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BUNDESVERFASSUNG
OBLIGATIONENRECHT
BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
LUGANO-ÜBEREINKOMMEN
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
BUNDESGESETZ ÜBER DIE POLITISCHEN RECHTE
ZIVILGESETZBUCH
BUNDESGESETZ ÜBER KARTELLE UND ANDERE WETTBEWERBSBESCHRÄNKUNGEN
BUNDESGESETZ ÜBER INTERNATIONALE RECHTSHILFE IN STRAFSACHEN
DATENSCHUTZGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER SCHULDBETREIBUNG UND KONKURS
STRAFGESETZBUCH
CYBERCRIME CONVENTION
HANDELSREGISTERVERORDNUNG
MEDIZINPRODUKTEVERORDNUNG
GELDWÄSCHEREIGESETZ
ÖFFENTLICHKEITSGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER DEN INTERNATIONALEN KULTURGÜTERTRANSFER
- I. Entstehungsgeschichte und Kontext
- II. Eigentliche Stellungnahme
- III. Schlussfolgerung
- Literaturverzeichnis
I. Entstehungsgeschichte und Kontext
1 Art. 74 BV – in seiner ersten Fassung 1971 in die Verfassung aufgenommen – ist das Ergebnis einer langen gesetzgeberischen Debatte. Hintergrund dieser Debatte waren zwei Feststellungen: die Zunahme der Umweltverschmutzung während der Phase des Wirtschaftswachstums nach dem Zweiten Weltkrieg und die Notwendigkeit, diesen Belastungen entgegenzuwirken. Diese Überlegungen, verbunden mit einer Konvergenz politischer Faktoren, die die Berücksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes begünstigten, waren die treibenden Kräfte hinter den Diskussionen. Diese Verfassungsbestimmung entwickelte sich somit parallel zum politischen, kollektiven und gesundheitlichen Bewusstsein für die ökologische Fragilität und die untrennbare Verbindung zwischen Umwelt und menschlichem Leben. Die zunehmende Bedeutung dieser Anliegen im Völkerrecht spielte ebenfalls eine entscheidende Rolle bei der Entwicklung von Art. 74 BV.
2 In diesem Zusammenhang dient diese Bestimmung dazu, die Zuständigkeiten des Bundes im Bereich des Umweltschutzes im weiteren Sinne zu klären und neben dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung (Art. 73 BV) als Leitlinie für Abschnitt 4 von Kapitel 2 von Titel 3 der Verfassung mit dem Titel «Umwelt und Raumordnung» zu dienen. Art. 74 BV führt den «Kompetenzkatalog» des Bundes, der Kantone und der Gemeinden im Bereich Umwelt ein. Dieser Katalog hat sich schrittweise entwickelt und spiegelt die Zersplitterung der Umweltrechtsquellen innerhalb der schweizerischen Rechtsordnung wider, da sich die Materie mit dem zunehmenden wissenschaftlichen Kenntnisstand in diesem Bereich immer komplexer und umfangreicher entwickelt hat.
A. Art. 24septies aBV
3 Der aktuelle Art. 74 BV ist eine Übernahme von Art. 24septies aBV. Diese erste Fassung der Umweltkompetenz wurde nach einer parlamentarischen Motion des Nationalrats Julius Binder von der Christlichdemokratischen Volkspartei am 13. März 1964 eingeführt, zu einer Zeit, als die Umweltverschmutzung in der Schweiz stark zunahm. Mit seinem Vorstoss forderte der Politiker die Schweizer Behörden auf, Massnahmen gegen Lärm, Erschütterungen, Rauch- und Gasemissionen zu ergreifen, die «in alarmierender Weise zunehmen [… und] eine erhebliche Gefahr für die Gesundheit von Mensch und Tier darstellen». Sein Text fand bei seiner Einreichung große Resonanz. Denn er hatte das Ziel, einen anthropozentrischen und einen ökozentrischen Ansatz des Umweltschutzes zu verbinden, was ihn von anderen Stellungnahmen jener Zeit unterschied und ihm die Unterstützung einer Vielzahl von Akteuren einbrachte. Das Parlament nahm die Motion Binder ohne Gegenstimmen an, obwohl die Mehrheit des Bundesrats dagegen war. Letzterer war nun verpflichtet, ihr Folge zu leisten, und entschied sich dafür, eine entsprechende Umweltschutzbestimmung in die Verfassung aufzunehmen, die den Wortlaut der Motion übernimmt.
4 Vor der Verabschiedung dieses Artikels 24septies aCst. wurde die Umwelt zwar in der Verfassung erwähnt, aber nur bestimmte Elemente wie Wasser, Wälder oder Kulturgüter waren darin enthalten. Auf Bundesebene wurde sie vor allem durch polizeiliche Vorschriften im Zusammenhang mit Fragen der Ausübung von Jagd- oder Fischereirechten geregelt, und ihr Schutz wurde durch Initiativen auf Kantonsebene gewährleistet. Zu dieser Zeit war die Umwelt in der Bundesgesetzgebung vor allem aufgrund ihrer Unwägbarkeiten – wie beispielsweise Hochwasser oder Erdrutsche – oder aufgrund spezifischer sektoraler Probleme (Bekämpfung der Entwaldung, Regulierung der chemischen Industrie und ihrer Wasserverschmutzung usw.) ein Thema von rechtlichem Interesse. Sie wurde nicht ganzheitlich behandelt, unter Berücksichtigung ihrer wesentlichen Eigenschaften für das Leben von Menschen und Tieren. Nur die Raumplanung enthielt damals eine Umweltkomponente, die jedoch marginal blieb.
5 Erst in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts fand der Begriff der Umwelt als eigenständiger Schutzgegenstand Eingang in die Verfassung.
In seiner Botschaft von 1970 zur Einführung von Art. 24septies aCst. erklärte der Bundesrat, dass diese Bestimmung als Grundlage für «einen allgemeinen öffentlich-rechtlichen Schutz vor schädlichen und lästigen Einwirkungen» dienen sollte ». De facto hatte die Motion Binder angesichts zunehmender Belästigungen die Unzulänglichkeit des bestehenden Rechtsrahmens – insbesondere der Bestimmungen zum Nachbarrecht und zur privaten Haftung – aufgezeigt, um dem Ausmass der Beeinträchtigungen und ihren Folgen zu begegnen. Der Bundesrat stellte daraufhin fest, dass es an Fachwissen im Umweltbereich mangele, dass harmonisierte Massnahmen zum Schutz der Umwelt erforderlich seien sondern auch, dass die Kantone von ihrer Möglichkeit, den Umweltschutz zu regeln, nur in begrenztem Umfang Gebrauch gemacht hatten, so dass es notwendig war, diesem Mangel an Maßnahmen abzuhelfen. Die vorrangigen Anliegen des Bundesrates in seiner Botschaft waren vor allem die Verschlechterung der Luftqualität und die Zunahme des Lärms durch die Industrie. Darüber hinaus unterstützte der Bundesrat seine Botschaft mit der Betonung einer offensichtlichen Tatsache: Die zunehmende Zunahme der Umweltverschmutzung und der Umweltschäden sei «immer [das Ergebnis] menschlicher Aktivitäten» und kein zufälliger Prozess der Erde, wie ein Teil der Öffentlichkeit und bestimmte politische Kreise seitdem zu behaupten versuchten.
6 Art. 24septies wurde 1971 mit grosser Mehrheit vom Volk angenommen, nachdem ein Vernehmlassungsverfahren mit überwiegend positiven Rückmeldungen abgeschlossen worden war. Art. 24septies aBV bestätigte damit die Zuständigkeit des Bundes, Gesetze zu erlassen und Massnahmen zu ergreifen, um schädliche und/oder lästige Einwirkungen zu bekämpfen.
B. Der Aufstieg des internationalen Umweltrechts und die Verabschiedung des USG
7 Nach der Phase der ungebremsten Umweltverschmutzung im Zusammenhang mit dem wirtschaftlichen Aufschwung in den Jahren nach dem Zweiten Weltkrieg kündigten sich in den 1970er Jahren erste Veränderungen zugunsten des Umweltschutzes im Schweizer Recht an. Die politische Debatte wurde von der Angst der Bevölkerung vor dem Rückgang der Wälder und der Gefahr der Umweltverschmutzung dominiert. Vor diesem Hintergrund verschaffte die Verabschiedung von Art. 24septies aCst. der Wählerschaft eine gewisse Erleichterung, da sie den politischen Willen zum Ausdruck brachte, Massnahmen zu ergreifen und in naher Zukunft eine allgemeine Umweltschutzgesetzgebung zu verabschieden.
8 Auf internationaler Ebene nahmen die Staaten aufgrund der supranationalen und grenzüberschreitenden Dimension der Probleme – die Auswirkungen der Umweltverschmutzung kennen keine Grenzen, und bestimmte gemeinsame Güter sind von erheblichen Schäden oder sogar vom Verschwinden bedroht – ebenfalls Stellung. Es kam zu einem Aufschwung des internationalen Umweltrechts. Unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen wurde eine erste Umweltkonferenz organisiert. Sie mündete 1972 in die Erklärung von Stockholm und die Gründung des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (UNEP). Analog zu Art. 24septies aCst. spiegelt Grundsatz 2 dieser Erklärung das Engagement der Staaten für den Umweltschutz wider und fordert den Kampf gegen verschiedene Formen der Umweltverschmutzung.
9 Obwohl in diesem Jahrzehnt die Besorgnis über die Bedrohung der Umwelt zunahm, vergingen zwischen der Verabschiedung von Art. 24septies aCst und seiner Umsetzung durch das Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 (USG), das am 1. Januar 1985 in Kraft trat. Die Gesetzgebungsarbeiten begannen jedoch rasch nach der Verabschiedung der Verfassungsbestimmung unter der Leitung einer Expertenkommission unter dem Vorsitz von Prof. Leo Schürmann. Der 1974 zur Vernehmlassung vorgelegte Vorentwurf wurde jedoch von Wirtschaftskreisen und bestimmten politischen Gruppierungen als zu ehrgeizig beurteilt, da er insbesondere die Möglichkeit vorsah, die Kantone zur Verabschiedung von Anwendungsnormen zu verpflichten. Rückblickend kann der Text aufgrund seines Verweises auf das Konzept der «nachhaltigen Entwicklung» als «visionär» bezeichnet werden. Angesichts der Kritik an diesem Entwurf und aus politischen Gründen entschied sich der für das Dossier zuständige Bundesrat für Stillstand, bis 1977 eine neue Expertenkommission einen überarbeiteten Vorentwurf vorlegte. Dieser neue Entwurf berücksichtigte die zwischenzeitlichen Entwicklungen im internationalen Umweltrecht sowie die im Rahmen der ersten Vernehmlassung von 1974 geäusserte Kritik, wodurch er die Zustimmung der verschiedenen politischen Parteien erhielt. Nach diesem langwierigen Prozess wurde das USG schließlich am 7. Oktober 1983 verabschiedet.
10 Art. 1 Abs. 2 USG verankert die Grundsätze der Vorbeugung und Vorsorge (siehe unten II.B und II.C) und Art. 2 USG das Verursacherprinzip (siehe unten II.D), die später in Art. 74 Abs. 2 BV aufgenommen wurden. Dieses Bundesgesetz ist zwar nicht das einzige, das den verfassungsrechtlichen Auftrag zum Umweltschutz konkretisiert, doch spielt es aufgrund seines übergreifenden und allgemeinen Charakters eine zentrale Rolle in diesem Bereich. Die Lehre stellt das USG übrigens als eine Art «allgemeinen Teil» des Umweltrechts dar.
11 Ein Jahrzehnt nach dem Prozess, der zur Verabschiedung des USG führte, hat sich auch das internationale Umweltrecht weiterentwickelt. Vom 3. bis 14. Juni 1992 fand in Rio eine neue Konferenz der Vereinten Nationen statt. Sie mündete in einer neuen Erklärung, in der die Verpflichtung der Staaten zum Umweltschutz präzisiert und diese aufgefordert werden, diesbezüglich Gesetze zu erlassen. Bei dieser Gelegenheit wurde die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC) verabschiedet. Sie zeugt von der Entwicklung der Umweltbelange der Staaten angesichts spezifischer Bedrohungen wie Klimawandel, Verlust der biologischen Vielfalt oder Wüstenbildung. Die UNFCCC verankert den Grundsatz der gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung der Akteure für die globale Erwärmung und verallgemeinert den Grundsatz der Kausalität. Auf der Grundlage dieser verschiedenen Grundsätze wurde der Wortlaut von Art. 24septies aCst. bei der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 angepasst.
12 Im Rahmen dieser Verfassungsrevision von 1999 war vorgesehen, den Wortlaut von Art. 24septies aCst. zu ändern, um einen Verweis auf diese allgemeinen Grundsätze aufzunehmen und die Erwähnungen von Lärm und Luftverschmutzung zu streichen, um dieser Bestimmung eine umfassende Tragweite zu verleihen. Die Kammern betrachteten den Wortlaut der Bestimmungen über die Umweltkompetenzen als konsensfähig. Lediglich ihre Neuanordnung innerhalb des neuen Titels des Abschnitts «Umwelt und Raumplanung» war Gegenstand von Diskussionen während der Sitzungen. Letztendlich einigten sich die Kammern darauf, dass die Umweltkompetenz des Bundes Vorrang vor der Raumplanungskompetenz hat, da sie eine Voraussetzung für Letztere darstellt. Art. 24septies aBV wurde somit zu Art. 74 BV.
13 Im Mai 2018 wurde eine eidgenössische Volksinitiative zur Änderung von Art. 74 BV durch Hinzufügung eines Abs. 2bis eingereicht. Unter dem Titel «Für eine Schweiz ohne synthetische Pestizide» zielte sie darauf ab, den Einsatz dieser Art von Pestiziden in der Landwirtschaft zu verbieten. Sie wurde am 13. Juni 2021 von 60 % der Stimmberechtigten abgelehnt. Überlegungen hinsichtlich der Gefahr einer Verteuerung der landwirtschaftlichen Produkte und der Wunsch, nicht in die Entscheidungen der Landwirtinnen und Landwirte einzugreifen, scheinen für die Wahlentscheidung der Stimmenden ausschlaggebend gewesen zu sein, obwohl laut Umfragen die Ablehnung des Einsatzes von Pestiziden in der Bevölkerung weit verbreitet ist. Art. 74 BV ist somit seit der Revision von 1999 unberührt geblieben.
II. Eigentliche Stellungnahme
A. Allgemeine Bemerkungen
14 Art. 74 BV bildet das «Epizentrum» des Umweltrechts in der Schweiz. Aufgrund seiner Querschnittsfunktion bildet er die Grundlage des Schweizer Umweltverfassungsrechts. Seine Aufgabe besteht darin, alle umweltpolitischen Massnahmen zu lenken. Er entspricht Artikel 191 AEUV im Recht der Europäischen Union und spiegelt einige allgemeine Grundsätze des internationalen Umweltrechts wider (Präventions-, Vorsorge- und Verursacherprinzip).
15 So unterstreicht Artikel 74 BV ebenso wie Artikel 2 Abs. 2 und 4 BV und Artikel 73 BV die Notwendigkeit, günstige Lebensbedingungen auf dem Planeten für Lebewesen und künftige Generationen zu erhalten. Zu diesem Zweck überträgt er dem Bund eine allgemeine Zuständigkeit, deren Aufgabe es ist, die Umwelt in ihren verschiedenen Facetten zu erfassen. Die Artikel 75 bis 80 BV präzisieren diesen Auftrag in Bezug auf bestimmte Aspekte der Umwelt und ihrer Bestandteile.
16 Die durch Artikel 74 BV eingeführte Verantwortung betrifft die öffentlichen Behörden. Private Akteure werden in dieser Bestimmung nicht erwähnt. Von diesen wird jedoch erwartet, dass sie die ihnen zur Verfügung gestellten Informationen über die Notwendigkeit des Umweltschutzes berücksichtigen, um sie zu freiwilligen Massnahmen in diesem Sinne zu ermutigen. Die Behörden sind zudem befugt, aufgrund der ihnen übertragenen Zuständigkeit Massnahmen gegen diese privaten Einrichtungen zu ergreifen.
B. Art. 74 Abs. 1 – Schutz vor schädlichen und lästigen Einwirkungen
17 Der erste Absatz von Art. 74 BV führt eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz ein, die nicht auf die Grundsätze zugunsten des Bundes beschränkt ist. Das kantonale Recht kann daher bestehen bleiben oder das Bundesrecht ergänzen, sofern der Bund seine Kompetenz nicht ausgeschöpft oder sich diese vorbehalten hat. Die Mittel, mit denen die Behörde ihren Auftrag zu erfüllen gedenkt, sind in Art. 74 BV nicht näher bestimmt, sodass der Handlungsspielraum des Bundesgesetzgebers in diesem Bereich gross ist.
18 Dieser Spielraum ist bei den Umweltabgaben eingeschränkter. In diesem Bereich muss die Behörde die steuerrechtlichen Anforderungen einhalten, d. h. ein hohes Mass an Präzision und ein formelles Gesetz für die Einführung einer Steuer (Art. 127 BV). Bei Lenkungsabgaben, die keine spezifische staatliche Gegenleistung oder Universalität beinhalten, sind diese Anforderungen weniger streng. Solche Abgaben können nämlich auf einer Kompetenz wie der in Art. 74 BV beruhen. Ihre Existenz muss jedoch den Anforderungen des Legalitätsprinzips genügen. Daher ist die Einführung von Abgaben wie den in Art. 29 ff. CO2G oder Art. 32e USG vorgesehenen grundsätzlich zulässig, da es sich um eine Zwecksteuer handelt, deren Grundsätze für die Erhebung und die Höchstbeträge auf Gesetzesebene geregelt sind.
19 Gegenstand des Schutzauftrags des Bundes sind der Mensch und seine Umwelt. Dieser Anwendungsbereich wurde in Art. 1 USG konkretisiert, wonach diese Gesetzgebung zum Ziel hat, «Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu schützen und die natürlichen Ressourcen, insbesondere die biologische Vielfalt und die Bodenfruchtbarkeit, nachhaltig zu erhalten». In ähnlicher Weise wurde der Begriff der Beeinträchtigung im USG präzisiert, das sich auf Beeinträchtigungen konzentriert, die durch den Menschen und seine Anlagen in Form von Verschmutzungen verursacht werden (Art. 7 Abs. 1 USG). Dieses Gesetz ist die wichtigste gesetzliche Umsetzung der verfassungsmässigen Zuständigkeit des Bundes, weshalb seine wichtigsten Bestimmungen im Folgenden kurz zusammengefasst werden.
20 Das USG unterscheidet zwei Arten von Beeinträchtigungen, gegen die Massnahmen zu ergreifen sind: schädliche Beeinträchtigungen und lästige Beeinträchtigungen. Unter schädlichen Einwirkungen im Sinne des USG versteht man «Einwirkungen, die das Leben oder die körperliche oder geistige Gesundheit des Menschen beeinträchtigen oder seiner natürlichen Umwelt Schaden zufügen», während lästige Einwirkungen «dadurch gekennzeichnet sind, dass sie das Leben der Menschen beeinträchtigen, ohne ihnen jedoch einen tatsächlichen Schaden zuzufügen. […] Daraus ergibt sich eine Beeinträchtigung der Persönlichkeit und damit der Freiheit der Betroffenen». So wird beispielsweise bei Lärmbelästigungen (die zwar keine Beeinträchtigung der körperlichen Unversehrtheit darstellen, bei denen jedoch nachgewiesen ist, dass eine längere Exposition den Herzrhythmus beeinflussen und zu Beschwerden führen kann) die Einstufung als schädliche Beeinträchtigung vorgenommen. Diese Einstufung hat zur Folge, dass nichtmenschliche Wesen, die ähnlichen Beeinträchtigungen ausgesetzt sind, in einem solchen Fall nicht geschützt sind und dass eine Klage zur Begrenzung von Belästigungen, die ausschließlich eine Tierpopulation betreffen, mangels messbarer Schädigung zum Scheitern verurteilt ist. Diese Unterscheidung ist repräsentativ für den Anthropozentrismus, der das Schweizer Umweltrecht kennzeichnet und dem auch das USG nicht entgeht.
21 Der Schutzmechanismus, der das Kernstück des USG bildet, um sein Ziel zu erreichen, ist die Begrenzung der Beeinträchtigungen in zwei Schritten (Art. 11 USG). Mit diesem Mechanismus sollen Beeinträchtigungen durch Maßnahmen an ihrem Entstehungsort verhindert werden, unabhängig von bereits bestehenden Umweltbeeinträchtigungen, beispielsweise durch Bauvorschriften. Um die Grenzwerte einzuhalten, wird zunächst direkt am Ort der Emission und in einem zweiten Schritt am Ort der Auswirkungen der Emissionen eine Massnahme ergriffen. Mit dieser Regelung konkretisiert das Bundesgesetz die allgemeinen Grundsätze der Vorbeugung und Vorsorge sowie den Verursachergrundsatz – in seiner Komponente der Kostenanlastung –, da die Massnahmen in erster Linie von der emittierenden Anlage zu tragen sind. Es werden daher Schwellenwerte in Form von Emissions- oder Immissionswerten festgelegt, die eingehalten werden müssen. Bei Verstössen können Sanierungs- oder Schutzmassnahmen verlangt werden. Parallel dazu sind die Verträglichkeitsprüfungen und die Beschwerden von Verbänden zwei ergänzende Instrumente, die ebenfalls darauf abzielen, die Einhaltung des Verfassungsauftrags von Art. 74 Abs. 1 BV sicherzustellen.
22 Aufgrund seines vorwiegend technischen Charakters enthält das USG eine Reihe von Delegationsklauseln zugunsten des Bundesrats. Zahlreiche Verordnungen ergänzen daher die Umsetzung dieses Gesetzes und a fortiori den Auftrag von Art. 74 BV. Durch dieses Vorgehen wird eine gewisse Anpassungsfähigkeit des Rechts gewährleistet, was einen Vorteil darstellen kann. Gleichzeitig ergibt sich jedoch ein Nachteil in Form eines Verlusts an demokratischer Legitimität. Denn die Verordnungen sind nicht das Produkt der gewählten Legislative, sondern der Bundesverwaltung, und sie unterliegen keinem Referendum oder einem externen Konsultationsverfahren, wie es bei Bundesgesetzen der Fall ist. Folglich entziehen sich wesentliche Elemente, insbesondere die zulässigen Konzentrationsgrenzwerte für einen Stoff oder für Belastungen, der Kontrolle durch die Bürger. So hat beispielsweise der Bundesrat im Bereich des Eisenbahnlärms – entgegen seiner Vorbildpflicht und dem ihm übertragenen Schutzauftrag – aus wirtschaftlichen Gründen auf die Festlegung von Immissionsgrenzwerten verzichtet, da eine Sanierung eine zu grosse Belastung für den Staat darstellen würde. Dies verdeutlicht die Spannungen, die zwischen dem Willen des Volkes und dessen Umsetzung entstehen können.
23 Neben dem USG konkretisieren weitere Bundesgesetze den Auftrag von Art. 74 BV, darunter das CO2-Gesetz oder das Gentechnikgesetz, um nur einige zu nennen. Diese Normen ergänzen das Arsenal der Umweltschutzgesetzgebung.
C. Art. 74 Abs. 2 – Die wichtigsten Grundsätze
24 Abs. 2 von Art. 74 BV verankert drei Grundprinzipien des Umweltrechts, nämlich das Vorsorgeprinzip (1.), das Vorsichtsprinzip (2.) und das Verursacherprinzip (3.). Diese drei Prinzipien haben eine übergreifende und programmatische Bedeutung für das gesamte Schweizer Umweltrecht. Alle staatlichen Organe sind verpflichtet, sie zu beachten. Es handelt sich um Grundsätze, die den Behörden Umsetzungspflichten auferlegen. Bei Lücken oder Mängeln im Schutz können sich die Rechtssuchenden auf sie berufen, um die Notwendigkeit von Massnahmen zu begründen, auch wenn diese Grundsätze oft auch in unterverfassungsrechtlichen Normen mit ähnlicher Tragweite verankert sind.
25 Aus Art. 74 BV lässt sich kein subjektives Recht ableiten, obwohl diese Frage diskutiert wurde. Nach Rechtsprechung und Lehre hat der Gesetzgeber dies nicht gewollt, sodass sich Rechtssuchende nicht auf diese Bestimmung berufen können, um Leistungen vom Staat zu erhalten.
26 In diesem Zusammenhang sind jedoch mehrere Präzisierungen anzubringen. Erstens ist darauf hinzuweisen, dass die in Art. 74 BV verankerten Grundsätze umgesetzt werden müssen und dass ein Mangel an Gesetzgebung oder Konkretisierung im Zusammenhang mit anderen Rechten bei Rechtsstreitigkeiten geltend gemacht werden kann.
27 Zweitens beeinträchtigt diese fehlende Verankerung subjektiver Rechte nicht die Wirksamkeit und Anwendbarkeit der Rechtsprechung des EGMR in Bezug auf Menschenrechte und Umweltbeeinträchtigungen. So umfassen die Menschenrechte auch ohne die Verankerung eines eigenständigen «Rechts auf eine gesunde Umwelt» in der Konvention oder der Verfassung verschiedene Komponenten, die sich auf die Auswirkungen mangelnden Umweltschutzes für den Einzelnen beziehen, insbesondere im Zusammenhang mit den in Art. 2, 6, 8, 10 und 11 EMRK (Recht auf Leben, faires Verfahren, Recht auf Privatsphäre und Meinungs- und Vereinigungsfreiheit). Im Zusammenhang mit Rechtsstreitigkeiten, die diese verschiedenen Rechte betreffen, kommen jedoch die Grundsätze von Art. 74 BV zum Tragen und müssen bei der Beurteilung der Einhaltung der staatlichen Verpflichtungen berücksichtigt werden. So hat der EGMR im Rahmen des Urteils Verein Klimaseniorinnen Schweiz und andere gegen die Schweiz die positiven Verpflichtungen des Staates im Bereich der Klimapolitik geprüft. Am Ende seiner Analyse kam der EGMR zum Schluss, dass die Schweiz gegen Art. 6 und 8 EMRK durch die Schweiz, da diese keine ausreichenden Ziele zur Reduktion der Treibhausgasemissionen verabschiedet hatte (Fehlen eines Kohlenstoffbudgets oder anderer Instrumente zur Quantifizierung und geeigneter Massnahmen zur Erreichung ausreichend präziser Reduktionsziele) und es versäumt hatte, den Zugang der Beschwerdeführerinnen zur Justiz zu gewährleisten. Der EGMR hat in dieser Entscheidung daran erinnert, dass das Vorsorgeprinzip bei der Prüfung der Einhaltung der Menschenrechte durch die Staaten im Umweltbereich eine zentrale Rolle spielt und ihm eine Bedeutung zukommt, die – wenn auch nicht die eines eigenständigen subjektiven Rechts – untrennbar mit diesen anderen subjektiven Rechten verbunden ist.
28 Drittens ist auch anzumerken, dass das Übereinkommen von Aarhus, das von der Schweiz am 3. März 2014 ratifiziert wurde, vorsieht, dass der Zugang zu Gerichten gewährleistet sein muss, um Mängel im Klima- und Umweltschutz festzustellen, ein Recht, das derzeit in der Lehre mit Art. 74 BV in Verbindung mit einer Schutzlücke verbunden ist.
29 Schliesslich ist im Zusammenhang mit Art. 74 BV und den oben erwähnten Entwicklungen ein wachsender Teil der Lehre der Ansicht, dass ein ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht auf Zugang zu den Justizbehörden in Umweltangelegenheiten anerkannt und mit Art. 74 BV zuzuordnen sein sollte, ausgelegt im Lichte der Aarhus-Konvention, aber auch der Art. 6 und 8 EMRK. Ein solches Recht hätte zum Ziel, «einen Mangel an gesetzlichem Schutz bei der Umsetzung der Gesetzgebung oder bei Fehlen anderer Rechtsbehelfe in diesem Bereich festzustellen».
30 Angesichts des Vorstehenden ist festzustellen, dass Art. 74 BV zwar keine subjektiven Rechte verankert, aber dennoch ein erhebliches Potenzial im Bereich der Umweltstreitigkeiten und der Menschenrechte birgt. Seine programmatische Bedeutung bleibt ebenfalls bestehen.
1. Das Vorsorgeprinzip
31 Das Vorsorgeprinzip beinhaltet, dass jede Beeinträchtigung, die allein oder in Kombination mit anderen schädlich oder lästig werden könnte, auf ein Minimum reduziert werden muss. Wie in der Botschaft zur neuen Bundesverfassung dargelegt, setzt es das Motto «Vorsorge ist besser als Nachsorge» ». Angesichts verschiedener Umweltbelastungen schreibt es vor, dass sowohl in der Planungs- als auch in der Ausführungsphase Massnahmen zur Risikominderung getroffen werden müssen. Um sich auf dieses Prinzip berufen zu können, muss ein bekanntes oder sicheres Umweltrisiko bestehen, was wissenschaftliche Kenntnisse erfordert.
32 In Anwendung des Vorsorgeprinzips können sowohl im Bereich der Abfälle als auch im Bereich des Lärms oder der Konzentration von Schadstoffen Massnahmen verlangt werden. Letztere können insbesondere die Verabschiedung von Sanierungsmassnahmen betreffen. Das Vorsorgeprinzip findet sich im zweistufigen Schutzmechanismus des USG wieder, der vorschreibt, dass in erster Linie bei den Emissionen aus Anlagen angesetzt werden muss. Art. 1 Abs. 2 USG besagt übrigens, dass «Beeinträchtigungen, die schädlich oder lästig werden könnten, vorbeugend und frühzeitig zu verringern sind». Es handelt sich also um eine Ergebnispflicht.
33 Die Rechtsprechung des EGMR erkennt das Vorsorgeprinzip in ähnlicher Weise an. Die Schlussfolgerungen der Entscheidung Osman wurden im Laufe der Jahre und mit dem Entstehen eines europäischen Konsenses über die Notwendigkeit des Umweltschutzes im Zusammenhang mit anderen Menschenrechten auf Umweltrisiken ausgeweitet. Das Vorsorgeprinzip wurde somit insbesondere zur Bewertung von Verstößen gegen Art. 2 oder 8 EMRK angewendet. Der EGMR hat auch festgestellt, dass der Zugang der Bürger*innen zu Informationen eine wesentliche Rolle bei der Verhütung von Umweltschäden im Zusammenhang mit gefährlichen Aktivitäten spielt, und dabei das Potenzial dieses Grundsatzes im Zusammenhang mit den durch die Aarhus-Konvention garantierten Rechten hervorgehoben.
2. Das Vorsorgeprinzip
34 Dieses zweite Grundprinzip des Umweltrechts ergänzt das Vorsorgeprinzip, wenn wissenschaftliche Unsicherheit über die Auswirkungen eines Stoffes, einer Anlage oder einer Maßnahme besteht und dennoch ein Eingreifen des Staates erforderlich ist. Somit spielt dieses Prinzip eine zentrale Rolle in den Bereichen neuer Produkte oder Technologien. Das Vorsorgeprinzip lässt sich mit dem lateinischen Sprichwort in dubio pro securitate zusammenfassen, was so viel bedeutet wie: „Zeige keinen übertriebenen Optimismus, wenn es um den Schutz des Menschen und seiner Umwelt geht, und beuge Schäden vor, auch wenn die Risiken ungewiss sind”.
35 Aus philosophischer Sicht ist laut Dunia Brunner der Aufstieg dieses zweiten Prinzips Ausdruck einer Entwicklung in der Beziehung des Menschen zur Wissenschaft, die nun auch mit ihren Unsicherheiten wahrgenommen wird und nicht mehr nur als Ergebnis deduktiven Denkens. Ein Teil der Lehre hat noch die Verwandtschaft dieses Prinzips mit der aristotelischen Tugend der Vorsicht hervorgehoben, die es ermöglicht, die menschliche und fehlbare Dimension jeder Wissenschaft zu betonen und dazu auffordert, alle Lebewesen und ihre Umwelt als eine einzige Schicksalsgemeinschaft zu betrachten, die von Unsicherheit geprägt ist.
36 Das Vorsorgeprinzip ist eines der allgemeinen Grundsätze des internationalen Umweltrechts. Es findet sich in Art. 15 der Erklärung von Rio, der vorsieht, dass „zum Schutz der Umwelt Vorsorgemaßnahmen von den Staaten entsprechend ihren Möglichkeiten weitgehend angewendet werden müssen. Bei Gefahr schwerwiegender oder irreversibler Schäden darf das Fehlen absoluter wissenschaftlicher Gewissheit nicht als Vorwand dienen, um wirksame Maßnahmen zur Verhinderung von Umweltschäden aufzuschieben”. Es findet sich auch in der Rechtsprechung des EGMR, wo es mit der Rechtssache Tatar gegen Rumänien erstmals auftauchte. Der EGMR weist darin darauf hin, dass ein hypothetisches Risiko ausreichen kann, um eine Verletzung positiver Verpflichtungen anzunehmen. Zahlreiche andere völkerrechtliche Umweltinstrumente beziehen sich ebenfalls in gleicher Weise auf die Vorsorge.
37 Der Wortlaut von Art. 74 Abs. 2 erwähnt die Vorsorge nicht ausdrücklich. Es besteht jedoch kein Zweifel mehr daran, dass dieser Grundsatz damit verbunden und darin enthalten ist. Tatsächlich wurde in den entsprechenden Vorarbeiten und Gesetzgebungsarbeiten das Vorsorgeprinzip stets als eine der Grundsäulen des Umweltrechts bezeichnet, das in dieser Bestimmung verankert ist. Es ist zudem in zahlreichen Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts konkretisiert, insbesondere in Art. 11 Abs. 3 USG, Art. 4 KSchG oder Art. 9 Tierseuchengesetz.
38 Das Vorsorgeprinzip führt zu einer Mittelverpflichtung. In der Praxis muss seine Anwendung gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und das öffentliche Interesse abgewogen werden. Denn obwohl im Umweltbereich Vorsicht geboten ist, lässt sich ein Nullrisiko nicht garantieren. Um zulässig zu sein, muss das in Betracht gezogene Risiko daher plausibel und zumindest auf einer rationalen Bewertung beruhen. In diesem Zusammenhang definiert der Begriff der „planetarischen Grenzen” seit einigen Jahren die Konturen der Vorsorge neu, da Überschreitungen dieser Schwellenwerte nicht mehr als ungewisse Risiken angesehen werden können und dieses Prinzip daher auf sie anwendbar ist. Schließlich muss neben dem Begriff der Plausibilität, damit die Vorsorge in einer bestimmten Situation Vorrang hat, das Eingreifen der Behörde als erforderlich erscheinen und andere Rechte nicht unverhältnismäßig beeinträchtigen. Eine solche Abwägung führt unweigerlich zu Spannungen mit Rechten wie dem Eigentumsrecht oder der wirtschaftlichen Freiheit. Da es keine Hierarchie zwischen diesen Garantien gibt und im Falle von Konflikten zwischen Grundrechten, könnten andere Rechte die Anwendung des Vorsorgeprinzips in seiner Komponente als Voraussetzung für das Recht auf eine gesunde Umwelt außer Kraft setzen, selbst wenn ein plausibles Risiko besteht, sofern dies durch besondere Umstände gerechtfertigt ist.
3. Das Verursacherprinzip
39 Das Verursacherprinzip, auch bekannt als „Polluter-pays-Prinzip”, zielt darauf ab, die Kosten für Umweltschutzmaßnahmen demjenigen oder derjenigen aufzuerlegen, der oder die die Schäden verursacht. Seine Anwendung zielt darauf ab, „[…] den Übergang von einer gefährlichen und umweltschädlichen Haltung zu einem kostenorientierten Verhalten zu fördern [… und] Wettbewerbsverzerrungen zu korrigieren oder zu beseitigen, indem [die Internalisierung der Kosten] billige, aber umweltschädliche Herstellungsverfahren zugunsten von Produkten verteuert, die nach teureren, aber auch umweltfreundlicheren Verfahren hergestellt werden”. Hinter diesem Grundsatz steht der Einfluss der sogenannten „umverteilenden Besteuerung” – deren Eckpfeiler darin besteht, die sozialen Kosten der Umweltverschmutzung und die Unmöglichkeit, sich in dieser Frage auf eine einfache Selbstregulierung der Märkte zu verlassen, hervorzuheben – und der Umweltsteuer.
40 Im internationalen Umweltrecht ist dieses Prinzip in Art. 16 der Rio-Erklärung verankert. Es wurde bereits 1972 im Rahmen der Empfehlungen der OECD formuliert. Im innerstaatlichen Recht wurde das Verursacherprinzip insbesondere in Art. 2 USG, Art. 32 USG, Art. 3a GSchG, Art. 4 USG sowie in Art. 59 USG und Art. 54 GSchG konkretisiert.
41 Damit das Verursacherprinzip Anwendung findet, müssen die zu treffenden Massnahmen einer verantwortlichen Stelle zugeordnet werden können. Dies ist der Fall, wenn «diejenigen, denen eine bestimmte Handlung oder Unterlassung, die zur Beeinträchtigung geführt hat, zugerechnet werden kann», identifiziert werden können. Anschliessend muss ein Kausalzusammenhang zwischen dem Verhalten dieser Stelle und der Beeinträchtigung bestehen. Schliesslich legt das Gesetz fest, in welcher Höhe die Kosten einer Massnahme von einer störenden Stelle zu verlangen sind und welche Schutzmassnahmen durch ihren Beitrag finanziert werden müssen.
D. Art. 74 Abs. 3 – Kantonale Vollzug
42 Abs. 3 von Art. 74 BV erinnert ausdrücklich an den allgemeinen Grundsatz von Art. 46 Abs. 1 BV, wonach die Kantone das Bundesrecht in Übereinstimmung mit der Verfassung und dem Gesetz umsetzen müssen. Dieser Abs. 3 hat somit eine deklaratorische Rechtswirkung.
43 In Abweichung vom oben genannten allgemeinen Grundsatz hat sich der Bund eine eigene Vollzugskompetenz im Bereich der Gentechnik und der Abfälle vorbehalten. In den übrigen Bereichen behält der Bund eine Aufsichtsfunktion über den kantonalen Vollzug. Diese Aufgabe wurde insbesondere in den Artikeln 37 und 38 USG konkretisiert.
44 Im Rahmen der durchgeführten Kontrolle verfügt der Bund über keine spezifischen Sanktionsinstrumente gegenüber Kantonen, die die erforderlichen Massnahmen nicht ergreifen oder nur unzureichend umsetzen. In diesem Zusammenhang bemängelt ein Teil der Lehre eine mangelnde Umsetzung, die unter dem Gesichtspunkt der Wirksamkeit des Umweltrechts bedauerlich ist.
III. Schlussfolgerung
45 Art. 74 BV wurde als Bestimmung konzipiert, die ein umfassendes und präventives Vorgehen gegen Umweltbeeinträchtigungen ermöglicht. Er birgt daher ein grosses Potenzial. Dennoch erfüllt diese Bestimmung aufgrund von Lücken in ihrer Umsetzung und einem schwachen politischen Willen, verbindliche Massnahmen in den Sektoren mit den höchsten Emissionen zu ergreifen, bis heute nicht ihr ursprüngliches Versprechen.
46 Angesichts dieser Feststellung gibt es eine Vielzahl von Initiativen der Zivilgesellschaft zur Stärkung des Umweltrechts. Durch ihr Engagement drängen Bürgerbewegungen die Behörden und andere Mitglieder der Gesellschaft dazu, eine ganzheitlichere Sichtweise auf die Umwelt einzunehmen. So werden Stimmen laut, die beispielsweise die Unzulänglichkeit eines auf Anlagen ausgerichteten Ansatzes angesichts der Allgegenwart von Immissionsbelastungen oder die mangelnde Berücksichtigung der Interessen nichtmenschlicher Wesen oder der Notwendigkeit des Schutzes der biologischen Vielfalt hervorheben. Die Beteiligung dieser Bewegungen ermöglicht es, demokratische Fragen zu stellen, die für die Entwicklung eines emanzipatorischen Schutzsystems für alle von wesentlicher Bedeutung sind, wie zum Beispiel: «Wie werden technische und ökologische Entscheidungen derzeit getroffen? Von wem? Und in wessen Interesse?». Nur wenn diese Fragen angegangen werden, können wirksame Lösungen im öffentlichen Interesse entworfen und der Auftrag von Art. 74 BV vollständig erfüllt werden.
Über die Autorin
Clémence Demay ist Doktorin der Rechtswissenschaften und Rechtsanwältin. Für ihre Doktorarbeit mit dem Titel «Le droit face à la désobéissance civile. Quelle catégorisation pour un objet juridique non identifié ?» (Das Recht angesichts zivilen Ungehorsams. Welche Kategorisierung für einen nicht identifizierten Rechtsgegenstand?) wurde sie mit dem Bippert-Preis, dem Walther-Hug-Preis und dem Preis der Schweizerischen Vereinigung für Rechts- und Sozialphilosophie ausgezeichnet. Schulthess Genf/Zürich 2022. Nach Abschluss ihres Anwaltspraktikums begann sie im Februar 2025 ein Forschungsprojekt an der Universität Lausanne (UNIL) im Rahmen des Programms Sustainable Transformation Research Initiative (STRIVE). Dort ist sie als Dozentin tätig und setzt ihre Forschungen zu Menschenrechten, Umwelt, den Verbindungen zwischen Recht und Gesellschaft sowie strategischen Rechtsstreitigkeiten fort. Clémence Demay ist Mitglied des FRI – Schweizerisches Institut für feministische Rechtsstudien und Gender Law – und des Zentrums für interdisziplinäre Studien Walras Pareto. Ihre Publikationen können unter folgendem Link eingesehen werden: https://orcid.org/0000-0001-7394-3083.
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