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BUNDESVERFASSUNG
OBLIGATIONENRECHT
BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
LUGANO-ÜBEREINKOMMEN
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
BUNDESGESETZ ÜBER DIE POLITISCHEN RECHTE
ZIVILGESETZBUCH
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HANDELSREGISTERVERORDNUNG
MEDIZINPRODUKTEVERORDNUNG
GELDWÄSCHEREIGESETZ
- I. Entstehungsgeschichte
- II. Restverteilung im Allgemeinen
- III. Restverteilungsregeln im BPR im Einzelnen
- Materialien
- Literaturverzeichnis
I. Entstehungsgeschichte
1 In der Regel können bei der Erstverteilung nicht alle Mandate auf die Listen verteilt werden. Dieses Problem erkannte der Gesetzgeber bereits bei der Einführung des Proporzwahlrechts 1919.
2 Die heutige gesetzliche Regelung entspricht weitestgehend der bereits 1919 eingeführten Restverteilung. Bei der Einführung des BPR 1976 wurde ein Antrag für eine grundlegende Änderung gestellt: Die Restverteilung sollte nach grössten Restzahlen durchgeführt werden.
3 Durch die Revision des BPR 1994 wurde eine Gesetzeslücke geschlossen.
II. Restverteilung im Allgemeinen
A. Notwendigkeit der Restverteilung
4 In seltenen Fällen können alle Mandate bereits bei der Erstverteilung nach Art. 40 BPR an die Listen vergeben werden. Die abgegebenen Stimmen sind allerdings auf viele verschiedene Listen verteilt, daher kommt es häufig vor, dass die Verteilungszahl nach Art. 40 Abs. 1 BPR im konkreten Fall zu hoch ist, um alle Mandate an Listen vergeben zu können.
5 Das BPR sieht eine ganze Kaskade an Restverteilungsregeln vor.
B. Verfassungsrechtliche Vorgaben zur Restverteilung
6 Die Bundesverfassung statuiert in Art. 149 Abs. 2 bloss, dass die Nationalratswahl «nach dem Grundsatz des Proporzes» zu erfolgen hat.
7 Gewisse Restverteilungsregeln sind klarerweise nicht proportional.
C. Rechtsvergleich
8 Kantone mit Majorzwahlsystemen benötigen naturgemäss keine Restverteilung. Auch bei Mandatsverteilungen nach Pukelsheim entfällt die Restverteilung, da die gesamten Mandate in einem einzigen Schritt verteilt werden.
9 Die Kantone mit einer Mandatsverteilungsmethode nach Hagenbach-Bischoff sehen alle primär vor, unverteilt gebliebene Mandate an die Listen mit dem jeweils grössten Quotienten zu vergeben. Sechs Kantone haben darüber hinaus genau dieselbe Kaskade von subsidiären Restverteilungsregeln wie das BPR.
10 In den weiteren Kantonen mit anderen Ausprägungen des Proporzwahlrechts finden sich unterschiedliche Restverteilungsmethoden. Im Kanton Basel-Stadt (Sainte-Laguë) erfolgt die primäre Restverteilung ebenfalls nach dem System des grössten Quotienten. Dieser wird berechnet, indem die erhaltene Stimmenzahl der Liste durch die Anzahl der ihr bisher zugesprochenen Mandate mal zwei plus eins geteilt wird. Subsidiär wird das betreffende Mandat an die Liste mit dem grössten Rest, erneut subsidiär an die Liste mit der höchsten Stimmenzahl für die möglicherweise gewählte Person zugeteilt. Ist auch diese gleich hoch, erfolgt eine Losziehung.
11 Die Kantone bieten heute ein uneinheitliches Bild, selbst innerhalb der Kantone mit einem Mandatsverteilungsverfahren nach Hagenbach-Bischoff. Insofern passt dies auch zur historischen Entwicklung, bei der die Kantone lange sehr unterschiedliche, frei kombinierte Erst- und Restverteilungssysteme hatten.
III. Restverteilungsregeln im BPR im Einzelnen
A. Abs. 1: Restverteilungsregeln
1. Verteilung «einzeln und nacheinander»
12 Die nach der Erstverteilung noch unverteilten Mandate werden gemäss Gesetzeswortlaut «einzeln und nacheinander» verteilt. Es wird also zuerst für das erste Mandat der Quotient jeder Liste berechnet und das erste Mandat entsprechend (oder nach den weiteren, subsidiären Regeln) der Liste mit dem grössten Quotienten zugeteilt. Anschliessend wird für ein allfälliges zweites Mandat erneut der Quotient jeder Liste berechnet, der nun für diejenige Liste anders ausfällt, die das erste Mandat der Restverteilung erhalten hat. Die Restverteilungsregel nach dem grössten Quotienten bedingt dieses einzelne und aufeinander folgende Vorgehen geradezu.
2. Kaskade der Restverteilungsregeln
13 Art. 41 Abs. 1 BPR sieht eine ganze Kaskade an Regeln für die Restverteilung vor. Führt eine Regel zu keinem eindeutigen Resultat, wird die folgende (subsidiäre) angewendet. Die letzte Regel führt notwendigerweise immer zu einem klaren Entscheid über die Zuteilung des betreffenden Mandats, da das BPR als ultima ratio die Losziehung vorsieht (Art. 41 Abs. 1 lit. f BPR).
14 Das BPR sieht als primäre Restverteilungsregel die Verteilung nach dem grössten Quotienten vor. Diese Regel ist ein inhärenter Bestandteil des Mandatsverteilungsverfahrens nach Hagenbach-Bischoff.
15 Die Regeln für die Restverteilung in dieser Kaskade sind also in einer logischen Abfolge angeordnet, welche die Verfassungsmässigkeit der gesetzlichen Regelung gewährleistet. Je weiter weg vom Proporzgrundsatz sie sich befindet, desto weniger häufig wird die entsprechende Regelung zur Anwendung kommen. Wenn immer möglich, erfolgt die Mandatsverteilung nach dem Proporzgrundsatz.
3. Restverteilung nach dem grössten Quotienten
a. Abs. 1 lit. a: Berechnung des Quotienten
16 Die primäre Restverteilung nach BPR erfolgt nach dem grössten Quotienten, d.h. danach, wie viele Stimmen hinter jedem verteilten Mandat stehen. Für jede Liste wird berechnet, wie hoch der (hypothetische) Mandatspreis wäre, den sie insgesamt für jedes ihr zugeteilte Mandat bezahlte, erhielte sie das zusätzliche Mandat. Konkret bedeutet dies: Die Zahl der Parteistimmen jeder einzelnen Liste wird durch die Zahl der ihr bereits zugeteilten Mandate plus eins geteilt, das Resultat heisst Quotient. Als solcher wird das Resultat der Rechnung in lit. a allerdings erst in lit. b bezeichnet.
b. Abs. 1 lit. b: Mandatsverteilung
17 Diejenige Liste, die den höchsten Quotienten – berechnet nach der Regel von lit. a – erzielt, erhält das zusätzliche Mandat. Dies führt die für die Mandatsverteilung nach Hagenbach-Bischoff entscheidende Idee des Mandatspreises weiter: Jedes verteilte Mandat pro Liste soll möglichst viele Stimmen vertreten.
18 Der Bundesgesetzgeber gab der Restverteilung nach dem grössten Quotienten den Vorzug mit der Begründung, dass dies die Proportionalität am besten weiterführe.
c. Beispiel
19 Die Restverteilung wird am Beispiel der Nationalratswahlergebnisse im Wahlkreis (Kanton) Schwyz im Jahr 2019 dargestellt. Der Kanton (= Wahlkreis) hatte vier Sitze im Nationalrat an die Listen zu verteilen, es traten insgesamt 21 Listen an, die in insgesamt vier Listengruppen zusammengeschlossen waren, wobei «Mutterparteien» und ihre kleineren Ableger zusätzlich mittels Unterlistenverbindungen verbunden waren. Die Stimmen waren wie folgt verteilt und die Erstverteilung ergab folgendes Resultat:
Listengruppe | Anzahl Parteistimmen | Mandate Erstverteilung |
SVP+ | 75’234 | 1 |
CVP+/GLP+/EVP | 48’095 | 1 |
FDP+ | 47’103 | 1 |
SP+/Grüne+ | 33’494 | 0 |
Total |
| 3 |
Damit blieb einer der vier Sitze nach der Erstverteilung unverteilt. Dafür erfolgte eine Restverteilung nach dem grössten Quotienten. Der Quotient wird für jede Listengruppe separat berechnet, indem die Anzahl Parteistimmen der Listengruppe durch die Anzahl der ihr bereits zugesprochenen Mandate plus eins geteilt wird. Die Gruppe mit dem höchsten Quotienten erhält das Mandat zugeteilt.
Bspw. für die SVP+: 75'234 / (1+1) = 37'617 (Quotient)
Listengruppe | Quotient |
SVP+ | 37’617 |
CVP+/GLP+/EVP | 24'047.5 |
FDP+ | 23'551.5 |
SP+/Grüne+ | 33’494 |
Die SVP+ verfügt über den höchsten Quotienten und erhält daher das letzte Mandat zugesprochen. Insgesamt erhält damit die SVP+ zwei Mandate CVP+/GLP+/EVP ein Mandat sowie die FDP+ ein Mandat. Die Listengruppe SP+/Grüne+ ging leer aus.
4. Abs. 1 lit. c: Restverteilung nach dem grössten Rest
a. Kommentierung
20 Wenn die Verteilungsregel nach dem höchsten Quotienten kein eindeutiges Resultat ergibt, d.h. mehrere Listen den gleichen (höchsten) Quotienten aufweisen, kommt diese erste subsidiäre Restverteilungsregel zur Anwendung. Ein bei der Erstverteilung unverteilt gebliebenes Mandat wird an diejenige Liste verteilt, die bei der Erstverteilung den grössten Rest an «unverwerteten» Stimmen hatte.
21 Hinter der Restverteilung nach dem grössten Rest steht die Überlegung, dass möglichst viele der abgegebenen Stimmen Einfluss auf die Mandatsverteilung haben sollen.
22 Die Restmandatsverteilung nach dem grössten Rest «unverwerteter» Stimmen bei der Erstverteilung weicht vom Proportionalitätsgedanken der Erstverteilung nach Hagenbach-Bischoff ab. Grundgedanke der Verteilung nach dem grössten Rest ist es, möglichst viele Stimmen zu verwerten, statt (wie bei der Verteilung nach dem grössten Quotienten) das Mandat jener Partei zuzusprechen, welche die grösste Stimmenzahl pro ihr zugeteiltem Mandat aufweisen kann.
b. Beispiel
23 In einem fiktiven Wahlkreis mit fünf Sitzen treten drei Parteien an, insgesamt werden 120'000 Stimmen abgegeben. Der Divisor wird berechnet: 120'000 / (5+1) = 20'000. Folgendes ist das Resultat der Erstverteilung:
Liste | Anzahl Parteistimmen | Quotient | Mandate Erstverteilung |
A | 70’000 | 3.5 | 3 |
B | 35’000 | 1.75 | 1 |
C | 15’000 | 0.75 | 0 |
Total | 120’000 |
| 4 |
24 Nach der Erstverteilung ist somit noch ein Mandat zu vergeben. Der Quotient jeder Liste für die erste Regel der Restverteilung (Art. 41 Abs. 1 lit. a und b BPR) wird berechnet.
Liste | Anzahl Parteistimmen | Mandate Erstverteilung | Quotient |
A | 70’000 | 3 | 17’500 |
B | 35’000 | 1 | 17’500 |
C | 15’000 | 0 | 15’000 |
25 Die Listen A und B haben beide den gleichen, höchsten Quotienten. Daher ist es nun notwendig, den Rest unverwerteter Stimmen der beiden Listen nach Art. 41 Abs. 1 lit. c BPR zu berechnen: Parteistimmen minus (Anzahl bereits zugeteilte Sitze mal Divisor der Erstverteilung)
Liste A: 70'000 – (3 x 20'000) = 10'000 unverwertete Stimmen
Liste B: 35'000 – (1 x 20'000) = 15'000 unverwertete Stimmen
Liste B hat somit mehr unverwertete Stimmen nach der bisherigen Verteilung als Liste A. Daher erhält die Liste B das letzte Mandat. Insgesamt hat die Liste A drei Mandate, Liste B zwei Mandate errungen.
5. Abs. 1 lit. d: Restverteilung nach der grössten Parteistimmenzahl
26 Wenn zwei Listen sowohl den gleichen, höchsten Quotienten als auch denselben Rest unverwerteter Stimmen bei der Erstverteilung haben, wird die Parteistimmenzahl der beiden Listen verglichen. Es handelt sich um die mathematisch einfachste Regel der Restverteilung, unverteilte Mandate den stärksten Listen zuzuweisen. Es ist offensichtlich, dass dadurch die grösseren Parteien einen beträchtlichen Vorteil erhalten.
27 Die Zuteilung eines Restmandats an die Liste mit der grössten Parteistimmenzahl bedeutet, dass für die Restverteilung (zumindest beim betreffenden Mandat) die absolute Stimmenzahl ausschlaggebend ist. Diese Methode der Restverteilung weicht vom Proporzgedanken ab und wendet stattdessen eine Majorzregel an. An sich entspricht dies nicht dem in der Bundesverfassung vorgesehenen Proporz (Art. 149 Abs. 2 BV). Interessanterweise wurde diese Variante als primäre Restverteilungsregel bei der ersten Ausgestaltung des Proporzwahlrechts für den Nationalrat diskutiert, aber als willkürlich bezeichnet und daher abgelehnt.
6. Abs. 1 lit. e: Restverteilung nach der grössten Kandidierendenstimmenzahl
28 Wenn sowohl Quotient als auch Rest und Parteistimmenzahl gleich hoch sind, wird die Stimmenzahl der infrage kommenden kandidierenden Person jeder Liste verglichen. Ein verbleibendes Mandat wird an diejenige Liste vergeben, bei der die betreffende Person am meisten Stimmen auf sich vereinen konnte. Jede Liste wird also nach Personenstimmenzahlen absteigend geordnet, in absteigender Reihenfolge werden die bisher der Liste zugesprochenen Mandate an die Kandidierenden der Liste verteilt.
29 Die Restverteilung nach der grössten Zahl an Personenstimmen ist keine Proporzwahl, sondern folgt dem klassischen Muster einer Personenwahl im Majorzsystem. Dies entspricht dem verfassungsmässigen Proporzgrundsatz für sich betrachtet nicht. Ebenso wie bei der Restverteilungsregel nach der grössten Parteistimmenzahl ist für die Verfassungsmässigkeit dieser Regel entscheidend, dass sie nur in absoluten Ausnahmefällen zur Anwendung kommt, wenn sämtliche proportionalen Mandatsverteilungsregeln nicht zu einer eindeutigen Zuteilung des betreffenden Mandats führen.
7. Abs. 1 lit. f: Restverteilung mittels Losziehung
30 Als letzte «Auffangregel» sieht das BPR vor, dass zwischen mehreren Listen das Los gezogen wird, wenn diese sowohl über den gleichen höchsten Quotienten und Rest verfügen, als auch ihre Partei- und die Kandidierendenstimmen der infrage kommenden Person gleich hoch sind. Das Losverfahren muss von der zuständigen Behörde angeordnet
31 Es ist offensichtlich, dass mit einer Losziehung keine Repräsentationsgedanken bei der Zusammensetzung des Parlaments – ob im Sinne des Proporzes oder des Majorzes – verwirklicht werden. Stattdessen entscheidet der Zufall. Erneut bleibt darauf hinzuweisen, dass dieser Fall äusserst selten eintreffen wird. Gleichzeitig muss eine Wahl zwingend zu einem Ergebnis führen, was diese Regelung gewährleistet.
B. Abs. 2: Verteilung der Mandate nacheinander
32 Bereits Abs. 1 hält fest, dass alle nach der Erstverteilung unverteilten Mandate einzeln und nacheinander nach den oben beschriebenen Regeln verteilt werden. Abs. 2 wiederholt dieses Prinzip.
Ich danke Prof. em. Dr. Friedrich Pukelsheim und Prof. Dr. Grégoire Nicollier für ihre hilfreichen Erläuterungen zu den mathematischen Grundlagen. Weiter danke ich Elias Studer (MLaw), Joey Jüstrich und Matthias Zinniker, Hilfsassistierende am Zentrum für Demokratie Aarau, für die anregenden Anmerkungen, Mithilfe bei der Materialrecherche und Durchsicht des Texts.
Materialien
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Wahl des Nationalrates nach dem Grundsatze der Proportionalität vom 26.11.1918, BBl 1918 V S. 121 ff. (zit. Botschaft NWG).
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 9.4.1975, BBl 1975 I S. 1317 ff. (zit. Botschaft BPR 1975).
Botschaft über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993, BBl 1993 III S. 445 ff. (zit. Botschaft BPR-Revision 1993).
Bericht des Bundesrats an den Nationalrat über die Nationalratswahlen für die 51. Legislaturperiode vom 13.11.2019, BBl 2019 S. 7461 ff. (zit. Bericht Nationalratswahlen 2019).
Literaturverzeichnis
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Markić Luka, Kommentierung zu Art. 20 BPR, in: Andreas Glaser/Nadja Braun Binder/Corsin Bisaz/Bénédicte Tornay Schaller (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, abrufbar unter https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr20, besucht am 20.6.2023.
Lehner Irina, Kommentierung zu Art. 40 und 43 BPR, in: Glaser Andreas/BinderNadja Braun/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, abrufbar unter https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr40, besucht am 20.6.2023.
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