-
- Art. 11 OR
- Art. 12 OR
- Art. 50 OR
- Art. 51 OR
- Art. 84 OR
- Art. 143 OR
- Art. 144 OR
- Art. 145 OR
- Art. 146 OR
- Art. 147 OR
- Art. 148 OR
- Art. 149 OR
- Art. 150 OR
- Art. 701 OR
- Art. 715 OR
- Art. 715a OR
- Art. 734f OR
- Art. 785 OR
- Art. 786 OR
- Art. 787 OR
- Art. 788 OR
- Art. 808c OR
- Übergangsbestimmungen zur Aktienrechtsrevision vom 19. Juni 2020
-
- Art. 2 BPR
- Art. 3 BPR
- Art. 4 BPR
- Art. 6 BPR
- Art. 10 BPR
- Art. 10a BPR
- Art. 11 BPR
- Art. 12 BPR
- Art. 13 BPR
- Art. 14 BPR
- Art. 15 BPR
- Art. 16 BPR
- Art. 17 BPR
- Art. 19 BPR
- Art. 20 BPR
- Art. 21 BPR
- Art. 22 BPR
- Art. 23 BPR
- Art. 24 BPR
- Art. 25 BPR
- Art. 26 BPR
- Art. 27 BPR
- Art. 29 BPR
- Art. 30 BPR
- Art. 31 BPR
- Art. 32 BPR
- Art. 32a BPR
- Art. 33 BPR
- Art. 34 BPR
- Art. 35 BPR
- Art. 36 BPR
- Art. 37 BPR
- Art. 38 BPR
- Art. 39 BPR
- Art. 40 BPR
- Art. 41 BPR
- Art. 42 BPR
- Art. 43 BPR
- Art. 44 BPR
- Art. 45 BPR
- Art. 46 BPR
- Art. 47 BPR
- Art. 48 BPR
- Art. 49 BPR
- Art. 50 BPR
- Art. 51 BPR
- Art. 52 BPR
- Art. 53 BPR
- Art. 54 BPR
- Art. 55 BPR
- Art. 56 BPR
- Art. 57 BPR
- Art. 58 BPR
- Art. 59a BPR
- Art. 59b BPR
- Art. 59c BPR
- Art. 62 BPR
- Art. 63 BPR
- Art. 67 BPR
- Art. 67a BPR
- Art. 67b BPR
- Art. 75 BPR
- Art. 75a BPR
- Art. 76 BPR
- Art. 76a BPR
- Art. 90 BPR
-
- Vorb. zu Art. 1 DSG
- Art. 1 DSG
- Art. 2 DSG
- Art. 3 DSG
- Art. 5 lit. f und g DSG
- Art. 6 Abs. 6 und 7 DSG
- Art. 7 DSG
- Art. 10 DSG
- Art. 11 DSG
- Art. 12 DSG
- Art. 14 DSG
- Art. 15 DSG
- Art. 19 DSG
- Art. 20 DSG
- Art. 22 DSG
- Art. 23 DSG
- Art. 25 DSG
- Art. 26 DSG
- Art. 27 DSG
- Art. 31 Abs. 2 lit. e DSG
- Art. 33 DSG
- Art. 34 DSG
- Art. 35 DSG
- Art. 38 DSG
- Art. 39 DSG
- Art. 40 DSG
- Art. 41 DSG
- Art. 42 DSG
- Art. 43 DSG
- Art. 44 DSG
- Art. 44a DSG
- Art. 45 DSG
- Art. 46 DSG
- Art. 47 DSG
- Art. 47a DSG
- Art. 48 DSG
- Art. 49 DSG
- Art. 50 DSG
- Art. 51 DSG
- Art. 54 DSG
- Art. 57 DSG
- Art. 58 DSG
- Art. 60 DSG
- Art. 61 DSG
- Art. 62 DSG
- Art. 63 DSG
- Art. 64 DSG
- Art. 65 DSG
- Art. 66 DSG
- Art. 67 DSG
- Art. 69 DSG
- Art. 72 DSG
- Art. 72a DSG
-
- Art. 2 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 3 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 4 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 5 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 6 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 7 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 8 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 9 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 11 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 12 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 25 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 29 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 32 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 33 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 34 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
BUNDESVERFASSUNG
OBLIGATIONENRECHT
BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
LUGANO-ÜBEREINKOMMEN
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
BUNDESGESETZ ÜBER DIE POLITISCHEN RECHTE
ZIVILGESETZBUCH
BUNDESGESETZ ÜBER KARTELLE UND ANDERE WETTBEWERBSBESCHRÄNKUNGEN
BUNDESGESETZ ÜBER INTERNATIONALE RECHTSHILFE IN STRAFSACHEN
DATENSCHUTZGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER SCHULDBETREIBUNG UND KONKURS
SCHWEIZERISCHES STRAFGESETZBUCH
CYBERCRIME CONVENTION
HANDELSREGISTERVERORDNUNG
I. Entstehungsgeschichte
1 Die Festlegung einer Frist für den Bundesrat, innerhalb derer Initiativen und darauf folgende Verfassungsänderungen zur Abstimmung vorgelegt werden müssen, geht auf die Revision des Gesetzes über die politischen Rechte und des ehemaligen Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) vom 21. Juni 1996 zurück, die am 1. April 1997 in Kraft getreten ist (I.B.). Zuvor enthielten die aufeinanderfolgenden Gesetzgebungen, die das Verfahren für Volksinitiativen regelten, lediglich Vorschriften über die Fristen für die parlamentarische Behandlung von Initiativen (I.A.). Da die Abstimmungsfristen in Art. 75a BPR mit dem Ende der Behandlung der Initiative in der Bundesversammlung oder dem Ablauf der dafür vorgesehenen Fristen beginnen, ist es dennoch sinnvoll, sie kurz in diese allgemeinere Geschichte der Fristen für die Behandlung von Initiativen einzuordnen.
A. Fristen für die Behandlung (seit 1892)...
1. Einführung (1892)
2 Von Anfang an (1891) setzte die Verfassungsbestimmung, die das Initiativrecht für eine Teilrevision der Verfassung einführte, den Behörden keine Frist, um sich zur Initiative zu äußern und sie zur Abstimmung zu bringen (Art. 121 aBV). Dasselbe gilt für die verfassungsrechtliche Regelung der Initiative für eine Totalrevision der Verfassung (Art. 120 aBV; vgl. auch Art. 113 aBV 1848). Dieses Schweigen findet sich auch heute noch in den Artikeln 138–139 BV.
3 Die erste gesetzliche Regelung der Modalitäten des Initiativrechts durch das Bundesgesetz vom 27. Januar 1892 betreffend das Verfahren bei Volksinitiativbegehren und Abstimmungen über die Revision der Bundesverfassung setzte der Bundesversammlung hingegen eine Frist von einem Jahr, um zu entscheiden, ob sie die erfolgreichen Initiativen zur Teilrevision der Verfassung annimmt oder ablehnt (Art. 7 und 8). Im Vergleich dazu sieht das Gesetz keine Frist vor, innerhalb derer über die Initiativen abgestimmt werden muss, nachdem sie von der Bundesversammlung behandelt wurden. Initiativen, die auf eine Totalrevision der Verfassung abzielen, müssen "ohne weiteres" zur Abstimmung gebracht werden, da das Gesetz hierfür keine bestimmte Frist vorsieht (Art. 6).
2. Ausweitung und Aufteilung der Materie (1950; 1962; 1978)
4 Im Laufe des 20. Jahrhunderts wurde die Frist für die Behandlung von Initiativen mehrmals verlängert. Im Jahr 1950 verlängerte die Bundesversammlung die Frist auf zwei Jahre, wenn es sich um eine allgemein formulierte Initiative handelte (Art. 7), und auf drei Jahre, wenn sie mit einer vollständig ausgearbeiteten Initiative befasst war (Art. 8). Im Gegensatz zum Bundesrat, der vorschlug, auf eine feste Frist zu verzichten und stattdessen eine flexiblere Regelung einzuführen, die sowohl Krisenzeiten als auch normale Situationen abdecken kann, hielten die Räte am Grundsatz einer festen Frist fest. Aus den Debatten ging jedoch hervor, dass sich die Abgeordneten bewusst waren, dass außergewöhnliche Situationen die Einhaltung dieser Frist auf die Probe stellen könnten. Die Novelle führte weiterhin keine Abstimmungsfrist ein und beschränkte sich auf den Hinweis, dass die Initiative "ohne Verzug" zur Abstimmung gebracht wird, "wenn die beiden Räte innerhalb der gesetzlichen Frist keinen übereinstimmenden Beschluss fassen können" (Art. 9).
5 1962 ging die Verabschiedung des neuen Bundesgesetzes über Volksinitiativen mit einer Aufteilung der Materie einher: Die Vorschriften über die Behandlung von Initiativen durch die Bundesversammlung wurden in das neue GVG (Art. 25 ff.) eingefügt, auf das das Gesetz über Initiativen verweist (Art. 6), wobei es seinerseits nur die Verfahrensregeln beibehält, die direkt die Bürger (später Bürgerinnen) betreffen.
6 Die gesetzlichen Fristen für die Behandlung von Initiativen erfuhren 1976 anlässlich der Verabschiedung des BPRG (Inkrafttreten 1978) eine zweite Verlängerung: Sie stiegen von 2 auf 3 Jahre für allgemein formulierte Initiativen und von 3 auf 4 Jahre für von Grund auf neu formulierte Initiativen (Art. 26–27 BPRG). Seit 1974 hat die Bundesversammlung zudem die Möglichkeit, diese Fristen um ein Jahr zu verlängern, "wenn die Beschlüsse der Räte über einen Gegenentwurf oder einen Erlass, der in engem Zusammenhang mit der Volksinitiative steht, voneinander abweichen" (Art. 29 Abs. 4 GVG). Insgesamt kann sich die Behandlung einer Initiative somit über einen Zeitraum von 4 bzw. 5 Jahren erstrecken, wobei die Zeit, die der Bundesrat für die Abstimmung über die Initiative benötigt, noch nicht mitgerechnet ist, da diese noch nicht geregelt ist.
3. Kürzung (1997)
7 Die Revision des PrHG und des EHG im Jahr 1996 (in Kraft getreten 1997) brachte einen kompletten Paradigmenwechsel. Sie geht unter anderem auf eine Motion der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates aus dem Jahr 1988 zurück und ist eine Reaktion auf die als zu lang empfundene Frist – oft 6, 7 Jahre, manchmal sogar noch länger –, innerhalb derer Abstimmungen über Initiativen stattfinden.
8 Im Gegensatz zu früheren Revisionen verkürzt die Revision von 1996 dementsprechend die Fristen für die Behandlung von Initiativen: Die Bundesversammlung hat nun zwei Jahre Zeit, um über allgemein formulierte Initiativen zu entscheiden, und 30 Monate, um über von Grund auf neu verfasste Initiativen zu entscheiden (Art. 26–27 GVG). Die letztgenannte Frist kann um ein Jahr verlängert werden, "wenn mindestens einer der Räte einen Beschluss über einen Gegenentwurf oder über einen Gesetzgebungsakt gefasst hat, der in engem Zusammenhang mit der Volksinitiative steht" (Art. 27 Abs. 5bis GRG).
9 Diese Regelung der Fristen für die parlamentarische Behandlung wird bei der Ersetzung des GVG durch das ParlG vom 13. Dezember 2002 übernommen. Die oben genannten Fristen gelten somit auch heute noch (Art. 96, 100, 103, 105 ParlG).
B. ...zu den Fristen für Abstimmungen (seit 1997)
1. Einführung (1997)
10 Neben der Verkürzung der Fristen für die Behandlung von Initiativen setzte die Revision von 1996/1997 ihr Ziel, die Gesamtdauer des Initiativprozesses zu verkürzen, durch die Einführung zusätzlicher Fristen um.
11 Einerseits verfügt der Bundesrat nun über eine Frist von neun Monaten, um die Initiative zur Abstimmung zu bringen. Diese Frist beginnt mit der Schlussabstimmung der Bundesversammlung über die Initiative, spätestens jedoch mit dem Ablauf der gesetzlichen Behandlungsfristen, die der Initiative gesetzt sind (Art. 74 Abs. 1 BPR in der Fassung bis 31. Dezember 2002). In den Augen der Räte trägt sie dem Bedürfnis des Bundesrates nach einer gewissen Flexibilität bei der Verteilung der verschiedenen abstimmungsreifen Vorlagen auf die zur Verfügung stehenden Fristen sowie dem Umstand Rechnung, dass in einem Wahljahr im September keine Abstimmung stattfindet. Die Bundesversammlung kann sie ohne ausdrückliche zeitliche Begrenzung verlängern, "wenn der Initiative ein Gesetzgebungsakt (indirekter Gegenentwurf) entgegengesetzt wird" (Art. 74 Abs. 2 BPR in der Fassung bis zum 31. Januar 2010). Diese Bestimmung soll es den Behörden ermöglichen, das Schicksal (ggf. in einer Volksabstimmung) des indirekten Gegenentwurfs abzuwarten, bevor sie die Initiative den Stimmberechtigten vorlegen.
12 Andererseits muss die Bundesversammlung im Falle der Annahme einer in allgemeiner Form abgefassten Initiative die entsprechende Verfassungsänderung innerhalb von zwei Jahren verabschieden (Art. 26 Abs. 2 und 6 GG). Die betreffende Verfassungsänderung muss innerhalb von insgesamt 30 Monaten zur Abstimmung gebracht werden (Art. 74 Abs. 3 PGR in der Fassung bis zum 31. Januar 2010).
2. Erweiterung (2003)
13 Anfang der 2000er Jahre scheiterten zwei Volksinitiativen, die eine drastische Verkürzung des Verfahrens zur Behandlung von aus dem Stegreif verfassten Initiativen (insgesamt 6 bzw. 12 Monate) forderten, bereits bei der Unterschriftensammlung (Initiative "Damit Volksinitiativen innerhalb von sechs Monaten zur Abstimmung gebracht werden [...]") oder bei der Abstimmung (Initiative "Für eine schnellere direkte Demokratie [...]").
#Im Gegensatz dazu wurde die Frist für die Abstimmung über eine Initiative durch eine Revision des BPR im Jahr 2002, die 2003 in Kraft trat, auf 10 Monate verlängert. Diese Änderung war im Entwurf des Bundesrates nicht enthalten. Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats nahm sie in die Revision auf, ohne in der parlamentarischen Debatte eine Begründung dafür zu liefern. Lediglich die damalige Bundeskanzlerin äußerte sich zu dieser Änderung und sprach von der Korrektur einer Ungleichheit, ohne diese jedoch näher zu erläutern.
3. Modalitäten im Falle eines bedingten Rückzugs einer Initiative, Frist für die Abstimmung über die Umsetzung einer allgemein formulierten Initiative, Bereinigung (2010)
15 Die Abstimmungsfristen erfahren eine neue Entwicklung mit der Revision des BPR vom 25. September 2009 (in Kraft getreten am 1. Februar 2010), die das Recht einführt, eine Initiative unter der Bedingung zurückzuziehen, dass der von der Bundesversammlung angenommene indirekte Gegenentwurf in der Volksabstimmung nicht abgelehnt wird (Art. 73a Abs. 1 BPR). Dieses neue Instrument erfordert nämlich eine Präzisierung der Frist für die Abstimmung über die Initiative, die anwendbar ist, wenn die Ablehnung des indirekten Gegenvorschlags das Wirksamwerden des bedingten Rückzugs verhindert (Art. 73a Abs. 3 BPR e contrario), wodurch die Verpflichtung der Behörden, die Initiative zur Abstimmung zu bringen, aktuell wird. Für diesen Fall sieht das Gesetz nunmehr eine Frist von ebenfalls 10 Monaten für den Bundesrat vor, die ab der Bestätigung des Abstimmungsergebnisses über den Gegenentwurf gemäß Art. 15 Abs. 1 BPR läuft (Art. 75a Abs. 2 BPR). Der frühere Art. 74 Abs. 2 BPR, der es der Bundesversammlung ermöglichte, die Frist für die Abstimmung über eine Initiative zu verlängern, wenn der Initiative ein indirekter Gegenentwurf gegenübergestellt wurde, wird aufgehoben.
16 Bei dieser Revision wurde auch die Frist für die Abstimmung über eine Vorlage zur Umsetzung einer allgemein formulierten Initiative an die anderen Fristen angepasst: Während die Frist für die Behandlung und Abstimmung insgesamt 30 Monate betrug und ab der Einreichung der Initiative lief, beträgt sie nun 10 Monate und läuft ab der Schlussabstimmung der Bundesversammlung über die Revision (Art. 75a Abs. 3 LDP). Diese Revision, die als einfache Neuordnung der Materie dargestellt wird, führt in Wirklichkeit zu einer Verlängerung der Frist für den Umsetzungsprozess. Die Bundesversammlung hat nämlich weiterhin 2 Jahre, d.h. 24 Monate, Zeit, um die Umsetzungsvorlage auszuarbeiten (Art. 104 Abs. 1 ParlG), zuzüglich der 10 Monate, die dem Bundesrat für die Organisation der Volksabstimmung eingeräumt wurden. Insgesamt kann sich die Behandlung und Abstimmung einer Umsetzungsvorlage somit nicht nur über 30, sondern über 34 Monate erstrecken.
17 Schliesslich wurde mit der Revision 2009/2010 die Bestimmung über die Fristen für die Abstimmungsvorlage einer (echten) formellen Bereinigung unterzogen. Die betreffende Regelung trägt nun den Titel "Volksabstimmung" statt "Behandlung" – wobei ersterer den Inhalt genauer ausdrückt als letzterer – und befindet sich in Art. 75a LDP und nicht mehr in Art. 74 LDP (aufgehoben) – in der mehr oder weniger chronologischen Logik des Titels 5 des LDP.
4. Verlängerung der Fristen in Wahljahren (2015)
18 Die bislang letzte Änderung von Art. 75a LDP stammt aus der LDP-Revision von 2014, die dem Wahlverfahren zum Nationalrat gewidmet war. Während der vom Bundesrat vorgelegte Entwurf keine Änderung der Abstimmungsfristen vorschlug, beschloss der Nationalrat in erster Lesung und ohne dass der Vorschlag zur Debatte stand, die verschiedenen Fristen in Art. 75a LDP auf 12 Monate zu verlängern. Anstatt sich dieser Änderung anzuschließen, beschließt der Ständerat eine von seiner Staatspolitischen Kommission vorgeschlagene alternative Regelung, wonach die Abstimmungsfristen um 6 Monate verlängert werden, wenn der Beginn der Fristen zwischen 10 und 3 Monaten vor der nächsten Gesamterneuerung des Nationalrats liegt. Diese Version setzte sich schließlich auch im Nationalrat durch und trat am 1. März 2015 in Kraft (Art. 75a Abs. 3bis BPR). Aus den Beratungen in den Räten ist jedoch nicht ersichtlich, nach welchen Kriterien die SPK-S den für die Verlängerung relevanten Zeitraum sowie die Dauer der Verlängerung konkret in Monaten abgrenzt.
II. Bedeutung der Bestimmung
A. Allgemeines
1. Hintergrund
19 Der Prozess der Volksinitiative umfasst mehrere Phasen. Nach der Lancierung (Art. 68–69 BPR), der Unterschriftensammlung und der Einreichung der Initiative (Art. 71 BPR) stellt die Bundeskanzlei das Zustandekommen der Initiative fest (Art. 72 BPR), woraufhin es dem Bundesrat obliegt, der Bundesversammlung den Entwurf eines Bundesbeschlusses sowie eine Botschaft dazu zu unterbreiten (Art. 97 ParlG). Danach beginnt eine parlamentarische Phase der Behandlung der Initiative, an deren Ende die Bundesversammlung über die Gültigkeit und die Zweckmässigkeit der Initiative sowie gegebenenfalls über die Annahme eines direkten oder indirekten Gegenentwurfs entscheidet (Art. 100 ff. ParlG).
20 Wird die Initiative nicht zurückgezogen (Art. 73–73a BPR), verpflichtet die Garantie des Initiativrechts (Art. 34 Abs. 1 BV) die Behörden anschließend, die erfolgreichen und gültigen Initiativen dem Volk zur Abstimmung vorzulegen (Initiative zur Totalrevision der Verfassung [Art. 138 Abs. 2 BV], allgemein formulierte Initiative [Art. 139 Abs. 4 Satz 2 BV]) bzw. dem Volk und den Kantonen (von Grund auf formulierte Initiative [Art. 139 Abs. 5 Satz 1 BV]) vorgelegt werden. Die Rechtsprechung zu Standesinitiativen, deren Substanz aber auch auf Bundesebene relevant ist, besagt, dass die Abstimmung innerhalb einer angemessenen Frist stattfinden muss, damit die Initiative ihre Aktualität bewahrt. Ebenso gebietet die Garantie des Initiativrechts, dass in allgemeinen Worten abgefasste Initiativen, die angenommen wurden, innerhalb einer angemessenen Frist umgesetzt werden, indem die von ihnen geforderte Verfassungsänderung ausgearbeitet wird (Art. 139 Abs. 4 Sätze 1 und 3 BV).
21 Auf Bundesebene ist die Aufgabe, Abstimmungen anzuordnen und zu organisieren, dem Bundesrat übertragen (Art. 10 ff. BPR, vgl. auch Art. 58, 59c und 73 Abs. 2 BPR). Insbesondere obliegt es ihm, die Abstimmungstermine festzulegen und die Abstimmungsvorlagen auf die verschiedenen Termine zu verteilen (Art. 10 Abs. 1bis BPR).
22 In diesem Zusammenhang ist Art. 75a LDP zu sehen. Sein Zweck besteht darin, die zeitlichen Modalitäten der Verpflichtung, Initiativen innerhalb einer angemessenen Frist zur Abstimmung zu bringen bzw. umzusetzen, zu konkretisieren. Zu diesem Zweck setzt er dem Bundesrat eine bestimmte Frist (grundsätzlich 10 Monate), um eine Volksinitiative (Abs. 1–2) oder eine Verfassungsänderung, die auf eine allgemein formulierte Initiative folgt (Abs. 3), zur Abstimmung zu bringen. Nur die Abstimmungsfrist im engeren Sinne, d. h. ab dem (tatsächlichen oder fiktiven) Ende der parlamentarischen Behandlungsperiode, hat ihren Sitz in Art. 75a LDP. Die Fristen, innerhalb derer die Bundesversammlung über eine Volksinitiative entscheiden und gegebenenfalls eine Umsetzungsvorlage ausarbeiten muss, sind in Art. 97 ff. ParlG geregelt, auf die Art. 75a Abs. 4 BPR ausdrücklich verweist.
23 Art. 75a LDP befindet sich im 5. Titel des LDP, der der Volksinitiative gewidmet ist und dessen Reihenfolge der Bestimmungen mehr oder weniger dem Ablauf des entsprechenden Verfahrens folgt. Im Gegensatz dazu ist es nicht auf die Abstimmung über einen Gegenstand anwendbar, der dem fakultativen oder obligatorischen Referendum unterliegt, auch wenn es sich um eine Verfassungsänderung handelt, die von der Bundesversammlung initiiert wurde. Titel 5 gilt streng genommen unterschiedslos für alle Formen von Initiativen. Die Bestimmungen dieses Titels wurden jedoch in erster Linie für Initiativen konzipiert, die auf eine Teilrevision der Verfassung abzielen. Einige dieser Bestimmungen sind daher nicht geeignet und folglich nicht auf Initiativen anwendbar, die auf eine vollständige Verfassungsänderung abzielen. Wenn sie mit dieser Art von Initiative nicht unvereinbar sind, bleiben die Regeln des Titels 5 jedoch relevant, gegebenenfalls in einer Weise, die an die Besonderheiten einer Initiative zur vollständigen Verfassungsänderung angepasst ist. Dies ist unserer Ansicht nach bei Art. 75a Abs. 1 (Frist für die Abstimmung über eine Initiative) und 3bis (Verlängerung dieser Frist) BPR der Fall.
24 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass Art. 75a BPR Teil des Systems zur Umsetzung des Rechts auf Volksinitiative ist. Aus diesem Grund genießt er unserer Ansicht nach den Schutz, den die Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) bietet. Diese Garantie verlangt nämlich, dass "die Gesamtheit der Regeln, die die politischen Rechte begründen und organisieren, beachtet werden". Da die Verletzung von Art. 75a BPR jedoch nicht mit einer konkreten Sanktion einhergeht und nicht vor einem Gericht geltend gemacht werden kann, bleibt dieser grundlegende Schutz theoretisch. Beim derzeitigen Stand der Gesetzgebung hat er keine konkreten Auswirkungen auf die Praxis.
2. Funktion
25 Die Fristen für die Behandlung und Abstimmung über eine Initiative oder ihre Umsetzung konkretisieren das Initiativrecht, indem sie mehrere divergierende demokratische Interessen so gewichten, dass ihre jeweilige Berücksichtigung unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gewährleistet ist (Art. 5 Abs. 2 BV).
26 Einerseits besteht ein Interesse daran, dass die Stimmberechtigten rasch über die Initiative entscheiden, um die Aktualität des Themas zu gewährleisten, die von den rechtlichen und tatsächlichen Bedingungen abhängt, unter denen die Initiative stattfindet. So sind die Initiativkomitees de facto quasi gezwungen, auf die Initiative zu verzichten, wenn seit ihrer Lancierung viele Jahre vergangen sind. Hinzu kommt, dass sich die Wählerschaft umso mehr verändert und von der Wählerschaft, die zum Zustandekommen der Initiative beigetragen hat, unterscheidet, je länger es dauert, eine Initiative zur Abstimmung zu bringen. Eine übermäßig lange Frist zwischen der Einreichung einer Initiative und der Abstimmung über diese Initiative kann somit einer Aushöhlung des Initiativrechts gleichkommen und damit gegen die Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) verstoßen.
27 Andererseits haben die Behörden ein Interesse daran, genügend Zeit zu haben, um sich zu Initiativen zu äußern und sie zur Abstimmung zu bringen. Neben der parlamentarischen Behandlung im engeren Sinne (vgl. Art. 139 Abs. 4 1. und 3. Satz und 5 2. Satz, Art. 173 Abs. 1 Bst. f BV), die nicht von Art. 75a BPR (cpr Abs. 4) erfasst wird, muss diese Zeit den Zeitraum abdecken, der erforderlich ist, um die Abstimmung so zu organisieren und durchzuführen, dass die freie Bildung und der getreue und sichere Ausdruck des Volkswillens gewährleistet sind (Art. 34 Abs. 2 BV). Diese Aufgabe umfasst nicht nur eine materielle Dimension (Ankündigung, Vorbereitung des Materials usw.), sondern auch eine intellektuelle. Der Bundesrat muss nämlich die Abstimmungsgegenstände auf die verschiedenen zur Verfügung stehenden Termine verteilen – 3 oder 4 pro Jahr, die im Voraus festgelegt werden (Art. 2a BPV) – und dabei verschiedene Faktoren berücksichtigen, die die freie Bildung und den getreuen und sicheren Ausdruck der Volksabstimmung beeinflussen können, insbesondere die für die Debatte erforderliche Zeit (Art. 10 Abs. 1bis BPV), die Komplexität, den widersprüchlichen Charakter oder auch die Neigung, die Debatte über die verschiedenen Vorlagen zu moderieren.
3. Natur und Sanktionen der Fristen des Art. 75a BPR
28 Die Fristen für die parlamentarische Behandlung einer Initiative werden häufig entweder als Verwirkungsfristen – nach deren Ablauf das Parlament geschlossen ist und nicht mehr über die Initiative und einen Gegenentwurf beraten kann – oder als Ordnungsfristen – deren Verletzung als solche keine rechtlichen Konsequenzen nach sich zieht, aber in bestimmten Fällen einer ungerechtfertigten Verweigerung des Entscheids gleichkommen kann – bezeichnet. Die Rechtsprechung überlässt es den Kantonen, ob sie Fristen vorsehen oder nicht und ob sie gegebenenfalls Fristen der einen oder anderen Art einführen. Auf Bundesebene sind die Behandlungsfristen in Art. 100 und 103 (cum 105) ParlG Verwirkungsfristen: Wenn die Bundesversammlung innerhalb dieser Fristen keinen Beschluss gefasst hat, unterbreitet der Bundesrat die Initiative zur Abstimmung (Art. 106 ParlG). Im Vergleich dazu ist die Frist, die der Bundesversammlung für die Ausarbeitung einer Verfassungsänderung aufgrund einer in allgemeiner Form abgefassten Initiative eingeräumt wird (Art. 104 Abs. 1 ParlG), eine Ordnungsfrist (vgl. auch Art. 75a Abs. 3 BPR).
29 Die Unterscheidung zwischen Ordnungs- und Verwirkungsfristen ist jedoch wenig geeignet, um die Fristen für Abstimmungen (über eine Initiative bzw. eine darauf folgende Verfassungsänderung) in Art. 75a BPR zu qualifizieren. Es macht nämlich keinen Sinn, festzuhalten, dass nach Ablauf der Frist das Recht des Bundesrates, die Initiative oder deren Umsetzung zur Abstimmung zu bringen, verfällt: Die Abstimmung ist der Zweck des Initiativverfahrens. Dennoch handelt es sich bei den Abstimmungsfristen nach dem vorliegenden Kommentar nicht um reine Ordnungsfristen. Die Auslegung von Art. 75a BPR führt vielmehr zu der Feststellung, dass es sich um verbindliche Fristen handelt.
30 Zunächst sind die drei Absätze des Art. 75a BPR, die Fristen festlegen (Abs. 1–3), kategorisch formuliert: Sie enthalten keine Präzisierungen wie "grundsätzlich". Nur ein Fall der Fristverlängerung ist ausdrücklich geregelt (Art. 75a Abs. 3bis ODSG). Zweitens: Obwohl sich in den Vorbereitungsarbeiten keine Spuren einer Diskussion über die Natur der Fristen finden, wird in den Debatten zu keinem Zeitpunkt die Möglichkeit vorbehalten, dass der Bundesrat diese Fristen überschreiten kann. Im Gegenteil, die Kammern gehen, so scheint es uns, von dem Grundsatz aus, dass der Bundesrat verpflichtet ist, diese Fristen einzuhalten. Dies geht insbesondere aus ihren späteren Beschlüssen hervor, die Fristen für Abstimmungen von 9 auf 10 Monate zu verlängern und eine automatische Verlängerung um 6 Monate im Falle eines Wahljahres vorzusehen (Art. 75a Abs. 3bis BPR). Wären die Fristen in Art. 75a LDP nur Ordnungsfristen, wären solche Anpassungen überflüssig. Daraus geht hervor, dass sich die Bundesversammlung für eine klar definierte Regelung des zeitlichen Rahmens entschieden hat, der für die Behandlung und Abstimmung von Initiativen gilt. Auch der Zweck der Fristsetzung an den Bundesrat – die Vorgabe eines Rhythmus bei der Abstimmung über Initiativen – spricht gegen eine Einstufung als Ordnungsfrist. Schließlich wäre es wenig kohärent, wenn die dem Bundesrat gesetzten Fristen nicht bindend wären, während die der Bundesversammlung gesetzten Fristen bindend sind.
31 Die Nichteinhaltung der Abstimmungsfristen von 10 bzw. 16 Monaten verstösst somit gegen Art. 75a BPR und gegen die Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV). Vorbehalten bleiben jedoch Fälle, in denen eine Fristüberschreitung auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, die Grundsätze des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit beachtet und die Substanz der Frist bewahrt (Art. 5, 9 BV). Es handelt sich dann um eine alternative Konkretisierung der Modalitäten des Initiativrechts. Wie später noch erläutert wird, geht der vorliegende Kommentar davon aus, dass sich der Fristenstillstand unter bestimmten Umständen direkt auf das LDP stützen kann.
32 Davon abgesehen geht der zwingende Charakter der Fristen in Art. 75a LDP mit keinerlei Sanktionen einher. Einerseits bringt die Überschreitung einer Frist für den Bundesrat keine Nachteile mit sich (kann keine Nachteile mit sich bringen). Zum anderen steht den Bürgerinnen und Bürgern unter diesen Umständen kein gerichtlicher Rechtsweg zur Verfügung, um die Verletzung ihrer politischen Rechte geltend zu machen. Art. 189 Abs. 4 BV schliesst nämlich aus, dass Handlungen des Bundesrates vor das Bundesgericht gebracht werden können, es sei denn, das Gesetz sieht eine Ausnahme vor. Auch wenn es sich im vorliegenden Fall genau genommen um eine Unterlassung handelt (die Nichtvorlage eines Gegenstands zur Abstimmung innerhalb einer bestimmten Frist), betrifft diese dennoch eine Handlung, die in die Zuständigkeit des Bundesrats fällt. Nach geltendem Recht schließt die Logik von Art. 189 Abs. 4 BV jedoch jeglichen Rechtsschutz in Bezug auf die Kompetenzen des Bundesrats im Bereich der politischen Rechte aus. Da es keine gesetzliche Bestimmung gibt, die eine Ausnahme von dieser Regel einführt, kann das Bundesgericht nicht auf Beschwerden gegen die Rechtsverweigerung (Art. 94 BGG) eintreten, die eine ungerechtfertigte Verzögerung oder Weigerung, die Abstimmung anzuordnen, darstellen würde. Unseres Wissens hat sich diese Frage jedoch nie gestellt, so dass es keine Rechtsprechung zu diesem Thema gibt.
4. Ablauf der Fristen nach Art. 75a BPR
a. Anwendbare Regeln
33 Abgesehen von einem bestimmten Verlängerungsgrund (Abs. 3bis) enthält Art. 75a BPR keine Regeln für den Ablauf der dort festgelegten Fristen. Das BPR enthält auch keine allgemeine Regel über die Berechnung, Verlängerung, Aussetzung und Unterbrechung von Fristen.
34 Gemäss dem vorliegenden Kommentar ist das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, das Regeln über Fristen enthält (Art. 20 ff. VwVG), nicht auf die Fristen von Art. 75a BPR anwendbar. Zwar ist die Anwendung des VwVG auf die Materie der politischen Rechte des Bundes nicht ausgeschlossen, auch wenn es sich nicht um eine "Verwaltungssache" (Art. 1 Abs. 1 VwVG) im engeren Sinne handelt. Zwar könnte man auch argumentieren, dass der Bundesrat (Art. 1 Abs. 2 Bst. a VwVG) eine (Allgemeinverfügung) trifft, wenn er die Gegenstände einer Abstimmung festlegt (Art. 10 Abs. 1bis BPR). Die fristwahrende Handlung nach Art. 75a BPR ist jedoch nicht die Festlegung der Tagesordnung einer Abstimmung, sondern die Abstimmung selbst, also eine Handlung eigener Art. Da eine Abstimmung nicht mit einer Verwaltungsverfügung gleichzusetzen ist (cpr Art. 5 VwVG), unterliegt ihr Verfahren nicht den Verfahrensregeln des VwVG.
35 Aus denselben Gründen scheint uns das Europäische Übereinkommen über die Berechnung von Fristen, das für die Berechnung von Fristen insbesondere "in [...] Verwaltungssachen" gilt, nicht die Fristen für Abstimmungen über eine Initiative oder deren Umsetzung zu regeln.
36 Unter diesen Umständen und in Ermangelung einer anwendbaren Regel des erlassenen Rechts sind es unserer Ansicht nach die allgemeinen Rechtsgrundsätze, in denen nach Regeln zu suchen ist, die es ermöglichen, den Ablauf der Fristen von Art. 75a BPR zu regeln.
b. Berechnung
37 Die drei Fristen des Art. 75a LDP (Abs. 1, 2 und 3) sind Fristen, die in Monaten festgelegt sind. Nach einem allgemeinen Grundsatz (cpr z.B. Art. 77 Abs. 1 Ziff. 3 OR, Art. 142 Abs. 2 ZPO, Art. 110 Abs. 6 StGB, Art. 4 Ziff. 2 Europäisches Übereinkommen über die Vereinbarung von Fristen) werden sie in Quantilen berechnet: Die Frist endet am Tag des letzten Monats, der dem Tag entspricht, an dem sie zu laufen begonnen hat, oder, mangels eines entsprechenden Datums, am letzten Tag des letzten Monats. Wenn die 10-monatige Frist am 22. Dezember (dies a quo) zu laufen beginnt, endet sie folglich am 22. Oktober (dies ad quem).
c. Verlängerung
38 Art. 75a Abs. 3bis DSG sieht ausdrücklich einen Grund für die Verlängerung der Fristen der Abs. 1–3 vor: Beginnt die Frist zwischen 10 und 3 Monaten vor der nächsten Gesamterneuerung des Nationalrates zu laufen, wird sie um 6 Monate verlängert.
39 Nach dem vorliegenden Kommentar ist darin eine umfassende Regelung der Fristverlängerung des Art. 75a BPR zu sehen. Das Schweigen des DSG zu allfälligen weiteren Verlängerungsgründen ist in der Tat qualifiziert. Für diese Schlussfolgerung spricht nicht nur ein Argument a contrario im Zusammenhang mit dem Wortlaut von Art. 75a Abs. 3bis BPR, sondern auch der Vergleich mit den im ParlG festgelegten Behandlungsfristen (Art. 97 ff. ParlG), bei denen die Verlängerungsgründe ebenfalls genau abgegrenzt sind (Art. 97 Abs. 2, 105 Abs. 1 ParlG). Zudem wird in den Vorarbeiten die Zulässigkeit anderer Verlängerungsgründe zwar weder ausdrücklich vorbehalten noch ausgeschlossen, die allgemeine Entwicklung der Regelungen zu den Behandlungs- und Abstimmungsfristen deutet aber eher darauf hin, dass der zeitliche Rahmen durch das Gesetz genau abgesteckt ist und kein Raum für andere Verlängerungsgründe bleibt. Aus teleologischer Sicht schließlich hat der Gesetzgeber dem Interesse des Bundesrates, genügend Zeit für die Organisation der Abstimmung zu haben, bereits Rechnung getragen, indem er eine relativ lange Frist gewährt hat, wenn man sie mit der in der Praxis tatsächlich verwendeten Zeit vergleicht.
40 Da keine andere Bestimmung eine Verlängerung der Fristen von Art. 75a BPR vorbehält, ist diese ausgeschlossen, selbst wenn die Bundesversammlung und/oder das Initiativkomitee damit einverstanden sind. Es ist nämlich ein allgemeiner Grundsatz, dass eine gesetzliche Frist nicht verlängert werden kann (z. B. Art. 144 ZPO, Art. 89 Abs. 1 StPO). Anders verhält es sich hingegen mit der Frage, ob die Fristen nach Art. 75a BPR gehemmt werden können.
d. Suspendierung
41 Die Fristverlängerung unterscheidet sich von der Fristaussetzung. Während beide den Ablauf der Frist hinausschieben, verlängert die Fristverlängerung die Frist, während die Suspendierung den Ablauf der Frist pausiert. Wenn die Person oder Behörde, der eine Frist gesetzt wurde, während der Aussetzung Schritte zur Wahrung der Frist unternehmen kann, ähnelt die Aussetzung faktisch einer Verlängerung, da die Tage der Aussetzung die Dauer der Frist entsprechend verlängern. Entspricht der Stillstand hingegen einem Zeitraum, in dem die Erledigung der Schritte zur Wahrung der Frist (in diesem Fall die Organisation und Durchführung einer Abstimmung) behindert wird, kommt der Stillstand keiner Verlängerung gleich: Die nutzbare Zeit, die für die Erledigung der Schritte zur Verfügung steht, bleibt dieselbe wie die ursprünglich in der Frist festgelegte.
42 Das BPR enthält keine ausdrückliche Regel – weder allgemein noch spezifisch für Art. 75a BPR –, die sich auf den Stillstand von Fristen bezieht. Da die in Art. 75a Abs. 3bis vorgesehene Regelung der Fristverlängerung abschliessend ist, ist gemäss diesem Kommentar ein Stillstand dieser Fristen, der faktisch auf eine Verlängerung der Fristen hinauslaufen würde, ausgeschlossen.
43 Hingegen spricht das qualifizierte Schweigen des Art. 75a BPR zu den Gründen für eine Fristverlängerung unseres Erachtens nicht gegen die Annahme, dass das Gesetz in Bezug auf die (echte) Hemmung von Fristen eine Lücke aufweist. Anders als bei der Frage der Fristverlängerung schließt der Text von Art. 75a BPR eine Hemmung zwar nicht aus oder behält sie vor, regelt aber keinen Aspekt davon. Wie dargelegt, besteht sein Ziel darin, ein Gleichgewicht zu wahren zwischen dem Interesse, die Aktualität einer Initiative zu erhalten, und dem Interesse, dem Bundesrat genügend Zeit für die materielle und intellektuelle Vorbereitung und Durchführung der Abstimmung zu geben. Dieses Interesse steht insbesondere im Dienste der Gewährleistung der freien Bildung und der getreuen und sicheren Äußerung des Volkswillens (Art. 34 Abs. 2 BV). Steht dem Bundesrat diese Zeit jedoch nicht zur Verfügung oder können Abstimmungen nicht im ordentlichen Zeitrahmen stattfinden (Art. 2a BPV), wird dieses Gleichgewicht gestört. Schliesslich gibt es keinen Hinweis auf einen historischen Willen des Gesetzgebers, einen Stillstand der Frist unter bestimmten ausserordentlichen Umständen auszuschliessen.
44 Es ist schwierig, eine solche Lücke generell, modo legislatoris, zu schließen, indem man alle Hypothesen und Umstände einer Hemmung vorwegnimmt. Im Interesse der Rechtssicherheit wäre eine Gesetzesrevision in diesem Sinne vorzuziehen. Eine Aussetzung der Fristen muss in jedem Fall die allgemeinen Grundsätze der Staatstätigkeit (Art. 5, 8 und 9 BV) beachten. So darf sie nicht zum Ziel oder zur Folge haben, eine Initiative gegenüber einer anderen zu benachteiligen oder zu begünstigen: Als unterschiedliche Behandlung muss sie auf einem objektiven und ernsthaften Grund beruhen und alle Vorlagen, die sich im selben Zeitrahmen befinden, gleichermaßen betreffen (Art. 8 Abs. 1 BV). Sie muss zudem geeignet und notwendig sein, um das angestrebte Ziel zu erreichen (Art. 5 Abs. 2 BV), d.h. dem Bundesrat zu ermöglichen, die gesamte Frist von 10 oder 16 Monaten für die Organisation und Durchführung der Abstimmung sinnvoll zu nutzen.
45 Eine Suspendierung auf der Grundlage des BPR kann daher nur in einer Situation in Betracht kommen, in der die Organisation und/oder Durchführung der Abstimmung behindert wird. Dies kann zum Beispiel der Fall sein, wenn sich das Land im Krieg befindet, ein allgemeiner Stromausfall herrscht oder sogar notwendige Maßnahmen zur Gesundheitsbekämpfung die Abstimmung und/oder die Stimmenauszählung unmöglich machen. Das alleinige Auftreten dieser Umstände reicht jedoch nicht aus. Sie müssen auch tatsächlich und konkret zu einer Behinderung führen.
46 Die konkrete Wirkung und die Dauer der Suspendierung sollten im Übrigen von der Art der Behinderung(en) abhängen: Betrifft sie die Organisation der Abstimmung, ihre Durchführung oder beide Aspekte? Wenn beispielsweise ein Ereignis (Krieg, allgemeiner Stromausfall, Pandemie usw.) die Durchführung einer Abstimmung verhindert, während die gesetzliche Abstimmungsfrist abläuft, kann man davon ausgehen, dass die Frist bis zum nächsten möglichen Abstimmungstermin ausgesetzt wird. Andererseits entbindet die bloße Unmöglichkeit, eine Abstimmung abzuhalten, die Behörden nicht davon, sich für die Vorbereitung der nächstmöglichen Abstimmung einzusetzen, wenn die vorbereitenden Schritte nicht behindert werden. Wenn also ein Ereignis die Durchführung einer Abstimmung vorübergehend verhindert, der Bundesrat aber noch genügend Zeit hat, um die Initiative zu einem späteren Zeitpunkt zur Abstimmung zu bringen, und in der Lage ist, die entsprechenden Vorbereitungsschritte zu unternehmen, ist nicht davon auszugehen, dass die Frist gehemmt ist.
47 Eine Beurteilung der zweimonatigen Aussetzung der Abstimmungsfristen von Art. 75a BPR, die der Bundesrat am 20. März 2020 als Reaktion auf die Covid-19-Pandemie anordnete (Art. 1 Abs. 1 Bst. c Verordnung vom 20. März 2020 über die Aussetzung der Fristen für eidgenössische Volksinitiativen und Referendumsbegehren auf Bundesebene), kann das oben Gesagte veranschaulichen. Konkret betraf dieser Stillstand nur die Initiative "Für eine massvolle Zuwanderung (Begrenzungsinitiative)", deren gesetzliche Abstimmungsfrist am 20. Oktober 2020 abgelaufen wäre und daher bis zum 20. Dezember 2020 verlängert wurde. Der Bundesrat hatte die Volksabstimmung über diese Initiative ursprünglich für den 17. Mai 2020 angesetzt, sagte diese jedoch – ebenfalls aufgrund der Covid-19-Pandemie – ab und schloss die Durchführung von Volksabstimmungen bis zum 31. Mai 2020 aus (Art. 2 Abs. 1 Bst. b Verordnung über den Stillstand der Fristen). Bereits am 29. April 2020 entschied er, dass die Abstimmung schliesslich am 27. September 2020 stattgefunden hätte, also noch innerhalb der Frist von 10 Monaten ab dem Votum der Bundesversammlung.
48 Auch wenn der Bundesrat letztlich in der Lage war, die Abstimmungsfrist einzuhalten, als hätte er keine Suspendierung ausgesprochen, kann man im Hinblick auf mögliche zukünftige Krisensituationen das Vorgehen, die Frist "präventiv" zu suspendieren, kritisch sehen. Am 20. März 2020, zum Zeitpunkt der Annullierung der Abstimmung vom 17. Mai 2020, hatte der Bundesrat nämlich noch 7 Monate Zeit, um eine neue Abstimmung zu planen und zu organisieren, die bereits nach dem 31. Mai 2020 stattfinden konnte, so dass ein Zeitraum von fast 5 Monaten (bis zum 20. Oktober 2020) für die Durchführung der Abstimmung zur Verfügung stand. Neben dem ordentlichen Datum des 27. September 2020 (Art. 2a Abs. 1 Bst. c VEP) hatte der Bundesrat die Möglichkeit, während dieser Zeit aus überwiegenden Gründen zusätzliche Abstimmungsdaten festzulegen (Art. 2a Abs. 2 VEP). Unter diesen Umständen war die Aussetzung der Frist für zwei Monate nicht notwendig und verstiess aus diesem Grund gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV).
49 Nach der in diesem Kommentar vorgeschlagenen Auslegung erfordert eine Hemmung der Fristen von Art. 75a LDP, die sich im oben beschriebenen Rahmen bewegt, keine zusätzliche gesetzliche Grundlage, da sie sich auf das LDP stützen kann, das in zulässiger Weise ergänzt wurde. Anders – und exorbitant zum Gegenstand dieses Kommentars – ist die Frage, ob es andere Rechtsgrundlagen gibt, die eine Hemmung der fraglichen Fristen erlauben.
e. Unterbrechung
50 Die Fristen des Art. 75a BPR laufen grundsätzlich ohne Unterbrechung bis zur Erfüllung der Handlung, auf die sie abzielen, d.h. bis zur Durchführung einer Volksabstimmung (über eine Initiative [Abs. 1–2] bzw. über eine Verfassungsänderung, die als Folge einer Initiative angenommen wurde [Abs. 3]).
51 Es muss jedoch der seltene, aber nicht ausgeschlossene Fall vorbehalten bleiben, dass die betreffende Abstimmung später für ungültig erklärt wird. In einer solchen Situation ist festzuhalten, dass eine neue (volle) Abstimmungsfrist zu laufen beginnt. Mit anderen Worten: Die für ungültig erklärte Abstimmung wirkt dann wie eine Handlung, die die ursprüngliche Abstimmungsfrist unterbricht.
52 Ähnlich verhält es sich, wenn eine Initiative unter der Bedingung zurückgezogen wird, dass ein indirekter Gegenentwurf in Kraft tritt (Art. 73a Abs. 2 BPR), wenn das Volk den Gegenentwurf nach einer Abstimmung mit gültigem Ergebnis ablehnt (Art. 15 BPR), wodurch die Frist für die Abstimmung über die Initiative nach Art. 75a Abs. 2 BPR beginnt, aber die Abstimmung über den Gegenentwurf später Gegenstand eines rückblickenden "Revisionsantrags" ist, muss dieser Antrag unserer Meinung nach die Frist für die Abstimmung über die Initiative unterbrechen.
B. Vergleichendes kantonales Recht
53 Die meisten Kantone kennen eine Regelung der Abstimmungsfristen für Initiativen oder, wenn über diese abgestimmt werden muss, für die Umsetzungsvorlagen von angenommenen, allgemein formulierten Initiativen. Schematisch lassen sich drei Systeme unterscheiden:
54 Einige Kantone legen eine "absolute" Abstimmungsfrist fest, d.h. eine Frist, die ab der Einreichung oder der Feststellung des Zustandekommens der Initiative läuft (Art. 29–30 KV/ZH cum § 132, 137 GPR/ZH; Art. 28 Abs. 3 KV/UR; Art. 64 BV/OW; Art. 55 BV/NW; Art. 119 Abs. 1, 124, 125 LEDP/FR; Art. 32 Abs. 1–2 BV/SO; § 24a IRG/BS; § 29 BV/BL; Art. 15 BV/GR; § 66 GPR/AG; Art. 82 Abs. 1 BV/VD; Art. 33 Abs. 2, 100 Abs. 2 BV/VS).
55 In anderen Kantonen ist die Abstimmungsfrist "relativ": Sie läuft ab dem Ende der Behandlung der Initiative im Parlament, ähnlich wie die Fristen in Art. 75a Abs. 1 und 3 BPR (§ 35 Abs. 5, 79 Abs. 2 KV/ZG; § 81 Abs. 2, 82 Abs. 2, 83 Abs. 3 StWG/TG).
56 Schliesslich kennen einige Kantone keine Abstimmungsfristen. Sie können den Behörden hingegen Fristen für die Behandlung der Initiative und/oder die Ausarbeitung eines Umsetzungskonzepts setzen (Art. 59 Abs. 4 BV/BE cum Art. 149 ff. StWG/BE; § 33 BV/SZ; Art. 55 Abs. 3 BV/AR; Art. 44 ff. RIG/SG; Art. 62–63 BV/GE; Art. 76 BV/JU).
57 Mehrere Kantone kombinieren zudem Elemente aus verschiedenen Systemen. Im Kanton Luzern beispielsweise regelt eine absolute Abstimmungsfrist von sechs Monaten die Initiative zur Totalrevision der Kantonsverfassung (§ 82l KRG/LU, cpr § 82a im Bereich des obligatorischen und fakultativen Referendums). In Schaffhausen und Neuenburg wird eine relative Abstimmungsfrist (Art. 77 Abs. 4 Wahlgesetz/SH; Art. 109 Abs. 4, 110 Abs. 5 LDP/NE) durch eine absolute Frist ergänzt, wenn die Initiative auf eine Totalrevision der Kantonsverfassung abzielt (Art. 79 Wahlgesetz/SH; Art. 108 Abs. 1 LDP/NE). Was den Kanton Tessin betrifft, so legt er eine absolute Abstimmungsfrist von zwei Jahren ab der Veröffentlichung des Zustandekommens der Initiative (bzw. von 60 Tagen, wenn die Initiative auf eine Totalrevision der Verfassung abzielt) und eine relative Frist von 60 Tagen ab dem Abschluss der Beratungen fest (Art. 46, 90 BV/TI).
58 Wie bei den Behandlungsfristen ist es Sache des kantonalen Rechts, zu bestimmen, ob es sich bei den Abstimmungsfristen um verbindliche oder um Ordnungsfristen handelt. Einige Kantone sehen unter bestimmten Voraussetzungen ausdrücklich ihre Verlängerung (Art. 117 Abs. 2 LEDP/FR; § 24a Abs. 1 und 4 IRG/BS; Art. 15 BV/GR; Art. 82 Abs. 2 BV/VD; Art. 33 Abs. 2 BV/VS) oder sogar ihren Stillstand (§ 24a Abs. 3 IRG/BS) vor. Im Übrigen weist die Lehre in Ermangelung einer ausdrücklichen Qualifikation (was häufig der Fall ist) darauf hin, dass die Rechtsprechung (im Zusammenhang mit Bearbeitungsfristen) eher dazu neigt, festzuhalten, dass es sich um Ordnungsfristen handelt.
III. Kommentar
A. Frist, um eine Initiative zur Abstimmung zu bringen (Absatz 1)
1. Gegenstand ("eine Initiative zur Volksabstimmung bringen")
59 Art. 75a Abs. 1 BPR räumt dem Bundesrat eine Frist von zehn Monaten ab der Schlussabstimmung der Bundesversammlung über die Initiative oder dem Ablauf der ihm hierfür gesetzten Fristen ein, um eine Volksinitiative zur Abstimmung zu bringen.
60 Gegenstand der Frist in Art. 75a Abs. 1 BPR ist somit die Durchführung einer Abstimmung, d. h. eines "Verfahrens, in dessen Verlauf die Aktivbürgerinnen und Aktivbürger, die die Stimmberechtigten (Volk) bilden, über die Annahme oder Ablehnung eines Vorschlags entscheiden", in diesem Fall einer Volksinitiative, in Form einer Abstimmung.
61 Die Frist bezieht sich ausschließlich auf die Phase des Initiativprozesses nach der parlamentarischen Behandlung. Grundsätzlich ordnet die Bundesversammlung die Vorlage einer Volksinitiative zur Abstimmung im Bundesbeschluss an, in dem sie die Initiative für gültig erklärt und eine Empfehlung dazu ausspricht (Art. 98, 100, 103 ParlG). Eine Ausnahme bildet jedoch die Situation, in der die Räte innerhalb der gesetzten Frist keinen Bundesbeschluss über die Initiative verabschiedet haben (Art. 100, 103, 106 ParlG). In diesem Fall ist es ausnahmsweise Sache des Bundesrates, diesen Mangel zu beheben, indem er den Grundsatz der Abstimmung selbst anordnet (Art. 106 ParlG).
62 In beiden Fällen ist es dann Aufgabe des Bundesrates, auf die Einhaltung der Abstimmungsfrist hinzuwirken. Als Exekutivbehörde (Art. 174 BV) legt er den Tag der Abstimmung fest (Art. 10 Abs. 1bis BPR) und unternimmt die vorbereitenden Schritte (Art. 11 BPR), die es den Kantonen ermöglichen, die Abstimmung auf ihrem jeweiligen Gebiet durchzuführen (vgl. Art. 10 Abs. 2 BPR). Grundsätzlich legt es die Gegenstände, die Gegenstand der nächsten Abstimmung sein werden, in Form eines Erlasses fest und delegiert an die Bundeskanzlei, alle für die Abstimmung erforderlichen Massnahmen zu treffen.
63 Die Frist ist eingehalten, wenn die Abstimmung tatsächlich vor ihrem Ablauf stattfindet. Die bloße Festlegung des Abstimmungsdatums reicht daher noch nicht aus, um sie zu wahren. Wenn die Abstimmung stattfindet und später für ungültig erklärt wird, unterbricht dies die Frist. Die Initiative muss dann erneut zur Abstimmung gestellt werden (vorbehaltlich ihres Rückzugs) und eine neue Frist von 10 Monaten beginnt gemäß Art. 75a Abs. 1 BPR zu laufen.
64 Gemäß dem vorliegenden Kommentar fallen alle gültigen Initiativen (Art. 139 Abs. 3 BV, Art. 75 BPR), die nicht zurückgezogen werden (Art. 73–73a LDP), unter die Frist des Art. 75a Abs. 1 BPR, einschließlich der Initiativen, die auf eine Totalrevision der Bundesverfassung abzielen (Art. 138 BV). Initiativen auf Totalrevision der Bundesverfassung (Art. 138 Abs. 2 BV) sowie allgemein formulierte Initiativen (Art. 139 Abs. 4 zweiter Satz BV) müssen dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden, während von Grund auf neu formulierte Initiativen dem Volk und den Ständen zur Abstimmung vorgelegt werden müssen (Art. 139 Abs. 5 erster Satz BV).
65 Aufgrund der Verpflichtung, sie gleichzeitig mit den Initiativen, denen sie entgegenstehen, zur Abstimmung zu bringen (Art. 139b BV, Art. 76 BPR), fallen direkte Gegenentwürfe, d. h. von der Bundesversammlung vorgeschlagene alternative Verfassungsrevisionen zur Initiative, indirekt unter die Abstimmungsfrist von Art. 75a BPR, wenn die Initiative trotz ihrer Annahme aufrechterhalten wird, auch wenn sie Gegenstand eines von der Initiative getrennten Bundesbeschlusses sind (vgl. Art. 101 Abs. 2 ParlG). Art. 75a Abs. 1 BPR legt hingegen keine Frist für die Abstimmung über den direkten Gegenentwurf als solchen fest. Wenn die Initiative zurückgezogen wird und nur der direkte Gegenentwurf übrig bleibt, unterliegt dieser nicht der Abstimmungsfrist von 10 Monaten. De lege ferenda würde eine ähnliche Abstimmungsfrist wie in Art. 75a Abs. 1 BPR verhindern, dass eine wesentliche Verzögerung dazu führt, dass der Gegenentwurf seine Daseinsberechtigung verliert.
66 Indirekte Gegenentwürfe, die ebenfalls eine alternative Regelung zur Initiative vorschlagen, jedoch in Form eines unterverfassungsrechtlichen Aktes, der nicht notwendigerweise in einem formalen Ausschlussverhältnis zur Initiative steht, unterliegen ebenfalls nicht der Frist des Art. 75a Abs. 1 BPR. Kommt ein Referendum gegen einen indirekten Gegenentwurf zustande, legen weder die Verfassung noch das Gesetz eine Frist fest, innerhalb derer die Abstimmung stattfinden muss. Wenn die Initiative trotz des indirekten Gegenvorschlags aufrechterhalten wird, steht der Bundesrat unter Druck, diesen rasch zur Abstimmung zu bringen, damit die Abstimmung über die Initiative, die innerhalb von zehn Monaten stattfinden muss (Art. 75a Abs. 1 BPR), stattfindet, sobald über das Schicksal des Gegenvorschlags entschieden ist. Dieser Druck fehlt hingegen, wenn die Initiative zurückgezogen wird, entweder endgültig oder unter der Bedingung, dass der indirekte Gegenentwurf endgültig angenommen wird (Art. 73a Abs. 2 BPR).
2. Ausgangspunkt
a. Hauptausgangspunkt: Tatsächlicher Abschluss der parlamentarischen Behandlung ("Schlussabstimmung der Bundesversammlung")
67 Die Frist des Art. 75a Abs. 1 BPR beginnt grundsätzlich mit dem Abschluss der parlamentarischen Phase der Behandlung der Initiative, d.h. mit der Schlussabstimmung der Bundesversammlung über den Bundesbeschluss zur Initiative (Art. 81 Abs. 1 Bst. c ParlG). Dieser Beschluss entscheidet über die Gültigkeit der Initiative (Art. 1) und über die Abstimmungsempfehlung zu ihr (wenn sie von Grund auf neu verfasst wird) bzw. über ihre Annahme oder Ablehnung (wenn sie in allgemeiner Form abgefasst wird) (Art. 2).
68 Die Schlussabstimmung über den Bundesbeschluss zur Initiative findet in beiden Kammern am selben Tag statt, wenn der Nationalrat und der Ständerat über die Initiative übereinstimmende Beschlüsse gefasst haben (Art. 81 Abs. 1bis ParlG), nachdem sie jeweils in erster Lesung beraten (Art. 74 ParlG) und gegebenenfalls ihre Differenzen bereinigt haben (Art. 89 ff. ParlG).
69 Es kann jedoch vorkommen, dass die Kammern keine übereinstimmenden Beschlüsse über die Initiative fassen können. Lehnt eine Kammer den Vermittlungsvorschlag zur Abstimmungsempfehlung bei einer ausgearbeiteten Initiative ab, so wird nach Art. 98 Abs. 3 ParlG nur Art. 2 des Bundesbeschlusses, der die Abstimmungsempfehlung betrifft, gestrichen. In diesem Fall scheint es uns, dass eine Schlussabstimmung über den Beschluss (Art. 81 Abs. 1 Bst. c ParlG), die sich ausschliesslich auf die Gültigkeit der Initiative (Art. 1) bezieht, stattfinden kann.
70 Obwohl uns dies eher das Ergebnis eines durch analoge Anwendung korrigierbaren Versäumnisses als einer bewussten Entscheidung zu sein scheint, bezieht sich Art. 98 Abs. 3 ParlG nicht auf die Annahme oder Ablehnung einer in allgemeiner Form abgefassten Initiative (cpr "Abstimmungsempfehlung", "Schlichtungsvorschlag"). Das diesbezügliche Differenzbereinigungsverfahren kennt eine Besonderheit: Beschliesst eine Kammer ein zweites Mal, die Initiative abzulehnen, so gilt diese zweite Ablehnung als endgültig (Art. 95 Bst. e ParlG). Wenn man in diesem Zusammenhang davon ausgeht, dass der Mechanismus von Art. 98 Abs. 3 ParlG nicht anwendbar ist, weist Nico Häusler darauf hin, dass der Text von Art. 81 ParlG eine Schlussabstimmung über die Initiative ausschliesst, da er voraussetzt, dass beide Kammern den zur Schlussabstimmung stehenden Erlass angenommen haben (Art. 81 Abs. 1 Bst. c ParlG), noch dazu, indem sie darüber übereinstimmende Beschlüsse gefasst haben (Art. 81 Abs. 1bis ParlG).
71 Hält man sich jedoch an den Wortlaut von Art. 75a Abs. 1 BPR, so würde bei fehlender Schlussabstimmung die Frist von Art. 75a Abs. 1 BPR erst mit Ablauf der der Bundesversammlung gesetzten Behandlungsfristen (Art. 103, 105 ParlG) zu laufen beginnen. Eine solche Schlussfolgerung widerspricht jedoch der (systematischen und teleologischen) Logik des Artikels, die besagt, dass eine endgültige Entscheidung der Bundesversammlung die Abstimmungsfrist in Gang setzt. Sie ist wahrscheinlich eher auf ein Versäumnis zurückzuführen, das sich dadurch erklären lässt, dass es kaum eine Praxis für die Behandlung von Initiativen gibt, die in allgemeiner Form abgefasst sind, als auf ein qualifiziertes Schweigen. Wenn die Praxis darauf verzichtet, Art. 98 Abs. 3 ParlG analog auf die Ablehnung einer Initiative in allgemeiner Form anzuwenden und eine Schlussabstimmung über die Gültigkeit der Initiative durchzuführen, muss gemäss dem vorliegenden Kommentar die (zweite) Ablehnung durch einen Rat, die das Schicksal der Initiative endgültig besiegelt (Art. 95 Bst. e ParlG), den Beginn der Frist von Art. 75a Abs. 1 BPR nach sich ziehen. Unter diesen Umständen ist es nicht angebracht, den Ablauf der Behandlungsfrist für die Bundesversammlung abzuwarten (Art. 103 Abs. 1, 105 ParlG).
72 Schließlich ist es trotz des Erfordernisses, dass die Schlussabstimmung stattfindet, nachdem die Kammern übereinstimmende Beschlüsse gefasst haben, möglich, dass die Kammern in der Schlussabstimmung schließlich abweichende Beschlüsse fassen, indem die eine Kammer den Bundesbeschluss mit einer Empfehlung annimmt und die andere Kammer ihn ablehnt (Art. 81 Abs. 3 ParlG). In diesem Fall wird davon ausgegangen, dass die Kammern darauf verzichtet haben, eine Abstimmungsempfehlung abzugeben, was ihrer verfassungsrechtlichen Pflicht, sich zu äußern, zuwiderläuft (Art. 139 Abs. 4 und 5 BV). Um das Recht der Bürgerinnen und Bürger auf eine rasche Entscheidung über eine Initiative zu wahren, beendet diese Situation dennoch endgültig die parlamentarische Phase und lässt die Abstimmungsfrist von Art. 75a BPR beginnen, auch wenn die Fristen für die parlamentarische Behandlung (Art. 100, 103, 105 ParlG) noch nicht abgelaufen sind.
b. Subsidiärer Ausgangspunkt: Fiktives Ende der parlamentarischen Behandlung ("Ablauf der gesetzlichen Fristen, die dem Parlament zur Behandlung der Initiative vorbehalten sind")
73 Der tatsächliche Abschluss der parlamentarischen Behandlung der Initiative markiert nur dann den Beginn der Frist für die Abstimmung über die Initiative, wenn er innerhalb der gesetzlichen Fristen für die parlamentarische Behandlung erfolgt (Art. 100, 103, 105 ParlG). Gelingt es der Bundesversammlung nicht, die Initiative innerhalb der gesetzten Fristen zu behandeln bzw. einen übereinstimmenden Beschluss über die Initiative zu fassen, ist der Bundesrat verpflichtet, die Volksabstimmung anzuordnen, ohne seinen Beschluss abzuwarten (Art. 106 ParlG).
74 In einer solchen Situation stattet Art. 75a Abs. 1 BPR die Frist für die Abstimmung über eine Initiative mit einem zur Schlussabstimmung der Bundesversammlung subsidiären Ausgangspunkt aus: dem Ablauf der gesetzlichen Frist für die parlamentarische Behandlung der Initiative. Anstatt des tatsächlichen Endes der parlamentarischen Behandlung ist es dann das fiktive Ende, das durch den Verwirkungseffekt eintritt, das den Beginn der 10-monatigen Frist markiert. Dieses System begrenzt und macht die maximale Gesamtdauer (Frist für die parlamentarische Behandlung [Art. 100 oder 103 Abs. 1 ParlG], gegebenenfalls verlängert [Art. 105 ParlG] + Frist für die Abstimmung [Art. 75a Abs. 1 BPR], gegebenenfalls verlängert [Art. 75a Abs. 3bis BPR]), die zwischen der Einreichung einer Initiative und der Abstimmung über diese Initiative vergehen kann, vorhersehbar.
75 Bei der Initiative zur Totalrevision der Verfassung bestimmt Art. 96 ParlG lediglich, dass die Bundesversammlung die Initiative dem Volk zur Abstimmung unterbreitet, ohne ausdrücklich eine Frist dafür festzulegen. Unserer Ansicht nach würde es jedoch gegen die Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) verstoßen, daraus abzuleiten, dass die Bundesversammlung nicht verpflichtet ist, die Initiative innerhalb einer angemessenen Frist zu behandeln. Wie vom Großteil der Lehre angenommen, sollte die Bundesversammlung auf jeden Fall eine Frist von zwei Jahren nicht überschreiten, die der Frist für die Behandlung von Initiativen entspricht, die in allgemeiner Form abgefasst sind (Art. 103 Abs. 1 ParlG). Nach dem vorliegenden Kommentar sollte der Ablauf einer solchen Frist folglich auch den subsidiären Beginn der Frist von Art. 75a Abs. 1 BPR markieren. Andernfalls würde eine Verzögerung oder eine ungerechtfertigte Weigerung der Bundesversammlung, die Initiative zu behandeln, dazu führen, dass die Abstimmung über die Initiative auf unbestimmte Zeit verhindert würde.
c. Zusätzlicher Ausgangspunkt: Bundesratsbeschluss, der die Bestätigung eines Abstimmungsergebnisses verweigert oder widerruft (ungeschrieben)
76 Wie bereits erwähnt, ist es denkbar, dass eine Abstimmung über eine Initiative für ungültig erklärt wird, was den Beginn einer neuen Abstimmungsfrist im Sinne von Art. 75a Abs. 1 BPR zur Folge hat.
77 Art. 75a BPR regelt nicht die Frage, wann diese neue Abstimmungsfrist beginnt. Nach dem vorliegenden Kommentar ist darin eine eigentliche Lücke zu sehen, die darauf zurückzuführen ist, dass der Gesetzgeber diese Frage nicht antizipiert hat. Um diese Lücke zu schließen, muss unserer Ansicht nach das nach der Annullierung der Abstimmung angewandte Verfahren berücksichtigt werden, das wiederum von den Gründen abhängt, die zu dieser Annullierung geführt haben.
78 Wenn also ein neues parlamentarisches Verfahren über die Initiative stattfindet, können die Regeln des Art. 75a Abs. 1 über den dies a quo ohne weiteres mutatis mutandis angewendet werden, da eine neue Schlussabstimmung innerhalb einer bestimmten Frist stattfinden müsste.
79 Wird das parlamentarische Verfahren nicht fortgesetzt, ist zu entscheiden, ob die Frist ab der gerichtlichen Entscheidung, mit der die Abstimmung für ungültig erklärt wird, oder – nach der materiellen Ungültigkeitserklärung – ab dem Bundesratsbeschluss, mit dem die Gültigkeit des Ergebnisses verweigert oder widerrufen wird, neu zu laufen beginnt (Art. 15 BPR). Auch wenn dies das Risiko birgt, dass der Bundesrat sein Handeln verzögert, scheint uns die zweite Lösung angemessener zu sein. Die Validierung ist nämlich der Akt, der das Ergebnis der Abstimmung verbindlich und endgültig feststellt. Mit seiner Ablehnung oder seinem Widerruf endet das Verfahren formell. Im Übrigen spiegelt dieser Ausgangspunkt Art. 75a Abs. 2 BPR wider, dessen dies a quo das Datum der Validierung des Abstimmungsergebnisses über den indirekten Gegenentwurf und nicht das Datum der Abstimmung ist.
3. Dauer ("zehn Monate")
80 Die Frist für die Abstimmung über eine Initiative nach Art. 75a Abs. 1 LDP läuft über eine Dauer von zehn Monaten, die in Quantilen gerechnet wird. Zur Erinnerung: In dieser Phase müssen nur die nachparlamentarischen Schritte zur materiellen und intellektuellen Organisation der Abstimmung unternommen werden.
81 Da die Frist ab der Schlussabstimmung der Bundesversammlung zu laufen beginnt, wenn diese innerhalb der gesetzlichen Fristen des ParlG stattfindet, profitiert der Bundesrat nicht zusätzlich zu den 10 Monaten, die von Art. 75a Abs. 1 BPR vorgeschrieben sind, von einem eventuellen Rest der im ParlG festgelegten Behandlungsfrist.
82 Angesichts des Kalenders der zur Verfügung stehenden Abstimmungstermine (4 pro Jahr außerhalb des Wahljahres) (Art. 2a BPR) und der Verpflichtung, die Gegenstände einer Abstimmung mindestens 4 Monate im Voraus festzulegen (Art. 10 Abs. 1bis BPR), verfügt der Bundesrat im Prinzip konkret über 2 frei wählbare Termine, um die Initiative zur Abstimmung zu bringen. In der Praxis beträgt die durchschnittliche Frist zwischen der Schlussabstimmung der Bundesversammlung und der Abstimmung bei den Initiativen, über die seit 2010 abgestimmt wurde, rund 6,3 Monate (ohne verlängerte Fristen nach Art. 75a Abs. 3bis BPR).
83 Innerhalb dieser Frist steht es dem Bundesrat frei, von seinem Ermessensspielraum Gebrauch zu machen, den ihm sein Status als oberste Exekutivbehörde des Bundes (Art. 174 BV) einräumt, um das Datum der Abstimmung über eine Initiative festzulegen. Er muss diesbezüglich keine Weisungen von der Bundesversammlung entgegennehmen. Er muss jedoch die freie Bildung und die getreue und sichere Äußerung des Volkswillens wahren (Art. 34 Abs. 2 BV), was bedeutet, dass er seine Aufgabe unter Berücksichtigung der Komplexität, des widersprüchlichen Charakters oder auch der Neigung, die Debatte zu beleben, der verschiedenen zur Abstimmung zu stellenden Gegenstände ausüben muss.
84 Die Dauer der Frist wird um sechs Monate verlängert, wenn sie während eines bestimmten Zeitraums vor der Gesamterneuerung des Nationalrats zu laufen beginnt (Art. 75 Abs. 3bis ParlG). Nach dem vorliegenden Kommentar kann sie sehr ausnahmsweise ausgesetzt werden.
B. Frist, um eine bedingt zurückgezogene Initiative bei Ablehnung des indirekten Gegenvorschlags zur Abstimmung zu bringen (Absatz 2)
1. Zweck ("die Initiative [...] zur Abstimmung bringen [wenn der indirekte Gegenentwurf abgelehnt wird]")
85 Wie die Frist in Art. 75a Abs. 1 LDP hat auch die Frist in Art. 75a Abs. 2 LDP zum Gegenstand, dass eine Initiative zur Abstimmung vorgelegt wird. Dementsprechend kann auf die vorangegangenen Ausführungen zu diesem Begriff verwiesen werden. Art. 75a Abs. 2 BPR bezieht sich jedoch auf den besonderen Kontext, in dem das Volk einen indirekten Gegenentwurf ablehnt, obwohl das Initiativkomitee die Initiative unter der Bedingung zurückgezogen hatte, dass dieser Gegenentwurf in der Volksabstimmung nicht scheitert (Art. 73a Abs. 2 BPR). In einem solchen Fall entfaltet die Rücknahme der Initiative keine Wirkung, da die Bedingung, an die sie geknüpft ist, nicht eingetreten ist (Art. 73a Abs. 3 BPR e contrario). Wenn das Initiativkomitee schließlich nicht beschließt, die Initiative bedingungslos zurückzuziehen (Art. 73 Abs. 1 BPR), sind die Behörden weiterhin verpflichtet, die Initiative zur Abstimmung zu bringen.
86 Unter diesen Umständen würde ein Beginn der Frist für die Abstimmung über eine bedingt zurückgezogene Initiative ab der Schlussabstimmung der Bundesversammlung, wie in Art. 75a Abs. 1 BDP vorgesehen, das Risiko einer Überschreitung der Abstimmungsfrist erhöhen. 1 BPR, würde das Risiko bergen, dass diese Frist angesichts der Referendumsfrist von 100 Tagen (Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV) und der Pflicht, eine Abstimmung mindestens vier Monate im Voraus anzukündigen (Art. 10 Abs. 1bis BPR), abläuft, bevor das Schicksal des indirekten Gegenvorschlags und damit auch der Initiative besiegelt ist. Aus diesem Grund bestimmt Art. 75a Abs. 2 BPR, dass die Frist erst mit dem Datum der Bestätigung des Ergebnisses der Abstimmung, in der der indirekte Gegenentwurf abgelehnt wurde, zu laufen beginnt.
87 Der Text von Art. 75a Abs. 2 LDP zielt darauf ab, die Initiative "dem Volk und den Ständen zur Abstimmung vorzulegen". Nun unterliegt aber nur die von Grund auf neu verfasste Initiative dem Erfordernis der doppelten Mehrheit (Art. 139 Abs. 5 BV). Art. 75a Abs. 2 BPR scheint uns jedoch auch auf eine allgemein formulierte Initiative (die nur dem Volk zur Abstimmung vorgelegt wird) anwendbar zu sein. Nach herrschender Meinung ist es nicht ausgeschlossen, einer solchen Initiative einen indirekten Gegenentwurf gegenüberzustellen. Folglich sollte es auch zulässig sein, die Initiative bedingt zurückzuziehen. Der Wortlaut von Art. 73a BPR schließt dies im Übrigen nicht aus. Darüber hinaus zeigen die Vorbereitungsarbeiten zur Einführung des bedingten Rückzugs der Initiative keinen Willen der Bundesversammlung, diesen Mechanismus bei einer Initiative, die in allgemeiner Form abgefasst ist, auszuschließen. In diesem Zusammenhang scheint uns der restriktive Wortlaut von Art. 75a Abs. 2 BPR lediglich das Ergebnis eines Versäumnisses zu sein, das auf die wenigen Vorkommen von allgemein formulierten Initiativen in der Praxis und den raschen Ablauf der Gesetzgebungsarbeiten zurückzuführen ist.
88 Bei der Initiative auf Totalrevision der Bundesverfassung hingegen schließt die bisherige Mehrheitslehre aus, dass sie Sachanträge enthält. In diesem Zusammenhang kann die Bundesversammlung keine Alternative zu einer solchen Initiative vorschlagen, auch nicht in indirekter Form, was einen bedingten Rückzug der Initiative ausschließt. Die Regel des Art. 75a Abs. 2 BPR ist daher für diese Art von Initiative irrelevant.
89 Schließlich ist zu beachten, dass weder Art. 75a Abs. 2 BPR noch die Verfassung die Abstimmung über den indirekten Gegenentwurf an eine Frist knüpft. Nach dem vorliegenden Kommentar muss sich der Bundesrat nicht weniger an eine angemessene Frist halten, um die Initiativgarantie (Art. 34 Abs. 1 BV) zu wahren. Denn je länger die Abstimmung über den Gegenentwurf dauert, desto länger dauert die Abstimmung, die im Falle einer Ablehnung des Gegenentwurfs über die Initiative stattfinden muss, was die Initiative aushöhlen kann. De lege ferenda sollte unserer Ansicht nach, zumindest wenn die Initiative bedingt zurückgezogen wurde, eine Frist für die Abstimmung über den indirekten Gegenentwurf festgelegt werden, die mit der in Art. 75a LDP (10 Monate) identisch ist.
2. Zeitpunkt des Beginns
a. Ordentlicher Ausgangspunkt: exekutive Bestätigung der Ablehnung des indirekten Gegenvorschlags ("Datum der Bestätigung des Abstimmungsergebnisses über den Gegenvorschlag")
90 Die Abstimmungsfrist von Art. 75a Abs. 2 BPR beginnt mit der Validierung des Abstimmungsergebnisses, mit dem der indirekte Gegenentwurf abgelehnt wurde. Dieser Akt stellt einen Feststellungsbeschluss des Bundesrates dar. Er tritt erst ein, nachdem eventuelle Beschwerden im Zusammenhang mit der Abstimmung, die innerhalb von drei Tagen (Art. 77 Abs. 2 BPR) eingereicht werden müssen, erledigt sind (Art. 15 Abs. 1 BPR).
91 Die Frist ab dem Gültigkeitsbeschluss und nicht ab dem Datum der Abstimmung selbst beginnen zu lassen, soll verhindern, dass die Ablehnung des indirekten Gegenvorschlags für ungültig erklärt wird, während die Abstimmung über die Initiative noch vorbereitet wird oder sogar schon stattgefunden hat. Da die Wirkung der Initiative vom Scheitern des indirekten Gegenvorschlags abhängt (Art. 73a Abs. 3 BPR), ist dieser Mechanismus unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit und der Gewährleistung der freien Bildung und der getreuen und sicheren Äußerung des Volkswillens (Art. 34 Abs. 2 BV) unerlässlich. Man kann nämlich nicht von den Bürgerinnen und Bürgern verlangen, über eine Initiative abzustimmen, bei der die Wirkung des Rückzugs nicht endgültig geklärt ist.
b. Ausserordentlicher Ausgangspunkt: Rückwirkende gerichtliche Bestätigung der Ablehnung des indirekten (ungeschriebenen) Gegenvorschlags
92 Nach dem vorliegenden Kommentar wird, wenn die Abstimmung über den indirekten Gegenvorschlag ausnahmsweise Gegenstand einer "retrospektiven" gerichtlichen Überprüfung ist, d.h. nach der Bestätigung der Ergebnisse gemäß Art. 15 BPR, während die Abstimmung über die Initiative noch nicht stattgefunden hat, muss zum Schutz der freien Willensbildung und der getreuen und sicheren Äußerung des Volkswillens (Art. 34 Abs. 2 BV) sowie der Rechtssicherheit die Abstimmung über die Initiative ausgesetzt werden, solange das Schicksal der Abstimmung über den indirekten Gegenentwurf noch nicht entschieden ist. Art. 75a Abs. 2 BPR weist in dieser Hinsicht eine Lücke auf, die der Gesetzgeber nicht beachten konnte und die der vom Bundesgericht entwickelte Rechtsweg zu schließen gebietet.
93 Wird die Abstimmung über den Gegenentwurf tatsächlich für ungültig erklärt, hängt die Pflicht der Behörden, die Initiative zur Abstimmung zu bringen, nun (erneut) vom Schicksal des Gegenentwurfs ab, so dass die Frist des Art. 75a Abs. 2 BPR unterbrochen wird.
94 Wird das Ungültigkeitsbegehren hingegen abgelehnt, stellt sich die Frage, ob dem Bundesrat erneut eine volle Frist von 10 Monaten eingeräumt werden muss, um die Initiative zur Abstimmung zu bringen, oder ob die bereits abgelaufene Frist bis zur Einreichung des Revisionsbegehrens zu berücksichtigen ist. Angesichts der Verpflichtung, den Gegenstand einer Abstimmung mindestens vier Monate im Voraus anzukündigen (Art. 10 Abs. 1bis BPR) und der Zeit, die für die Organisation der Abstimmung benötigt wird, erscheint es uns angemessener, von einer neuen vollen Frist von zehn Monaten ausgehen zu lassen. Mit anderen Worten, die Einreichung eines Antrags "auf Wiederholung" der Abstimmung über den indirekten Gegenentwurf unterbricht den Lauf der Frist von Art. 75a Abs. 2 LDP, während die Ablehnung des Antrags den dies a quo einer neuen Abstimmungsfrist markiert.
95 Im Vergleich dazu ist die Abstimmung über eine Initiative, deren bedingter Rückzug aufgrund des Scheiterns des indirekten Gegenvorschlags nicht wirksam wurde, sobald sie stattgefunden hat, ein Grund, der einer "rückwirkenden" Annullierung der Abstimmung über den indirekten Gegenvorschlag entgegenstehen sollte. Tatsächlich knüpft das Bundesgericht die Annullierung einer Abstimmung in diesem Zusammenhang an mehrere Bedingungen, darunter den Schutz der Rechtssicherheit, die beeinträchtigt würde, sobald die Annullierung der Abstimmung über den Gegenentwurf die Annullierung der Abstimmung über die Initiative nach sich ziehen müsste.
c. Zusätzlicher Ausgangspunkt: Bundesratsbeschluss, der die Bestätigung eines Abstimmungsergebnisses verweigert oder widerruft (ungeschrieben)
96 Schließlich muss, wie Art. 75a Abs. 1 BPR, im Falle einer Annullierung der Abstimmung über die Initiative (deren Rückzug aufgrund des Scheiterns des indirekten Gegenvorschlags nicht rechtskräftig wurde) Art. 75a Abs. 2 BPR dahingehend ergänzt werden, dass, wenn das parlamentarische Verfahren nicht erneuert wird, der Beschluss des Bundesrates, der die Gültigkeit des Ergebnisses verweigert oder widerruft (Art. 15 BPR), den Ausgangspunkt für eine neue zehnmonatige Frist für die Abstimmung über die Initiative markiert.
3. Dauer ("zehn Monate")
97 Die Bestätigung des Ergebnisses der Abstimmung über den indirekten Gegenentwurf löst eine Abstimmungsfrist von 10 Monaten aus. Von der Abstimmungsfrist wird also nicht rückwirkend die Zeit abgezogen, die zwischen der Schlussabstimmung der Bundesversammlung über die Initiative und dem bedingten Rückzug der Initiative verstrichen ist.
98 Da alle indirekten Gegenentwürfe, aufgrund derer eine Initiative bedingt zurückgezogen wurde, in Rechtskraft erwachsen sind, ist es in der Praxis nicht möglich, die durchschnittliche Dauer für die Durchführung einer Abstimmung nach der Ablehnung des indirekten Gegenentwurfs anzugeben. Da es sich auch in diesen Fällen um die Durchführung einer Abstimmung über eine Verfassungsänderung handelt, gibt es jedoch prima facie keinen Grund, warum sie wesentlich von der durchschnittlichen Dauer der Durchführung einer Abstimmung über die Initiative in einem "gewöhnlichen" Fall abweichen sollte.
C. Frist für die Abstimmung über die Umsetzung einer allgemein gehaltenen Initiative (Absatz 3)
1. Gegenstand ("[zur Abstimmung bringen] die Verfassungsänderung [...] in Bezug auf [eine allgemein gehaltene Initiative]")
99 Die Frist in Art. 75a Abs. 3 BPR bezieht sich auch auf die Durchführung einer Volksabstimmung, deren Modalitäten die gleichen sind wie die in Art. 75a Abs. 1 und 2 genannten Abstimmungen, deren Gegenstand jedoch die Verfassungsänderung ist, die auf die Annahme einer in allgemeiner Form konzipierten Initiative folgt, und nicht die Initiative selbst.
100 Art. 75a Abs. 3 BPR ist ausschliesslich auf punktuelle Verfassungsänderungen anwendbar, die auf allgemein formulierte Initiativen folgen. Er bezieht sich also nicht auf eine umfassende Verfassungsänderung, die auf eine in diesem Sinne angenommene Initiative zurückgeht (Art. 138 cum 193 Abs. 1 BV), die ebenfalls Gegenstand einer Abstimmung von Volk und Ständen sein muss (Art. 140 Abs. 1 Bst. a BV).
101 Zur Erinnerung: Die allgemein gehaltene Initiative zeigt die Richtung einer gewünschten Verfassungsänderung auf, ohne den Wortlaut dieser Änderung endgültig zu formulieren. Stimmt die Bundesversammlung der Initiative zu, arbeitet sie direkt die entsprechende Verfassungsänderung aus (Art. 139 Abs. 4 Satz 1 BV), die "strikt den Inhalt und die Ziele der Initiative" widerspiegeln muss (Art. 104 Abs. 2 ParlG). Lehnt er die Initiative ab, legt er sie dem Volk zur Abstimmung vor (Art. 139 Abs. 4 Satz 2 Kum. 140 Abs. 2 Bst. b BV). Stimmt das Volk zu, ist die Bundesversammlung verpflichtet, die von der Initiative verlangte Verfassungsänderung auszuarbeiten (Art. 139 Abs. 4 Satz 3 BV). Da es sich um eine Verfassungsänderung handelt, unterliegt die von der Bundesversammlung ausgearbeitete Umsetzung dem obligatorischen Referendum und muss von Volk und Ständen angenommen werden (Art. 140 Abs. 1 Bst. a BV).
102 Die Umsetzung der in allgemeiner Form abgefassten Initiative innerhalb einer angemessenen Frist wird durch die Garantie der politischen Rechte geschützt (Art. 34 Abs. 1 BV). Die Frist in Art. 75a Abs. 3 BPR bezieht sich auf die postparlamentarische Phase dieses Prozesses. Die Bundesversammlung ihrerseits verfügt über eine Frist von zwei Jahren ab der Genehmigung der Initiative, um die Verfassungsänderung auszuarbeiten (Art. 104 Abs. 1 ParlG). Das Gesetz sieht jedoch keinen Mechanismus vor, mit dem eine Verzögerung oder eine Weigerung der Bundesversammlung, gesetzgeberisch tätig zu werden, sanktioniert werden kann (cpr Art. 189 Abs. 4 BV).
103 Entsprechend einer verfassungsrechtlichen Anforderung (Art. 156 Abs. 3 Bst. b BV) sieht das Gesetz hingegen einen Mechanismus vor, der sicherstellt, dass ein Beschluss über die Umsetzung gefasst wird, wenn nur Differenzen zwischen den Räten seine Annahme durch die Bundesversammlung verhindern. Art. 104 Abs. 3 ParlG lautet: "Können sich die Räte nicht auf einen gemeinsamen Entwurf für eine Teilrevision einigen oder lehnen einer oder beide Räte den Entwurf ab, so werden die Beschlüsse, die sie in der letzten Beratung gefasst haben, dem Volk und den Ständen zur Abstimmung unterbreitet". Diese Bestimmung findet Anwendung, wenn die Kammern jeweils einen Beschlussentwurf angenommen haben, aber eine Kammer den Vorschlag der Einigungskonferenz ablehnt (cpr Art. 93 Abs. 2 ParlG) oder eine (oder beide) Kammern den Revisionsentwurf bei der Schlussabstimmung über diesen ablehnen (cpr Art. 1 Abs. 3 ParlG).
104 Tritt eine dieser Situationen ein, ist es Sache von Volk und Ständen, die von der einen und der anderen Kammer in ihren letzten Detailberatungen angenommenen Vorlagen in Form einer Abstimmung über diese beiden Varianten voneinander zu trennen. Unabhängig von der Frage nach dem genauen Gegenstand und den Modalitäten dieser Abstimmung, die über den Gegenstand dieses Kommentars hinausgeht, sollte unserer Ansicht nach die Frist von Art. 75a Abs. 3 BPR zumindest analog auch hier gelten, wenn es sich um eine Abstimmung über eine Verfassungsänderung handelt, die auf eine allgemein gehaltene Initiative folgt.
2. Ausgangspunkt ("Schlussabstimmung der Bundesversammlung")
a. Ordentlicher Ausgangspunkt: Tatsächlicher Abschluss der parlamentarischen Behandlung ("Schlussabstimmung der Bundesversammlung")
105 Die Frist für die Abstimmung über eine Verfassungsänderung, die auf eine in allgemeiner Form abgefasste Initiative zurückgeht, beginnt mit der Schlussabstimmung der Bundesversammlung (Art. 81 ParlG), die der betreffenden Revision zustimmt (Art. 75a Abs. 3 BPR). Dieser dies a quo gilt auch dann, wenn eine der beiden Kammern den Beschlussentwurf zur Verfassungsänderung in dieser Schlussabstimmung ablehnt (Art. 104 Abs. 3 ParlG).
106 Hingegen findet in dem Fall, dass Art. 104 Abs. 3 ParlG infolge der Ablehnung des Vorschlags der Einigungskonferenz durch einen Rat zur Anwendung kommt, keine Schlussabstimmung über den Beschlussentwurf zur Verfassungsrevision statt. In diesem Fall ist es unserer Ansicht nach angebracht, eine Lücke in Art. 75a Abs. 3 BPR zu füllen, indem man festhält, dass die Zweijahresfrist ab der Abstimmung läuft, die zur Ablehnung des Einigungsvorschlags führt.
107 Da es keinen Mechanismus gibt, um die Bundesversammlung zur Annahme einer Verfassungsänderung zu zwingen, und da der Bundesrat keine eigene Kompetenz hat, eine Verfassungsänderung selbst anzunehmen, kann der Bundesrat logischerweise auch keine Abstimmung über einen nicht existierenden Gegenstand anordnen (cpr Art. 106 ParlG). Aus diesem Grund wird im Gegensatz zu Abs. 2. 1, Art. 75a Abs. 3 BPR keinen subsidiären dies a quo vor.
b. Zusätzlicher Ausgangspunkt: Bundesratsbeschluss, mit dem die Bestätigung eines Abstimmungsergebnisses verweigert oder widerrufen wird (ungeschrieben)
108 Schließlich ist, wie die Abstimmungen über Initiativen, auch die Abstimmung über die Verfassungsänderung, mit der eine in allgemeiner Form abgefasste Initiative umgesetzt wird, nur sehr ausnahmsweise für ungültig zu erklären. In diesem Fall ist es unserer Ansicht nach der Beschluss des Bundesrates, der die Gültigkeit des Ergebnisses verweigert oder widerruft (Art. 15 BPR), der den Beginn einer neuen Abstimmungsfrist von 10 Monaten markiert.
3. Dauer ("zehn Monate")
109 Wie bei den anderen Fristen des Art. 75a LDP verfügt der Bundesrat über eine Dauer von zehn Monaten, um die Volksabstimmung zu organisieren und durchzuführen. Die Zeit, die die Bundesversammlung möglicherweise nicht innerhalb der zweijährigen Frist für die Ausarbeitung der Verfassungsänderung verwendet hat, verlängert die dem Bundesrat zur Verfügung stehende Frist nicht.
110 Mangels einer entsprechenden Praxis ist es nicht möglich, die durchschnittliche Zeitdauer anzugeben, die in der Praxis zwischen der Schlussabstimmung der Bundesversammlung und der Volksabstimmung vergeht. Auch hier gibt es jedoch keinen Grund, warum sie wesentlich von der durchschnittlichen Dauer der Durchführung der Abstimmung über die Initiative in einem "gewöhnlichen" Fall abweichen sollte.
D. Verlängerung der Fristen (Absatz 3bis)
111 Während die ersten drei Absätze von Art. 75a Abstimmungsfristen festlegen, wird in Abs. 3bis die Verlängerung dieser Fristen, unserer Meinung nach in erschöpfender Weise. Er macht diese von der Bedingung abhängig, dass der dies a quo der betreffenden Frist (definiert durch die entsprechend interpretierten Absätze 1–3) in einen bestimmten Zeitraum vor der nächsten Gesamterneuerung des Nationalrats fällt, d.h. zwischen 10 und 3 Monaten vor der Wahl.
112 Obwohl diese Bestimmung bei ihrer Verabschiedung im Jahr 2014 nicht kommentiert wurde, ist es verständlich, dass ihre Ratio darin besteht, der Tatsache Rechnung zu tragen, dass ein Wahljahr nicht vier, sondern nur drei Termine für Volksabstimmungen umfasst (Art. 2a Abs. 3 ODP), wodurch die Termine, die dem Bundesrat zur Verfügung stehen, um die Initiative zur Abstimmung zu bringen, eingeschränkt werden. Denkbar ist auch der Wille, die Bundeskanzlei während dieser Zeit zu entlasten. Die Kriterien, die zur Abgrenzung des Zeitraums geführt haben, der für die Verlängerung ausschlaggebend ist, sind uns hingegen nicht bekannt. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Notwendigkeit, im Wahljahr über genügend Zeit und Abstimmungsdaten zu verfügen, bereits bei der ursprünglichen Festlegung der "ordentlichen" Abstimmungsfrist auf 9 Monate berücksichtigt worden war.
113 Die Gesamterneuerung des Nationalrats bezeichnet die Wahl aller Abgeordneten, die diese Kammer bilden, alle vier Jahre (Art. 149 Abs. 2 B-VG), im Gegensatz zu einer möglichen Ersatzwahl (Art. 51 BPR) oder Ergänzungswahl (Art. 56 BPR).
114 Der Nationalrat wird ebenfalls vor Ablauf der vierjährigen Legislaturperiode vollständig erneuert, wenn das Volk dem Grundsatz einer Totalrevision der Verfassung zustimmt (Art. 193 Abs. 3 BV). Das Gesetz regelt nicht die zeitlichen Modalitäten dieser punktuellen Gesamterneuerung. Im Gegensatz zur periodischen Erneuerung ist sie nicht vorhersehbar. Sie wird daher nicht von der Regel erfasst, dass grundsätzlich vier Abstimmungen pro Jahr stattfinden (Art. 2a Abs. 1 und 3 ODP). Wenn nötig, sollte sie daher an einem zusätzlichen Abstimmungstermin stattfinden und sich nicht mit den anderen Abstimmungsgegenständen überschneiden. Unserer Ansicht nach wird sie daher nicht von Art. 75a Abs. 3bis BPR erfasst. Dies ergibt sich im Übrigen bereits aus dem Wortlaut der Bestimmung, die eine Periodizität impliziert, indem sie sich auf die "nächste" Erneuerung bezieht, und aus ihrer Logik, die darin besteht, die Fristverlängerung in Abhängigkeit von einem vorhersehbaren Datum festzulegen.
115 Die periodische Gesamterneuerung des Nationalrats findet (alle vier Jahre) am vorletzten Sonntag im Oktober statt (Art. 19 Abs. 1 LDP). Der für die Verlängerung maßgebliche Zeitraum zwischen 10 und 3 Monaten vor der Erneuerung läuft somit immer von einem Tag des Monats Dezember des Jahres vor der Wahl bis zu einem Tag des Monats Juli des Wahljahres. Sie erstreckt sich also über sieben Monate.
116 Alle Fristen, die während dieses Zeitraums zu laufen beginnen, werden automatisch verlängert. Ein entsprechender Beschluss des Bundesrates oder der Bundesversammlung ist nicht erforderlich. Die Dauer der Verlängerung beträgt 6 Monate, wodurch die Gesamtfrist auf 16 Monate verlängert wird.
117 De lege ferenda ist festzuhalten, dass dieses System der automatischen Verlängerung um die gleiche Dauer für alle Fristen, die zwischen 10 und 3 Monaten vor der Wahl zu laufen beginnen, sein mutmassliches Ziel nicht erreicht, dem Bundesrat bei der Festlegung des Abstimmungsdatums über die Initiative so viele Wahlmöglichkeiten wie üblich zu geben. Außerhalb eines Wahljahres hat der Bundesrat grundsätzlich die Wahl zwischen zwei Abstimmungsterminen, um die Initiative zur Abstimmung zu bringen. Der Mechanismus von Art. 75a Abs. 3bis BPR bewahrt dieses Gleichgewicht jedoch nicht:
Wenn die Abstimmungsfrist unmittelbar vor der Stillhaltefrist (d.h. unmittelbar vor dem Stichtag im Dezember) zu laufen beginnt, hat der Bundesrat nur einen Abstimmungstermin zur Verfügung. Hätte die Bundesversammlung beispielsweise die Schlussabstimmung über eine Initiative am letzten Tag ihrer Wintersession 2022, also am 16. Dezember 2022, durchgeführt, wäre die Frist für die Abstimmung über diese Initiative nicht verlängert worden, da der für die Verlängerung maßgebliche Zeitraum angesichts der Gesamterneuerung des Nationalrats am 22. Oktober 2023 am 22. Dezember 2022 begonnen hätte. Der Bundesrat hätte folglich eine Frist bis zum 16. Oktober 2023 gehabt, um die Initiative zur Abstimmung zu bringen. Aufgrund der Verpflichtung, eine Abstimmung mindestens vier Monate im Voraus anzukündigen (Art. 10 Abs. 1bis BPR) und des Kalenders der Abstimmungstermine, der Art. 2a BPR konkretisiert, hätte die Abstimmung über die Initiative nur an einem einzigen Abstimmungstermin stattfinden können, nämlich am 18. Juni 2023.
Beginnt die Frist hingegen während des Stillstands zu laufen (d. h. bis zum Stichtag im Juli), stehen nicht mehr zwei, sondern drei oder sogar vier Termine für die Abstimmung zur Verfügung. Wenn die Bundesversammlung beispielsweise am 17. März 2023 einen Beschluss über eine Initiative fasst, läuft die Frist für die Abstimmung über die Initiative unter Berücksichtigung der Verlängerung bis zum 17. Juli 2024, so dass dem Bundesrat die folgenden 3 Termine zur Verfügung stehen, um die Abstimmung festzulegen: 26. November 2023, 3. März 2024 und 9. Juni 2024. Wenn die Schlussabstimmung am 16. Juni 2023 stattfindet, läuft die Frist bis zum 16. Oktober 2024, was dem Bundesrat die Möglichkeit gibt, die Abstimmung am 26. November 2023, am 3. März 2024, am 9. Juni 2024 oder am 22. September 2024 anzuordnen.
118 Mit anderen Worten: Das aktuelle System verhindert unter bestimmten Umständen nicht den Verlust eines Abstimmungsdatums und bietet unter anderen Umständen ein oder sogar zwei zusätzliche Abstimmungsdaten an. In Anbetracht dessen ist anzumerken, dass bei den vier Initiativen, die bislang von einer Fristverlängerung betroffen waren, die durchschnittliche Dauer zwischen der Schlussabstimmung und der Abstimmung ca. 10,3 Monate betrug. Das derzeitige System hat also zumindest bislang nicht zu Missbräuchen geführt.
E. Fristen für die Behandlung der Initiative: Verweis auf das Parlamentsgesetz (Absatz 4)
119 Art. 75a BPR schließt mit einem Verweis auf das ParlG, wenn es um die Behandlung einer Initiative durch den Bundesrat und die Bundesversammlung sowie die diesbezüglichen Fristen geht. Diese Aufteilung der Materie ist eine historische Entscheidung des Gesetzgebers. Die Fristen für die parlamentarische Behandlung einer Initiative sind jedoch für die Anwendung von Art. 75a Abs. 1 BPR ausschlaggebend, da ihr Ablauf den subsidiären Beginn der Frist für die Abstimmung über eine Initiative darstellt.
120 Die Behandlung einer Initiative durch den Bundesrat und die Bundesversammlung ist Gegenstand eines ganzen Kapitels (3) in einem Titel (5) des ParlG (Art. 96–106).
121 Wie bereits erwähnt, unterliegt die Initiative zur Totalrevision der Verfassung keinen ausdrücklichen Fristen (Art. 96 ParlG). Dennoch muss sie innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden, die in jedem Fall zwei Jahre nicht überschreiten sollte, analog zu dem, was für allgemein formulierte Initiativen vorgesehen ist (Art. 103 Abs. 1 ParlG).
122 Bei einer Initiative, die auf eine Teilrevision der Verfassung abzielt, setzt Art. 97 Abs. 1 Bst. a ParlG dem Bundesrat eine Frist von einem Jahr ab Einreichung der Initiative, um der Bundesversammlung den Entwurf eines Bundesbeschlusses sowie eine Botschaft dazu zu unterbreiten. Die Frist wird um sechs Monate verlängert, wenn der Bundesrat einen Gegenentwurf oder einen Entwurf für einen Erlass ausarbeitet, der in engem Zusammenhang mit der Volksinitiative steht (Art. 97 ParlG).
123 Die Bundesversammlung ihrerseits verfügt über eine Frist von 30 Monaten ab Einreichung einer ausgearbeiteten Initiative, um zu entscheiden, ob sie diese zur Annahme oder Ablehnung empfiehlt (Art. 100 ParlG), bzw. von 2 Jahren ab Einreichung einer in allgemeiner Form abgefassten Initiative, um zu entscheiden, ob sie diese annimmt oder ablehnt (Art. 103 Abs. 1 ParlG). Auf Beschluss der Bundesversammlung können diese Fristen um ein Jahr verlängert werden, wenn einer der Räte "einen Beschluss über einen Gegenentwurf oder einen Erlassentwurf gefasst hat, der in engem Zusammenhang mit der Volksinitiative steht" (Art. 105 Abs. 1 ParlG).
124 Insgesamt können somit folgende Fristen zwischen der Einreichung der Initiative und der Abstimmung über sie vergehen:
Bei einer von Grund auf neu ausgearbeiteten Initiative :
Wenn die Bundesversammlung die Behandlungsfrist nicht aufgrund eines Gegenvorschlags verlängert: 40 Monate (30 Monate Behandlungsfrist + 10 Monate Abstimmungsfrist) bzw. 46 Monate (40 Monate + 6 Monate Verlängerung), wenn die Frist zwischen 10 und 3 Monaten vor der nächsten Gesamterneuerung des Nationalrats zu laufen beginnt.
Wenn die Bundesversammlung die Behandlungsfrist aufgrund eines Gegenentwurfs verlängert: 52 Monate (30 Monate Behandlungsfrist + 1 Jahr, d. h. 12 Monate, Verlängerung + 10 Monate Abstimmungsfrist) bzw. 58 Monate (52 Monate + 6 Monate Verlängerung), wenn die Frist zwischen 10 und 3 Monaten vor der nächsten Gesamterneuerung des Nationalrats zu laufen beginnt.
Bei einer Initiative, die in allgemeiner Form abgefasst ist :
Wenn die Bundesversammlung die Behandlungsfrist aufgrund eines Gegenvorschlags nicht verlängert: 34 Monate (2 Jahre, d. h. 24 Monate, Behandlungsfrist + 10 Monate Abstimmungsfrist) bzw. 40 Monate (34 Monate + 6 Monate Verlängerung), wenn die Frist zwischen 10 und 3 Monaten vor der nächsten Gesamterneuerung des Nationalrats zu laufen beginnt.
Wenn die Bundesversammlung die Behandlungsfrist aufgrund eines (indirekten) Gegenvorschlags verlängert: 46 Monate (2 Jahre bzw. 24 Monate Behandlungsfrist + 1 Jahr bzw. 12 Monate Verlängerung + 10 Monate Abstimmungsfrist) bzw. 52 Monate (46 Monate + 6 Monate Verlängerung), wenn die Frist zwischen 10 und 3 Monaten vor der nächsten Gesamterneuerung des Nationalrats beginnt.
125 Was schließlich die Umsetzung einer angenommenen Initiative in allgemeiner Form betrifft, so verfügt der Bundesrat ebenfalls über eine Frist von einem Jahr ab der Annahme, um der Bundesversammlung einen Entwurf und eine Botschaft zu unterbreiten (Art. 97 Abs. 1 Bst. b ParlG), wobei der Bundesversammlung eine Frist von zwei Jahren ab der Annahme für die Ausarbeitung des Erlasses eingeräumt wird. Wie bereits erwähnt, hat die Nichteinhaltung dieser Frist jedoch keine konkreten Konsequenzen.
Literaturverzeichnis
Albrecht Christoph, Gegenvorschläge zu Volksinitiativen – Zulässigkeit, Inhalt, Verfahren, St-Gall 2003.
Attinger Patrizia, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu kantonalen Volksinitiativen, Zurich 2016.
Aubert Jean-François, Commentaire de l’art. 138 Cst., in : Aubert Jean-François/Mahon Pascal, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18.4.1999, Zurich et al. 2003 (Petit Comm.-Aubert).
Aubert Jean-François, L’évolution historique de la réglementation fédérale des délais et des limites du droit d'initiative, in : Auer Andreas (édit.), Sans délais et sans limites ? L’initiative populaire à la croisée des chemins, Bâle et al. 2001, p. 1–18 (Aubert, Evolution).
Biaggini Giovanni, Der coronavirusbedingte Fristenstillstand bei eidgenössischen Volksbegehren – eine Fallstudie zur Tragfähigkeit von Art. 185 Abs. 3 BV, ZBl 121 (2020), p. 277–287 (Biaggini, Fristenstillstand).
Biaggini Giovanni, Kommentierung zu Art. 138, 139, 171 und 189 BV, in : Biaggini Giovanni, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Kommentar, 2e éd., Zurich 2017.
Bisaz Corsin, Direktdemokratische Instrumente als Anträge aus dem Volk an das Volk – Eine Systematik des direktdemokratischen Verfahrensrechts in der Schweiz, Zurich 2020.
Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die Verschiebung von Volkswahlen und Volksabstimmungen – Eine Analyse ausgehend von Erfahrungen im Zuge der Corona-Pandemie, ZBl 122 (2021), p. 591–613.
Chaix François, Commentaire de l’art. 189 Cst., in : Martenet Vincent/Dubey Jacques (édit.), Commentaire romand, Constitution fédérale, Bâle 2021 (CR-Chaix).
Commission de l’économie et des redevances du Conseil des Etats, Rapport du 1.11.2011 au sujet de la motion « Initiatives populaires sur l’épargne-logement. Ordre des objets soumis à votation » (11.3759), consultable sous https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20113759 (dernière consultation le 12.3.2023) (Rapport ordre des objets soumis à votation).
Commission des institutions politiques du Conseil des Etats, Rapport du 18.10.2022 au sujet de la motion « Protection des droits démocratiques et amélioration de la « préparation numérique » » (20.3314), consultable sous https://www.parlament.ch/centers/kb/_layouts/15/DocIdRedir.aspx?ID=4U7YAJRAVM7Q-1-51838 (dernière consultation le 12.3.2023) (Rapport protection droits démocratiques).
Commission des institutions politiques du Conseil des Etats, Rapport du 12.5.2009 au sujet de l’initiative parlementaire « Retrait conditionnel d’une initiative populaire en cas d’adoption d’un contre-projet indirect » (08.515), FF 2009 p. 3143, consultable sous https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2009/699/fr (dernière consultation le 12.3.2023) (Rapport retrait conditionnel d’une initiative).
Commissions des institutions politiques du Conseil national, Rapport du 18.2.2021 au sujet de la motion « Protection des droits démocratiques et amélioration de la « préparation numérique » » (20.3419), consultable sous https://www.parlament.ch/centers/kb/_layouts/15/DocIdRedir.aspx?ID=4U7YAJRAVM7Q-1-49222 (dernière consultation le 12.3.2023) (Rapport protection droits démocratiques).
Commissions des institutions politiques du Conseil national, Rapport du 18.8.2017 au sujet de l’initiative parlementaire « Modifications diverses du droit parlementaire » (16.457), FF 2017 p. 6425, consultable sous https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2017/1995/fr (dernière consultation le 12.3.2023) (Rapport révision LParl 2017).
Commissions des institutions politiques du Conseil national, Rapport du 1.3.2001 au sujet de l’initiative parlementaire concernant une loi sur le parlement (01.401), FF 2001 p. 3298, consultable sous https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2001/639/fr (dernière consultation le 12.3.2023) (Rapport LParl).
Conseil fédéral, Message additionnel du 14.8.2019 relatif à la modification de la loi fédérale sur l’impôt fédéral direct (Imposition équilibrée des couples et de la famille, FF 2019 p. 5547, consultable sous https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2019/2067/fr (dernière consultation le 12.3.2023) (Message additionnel imposition des couples).
Conseil fédéral, Avis du 11.10.2017 sur le rapport CIP-N au sujet de l’initiative parlementaire « Modifications diverses du droit parlementaire du 18 août 2017 » (16.457), FF 2017 p. 6493, consultable sous https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2017/1999/fr (dernière consultation le 12.3.2023) (Avis rapport CIP-N révision LParl 2017).
Conseil fédéral, Avis du 7.9.2011 au sujet de la motion « Initiatives populaires sur l’épargne-logement. Ordre des objets soumis à votation » (11.3759), consultable sous https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20113759 (dernière consultation le 12.3.2023) (Avis ordre des objets soumis à votation).
Conseil fédéral, Avis du 20.5.2009 sur le rapport CIP-E au sujet de l’initiative parlementaire « Retrait conditionnel d’une initiative populaire en cas d’adoption d’un contre-projet indirect » (08.515), FF 2009 p. 3161, consultable sous https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2009/701/fr (dernière consultation le 12.3.2023) (Avis rapport CIP-E retrait conditionnel d’une initiative).
Conseil fédéral, Message du 1.9.1993 concernant une révision partielle de la législation fédérale sur les droits politiques, FF 1993 III p. 405, consultable sous https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1993/3_445_405_309/fr (dernière consultation le 12.3.2023) (Message révision LDP 1993).
Conseil fédéral, Message du 9.4.1975 concernant une loi fédérale sur les droits politiques, FF 1975 I p. 1337, consultable sous https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1975/1_1317_1337_1313/fr (dernière consultation le 12.3.2023) (Message LDP).
Conseil fédéral, Message du 25.4.1960 à l’appui d’une refonte de la loi sur le mode de procéder pour les initiatives populaires et les votations relatives à la révision de la constitution, FF 1960 I p. 1491, consultable sous https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1960/1_1431_1491_713/fr (dernière consultation le 12.3.2023) (Message refonte loi sur les initiatives 1960).
Conseil fédéral, Message du 16.11.1948 à l’appui d’un projet de loi modifiant la loi sur le mode de procéder pour les demandes d’initiative populaire et les votations relatives à la révision de la constitution fédérale, FF 1948 III p. 913, consultable sous https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1948/3_909_913_/fr (dernière consultation le 12.3.2023) (Message révision loi sur les initiatives 1948).
Corti Guido, I termini per la trattazione delle iniziative popolari e par l'organizzazione degli scrutini, Rivista ticinese di diritto 2011, p. 415–435.
Dubey Jacques, Commentaire des art. 138 et 139 Cst., in : Martenet Vincent/Dubey Jacques (édit.), Commentaire romand, Constitution fédérale, Bâle 2021 (CR-Dubey).
Dubey Jacques, Droits fondamentaux, vol. I : Notion, garantie, restriction et juridiction et vol. II : Libertés, garanties de l’Etat de droit, droits sociaux et politiques, Bâle 2018 (Dubey, Droits I/II).
Dubey Jacques, Quelle autorité pour la chose votée ? – A propos du contrôle (dit « rétrospectif ») de la régularité d’une votation fédérale, après le délai de recours et la validation du résultat (1C_176/2011 du 20 décembre 2011 [...]), in : Belser Eva Maria/Waldmann Bernhard (édit.), Mehr oder weniger Staat ?, Festschrift für Peter Hänni zum 65. Geburtstag, Berne 2015, p. 1–27 (Dubey, Autorité).
Dubey Jacques/Jacquemoud Camilla, Commentaire de l’art. 139b Cst., in : Martenet Vincent/Dubey Jacques (édit.), Commentaire romand, Constitution fédérale, Bâle 2021 (CR-Dubey/Jacquemoud).
Dubey Jacques/Zufferey Jean-Baptiste, Droit administratif général, Bâle 2014.
Ehrenzeller Bernhard/Nobs Roger, Kommentierung zu Art. 138 BV, in : Ehrenzeller Bernhard/Schindler Benjamin/Schweizer Rainer J./Vallender Klaus A. (édit.), St. Galler Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung, 3e éd., Zurich et al. 2014 (SGK-Ehrenzeller/Nobs).
Ehrenzeller Bernhard/Nobs Roger/Gertsch Gabriel, Kommentierung zu Art. 139 BV, in : Ehrenzeller Bernhard/Schindler Benjamin/Schweizer Rainer J./Vallender Klaus A. (édit.), St. Galler Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung, 3e éd., Zurich et al. 2014 (SGK-Ehrenzeller/Nobs).
Epiney Astrid/Diezig Stefan, Kommentierung zu Art. 138–139 BV, in : Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (édit.), Basler Kommentar, Bundesverfassung, Bâle 2015 (BSK-Epiney/Diezig).
Fleiner Fritz/Giacometti Zaccaria, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zurich 1949.
Fuhrer Corina, Die Umsetzung kantonaler Volksinitiativen, Zurich et al. 2019.
Füzesséry Alexandre, Kommentierung zu Art. 97–98, 105–106 ParlG, in : Graf Martin/Theler Cornelia/von Wyss Moritz (édit.), Kommentar zum Parlamentsgesetz (ParlG) vom 13. Dezember 2002, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Bâle 2014.
Füzesséry Alexandre/Häusler Nico, Kommentierung zu Art. 100 ParlG, in : Graf Martin/Theler Cornelia/von Wyss Moritz (édit.), Kommentar zum Parlamentsgesetz (ParlG) vom 13. Dezember 2002, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Bâle 2014.
Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2e éd., Zurich 2023.
Häusler Nico, Kommentierung zu Art. 96, 101, 103–104 ParlG, in : Graf Martin/Theler Cornelia/von Wyss Moritz (édit.), Kommentar zum Parlamentsgesetz (ParlG) vom 13. Dezember 2002, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Bâle 2014.
Jacquemoud Camilla, L’annulation du scrutin fédéral sur l’initiative « Pour le couple et la famille – Non à la pénalisation du mariage » – Commentaire de l’ATF 145 I 207, http://www.lawinside.ch/763/ (dernière consultation le 12.3.2023) (Jacquemoud, Annulation).
Kölz Alfred, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts – Darstellung und kritische Betrachtung, ZBl 83 (1982), p. 2–49 (Kölz, Volksinitiative).
Lammers Guillaume, Commentaire des art. 149 et 193 Cst., in : Martenet Vincent/Dubey Jacques (édit.), Commentaire romand, Constitution fédérale, Bâle 2021 (CR-Lammers).
Markić Luka, Einschränkungen der politischen Rechte in Notsituationen, in : Lehner Irina et al. (édit.), Recht in der Krise, Zurich 2022, p. 155–168.
Martenet Vincent/Lammers Guillaume, L’accès au juge en matière de droits politiques fédéraux, in : Zufferey Jean-Baptiste/Dubey Jacques/Previtali Adriano (édit.), L’Homme et son droit, Mélanges en l’honneur de Marco Borghi, Zurich 2011, p. 313–329.
Martenet Vincent/von Büren Théophile, Commentaire de l’art. 34 Cst., in : Martenet Vincent/Dubey Jacques (édit.), Commentaire romand, Constitution fédérale, Bâle 2021 (CR-Martenet/von Büren).
Seferovic Goran, Volksinitiative zwischen Recht und Politik – Die staatsrechtliche Praxis in der Schweiz, den USA und Deutschland, Berne 2018.
Tornay Bénédicte, La démocratie directe saisie par le juge – L’empreinte de la jurisprudence sur les droits populaires en Suisse, Genève et al. 2008.
Tschannen Pierre, Die « Maulkorbinitiative » und die Qualität der politischen Entscheidfindung, in : Auer Andreas (édit.), Sans délais et sans limites ? L’initiative populaire à la croisée des chemins, Bâle/Genève/Munich 2001, p. 43–60.
Wildhaber Luzius, Commentaire des art. 119/120 et 121/122 Cst. 1874, in : Aubert Jean-François et al. (édit.), Commentaire de la Constitution fédérale du 29.5.1874, Bâle et al. 1987–1996 (CR-Wildhaber).
Wili Hans-Urs, « Gutes entsteht nicht, wo viele herrschen»...? – Zu Entwicklungen der Volksinitiative 1975–2015, LeGes 1/2017, p. 11–26.
Wirz Felix/Jakob Stefan/Kunz Stefan, Volksinitiativen professionell vorbereiten, LeGes 2/2012, p. 159–168.