I. Entstehungsgeschichte

1 Listenverbindungen sind seit der Einführung der Proporzwahl und des Nationalratswahlgesetzes im Jahr 1919 zulässig, ebenso Unterlistenverbindungen.

Daher ist es auch seit 1919 notwendig, die Mandate, welche die Gruppe verbundener Listen zugesprochen erhält, auf die einzelnen Listen zu verteilen. Der Gesetzgeber regelte dies selbst, statt es den betroffenen Listen zu überlassen, und entschied sich dabei für eine Regelung, die bis heute unverändert gilt. Der betreffende Art. 21 aNWG gab weder in der Botschaft noch in den parlamentarischen Debatten zu Bemerkungen Anlass.

2 Es gab verschiedene Bestrebungen, die Möglichkeit von Listenverbindungen oder Unterlistenverbindungen abzuschaffen, die jedoch keinen Erfolg hatten.

Wären Listen- oder Unterlistenverbindungen nicht mehr zulässig, würde auch Art. 42 BPR hinfällig.

II. Bedeutung der Vorschrift

A. Allgemeines

3 Listen- und Unterlistenverbindungen sind ein rege genutztes Instrument bei den Nationalratswahlen und beeinflussen die Mandatsverteilung erheblich.

Da sie so häufig eingesetzt werden, ist die Frage, wie die von der Listengruppe errungenen Mandate bei der Erst- und Restverteilung nach Art. 40 und 41 BPR auf die einzelnen Listen verteilt werden, von wesentlicher Bedeutung.

B. Ablauf der Mandatsverteilung

1. Ablauf der Verteilung auf die Listen

4 Die Mandate werden in mehreren Schritten auf die Listen verteilt:

• Verteilung der Mandate auf die Listen(-gruppen) nach Art. 40 und 41 BPR

• Verteilung der Mandate an die in der Gruppe zusammengeschlossenen Listen resp. Untergruppen nach Art. 42 Abs. 2 BPR

• Verteilung der Mandate an die in der Unterlistenverbindung zusammengeschlossenen einzelnen Listen nach Art. 42 Abs. 2 BPR.

2. Beispiel der Mandatsverteilung auf einzelne Listen

5 Die Erstverteilung wird am Beispiel der Nationalratswahlergebnisse im Wahlkreis (Kanton) Luzern im Jahr 2019 dargestellt. Der Kanton (= Wahlkreis) hatte neun Sitze im Nationalrat an die Listen zu verteilen. Es traten insgesamt 35 Listen an. Von diesen 35 Listen traten zwei einzeln an, die übrigen waren in insgesamt drei verschiedenen Listengruppen zusammengeschlossen, wobei «Mutterparteien» und ihre kleineren Ableger zusätzlich durch Unterlistenverbindungen verbunden waren.

(Unter-)Listengruppen derselben Partei sind jeweils mit einem Pluszeichen gekennzeichnet. Es bestand u.a. eine Listenverbindung zwischen der Partei der Grünen, der SP, der GLP und der Liste «Integrale Politik» (IP). Die Gruppe «Grüne+, SP+, GLP+, IP» wurde im Rahmen der Verteilung nach Art. 40 BPR wie eine einzige Liste behandelt und erhielt insgesamt drei Mandate zugesprochen. Als Beispiel wird hier die Verteilung auf die Unterlistengruppen sowie auf die einzelnen Listen für eine Unterlistengruppe durchgerechnet.

a. Verteilung auf die Unterlistengruppen

6 Die Stimmen verteilten sich folgendermassen auf die einzelnen Listen:

Liste	Stimmen		Unterlistengruppe	Stimmen
Grüne	123’739	}	Grüne+	145’107
Junge Grüne	11’963
Unternehmer*innen für eine grüne Wirtschaft (Grüne)	9’405
			SP+ (6 Listen)	160’408
			GLP+ (3 Listen)	84’227
Integrale Politik (IP)	5’945		--	5’945
			Total	395’687

7 Die drei Mandate der Listengruppe müssen nun weiter verteilt werden. Gemäss Art. 42 Abs. 1 BPR werden die verbundenen Listen der Unterlistengruppen dabei jeweils wie eine einzige Liste behandelt. Es wird Art. 40 BPR angewendet und der Divisor berechnet: Anzahl Parteistimmen der ganzen Listengruppe geteilt durch (die Anzahl zu vergebender Mandate plus eins), aufgerundet auf die nächst höhere ganze Zahl.

395’687 / (3+1) = 98'921.75 à Divisor: 98’922 (= «Mandatspreis»)

Der Quotient jeder Unterlistengruppe resp. Liste wird errechnet, indem die Anzahl Parteistimmen der Unterlistengruppe resp. Liste durch den Divisor geteilt wird. Die Zahl vor dem Komma gibt an, wie viele Mandate die Unterlistengruppe nach der Erstverteilung erhält.

Bspw. für die Unterlistengruppe «Grüne+»: 145’107 / 98’922 = 1.467 à Anspruch der Unterlistengruppe gem. Erstverteilung: 1 Mandat

Unterlistengruppe/Liste	Anzahl Parteistimmen	Quotient (gerundet)	Mandate
Grüne+	145’107	1.47	1
SP+	160’408	1.62	1
GLP+	84’227	0.85	0
IP	5’945	0.06	0
Total			2

8 Ein weiteres Mandat muss mittels Restverteilung nach Art. 41 BPR verteilt werden. Gemäss Art. 41 Abs. 1 lit. a BPR wird zunächst ein Quotient für jede Gruppierung berechnet, indem deren Parteistimmenzahl durch die Zahl der ihr bereits zugeteilten Mandate plus eins geteilt wird.

Bspw. für die Grünen: 145’107 / (1+1) = 72'553.5

Unterlistengruppe/Liste	Anzahl Parteistimmen	Quotient
Grüne+	145’107	72'553.5
SP+	160’408	80’204
GLP+	84’227	84’227
IP	5’945	5’945
Total

Die Unterlistengruppe GLP+ weist den grössten Quotienten im Sinne des «hypothetischen Mandatspreises» auf und erhält daher das letzte Mandat der Listengruppe zugesprochen. Dementsprechend erhalten die Unterlistengruppen Grüne+, SP+ und GLP+ je ein Mandat.

b. Verteilung auf die einzelnen Listen

9 Grüne+, SP+ und GLP+, die nach der obigen Rechnung jeweils Anspruch auf ein Mandat haben, sind Unterlistengruppen. Es muss zuletzt entschieden werden, welche Liste der Unterlistengruppe das betreffende Mandat erhält. Auch diese Mandatsverteilung wird anhand von Art. 40 und 41 BPR berechnet.

Der Divisor wird berechnet: Anzahl Parteistimmen der ganzen Unterlistengruppe geteilt durch (die Anzahl zu vergebender Mandate plus eins), aufgerundet auf die nächst höhere ganze Zahl.

145’107 / (1+1) = 72'553.5 à Divisor: 72’554 (= «Mandatspreis»)

Der Quotient jeder einzelnen Liste wird errechnet, indem die Anzahl Parteistimmen der Liste durch den Divisor geteilt wird. Die Zahl vor dem Komma gibt an, wie viele Mandate die Unterlistengruppe nach der Erstverteilung erhält.

Bspw. für die Grüne Liste: 123’739 / 72'554 = 1.705 à Anspruch der Grünen Liste gem. Erstverteilung: 1 Mandat

Liste	Anzahl Parteistimmen	Quotient (gerundet)	Mandate
Grüne	123’739	1.47	1
Junge Grüne	11’963	0.16	0
Unternehmer*innen für eine grüne Wirtschaft (Grüne)	9’405	0.000002	0
Total			1

Das Mandat der Unterlistengruppe Grüne+ wird somit der Liste «Grüne» zugeteilt. Die entsprechende Berechnung muss für jede Unterlistengruppe durchgeführt werden.

C. Rechtsvergleich

10 Listenverbindungen sind nicht in allen Kantonen zugelassen. In Kantonen mit Mandatsverteilungssystem nach Pukelsheim sind Listenverbindungen ausgeschlossen, da sie unnötig sind.

In den meisten Kantonen mit Mandatsverteilungssystem nach Hagenbach-Bischoff sind Listenverbindungen hingegen zulässig, ebenso in zwei anderen Kantonen mit anderen Varianten von Proporzwahlsystemen. Unterlistenverbindungen gibt es nur in wenigen Kantonen. Sofern Listen- respektive Unterlistenverbindungen möglich sind, werden sie in den Kantonen gleich behandelt wie im Bund, sowohl in Bezug auf die Berechnungen der Erst- und Restmandatsverteilung als auch auf die Verteilung der errungenen Mandate der Gruppe verbundener Listen auf die einzelnen Listen.

III. Kommentierung des Normtextes

A. Abs. 1: Umgang mit verbundenen Listen bei der Mandatsverteilung

1. «Gruppe miteinander verbundener Listen»

11 Die Gesetzesbestimmung spricht von der «Gruppe miteinander verbundener Listen». Sie benennt weder Listen- noch Unterlistenverbindungen explizit, sondern gilt für beide in der jeweiligen Phase der Mandatsverteilung.

2. «bei der Verteilung der Mandate»

12 Die Verteilung der Mandate auf die Listen i.w.S. erfolgt in mehreren Schritten, wie oben beschrieben.

Art. 42 Abs. 1 BPR ist für alle diese Verteilungsschritte relevant: Er gilt einerseits für die Verteilung der Mandate auf die Listen und Listenverbindungen gemäss Art. 40 und 41 BPR (Schritt 1). Der Absatz ist aber ebenso anwendbar auf die Verteilung der Mandate auf die in Unterlistenverbindungen zusammengeschlossenen Unterlistengruppen nach Art. 42 Abs. 2 BPR (Schritt 2).

3. Mechanismus: «wie eine einzige Liste behandelt»

13 Durch Listenverbindungen sollen möglichst alle Stimmen einen Einfluss auf die Mandatsverteilung erhalten und somit die Erfolgswertgleichheit verbessern.

Ohne Listenverbindungen ist dies gerade bei den Stimmen, die für kleinere Listen abgegeben wurden, problematisch, insbesondere in Wahlkreisen mit wenigen Sitzen. Das Risiko besteht, dass die betreffenden Listen kein Mandat erhalten, sondern am natürlichen Quorum scheitern würden. Die Idee von Listenverbindungen basiert darauf, dass es besser ist, dass zumindest einer mit der kleinen Liste verbundenen, etwas grösseren Liste ein Mandat zufällt, als dass die Stimmen für die kleine Liste gar keinen Einfluss auf die Mandatsverteilung haben. Dadurch kann es aber auch geschehen, dass mittels Listenverbindungen eine kleine Liste einer grossen zu einem Mandat verhilft, ohne selbst davon zu profitieren.

14 Entsprechend werden die Stimmen aller verbundenen Listen zusammengerechnet, wenn die Mandate insgesamt verteilt werden. Sinn und Zweck von Listenverbindungen ist es also gerade, dass die betreffenden Listen bei der Mandatsverteilung als eine einzige Gruppe behandelt werden, was dieser Absatz sicherstellt.

B. Abs. 2: Verteilung auf die einzelnen Listen

1. Abs. 2 Satz 1: Verteilung nach Art. 40 und 41 BPR

15 Die Verteilung auf die in der Listengruppe zusammengeschlossenen Listen erfolgt nach den gleichen Mechanismen wie die Erst- und Restverteilung auf alle Listen, weshalb für die Erklärung derselben weitgehend auf die Kommentierung zu diesen Artikeln verwiesen werden kann.

16 Die Erstverteilung (Art. 40 BPR) und die Restverteilung (Art. 41 BPR) bewirken im Zusammenspiel, dass grössere Parteien systematisch einen kleinen Vorteil bei der Mandatsverteilung erhalten.

Das gilt nicht nur bei der Verteilung der Mandate auf die Listengruppen, sondern auch bei der Verteilung auf die einzelnen Listen. Listenverbindungen gereichen daher insgesamt den grösseren Parteien innerhalb der Gruppe zum Vorteil, wenn es an die Mandatsverteilung stricto sensu geht. Andererseits sorgen sie dafür, dass Stimmen für kleinere Parteien immerhin die erste Verteilung der Mandate beeinflussen.

2. Abs. 2 Satz 2: Vorbehalt von Art. 37 Abs. 2 und 2^bis

17 Als einziger Teil der gesamten Bestimmung wurde Satz 2 von Abs. 2 später zu Art. 42 BPR hinzugefügt. Art. 37 Abs. 2 und 2^bis, auf welche darin verwiesen wird, befassen sich mit der Frage, welcher Liste Zusatzstimmen bei Unterlistenverbindungen zugerechnet werden. Die Unterlistenverbindungen wurden bei der BPR-Revision 1994 umfassend diskutiert und neu geregelt. Der bundesrätliche Entwurf sah vor, Unterlistenverbindungen zu verbieten.

Das Parlament entschied sich für eine Lösung, die Unterlistenverbindungen zwar zulässt, aber auf Listen beschränkt, die dieselbe Bezeichnung mit anderen Zusätzen tragen. Im Zuge dieser umfassenden Neuregelung wurden auch Art. 37 Abs. 2 und 2^bis eingefügt, ebenso der Vorbehalt dieser Artikel bei der Verteilung der Mandate auf die einzelnen Listen.

Ich danke Joey Jüstrich und Matthias Zinniker, Hilfsassistierende am Zentrum für Demokratie Aarau, für die anregenden Anmerkungen, Mithilfe bei der Materialrecherche und Durchsicht des Texts.

Materialien

Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Wahl des Nationalrates nach dem Grundsatze der Proportionalität vom 26.11.1918, BBl 1918 V S. 121 ff. (zit. Botschaft NWG).

Botschaft über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993, BBl 1993 III S. 445 ff. (zit. Botschaft BPR-Revision 1993).

Literaturverzeichnis

Aubert Jean-François, Die schweizerische Bundesversammlung von 1848–1998, Basel 1998.

Glaser Andreas/Frei Florian, Rechtswidrige Unterlistenverbindungen zwischen verschiedenen Parteien, ZBl 121 (2020), S. 308-314.

Haller Walter/Kölz Alfred/Gächter Thomas, Allgemeines Staatsrecht, 6. Aufl., Zürich 2020.

Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2023.

Kley Andreas, Demokratisches Instrumentarium, in: Biaggini Giovanni/Gächter Thomas/Kiener Regina (Hrsg.), Staatsrecht, 3. Aufl., Zürich 2021, S. 360–388.

Kölz Alfred, Probleme des kantonalen Wahlrechts - Darstellung und kritische Betrachtung der Gesetzgebung und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, ZBl 88 (1987), S. 1–48.

Lehner Irina, Kommentierung zu Art. 40 und 41 BPR, in: Glaser Andreas/Braun Binder Nadja/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, abrufbar unter https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr40, besucht am 15.6.2023.

Thurnherr Daniela, Kommentierung zu Art. 149 BV, in: Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (Hrsg.), Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015.

Weber Anina, Listenverbindungen: Problematische Liaisons bei Wahlen, AJP 2013, S. 683–697.

Wyler Stefan, Kommentierung zu Art. 31 BPR, in: Glaser Andreas/Braun Binder Nadja/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, abrufbar unter https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr31, besucht am 20.6.2023.