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- Art. 2 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
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BUNDESVERFASSUNG
OBLIGATIONENRECHT
BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
LUGANO-ÜBEREINKOMMEN
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
BUNDESGESETZ ÜBER DIE POLITISCHEN RECHTE
ZIVILGESETZBUCH
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DATENSCHUTZGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER SCHULDBETREIBUNG UND KONKURS
SCHWEIZERISCHES STRAFGESETZBUCH
CYBERCRIME CONVENTION
HANDELSREGISTERVERORDNUNG
I. Geschichte, Systematik und Bedeutung der Bestimmung
1 Wie aus dem Titel hervorgeht, der in allen drei Sprachfassungen gleich ist, befasst sich Art. 15 mit der Validierung und Veröffentlichung der Ergebnisse von (eidgenössischen) Volksabstimmungen. Wie die anderen Bestimmungen des zweiten Titels gilt die Bestimmung nur für Abstimmungen und nicht für Wahlen, für die es im Gesetz andere Bestimmungen über die Validierung und Veröffentlichung der Ergebnisse gibt.
2 Die Bestimmung existierte bereits in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes aus dem Jahr 1976, allerdings in einer wesentlich kürzeren Version und mit nur drei Absätzen, den ersten drei. Im Übrigen hatten die Räte die Vorschläge des Bundesrates praktisch unverändert, mit Ausnahme einer sehr leichten, rein formalen Änderung in Absatz 3, und ohne Diskussion übernommen.
3 Die Bestimmung hat seither nur zwei Änderungen erfahren, die beide mit der Justizreform und der Übertragung der - bis dahin beim Bundesrat liegenden - Zuständigkeit für Beschwerden wegen Verletzung der eidgenössischen politischen Rechte, insbesondere im Zusammenhang mit eidgenössischen Volksabstimmungen, an das Bundesgericht zusammenhängen. Einerseits wurde der Wortlaut von Absatz 1 mit der Verabschiedung des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) am 17. Juni 2005 geändert, um dieser Übertragung der Zuständigkeit Rechnung zu tragen.
4 Andererseits wurde bereits früher, bei der Teilrevision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 21. Juni 2002, die am 1. Januar 2003 in Kraft trat, ein neuer Absatz 4 in Artikel 15 eingefügt. Die Bundesversammlung übernahm diesbezüglich den Vorschlag des Bundesrates diskussionslos und vollständig. Auf die Gründe für diese Ergänzung wird später noch eingegangen.
5 Ansonsten wurde Art. 15 seit dem Inkrafttreten des Gesetzes im Jahr 1978 nicht mehr geändert.
6 Was seine Struktur betrifft, so besteht Art. 15 aus vier Absätzen, die sich mit der Validierung der Abstimmungsergebnisse (Abs. 1) und ihrer Veröffentlichung im Bundesblatt (Abs. 2) sowie mit dem Inkrafttreten von Verfassungsänderungen (Abs. 3) und der Möglichkeit befassen, dass bestimmte Rechtsakte vor der endgültigen Validierung der Abstimmungsergebnisse vorläufig in Kraft gesetzt oder vorläufig in Kraft belassen werden (Abs. 4).
7 Zur Bedeutung der Bestimmung im Allgemeinen sei lediglich auf die bereits im Kommentar zu den Artikeln 10-14 gemachten Ausführungen zur Bedeutung und grundlegenden Bedeutung der Regeln, welche die Organisation und Durchführung von Volksabstimmungen - insbesondere die korrekte Ermittlung der Ergebnisse - im verfassungsmässigen und politischen System der Schweiz regeln, verwiesen.
8 Alle Kantone haben somit für ihren Bereich, wenn auch in recht unterschiedlicher Form, analoge Bestimmungen zu Art. 15, die sich mit der Validierung der Ergebnisse von Volksabstimmungen, sowohl auf kantonaler als auch auf kommunaler Ebene, sowie deren Veröffentlichung befassen.
II. Kommentar
A. Abs. 1: Die Validierung des Ergebnisses durch den Bundesrat.
1. Der Begriff der Validierung und die Entwicklung seiner Bedeutung
9 Absatz 1 von Art. 15 sieht vor, dass "[d]er Bundesrat das endgültige Abstimmungsergebnis feststellt (Validierung), sobald feststeht, dass beim Bundesgericht keine Beschwerde eingereicht wurde, oder sobald die Urteile über solche Beschwerden verkündet worden sind". Wie bereits in der Botschaft des Bundesrates von 1975 dargelegt, wird in Art. 15 :
" ... definiert den Begriff und den rechtlichen Charakter der Validierung, die die Feststellung des unwiderruflich feststehenden Ergebnisses der Volksabstimmung ist."
Weiter unten wird gezeigt, dass diese Aussage über den endgültigen Charakter der Validierung angesichts der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts nuanciert werden muss.
10 Wie aus dem Wortlaut von Absatz 1 selbst hervorgeht, ist die Validierung also - unter dem soeben erwähnten Vorbehalt - die Feststellung des "endgültigen Abstimmungsergebnisses". Sie ist der "offizielle Akt, der den Inhalt des Volkswillens feststellt" und der "Akt, mit dem eine Behörde sowohl das Ergebnis als auch die Ordnungsmäßigkeit einer Abstimmung feststellt", ein Akt, der "seine Wirkung ab dem Zeitpunkt seiner Veröffentlichung in dem dafür vorgesehenen offiziellen Organ entfaltet". Die Validierungsentscheidung beendet somit grundsätzlich formell das Verfahren zur Annahme einer Norm oder das Gesetzgebungsverfahren.
11 Im Falle einer Abstimmung ist also zu unterscheiden zwischen den provisorischen Abstimmungsergebnissen und ihrer Feststellung, die unmittelbar, in der Regel noch am Tag der Abstimmung, festgestellt werden und unter Art. 14 BPR fallen, und der formellen (und grundsätzlich endgültigen) Validierung dieser Abstimmung und ihrer Ergebnisse, die später erfolgt und Gegenstand von Art. 15 Abs. 1 BPR ist.
12 Wie auch in der Botschaft von 1975 klargestellt wurde, übertrug die Bestimmung dem Bundesrat nunmehr die Kompetenz, die Ergebnisse aller eidgenössischen Volksabstimmungen, einschließlich der Abstimmungen über Verfassungsänderungen, zu validieren, was neu war:
"Während die Ergebnisse von Abstimmungen über Bundesgesetze und -beschlüsse seit 1874 vom Bundesrat validiert werden, hat die Bundesversammlung Verfassungsänderungen mangels einer gesetzlichen Bestimmung bislang selbst validiert. Im Interesse einer umfassenden Rechtssicherheit bei Abstimmungen (Titel 6 des Gesetzesentwurfs) und in Anbetracht der relativ geringen Bedeutung dieser Kompetenz sowie der Mehrarbeit für das Parlament erscheint es angezeigt und gerechtfertigt, diese Befugnis an den Bundesrat zu delegieren. In einigen Fällen wurde diese Delegation aufgrund von Zeitmangel gewährt (z.B. der Bundesbeschluss vom 27. Dezember 1963 über die Verlängerung der Finanzordnung des Bundes)."
Die Regierung ist also seit 1978 allein dafür zuständig, die Ergebnisse aller eidgenössischen Volksabstimmungen zu bestätigen, unabhängig von der Art des Erlasses, auf den sie sich beziehen.
13 Wie bereits erwähnt, wurde Absatz 1 bei der Verabschiedung des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) vom 17. Juni 2005, das am 1. Januar 2007 in Kraft trat, geändert. Während der ursprüngliche Text aus dem Jahr 1976 lediglich besagte, dass "der Bundesrat das endgültige Ergebnis der Abstimmung (Validierung) feststellt", wurde der letzte Teil des Satzes hinzugefügt, d. h. die zeitliche Präzisierung "sobald feststeht, dass beim Bundesgericht keine Beschwerde eingereicht wurde, oder sobald die Urteile über solche Beschwerden verkündet werden". Der Grund für diese Ergänzung liegt darin, dass vor dem Inkrafttreten der Justizreform und des neuen Bundesgerichtsgesetzes der Bundesrat selbst die Beschwerdeinstanz für Anfechtungen von Beschwerdeentscheiden der Kantonsregierungen betreffend "Unregelmässigkeiten bei Abstimmungen (Abstimmungsbeschwerden)" im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR war. Als Behörde, die sowohl für die Behandlung von Beschwerden gegen Abstimmungen als auch für die Validierung der Abstimmungsergebnisse zuständig ist, brauchte der Bundesrat daher keine Präzisierung zum Zeitpunkt der Validierung, die logischerweise erfolgte, nachdem er selbst über etwaige Beschwerden entschieden hatte.
14 Der Bundesrat hatte im Übrigen vorgeschlagen, diese Logik im Gesetz zu verankern, und sie wurde mit der Teilrevision vom 18. März 1994, die am 15. November 1994 in Kraft trat, auch verankert: Das Parlament folgte ohne Änderung und ohne Diskussion dem Vorschlag des Bundesrates und fügte nämlich Art. 81 BPR einen zweiten, neuen Satz mit folgendem Wortlaut hinzu: "Der Bundesrat entscheidet über die Beschwerde, bevor er das endgültige Ergebnis der Abstimmung feststellt (Art. 15 Abs. 1)". Diese Präzisierung ist jedoch nicht mehr vorhanden, da Art. 81 BPR später mit der Verabschiedung des Bundesgerichtsgesetzes ersatzlos gestrichen wurde.
15 Mit der im Zuge der Justizreform erfolgten Übertragung der Zuständigkeit für Abstimmungsbeschwerden im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR an das Bundesgericht wurde eine weitere Präzisierung notwendig, nämlich dass die Bestätigung der Abstimmungsergebnisse durch den Bundesrat erst erfolgen kann und darf, nachdem "festgestellt wurde, dass beim Bundesgericht keine Beschwerde eingereicht wurde, oder sobald die Urteile über solche Beschwerden verkündet worden sind".
16 Der so präzisierte Absatz 1 von Art. 15 BPR bedeutet also, dass der Bundesrat den Ausgang allfälliger Beschwerden beim Bundesgericht abwarten muss, bevor er die definitiven Ergebnisse der eidgenössischen Volksabstimmungen validiert. Und der Bundesrat ist in dieser Hinsicht, was die Ordnungsmäßigkeit der Abstimmung betrifft, an etwaige Entscheidungen des Bundesgerichts gebunden, die beispielsweise die Annullierung einer Abstimmung oder die Anordnung einer Neuauszählung der Stimmen betreffen. Dadurch wird die Bedeutung des Validierungsbeschlusses des Bundesrates verringert, der nach Ansicht einiger Autoren kaum mehr als eine "buchhalterische" oder "notarielle" Funktion hat.
17 Wie dem auch sei, der Validierungsbeschluss hat derzeit die Form eines "Bundesratsbeschlusses über die Feststellung des Ergebnisses der eidgenössischen Volksabstimmung vom ...", mit den endgültigen amtlichen Ergebnissen der einzelnen Abstimmungsvorlagen in der betreffenden Abstimmung als Anhang.
18 Dieser Bestätigungsbeschluss des Bundesrates ist als solcher gemäss Art. 189 Abs. 4 der Bundesverfassung nicht beim Bundesgericht anfechtbar.
2. Art. 15 und die "rückwirkende" richterliche Kontrolle
19 Die Regel, dass der Bundesrat den Ausgang allfälliger Beschwerden an das Bundesgericht abwarten muss, bevor er die definitiven Ergebnisse bestätigt, gilt für sozusagen "gewöhnliche" Beschwerden, d.h. Beschwerden, die gegen Abstimmungen innerhalb der in der Gesetzgebung über die politischen Rechte und im Bundesgerichtsgesetz vorgesehenen Fristen eingereicht werden.
20 Angesichts der jüngsten - und viel diskutierten - Rechtsprechung des Bundesgerichts, die 2011 eingeführt und 2019 bei der ersten Annullierung einer eidgenössischen Volksabstimmung in der Geschichte bestätigt wurde, schließt sie jedoch nicht aus, dass das Ergebnis einer eidgenössischen Volksabstimmung nachträglich in Frage gestellt wird, nachdem es vom Bundesrat bestätigt wurde. In dieser Rechtsprechung räumte das Bundesgericht nämlich ein, wie es dies zuvor bereits bei Abstimmungen in kantonalen Angelegenheiten getan hatte, dass es unter bestimmten besonderen Bedingungen möglich ist, das Ergebnis rückwirkend mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten anzufechten, die Gültigkeit oder Ordnungsmäßigkeit einer eidgenössischen Volksabstimmung auch nach deren Validierung durch den Bundesrat und lange nach Ablauf der "ordentlichen" Beschwerdefrist, wenn sich herausstellt, dass diese Abstimmung mit Unregelmäßigkeiten behaftet war, die nachträglich entdeckt wurden und auf die man sich vorher nicht berufen konnte. Dies wird manchmal als "retrospektive" Kontrolle - oder "nachträgliche" Prüfung - der Ordnungsmäßigkeit einer eidgenössischen Volksabstimmung bezeichnet.
21 Es ist bekannt, dass das Bundesgericht in einem späteren Urteil vom 23. März 2021 seine Rechtsprechung zwar etwas korrigiert und nuanciert hat und die Möglichkeit der nachträglichen Anfechtung von (Ergebnissen) eidgenössischer Volksabstimmungen als außergewöhnlich und an strenge Bedingungen geknüpft betrachtet, diese Möglichkeit jedoch nicht formell in Frage gestellt hat.
22 Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich jedoch, dass - anders als in der Botschaft des Bundesrates von 1975 angegeben - die Bestätigung der Ergebnisse einer Abstimmung durch den Bundesrat im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPR nicht oder nicht mehr absolut endgültig ist, oder dass dieses "Ergebnis [nicht mehr] unwiderruflich feststeht". Wie ein Autor betont, "erfüllt die Validierung diese historische Rolle nicht mehr vollständig", da "die Rechtsprechung nunmehr unter bestimmten Bedingungen zulässt, dass eine Wahl nach ihrer Validierung Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung sein kann oder muss".
23 Eine weitere Frage, die diese Rechtsprechung aufwirft, ist - ebenfalls in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 BPR -, ob der Bundesrat im Falle der Annullierung einer Abstimmung durch das Bundesgericht verpflichtet ist, seinen Validierungsbeschluss zu überprüfen oder teilweise aufzuheben. In seinem Urteil vom 10. April 2019 hatte das Bundesgericht dies entschieden und den Bundesrat angewiesen, "seinen Validierungsbeschluss von Amtes wegen an das neue Urteil des Bundesgerichts anzupassen", da er sonst "in Konflikt mit seiner Pflicht nach Art. 182 Abs. 2 BV geraten würde, für die Umsetzung der Urteile der eidgenössischen Justizbehörden zu sorgen". Der Bundesrat hat diese Anweisung begründet und ist ihr gefolgt, indem er mit Beschluss vom 21. Juni 2019 den Beschluss zur Validierung der Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 teilweise aufgehoben hat. Ein Teil der Lehre ist jedoch der Ansicht, dass dies nicht hätte geschehen sollen - und auch nicht geschehen dürfen.
B. Absatz 2: Die Veröffentlichung (der Validierung) der Ergebnisse im Bundesblatt.
24 Absatz 2 von Art. 15 sieht vor, dass "[d]er Validierungsbeschluss im Bundesblatt veröffentlicht wird". Diese Bestimmung, die bereits in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes aus dem Jahr 1976 enthalten war und seitdem nicht mehr geändert wurde, gibt kaum Anlass zu Kommentaren. Sie fällt höchstens in die Kategorie der Veröffentlichungen im Bundesblatt, die in Art. 13 Abs. 1 lit. g des Bundesgesetzes über die Sammlungen des Bundesrechts und das Bundesblatt (Publikationsgesetz, PublG) vom 18. Juni 2004 genannt werden. Nach dieser Bestimmung werden nämlich im Bundesblatt "die übrigen Texte, die aufgrund der Bundesgesetzgebung zu veröffentlichen sind", veröffentlicht.
25 Aus dem Wortlaut und der Systematik von Art. 15 BPR - wie auch aus der einfachen Logik - ergibt sich, dass die Veröffentlichung (der Validierung) der Ergebnisse im Bundesblatt auf ihre Validierung durch den Bundesrat folgt.
26 Gegenwärtig wird der Validierungsbeschluss (vgl. N 17 oben) im Bundesblatt in der Regel innerhalb von zwei bis fünf Monaten nach der Abstimmung veröffentlicht. In der Zwischenzeit werden jedoch die provisorischen amtlichen Ergebnisse auf der Website der Bundeskanzlei veröffentlicht.
C. Absatz 3: Das Inkrafttreten von Änderungen der Bundesverfassung.
27 Absatz 3 von Art. 15, der seit dem Inkrafttreten des Gesetzes im Jahr 1978 ebenfalls keine Änderung erfahren hat, sieht vor, dass "[d]ie Änderungen der Bundesverfassung mit ihrer Annahme durch Volk und Stände in Kraft treten, sofern der Entwurf nichts anderes bestimmt".
28 Die Bestimmung, die in der Botschaft des Bundesrates von 1975 nicht kommentiert wurde, übernimmt zumindest in ihrem ersten Teil lediglich Art. 195 der Bundesverfassung, wonach "[d]ie ganz oder teilweise revidierte Verfassung in Kraft tritt, sobald Volk und Stände sie angenommen haben". In diesem Sinne könnte sie auf den ersten Blick unnötig erscheinen.
29 Diese scheinbare Wiederholung hat jedoch die Funktion, an die Verfassungsregel zu erinnern und in Bezug auf die beiden vorangehenden Absätze klarzustellen, dass, auch wenn die Ergebnisse einer eidgenössischen Abstimmung zuerst vom Bundesrat bestätigt (Abs. 1 von Art. 15 BPR) und dann im Bundesblatt veröffentlicht werden müssen (Abs. 2 von Art. 15 BPR), die Ergebnisse der eidgenössischen Volksabstimmung im Bundesblatt veröffentlicht werden müssen (Abs. 3 von Art. 15 BPR). 2), was etwas Zeit in Anspruch nimmt, insbesondere weil, wie oben erwähnt, der Ausgang eventueller Beschwerden bis zum Bundesgericht abgewartet werden muss, schließt dies nicht aus, dass Verfassungsänderungen - die notwendigerweise dem obligatorischen Referendum unterliegen - "nach ihrer Annahme durch Volk und Stände in Kraft treten", d.h. ohne notwendigerweise die Validierung der Abstimmungsergebnisse und ihre Veröffentlichung im Bundesblatt abzuwarten. Verfassungsrevisionen treten also grundsätzlich am Tag der Abstimmung, in der sie angenommen wurden, in Kraft.
30 In diesem Sinne bestätigt oder bekräftigt dieser erste Teil von Absatz 3 gewissermaßen, dass die Verfassungsregel ungeachtet der Dauer der Validierungsvorgänge und der Veröffentlichung der Abstimmungsergebnisse gilt, die somit keine Auswirkungen auf das Inkrafttreten der Verfassungsänderungen haben.
31 Der zweite Teil von Absatz 3, d.h. die Tatsache, dass Verfassungsänderungen mit ihrer Annahme durch Volk und Stände in Kraft treten, "sofern die Vorlage nichts anderes bestimmt", ist hingegen erstaunlicher und schwerer zu fassen: Dieser Vorschlag bestätigt oder bekräftigt nicht mehr die Verfassungsregel, sondern bringt im Gegenteil eine Abweichung oder Ausnahme davon, die in der Verfassung nicht enthalten ist. Die Verfassungsregel sieht nämlich keine solche Ausnahme vor und "wird, zumindest dem Anschein nach, als absolut gegeben". Und das, obwohl die Praxis dort - wie in Art. 15 Abs. 3 eben vorgesehen - Ausnahmen toleriert, sogar recht häufig, in dem Sinne, dass der Entwurf einer Verfassungsänderung, der Volk und Ständen zur Abstimmung vorgelegt wird, manchmal die Bundesversammlung oder den Bundesrat ermächtigt, das Datum des Inkrafttretens festzulegen, wie es zum Beispiel bei der Justizreform der Fall war, die am 12. März 2000 angenommen wurde, aber auch bei der neuen Bundesverfassung selbst, die am 18. April 1999 in Kraft getreten ist.
32 Solche Ausnahmen von der Regel, dass Verfassungsänderungen sofort nach ihrer Annahme in Kraft treten, sind zwar relativ häufig bei Entwürfen von Behörden zu finden, sie bestehen aber manchmal auch aufgrund des Wortlauts bestimmter Volksinitiativen.
33 Die abweichende Regel, die der Bundesversammlung oder dem Bundesrat die Kompetenz überträgt, den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verfassungsänderung nachträglich festzulegen, kann entweder in dem zur Abstimmung vorgelegten (Verfassungs-)Text selbst - z.B. in einer Übergangsbestimmung - oder in dem Bundesbeschluss, der diesen Text dem Volk und den Kantonen zur Abstimmung vorlegt, enthalten sein.
34 Die Lehre anerkennt zwar die Praxis und die Ausnahmeregelung von Art. 15 Abs. 3 BPR, betont aber generell, "dass ein Inkrafttreten nicht übermässig verschoben werden sollte, insbesondere wenn es dem Parlament oder der Bundesregierung obliegt, dieses festzulegen, dies aus demokratischen Überlegungen sowie aus Gründen der Rechtssicherheit".
35 Es sei noch daran erinnert, dass, wie in der Lehre betont wird, zwischen dem Inkrafttreten von Verfassungsbestimmungen einerseits und ihrer Umsetzung andererseits zu unterscheiden ist, die insbesondere davon abhängt, ob sie direkt anwendbar sind oder nicht. Art. 15 Abs. 3 BPR behandelt, wie auch Art. 195 der Verfassung, nur das Inkrafttreten und nicht die Umsetzung.
36 Schließlich sei darauf hingewiesen, dass in der Lehre eine leichte Uneinigkeit über die Frage der Veröffentlichung von Verfassungsänderungen in der Amtlichen Sammlung besteht. Für einige Autoren hat die Tatsache, dass die Verfassung selbst grundsätzlich den Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Änderungen zum Zeitpunkt ihrer Annahme festlegt, zur Folge, dass es nicht mehr notwendig ist, diese Änderungen offiziell in der Amtlichen Sammlung zu veröffentlichen. Andere hingegen, denen wir uns anschließen, sind der Ansicht, dass dies nicht der Fall ist und dass die Änderungen selbst auch dann veröffentlicht werden müssen, wenn sie bereits in Kraft getreten sind. In der Praxis ist dies auch immer der Fall.
D. Absatz 4: Die vorläufige Inkraftsetzung eines Rechtsakts
1. Der Ursprung und die ratio legis der Bestimmung
37 Nach dem Wortlaut von Absatz 4 des Art. 15, der mit der Revision vom 21. Juni 2001 eingeführt wurde und am 1. Januar 2002 in Kraft trat, "kann der Bundesrat oder die Bundesversammlung, wenn die Rechtsänderung keinen Aufschub duldet und das Abstimmungsergebnis unbestritten ist, ein Gesetz oder einen Bundesbeschluss über die Genehmigung eines internationalen Abkommens vor dem Erlass des Bestätigungsbeschlusses vorläufig in Kraft setzen"; die Bestimmung fügt hinzu, dass die betreffende Behörde gegebenenfalls auch "ein für dringlich erklärtes Gesetz vorläufig in Kraft halten oder aufheben" kann. Die Räte übernahmen den Vorschlag des Bundesrates unverändert und, wie bereits erwähnt, ohne Diskussion.
38 In der Botschaft des Bundesrates wurde die Notwendigkeit der Einführung dieser neuen Bestimmung wie folgt erläutert:
"Während bisher die Beschwerdeentscheide und die Validierung des Abstimmungsergebnisses in die Zuständigkeit des Bundesrates fielen, der erstere traf und letztere zur gleichen Zeit vornahm, hat die durch die neue Verfassung (Art. 189 Abs. 1 lit. f BV) ausgelöste Justizreform diese beiden Vorgänge getrennt. Zumindest in der Regel wird die Bestätigung des Abstimmungsergebnisses durch den Bundesrat logischerweise erst dann erfolgen, wenn das Bundesgericht über die Beschwerden der Anfechtenden entschieden hat. Entsprechende Vorschläge haben wir Ihnen in der Botschaft zum neuen Bundesgerichtsgesetz (BBl 2001 4000) unterbreitet. Seit einigen Jahren und in zunehmendem Masse zeigt sich, dass die Tatsache, dass ein Erlass erst nach Erlass des Validierungsbeschlusses in Kraft gesetzt werden kann, wo es das nationale und internationale Recht gebietet, im Interesse der Gemeinschaft rasch zu handeln, zu schweren Nachteilen für das Land führt, die eine Mehrheit des Volkes gerade nicht will. Was die als dringlich erklärten Bundesgesetze betrifft, so läuft man sogar systematisch Gefahr, dass sie nach der von der Verfassung vorgeschriebenen Jahresfrist nicht mehr in Kraft sind, wenn der das Ja des Volkes bestätigende Beschluss wegen der Beschwerdeflut nicht rechtzeitig erlassen werden kann, was die folgende Tabelle 1 (entspricht der Originalversion) zeigt:
Opérations | Temps minimal nécessaire, en jours |
Publication dans la FF /dans le RO | 10 jours |
Délai référendaire | 100 jours |
Contrôle des signatures | 30 jours |
Fixation de la date de la votation populaire (généralement 4 dates par an) | 30 jours |
Organisation correcte de la votation, d’après les normes | 95 jours |
Publication du résultat de la votation dans la feuille officielle du canton, recours devant le gouvernement cantonal et décision sur recours | 28 jours |
Dépôt du recours | 5 jours |
Total intermédiaire | 298 jours |
Réserve pour la décision finale du Tribunal fédéral, y compris la notification | 37 jours |
Procédure jusqu’à l’arrêté de validation du Conseil fédéral | 15 jours |
Publication dans la FF/dans le RO | 15 jours |
Total | 365 jours |
Aus all diesen Gründen ist es notwendig, dass die zuständige Behörde (Bundesrat oder Parlament), wenn das Ergebnis der Abstimmung völlig offensichtlich ist, noch vor dem Erlass des Validierungsbeschlusses ein Gesetz oder einen Bundesbeschluss zur Genehmigung eines internationalen Abkommens provisorisch in Kraft setzen oder auch ein dringliches Bundesgesetz in Kraft halten kann, wenn die Änderung des Rechts (oder seine Beibehaltung im Falle eines dringlichen Gesetzes) keinen Aufschub duldet (Art. 15 Abs. 4 BPR)."
39 In derselben Botschaft des Bundesrates wurden außerdem mehrere Beispiele für Bundesgesetze und internationale Abkommen genannt, über die das Referendum ergriffen worden war und die der Volksabstimmung unterworfen wurden - oder werden sollten -, die aber "nach Bekanntwerden des Abstimmungsergebnisses früher als geplant in Kraft treten mussten, wenn nicht sogar unmittelbar nach der Feststellung des Zustandekommens des Referendums". In der Botschaft wird ein knappes Dutzend solcher Fälle angeführt, darunter der Bundesbeschluss über den Beitritt der Schweiz zu den Institutionen von Bretton Woods und das Bundesgesetz über die Beteiligung der Schweiz an den Institutionen von Bretton Woods aus dem Jahr 1992, das Bundesgesetz über die Erhöhung der Treibstoffzölle vom 9. Oktober 1992 im Jahr 1993, die Bundesbeschlüsse über den Beitritt zum Abkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO) und dessen Genehmigung in den Jahren 1994-1995, die vier Bundesgesetze zur Reform der PTT im Jahr 1997, etc. .
40 Mit diesem neuen Absatz 4, den die Räte ohne Diskussion annahmen, wollte die Regierung den Behörden - je nach Fall der Bundesversammlung selbst oder dem Bundesrat - die Möglichkeit geben, "ein Gesetz oder einen Bundesbeschluss über die Genehmigung eines internationalen Abkommens vorläufig in Kraft zu setzen", ohne den Beschluss über die Bestätigung der Abstimmungsergebnisse und dessen Veröffentlichung abzuwarten.
41 Der neue Absatz 4 erfüllt somit bei eidgenössischen Abstimmungen, die nicht über Verfassungsänderungen stattfinden, in gewisser Weise eine analoge Funktion wie Absatz 3 bei Abstimmungen über Verfassungsänderungen. Während diese grundsätzlich (außer in Ausnahmefällen) automatisch in Kraft treten, d. h. ohne dass sie "in Kraft gesetzt" werden müssen, und zwar ab dem Zeitpunkt ihrer Annahme durch Volk und Stände, d. h. ohne die Vorgänge der Validierung und Veröffentlichung der Ergebnisse abzuwarten, erlaubt Absatz 4 den Behörden, unter bestimmten Bedingungen dafür zu sorgen, dass dies auch für andere Rechtsakte als Verfassungsänderungen gilt, d. h. "ein Gesetz oder einen Bundesbeschluss über die Genehmigung eines internationalen Abkommens vorläufig in Kraft zu setzen", und zwar "vor dem Erlass des Bestätigungsbeschlusses" der Volksabstimmung.
2. Exkurs: Art. 15 Abs. 4 BPR und die vorläufige Anwendung von Verträgen im Sinne von Art. 7b RVOG.
42 Diese Befugnis des Bundesrates, bestimmte Rechtsakte, insbesondere einen Genehmigungsbeschluss zu einem in einer Volksabstimmung angenommenen völkerrechtlichen Vertrag, vorläufig in Kraft zu setzen, ohne den Bestätigungsbeschluss der betreffenden Volksabstimmung abzuwarten, darf nicht mit dem Institut der vorläufigen Anwendung eines völkerrechtlichen Vertrags noch vor seiner Genehmigung durch die Bundesversammlung verwechselt werden, ein Institut, das nach Absatz 4 von Art. 15 BPR in das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) durch eine Revision vom 8. Oktober 2004, in Kraft seit dem 1. Januar 2005.
43 Art. 7b RVOG, dessen Wortlaut durch eine Revision vom 21. Juni 2019, in Kraft seit dem 2. Dezember 2019, geringfügig geändert wurde, sieht somit vor, dass "[l]ie Genehmigung des Abschlusses oder der Änderung eines völkerrechtlichen Vertrags in die Zuständigkeit der Bundesversammlung fällt, kann der Bundesrat dessen vorläufige Anwendung ohne Genehmigung der Bundesversammlung beschliessen oder vereinbaren, wenn die Wahrung wesentlicher Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit es erfordern" (Abs. 1), wobei die Regierung "auf die vorläufige Anwendung verzichtet, wenn die zuständigen Kommissionen beider Räte sich dagegen aussprechen" (Abs. 1bis) und "die vorläufige Anwendung eines völkerrechtlichen Vertrags endet, wenn der Bundesrat nicht innerhalb von sechs Monaten nach Beginn der vorläufigen Anwendung der Bundesversammlung den Entwurf des Bundesbeschlusses über die Genehmigung des betreffenden Vertrags unterbreitet hat" (Abs. 2).
44 Die beiden Institutionen dürfen also nicht miteinander verwechselt werden, so unterschiedlich sind sie, sowohl was ihren sachlichen und zeitlichen Anwendungsbereich als auch ihre "politische" Bedeutung betrifft. Während sich Art. 7b RVOG potenziell auf alle Verträge bezieht, deren Genehmigung in die Zuständigkeit der Bundesversammlung im Sinne von Art. 166 Abs. 2 der Verfassung fällt, gilt Art. 15 Abs. 4 BPR möglicherweise nur für Verträge, deren Genehmigungsakt - der bereits von der Bundesversammlung angenommen wurde - der Volksabstimmung unterliegt (fakultatives Referendum) oder der Abstimmung von Volk und Ständen unterliegt (obligatorisches Referendum) und tatsächlich (bereits) in einer Volksabstimmung angenommen worden ist. Daraus folgt, dass Art. 7b RVOG vor der Genehmigung durch die Bundesversammlung gilt, während Art. 15 Abs. 4 BPR nur auf Verträge anwendbar ist, die bereits von der Bundesversammlung genehmigt und sogar schon in einer Volksabstimmung angenommen wurden, und dies nur vorläufig und für einen Zeitraum von einigen Tagen bis höchstens einigen Monaten zwischen der Abstimmung, in der der Vertrag angenommen wurde, und dem Datum seiner Validierung. Der Anwendungsbereich von Art. 15 Abs. 4 BPR ist daher viel enger als der von Art. 7b RVOG, und seine Bedeutung ist wesentlich geringer.
45 Die in Art. 15 Abs. 4 BPR vorgesehene vorläufige Inkraftsetzung eines Vertrags, der in einer Volksabstimmung angenommen wurde, dessen Validierung der Ergebnisse aber noch nicht verabschiedet und veröffentlicht wurde, ist politisch natürlich viel weniger heikel als die in Art. 7b RVOG vorgesehene vorläufige Anwendung eines völkerrechtlichen Vertrags, der noch nicht einmal vom Parlament genehmigt wurde. Aus diesem Grund ist diese an sehr strenge Bedingungen geknüpft, nämlich, wie es im Gesetzestext heißt, dass die vorläufige Anwendung durch "die Wahrung wesentlicher Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit" erforderlich ist, und dass sie nachträglich von der Bundesversammlung genehmigt werden muss.
3. Zurück zu Art. 15 Abs. 4: Seine Verwendung in der Praxis und die Voraussetzungen für seine Anwendung.
46 Seit seinem Inkrafttreten im Jahr 2002 hatte Art. 15 Abs. 4 kaum Gelegenheit, angewandt zu werden. Die Frage wurde zwar in einigen Fällen aufgeworfen, aber es konnte immer eine Lösung gefunden werden, um eine provisorische Inkraftsetzung oder Beibehaltung zu vermeiden, indem der Validierungsbeschluss praktisch immer vor dem Inkrafttreten des betreffenden Rechtsakts gefasst und veröffentlicht werden konnte. Es stellt sich die Frage, ob es nicht eine Lösung gibt, die bisher offenbar nicht angewandt wurde (oder nicht angewandt werden sollte), die das Risiko einer provisorischen Inkraftsetzung oder Aufrechterhaltung im Sinne von Art. 15 Abs. 4 BPR weiter verringern würde, nämlich zumindest in den Fällen, in denen es sich als notwendig erweist, separate Validierungsbeschlüsse für jede (oder einige) der Vorlagen vorzusehen, die derselben Volksabstimmung unterzogen werden. Ein solches Vorgehen mit getrennten oder individuellen Validierungsbeschlüssen, falls erforderlich, scheint rechtlich zulässig, ja sogar empfehlenswert zu sein, insbesondere unter dem Gesichtspunkt des Verhältnismäßigkeitsprinzips, da es eine mildere Maßnahme als die vorläufige Inkraftsetzung darstellen würde.
47 Wie dem auch sei, der bislang einzige bekannte Fall einer Anwendung von Art. 15 Abs. 4 ereignete sich erst kürzlich im Zusammenhang mit der ersten Änderung des dringlichen Bundesgesetzes über die gesetzlichen Grundlagen der Bundesratsverordnungen zur Überwindung der COVID-19-Epidemie (COVID-19-Gesetz) vom 25. September 2020. Diese erste Revision des COVID-19-Gesetzes wurde am 19. März 2021 ebenfalls als dringliches Gesetz verabschiedet und trat am 20. März 2021 in Kraft, wobei einige dieser Bestimmungen bis zum 31. Dezember 2021, andere jedoch bis nach dem 19. März 2022 gelten. Auch gegen diese Revision wurde ein Referendum ergriffen und die Volksabstimmung fand am 28. November 2021 statt, wobei das Gesetz von rund 62% der Bürgerinnen und Bürger, die an der Abstimmung teilnahmen, angenommen wurde. Gemäß Art. 165 Abs. 2 der Verfassung hätte die Änderung jedoch "ein Jahr nach ihrer Annahme durch die Bundesversammlung außer Kraft treten müssen, wenn sie nicht innerhalb dieser Frist vom Volk angenommen worden ist", d. h. vor dem 19. März 2022. Zu diesem Zeitpunkt war der Beschluss über die Validierung (der Ergebnisse) der Abstimmung vom 28. November 2021 jedoch weder verabschiedet noch veröffentlicht worden und war auch nicht bereit, dies zu tun, insbesondere aufgrund der zahlreichen Beschwerden gegen diese Abstimmung. Der Bundesrat beschloss daher, gestützt auf Artikel 15 Absatz 4 BPR, die fraglichen Bestimmungen der Gesetzesrevision COVID-19 vorläufig in Kraft zu lassen, bis die Ergebnisse der Abstimmung bestätigt sind. Er tat dies mit Beschluss vom 11. März 2002, der im Bundesblatt veröffentlicht wurde. Der Beschluss zur Validierung der Ergebnisse der Abstimmung vom 28. November 2021 wurde seinerseits einen Monat später am 11. April 2022 verabschiedet.
48 Aus diesem ersten Anwendungsfall geht hervor, dass der Beschluss über die vorläufige Inkraftsetzung - oder Aufrechterhaltung - in Bezug auf die Form veröffentlicht werden muss, und dies wurde zu Recht getan, in diesem Fall im Bundesgesetzblatt. Hinsichtlich der Entscheidungskompetenz ist es jedoch fraglich, ob der Bundesrat oder die Bundesversammlung über die vorläufige Inkraftsetzung - oder Aufrechterhaltung - eines Gesetzes oder eines Bundesbeschlusses zur Genehmigung eines Vertrags zu entscheiden hat, und Art. 15 Abs. 4 ist in dieser Hinsicht nicht ganz eindeutig. Der Text von Absatz 4 erwähnt nämlich beide, "den Bundesrat oder die Bundesversammlung", und aus den Vorbereitungsarbeiten scheint hervorzugehen, dass je nach Fall "die zuständige Behörde (Bundesrat oder Parlament)" gemeint ist. Im vorliegenden Fall wurde die Entscheidung über die vorläufige Aufrechterhaltung der Revision des COVID-19-Gesetzes jedoch vom Bundesrat getroffen, obwohl das fragliche revidierte Gesetz in Bezug auf seine Inkraftsetzung keine Delegationsklausel für den Bundesrat enthielt.
49 Was den Inhalt betrifft, so sind die beiden Bedingungen für eine solche vorläufige Inkraftsetzung, ohne die Validierung der Abstimmungsergebnisse und ihre Veröffentlichung im Bundesblatt abzuwarten, wie aus der Bestimmung ausdrücklich hervorgeht, zum einen, dass "die Änderung des Rechts keinen Aufschub duldet", und zum anderen, dass "das Abstimmungsergebnis unanfechtbar ist". In Bezug auf die erste dieser Bedingungen führt die Botschaft des Bundesrates "schwerwiegende Nachteile für das Land, die eine Mehrheit des Volkes gerade nicht will" (da die Volksabstimmung den fraglichen Erlass hypothetisch gebilligt hat) an, die sich daraus ergeben könnten, "dass wir auf den Validierungsbeschluss warten müssen, bevor wir einen Erlass in Kraft setzen können, wo die Kontingenzen des nationalen Rechts und des Völkerrechts uns gebieten, im Interesse der Gemeinschaft rasch zu handeln". Die Beispiele für "auf dem Spiel stehende Interessen", die damals in der Botschaft (vgl. N 39 oben) zur Unterstützung der einzelnen Fälle angeführt wurden, betrafen zumeist die "Vertretung unseres Landes" in internationalen Organisationen und "eine Reihe wichtiger zusätzlicher Vorteile", die unser Land aus der Teilnahme an diesen Institutionen ziehen könnte, sowie "die enormen finanziellen Interessen des Bundes, die auf dem Spiel standen", oder auch "hauptsächlich wirtschaftliche Gründe". Diese Beispiele liefern jedoch keine sehr konkreten Hinweise, und unserer Ansicht nach sollte die Erfüllung der Bedingung, dass "die Rechtsänderung keinen Aufschub erleiden darf", nicht zu leicht angenommen werden, auch wenn diese Bedingung nicht so streng sein kann wie die entsprechende Bedingung, die für die vorläufige Anwendung von Verträgen im Sinne von Art. 7b RVOG gilt.
50 In Bezug auf dringliche Gesetze ist die Bedingung konkreter verständlich, da, wie auch in der Botschaft erwähnt, die Gefahr besteht, dass ein dringliches Gesetz "nach Ablauf der von der Verfassung vorgeschriebenen Jahresfrist nicht mehr in Kraft ist, wenn der Beschluss, der das Ja des Volkes bestätigt, wegen der Beschwerdeflut nicht rechtzeitig erlassen werden kann", was genau dem oben erwähnten einzigen Fall entspricht, in dem die Bestimmung bislang angewandt wurde. In diesem Fall würde nämlich die Nichtzulassung der vorläufigen Beibehaltung des dringlichen Gesetzes dazu führen, dass zwischen dem Ende der von der Verfassung vorgesehenen Jahresfrist, in der das dringliche Gesetz nicht mehr in Kraft wäre, und dem Zeitpunkt des Beschlusses zur Bestätigung der Abstimmungsergebnisse, in dem das Gesetz seine Gültigkeit wiedererlangt und wieder in Kraft treten würde, gewissermaßen ein "Loch" in der Gesetzgebung entstünde, was nicht ohne große Probleme bei der zeitlichen Anwendung des Rechts und der Rechtssicherheit bliebe.
51 Was die zweite Voraussetzung für die Anwendung von Art. 15 Abs. 4 betrifft, nämlich die Tatsache, "dass das Ergebnis der Abstimmung unanfechtbar ist", so bezieht sich dieses Erfordernis zweifellos auf das Ergebnis der Abstimmung selbst, insbesondere auf seine mehr oder weniger eindeutige Natur, d.h. auf den Stimmenabstand. Je eindeutiger das Ergebnis und je größer der Stimmenabstand, desto leichter kann Art. 15 Abs. 4 angewendet werden; je knapper das Ergebnis, desto zurückhaltender muss die Behörde bei der Anwendung der Bestimmung sein. Man kann jedoch auch die Hypothese aufstellen, dass nicht nur der mehr oder weniger knappe Ausgang des Ergebnisses - der Stimmenabstand - entscheidend ist, sondern dass auch die Art bzw. die Schwere der gegen ein Abstimmungsergebnis erhobenen Vorwürfe in den gegebenenfalls eröffneten Beschwerdeverfahren eine Rolle spielen könnte. Je wichtiger diese Vorwürfe sind, die zu einer Annullierung der Abstimmung führen können, desto zurückhaltender muss die zuständige Behörde bei der Anwendung von Art. 15 Abs. 4 sein. Wenn die anhängigen Beschwerden hingegen weniger schwerwiegende Vorwürfe betreffen, insbesondere Unregelmäßigkeiten, die a priori nicht zu einer Annullierung der Abstimmung führen können, sollte die Behörde einen größeren Spielraum bei ihrer Entscheidung haben, ob sie von der in Art. 15 Abs. 4 gebotenen Möglichkeit Gebrauch macht oder nicht.
52 Wie dem auch sei, wie wir gesehen haben, haben die Bundesbehörden bislang zu Recht eine gewisse Zurückhaltung bei der Anwendung dieser Bestimmung an den Tag gelegt.
Der Autor dankt Herrn Beat Kuoni, Jurist in der Abteilung "Politische Rechte" der Bundeskanzlei, für die aufmerksame Durchsicht dieses Beitrags und seine wertvollen Anregungen.
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