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- I. Überblick
- II. Entstehungsgeschichte
- III. Kontext
- IV. Kommentar i.e.S.
- Empfohlene weiterführende Lektüre
- Zum Autor
- Bibliografie
I. Überblick
1 Der Grundsatz der Subsidiarität wird mitunter als «schillerndes» – schwer durchschaubares – Prinzip bezeichnet.
II. Entstehungsgeschichte
A. Begriffliche und ideengeschichtliche Wurzeln des Subsidiaritätsprinzips
2 Der Begriff der Subsidiarität geht einerseits auf das lateinische «subsidium» zurück, das für Hilfe und spezifischer für militärische Reservetruppen steht. Andererseits übersetzten katholische Theologen den griechischen Begriff «hypo taxis» in den lateinischen «sub sedeo». Inspiriert von untergeordneten Nebensätzen in der griechischen Grammatik beschrieben sie damit die Gesellschaft als pluralistisch, als eine auf vielen sich unterstützenden unter- und übergeordneten Gemeinschaften aufbauende Organisation. So entstand der Begriff «subsidiarium», Subsidiarität.
3 Thomas Aquinas entwickelte die Idee, dass sich zunehmend komplexe menschliche Gesellschaften über viele Organisationsstufen mit ihren je eigenen Zwecken (Familien, Dörfer usw.) herausbilden.
4 Während Aquinas das heutige Verständnis von der Subsidiarität als Prinzip der politischen Ordnung antizipiert hatte, vertrat der als Vater des Föderalismus bekannte Johannes Althusius ein Verständnis des Verhältnisses von Zentrum und Gliedern, das von der Ordnung der Bundesverfassung abweicht. Althusius wollte den Gliedern ein Veto-Recht gegen Zentralisierungsschritte zugestehen,
5 In der jüngeren Vergangenheit bildete primär die katholische Soziallehre von Papst Pius XI (1931) den Subsidiaritätsbegriff fort.
6 Tatsächlich ist die Popularität, die die Subsidiarität als Grundsatz der politischen Ordnung in Mehrebenensystemen in den letzten Jahrzehnten erfahren hat, hauptsächlich von mehr oder weniger stark ausgeprägten Ängsten vor der schleichenden Expansion des Einflusses der höheren bzw. zentralen Ebene («mission creep») getrieben.
7 Diese Perspektive rückt den freiheitlichen Gedanken der Selbstbestimmung in den Vordergrund. Individual- und Gemeininteressen können in vergleichsweise kleinen, homogenen Gemeinschaften mutmasslich besser verfolgt werden als durch eine übergeordnete Zentralinstanz.
8 Diese Ausführungen zeigen, dass es sich beim Grundsatz der Subsidiarität um ein komplexes Prinzip handelt, das sich verschieden manifestieren kann. Der wörtliche Verweis auf «den Grundsatz der Subsidiarität» in Art. 5a BV kann die Kompetenzverteilung im schweizerischen Bundesstaat daher nicht hinreichend bestimmen.
B. Eingang des Subsidiaritätsprinzips in die Bundesverfassung
9 Anders als es die langen ideengeschichtlichen Wurzeln des Subsidiaritätsprinzips vermuten lassen, erscheint Art. 5a BV als relativ unbedeutend, wenn man die Bestimmung verfassungsgeschichtlich und -praktisch betrachtet. Das Subsidiaritätsprinzip war in den Bundesverfassungen von 1848 und 1874 abwesend und auch die Verfassungsrevision von 1999 nahm den Begriff «Subsidiarität» nicht in den Verfassungstext auf. Erst die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA) von 2004 führte Art. 5a und mit ihm den expliziten Verweis auf den Subsidiaritätsgedanken in die Bundesverfassung ein.
10 Bevor im Detail auf diese recht junge Entwicklung eingegangen wird, ist darauf hinzuweisen, dass der schweizerische Bundesstaat implizit stets der Logik der Subsidiarität folgte (siehe Art. 3 BV 1848/BV 1874: «Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist, und üben als solche Rechte aus, welche nicht der Bundesgewalt übertragen sind.»):
11 Diese verfassungsgeschichtlichen Wurzeln des Subsidiaritätsprinzips in der Idee der Enumeration, d.h. der ausdrücklichen und abschliessenden Nennung, aller Bundeskompetenzen (Prinzip der begrenzten oder konkreten Einzelermächtigung, siehe Art. 3, 42 BV)
12 Angesichts der langen Verfassungstradition der Subsidiarität des Bundes (oben N 10) erstaunt es nicht, dass zu Beginn der Totalrevision der Bundesverfassung in den 1960er Jahren grundsätzlich Einigkeit über die subsidiäre Stellung des Bundes herrschte. Strittig war, inwiefern das Subsidiaritätsprinzip geeignet ist, rechtspraktische Bedeutsamkeit zu erlangen.
13 Interessanterweise wurde die explizite Nennung des Subsidiaritätsgrundsatzes dann aber im Ständerat, mithin von den kantonalen Abgeordneten, gestrichen.
14 Rhinow zufolge hat der Ständerat das Subsidiaritätsprinzip in der soeben zitieren Formulierung «ausgedeutscht».
15 Die damit angesprochene Verfassungsrevision NFA beinhaltete nebst verschiedenen Bestimmungen zum Verhältnis von Bund und Kantonen
16 Auch im Nationalrat war anlässlich der Beratungen des NFA unbestritten, dass ein Subsidiaritätsartikel in den Verfassungstext aufzunehmen sei.
III. Kontext
17 Der Subsidiaritätsartikel der Bundesverfassung gehört zur verfassungsrechtlichen Föderalismusordnung.
18 Der erste Gedanke, wonach der Bund nicht schon tätig werden darf, weil er allein der Ansicht ist, es bedürfe einer Bundeskompetenz, führt zu Art. 3 BV, wonach die Kantone souverän sind, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist. Der zweite Teil dieser Bestimmung hält fest, dass sich Bundeshandeln stets auf eine verfassungsrechtliche Kompetenznorm stützen muss (vgl. oben II. B. m.H.a. die Literatur). Für den Bund gilt das Prinzip der Einzelermächtigung: Jede seiner Kompetenzen muss ihm einzeln in der Verfassung übertragen worden sein.
19 Zu beachten ist ferner, dass selbst wenn die Regelungshoheit beim Bund liegt, das Prinzip des Vollzugs- bzw. Umsetzungsföderalismus gilt:
20 Betreffend die zweite in N 17 genannte Überlegung, wonach der Bund nicht allein schon deswegen tätig werden darf, weil eine Materie einer einheitlichen Regelung bedarf, ist Folgendes zu bemerken: Die Kantone können sich grundsätzlich, wenn auch nicht immer reibungslos,
21 Zu Art. 43a Abs. 1 BV ist angesichts seines Wortlauts schliesslich klarzustellen, dass eine Aufgabe nicht nur schon deshalb die «Kraft der Kantone» übersteigt, weil der Bund sie im ökonomischen Sinn effizienter erbringen könnte.
22 Das Subsidiaritätsprinzip lässt sich nicht mechanisch anwenden. Genau wie der Föderalismus «kooperative»
23 Eine abschliessende Betrachtung des Kontexts von Art. 5a BV muss schliesslich noch fragen, ob der Subsidiaritätsgedanke als solcher – Art. 5a BV dürfte höchstens analog wirken – nicht auch die auswärtigen Beziehungen der Schweiz anleiten könnte und sollte.
24 Es fragt sich, was dies für das Verhältnis der Schweiz zur Europäischen Union bedeutet. Jedenfalls stellt sich die Diskussion um die angemessene Kompetenzverteilung hinsichtlich der Beziehung zu einer Rechtsordnung, die sich weniger als inter- denn als supra-national versteht und deren Recht Anwendungsvorrang vor dem Landesrecht
IV. Kommentar i.e.S.
A. Anwendungsbereich
25 Der Anwendungsbereich von Art. 5a BV ist nach seinem Wortlaut auf staatliche Aufgaben beschränkt. Erfasst wird die staatliche Aufgabenerfüllung in allen Phasen der Rechtsetzung und Rechtsumsetzung.
26 Als Teil der Allgemeinen Bestimmungen der Bundesverfassung richtet sich Art. 5a BV an alle drei Staatsebenen. Zumindest prinzipiell betrifft er auch die Gemeinden bzw. das Verhältnis der Kantone zu ihnen.
27 Nicht adressiert von Art. 5a BV werden der Einzelne und die Gesellschaft.
28 Hingegen ist das Subsidiaritätsprinzip relevant für die Frage, ob und gegebenenfalls in welchem Rahmen der Staat in einem Bereich zukünftig tätig werden soll. Es bezeichnet zumindest dem Grundsatz nach die Staatsebene, die dafür zuständig ist, zu beurteilen und zu entscheiden, ob das Tätigwerden der öffentlichen Hand überhaupt erforderlich ist.
B. Zweck und Funktionsweise
29 Das Subsidiaritätsprinzip im Allgemeinen und in Art. 5a BV dient der Selbstbestimmung und dem Pluralismus (vgl. oben N 3 ff.). Im Schweizer Verfassungsstaat bezweckt es mithin den Schutz der dezentralen Demokratie und damit der politischen Freiheit und der Bürgernähe, der kulturellen, sprachlichen und ethnischen Diversität sowie des (damit einhergehenden) Wettbewerbs verschiedener Wirtschaftsstandorte, Steuersysteme etc.
30 Dazu stellt Art. 5a BV zunächst eine Kompetenzverteilungsregel auf, die der Aufgabenzuweisung an die Staatsebenen dient.
31 Entgegen den begriffsgeschichtlichen Wurzeln der Subsidiarität (siehe oben N 2) statuiert Art. 5a BV keine (Hilfs-)Pflicht des Bundes, Aufgaben von den Kantonen zu übernehmen (vgl. unten N 36).
32 Schliesslich gilt es zu beachten, was Art. 5a BV nicht ist. Es handelt sich beim Subsidiaritätsprinzip nicht um eine selbstständige, die herkömmlichen Elemente der Verfassungsinterpretation übersteuernde Auslegungsregel, die generell eine restriktive Auslegung von Bundeskompetenzen verlangen würde.
33 Anzumerken bleibt, dass das Subsidiaritätsprinzip sowohl die subsidiäre wie auch die primäre Ebene adressiert: In der Schweiz liegt es (ebenso) in der Verantwortung der Kantone (und der Gemeinden) wie des Bundes (und der Kantone), einer Zentralisierung vorzubeugen.
C. Normativer Gehalt
34 Beim Subsidiaritätsprinzip von Art. 5a BV handelt es sich nicht lediglich um einen programmatischen Grundsatz. Art. 5a BV stellt einen Rechtsgrundsatz auf, wenn auch einen inhaltlich offenen, der hochgradig auslegungsbedürftig ist
35 Gerade deswegen dürfte Einigkeit darüber bestehen, dass es sich beim Subsidiaritätsgrundsatz um ein prozedurales bzw. institutionelles Prinzip handelt:
36 Der Bundesverfassungsgeber, Volk und Stände, wird durch Art. 5a BV nicht in einem Sinne gebunden, der diese Bestimmung zu einer Schranke zulässiger Verfassungsänderungen machen würde.
37 Im Einzelfall ist die Anwendung von Art. 5a BV eine politische Frage (vgl. unten N 38).
D. Fehlende Justiziabilität
38 Der Subsidiaritätsgrundsatz von Art. 5a BV gilt gemeinhin als nicht justiziabel.
39 Für den Moment bleibt die konkretisierende Anwendung des Subsidiaritätsprinzips damit Sache der Politik. Immerhin können ihr die Wissenschaften zuarbeiten.
Empfohlene weiterführende Lektüre
Blickle Peter/Hüglin Thomas O./Wyduckel Dieter (Hrsg.), Subsidiarität als rechtliches und politisches Ordnungsprinzip in Kirche, Staat und Gesellschaft: Genese, Geltungsgrundlagen und Perspektiven an der Schwelle des dritten Jahrtausends, Berlin 2002, S. 475 ff.
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Zum Autor
Reto Walther, Dr. iur., forscht und lehrt an der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften (ZHAW), hat seine Dissertation zum Subsidiaritätsprinzip im System der Europäischen Konvention für Menschenrechte geschrieben. Heute forscht und lehrt er im Bereich des Staats-, Verwaltungs- und Völkerrechts.
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