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BUNDESVERFASSUNG
OBLIGATIONENRECHT
BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
LUGANO-ÜBEREINKOMMEN
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
BUNDESGESETZ ÜBER DIE POLITISCHEN RECHTE
ZIVILGESETZBUCH
BUNDESGESETZ ÜBER KARTELLE UND ANDERE WETTBEWERBSBESCHRÄNKUNGEN
BUNDESGESETZ ÜBER INTERNATIONALE RECHTSHILFE IN STRAFSACHEN
DATENSCHUTZGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER SCHULDBETREIBUNG UND KONKURS
SCHWEIZERISCHES STRAFGESETZBUCH
CYBERCRIME CONVENTION
HANDELSREGISTERVERORDNUNG
- I. Entstehungsgeschichte
- II. Bedeutung der Vorschrift
- III. Kommentierung des Normtextes
- Literatur- und Materialverzeichnis
I. Entstehungsgeschichte
1 Das Kantonsreferendum fand mit der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 Eingang in die schweizerische Rechtsordnung.
2 Der Gesetzgeber normierte das Kantonsreferendum erstmals im Bundesgesetz betreffend Volksabstimmung über Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse vom 17. Juni 1874.
3 Das Bundesgesetz von 1874 wurde 1978 mit dem Erlass des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (BPR) aufgehoben.
4 Gut 20 Jahre nach dem Verzicht entschloss sich der Bundesgesetzgeber im Rahmen einer Teilrevision des BPR doch wieder zu einer Regelung des Kantonsreferendums (Art. 67–67b BPR).
5 Bei der Totalrevision der Bundesverfassung im Jahr 1999 übernahm der Verfassungsgeber das Kantonsreferendum und das Quorum von acht Kantonen aus der Bundesverfassung von 1874 in Art. 141 Abs. 1 BV.
II. Bedeutung der Vorschrift
A. Allgemeines
1. Kantonsreferendum: Funktion und Kritik
6 Der Bundesverfassungsgeber führte das fakultative Gesetzesreferendum 1874 für Stimmbevölkerung und Kantone unter anderem ein, um auszugleichen, dass die Kantone wegen der Totalrevision der Bundesverfassung Zuständigkeiten abgeben mussten.
7 Das Kantonsreferendum ist immer wieder kritisiert worden. Dass es in den knapp 150 Jahren seit seiner Schaffung in der Praxis kaum eine Rolle spielte,
8 Mehrere Autoren hegen grundsätzliche und staatspolitische Bedenken: Aubert und Grisel kritisieren, die Kantone und ihre Regierungen seien schlicht nicht in der Lage, einen eidgenössischen Abstimmungskampf zu führen.
9 Wie die Praxis zeigt,
2. Nur ein erfolgreiches Kantonsreferendum seit 1874
10 Seit 1874 wurde nur sehr selten versucht, das Kantonsreferendum zu ergreifen und nur ein einziges Mal gelang es.
11 Dass beim Steuerpaket erstmals ein Kantonsreferendum zustande kam, hatte mit dem Inhalt der Vorlage und mit dem Prozess zu tun. Die Vorlage hätte zu erheblichen Steuerausfällen bei den Kantonen geführt. Nach der Vernehmlassung wurde die Vorlage zudem noch wesentlich zulasten der Kantone verändert und eine Paketlösung beschlossen, was in vielen Kantonen auf Ablehnung stiess.
3. Erfolgslose Versuche
12 In jüngerer Zeit ergriffen die Kantone Schaffhausen, Zug, Schwyz und Nidwalden das Kantonsreferendum gegen die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcenausgleichs, scheiterten aber 2015 an der Hürde von acht Kantonen.
13 2014 blieben Kantonsreferenden gegen den Bundesbeschluss vom 27. September 2013 über die Genehmigung des FATCA-Abkommens zwischen der Schweiz und den Vereinigten Staaten sowie gegen das Umsetzungsgesetz erfolglos. Nur der Kanton Wallis stellte jeweils ein Referendumsbegehren, weshalb das Quorum von acht Kantonen verfehlt wurde.
14 Der Kanton Wallis versuchte auch 2012 ein Kantonsreferendum gegen das Raumplanungsgesetz zu lancieren, erhielt aber von anderen Kantonen nicht die nötige Unterstützung und reichte kein Begehren ein.
15 Das Geldwäschereigesetz sollte 1991 mit einem Kantonsreferendum zur Abstimmung gebracht werden,
16 Im Jahr 1988 erwog der Kanton Waadt ein Kantonsreferendum gegen das Bundesgesetz über das Internationale Privatrecht und fragte andere Kantone erfolglos um Unterstützung an.
17 1982 scheiterte ein Referendum gegen eine Änderung des Strafgesetzbuchs. Einzig der Tessiner Grosse Rat stellte ein Referendumsbegehren.
4. Gründe für die seltene Ergreifung des Kantonsreferendums
18 Es gibt mehrere Gründe dafür, dass die Kantone das Kantonsreferendum selten ergreifen und bisher nur einmal erfolgreich damit waren.
a. Hohe Hürde und Alternative Volksreferendum
19 Wili bezeichnetden Kanto die Hürde für ein Kantonsreferendum als «prohibitiv hoch».
b. Klare Verletzung kantonaler Interessen als Hürde
20 Parteipolitische Widerstände gegen eine Vorlage dürften alleine nicht reichen, um ein Kantonsreferendum zu provozieren. Sie spielen in den kantonalen Entscheidungsorganen (Regierungen, Parlamente, Stimmbevölkerung) nur abgeschwächt, weil diese parteipolitisch gemischt zusammengesetzt und selten von einer Partei dominiert werden. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass kantonale Interessen klar verletzt sein müssen (z. B. Eingriff in kantonale Kernzuständigkeiten oder Bedenken betreffend den Vollzug durch die Kantone), damit diese Organe ernsthaft erwägen, das anspruchsvolle Kantonsreferendum zu ergreifen. Demgegenüber führt die klare parteipolitische Ablehnung einer Bundesvorlage oft zu einem Volksreferendum.
c. Prozessuale Gründe
21 Die Frist für die Einreichung des Kantonsreferendum beträgt 100 Tage seit der amtlichen Veröffentlichung des Erlasses.
d. Organisatorische und rechtliche Gründe
22 Ein Kantonsreferendum erfordert eine interkantonale Koordination.
23 Die Kantone verfügten vor allem früher im Gegensatz zu den politischen Parteien und grossen Verbänden nicht über Erfahrung und Strukturen, um Referenden und Abstimmungskämpfe auf Bundesebene zu bestreiten.
24 Staatliche Behörden wie die Kantone müssen sich laut Rechtsprechung und Lehre im Vorfeld von Abstimmungen zurückhalten. Im Speziellen gilt dies für Abstimmungskämpfe im übergeordneten Gemeinwesen.
e. Andere Kanäle für die kantonale Interessensverfolgung
25 Es ist davon auszugehen, dass die Kantone ihre vitalen Interessen meistens im vorparlamentarischen und parlamentarischen Rechtsetzungsprozess wirksam einbringen können. Weil die Kantone über viel Erfahrung sowie Glaubwürdigkeit beim Vollzug verfügen und die Schweizer Politik in der Regel konsensorientiert funktioniert,
B. Rechtsvergleich
26 Art. 67–67b BPR regeln die Mitwirkung der Kantone bei Referenden auf Bundesebene. Naturgemäss gibt es daher keine eigentliche Entsprechung im kantonalen Recht. Am ehesten taugen die Bestimmungen zum Gemeindereferendum auf kantonaler Ebene zum Vergleich.
27 Die Übersicht zeigt, dass die Kantone mit Gemeindereferendum eine Präferenz für die Legislative als zuständige Staatsgewalt haben. Dies entspricht dem Ansatz des Bundes in Art. 67 BPR, der für ein Referendum der untergeordneten Staatseinheiten – d. h. der Kantone – ebenfalls der Legislative den Vorzug gibt. Hingegen ist die Regelung von Art. 67 BPR subsidiär, während immerhin drei von sieben Kantonen eine verbindliche und einer eine teilweise verbindliche Regelung treffen. Der Bundesgesetzgeber gewichtet die Kantonsautonomie beim Kantonsreferendum demnach höher als die sieben kantonalen Verfassungs- und Gesetzgeber die Gemeindeautonomie beim Gemeindereferendum.
III. Kommentierung des Normtextes
A. «Bestimmt das kantonale Recht …»
28 Art. 67 BPR sieht vor, dass das «kantonale Recht» die Zuständigkeit für das Ergreifen des Kantonsreferendums bestimmen kann. Keine Vorgabe macht die Bestimmung dazu, auf welcher Stufe des kantonalen Rechts die Regelung zu erfolgen hat. Da es dabei um eine Frage der staatlichen Organisation geht, folgt immerhin aus dem bundesrechtlichen Legalitätsprinzip von Art. 5 Abs. 1 BV, dass die Regelung in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten sein muss.
B. «… nichts anderes …»
29 Die Zuständigkeit des Kantonsparlaments gemäss Art. 67 BPR gilt nur, wenn das kantonale Recht «nichts anderes» bestimmt. Es handelt sich demnach um eine subsidiäre Regelung. Die Kantone dürfen etwas «anderes» vorsehen. In Nachachtung des Föderalismus lässt das BPR die Festlegung des zuständigen Organs «nach allen Richtungen hin» frei.
30 Auer kritisiert, die subsidiäre Bundesvorschrift sei «mit der kantonalen Organisationsautonomie kaum vereinbar».
31 Hangartner/Kley bezeichnen es als systemwidrig, dass eine Kantonregierung für das Ergreifen des Kantonsreferendums zuständig sein kann. Es handle sich um einen legislativen Akt, der nicht von der Exekutive ausgehen könne, sondern dem Parlament oder der Stimmbevölkerung vorbehalten sein müsse.
32 Die Regelung von Art. 67 BPR kommt zurzeit nicht zum Tragen, denn unterdessen regeln alle 26 Kantone die Zuständigkeit für das Kantonsreferendum im eigenen Recht. Die folgende Tabelle zeigt, welches Organ grundsätzlich zuständig ist.
Kanton | Zuständigkeit | |
Aargau | Parlament (Grosser Rat) | |
Appenzell Ausserrhoden | Parlament (Kantonsrat) oder Regierung bei Dringlichkeit | |
Appenzell Innerrhoden | Parlament (Grosser Rat) | |
Basel-Landschaft | Parlament (Landrat) | |
Basel-Stadt | Parlament (Grosser Rat) | |
Bern | Parlament (Grosser Rat) | |
Freiburg | Parlament (Grosser Rat) | |
Genf | Parlament (Grosser Rat) | Art. 84 Loi sur l’exercice des droits politiques du 15.10.1982 (LEDP; A 5 05) i. V. m. Art. 67 BPR |
Glarus | Parlament (Landrat) | |
Graubünden | Parlament (Grosser Rat) oder Regierung | |
Jura | Parlament | |
Luzern | Parlament (Kantonsrat) | |
Neuenburg | Parlament (Grosser Rat) | |
Nidwalden | Parlament (Landrat) | |
Obwalden | Parlament (Kantonsrat) | |
St. Gallen | Regierung | |
Schaffhausen | Parlament (Kantonsrat) | |
Schwyz | Parlament (Kantonsrat) | |
Solothurn | Parlament (Kantonsrat) | |
Tessin | Parlament (Grosser Rat) | |
Thurgau | Parlament (Grosser Rat) | |
Uri | Parlament (Landrat) | |
Waadt | Parlament (Grosser Rat) | |
Wallis | Parlament (Grosser Rat) | |
Zürich | Parlament (Kantonsrat) | |
Zug | Parlament (Kantonsrat) |
C. «… so entscheidet das Kantonsparlament, ob das Kantonsreferendum ergriffen wird.»
33 Falls das kantonale Recht keine Regelung trifft, bezeichnet das Bundesrecht das Kantonsparlament als für das Ergreifen des Kantonsreferendums zuständig. Damit soll verhindert werden, dass es mangels einer Regelung einem Kanton verwehrt ist, das Kantonsreferendum zu ergreifen und dadurch die Hürde für alle Kantone höher wird.
34 Die Botschaft äussert sich nicht ausdrücklich dazu, wieso das Bundesrecht das Kantonsparlament als Auffanglösung bestimmt.
35 Es stellt sich die Frage, ob gegen den direkt auf Art. 67 BPR gestützten Entscheid des Kantonsparlaments kantonsintern das Referendum ergriffen werden könnte, wenn dies das kantonale Recht beim entsprechenden Beschlusstyp vorsieht. Dies ist zu verneinen. Wenn die subsidiäre Bundesregelung nämlich greift, weil das kantonale Recht die Zuständigkeit für das Kantonsreferendum nicht (anders) regelt, ist sie als abschliessend zu betrachten. Dafür spricht auch, dass sonst der Wille des Bundesgesetzgebers, die Hürden für das Kantonsreferendum für alle Kantone zu senken, unterlaufen würde, weil eine kantonsinterne Abstimmung kaum rechtzeitig stattfinden könnte.
Danksagung: Der Autor dankt Rahel Freiburghaus und Christoph Lanz für die Durchsicht und die wertvollen Hinweise.
Autor: Dr. iur. Matthias Lanz, LL.M. (Cantab.), Juristischer Mitarbeiter beim Departement für Finanzen und Gemeinden Graubünden, ehemaliger Persönlicher Mitarbeiter des Präsidenten der Konferenz der Kantonsregierungen, www.linkedin.com/in/matthiaslanz
Literatur- und Materialverzeichnis
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Botschaft über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993, BBl 1993 III S. 445 ff., https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/10052767.pdf?id=10052767, besucht am 22.8.2023 (zit Botschaft 1993).
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Bundeskanzlei, Verfügung Kantonsreferendum gegen das Bundesgesetz vom 20. Juni 2003 über die Änderung von Erlassen im Bereich der Ehe- und Familienbesteuerung, der Wohneigentumsbesteuerung und der Stempelabgaben: Zustandekommen, 10.10.2003, BBl 2003 S. 7056 f., https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2003/1171, besucht am 22.8.2023 (zit. Verfügung Kantonsreferendum Steuerpaket).
Bundeskanzlei, Verfügung Kantonsreferendum gegen das Strafgesetzbuch (Änderung vom 9. Oktober 1981, Gewaltverbrechen); Nichtzustandekommen, 26.2.1982, BBl 1982 I S. 492 ff., https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/10048581.pdf?ID=10048581, besucht am 22.8.2023 (zit. Verfügung Strafgesetzbuch).
Bundeskanzlei, Verfügung Kantonsreferendum gegen den Bundesbeschluss vom 27. September 2013 über die Genehmigung des FATCA-Abkommens zwischen der Schweiz und den Vereinigten Staaten: Nicht-Zustandekommen, 11.2.2014, BBl 2014 S. 1647 ff., https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2014/257, besucht am 22.8.2023 (zit. Verfügung FATCA-Abkommen).
Bundeskanzlei, Verfügung Kantonsreferendum gegen den Bundesbeschluss vom 19. Juni 2015 über die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcenausgleichs für die Beitragsperiode 2016–2019. Nichtzustandekommen, BBl 2015 S. 8340 ff., https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2015/1994, besucht am 22.8.2023 (zit. Verfügung Ressourcenausgleich).
Bundeskanzlei, Verfügung Referendum gegen das Bundesgesetz vom 20. Juni 2003 über die Änderung von Erlassen im Bereich der Ehe- und Familienbesteuerung, der Wohneigentumsbesteuerung und der Stempelabgaben: Zustandekommen, 24.10.2003, BBl 2003 S. 7269 f., https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2003/1203, besucht am 22.8.2023 (zit. Verfügung Volksreferendum Steuerpaket).
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