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BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
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MEDIZINPRODUKTEVERORDNUNG
GELDWÄSCHEREIGESETZ
- I. Überblick
- II. Entstehungsgeschichte
- III. Kontext innerhalb der Bundesverfassung
- IV. Regelungsinhalt
- Weitere empfohlene Lektüre
- Literaturverzeichnis
- Materialienverzeichnis
I. Überblick
1 Art. 3 BV – oft als «Grundnorm»
2 Beide Teilgehalte weisen enge sachliche und geschichtliche Bezüge zueinander auf, wobei die «Souveränitätsklausel» als innere Begründung der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung dient:
3 Mit dem Hinweis, dass die Kantone «souverän» sind, «soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist», definiert Art. 3 BV den Aufgabenteil der Bundesverfassung (Art. 54–135 BV) – abhängig von der Art der Kompetenz (N. 46 f.) – als latente oder aktuelle Einschränkungen der kantonalen Souveränität. Analoges gilt dabei für völkerrechtliche Verträge (Art. 54 i.V.m. 186 BV). Zugleich wird die Souveränität der Kantone aber auch als eine Schranke der Bundesgewalt konstituiert; der massgebende Souveränitätsbegriff bleibt dabei noch zu definieren (vgl. N. 19 ff.).
4 Diese Einschränkungen der kantonalen Souveränität haben absoluten Charakter. Erstens, weil kompetenzkonform erlassenes Bundesrecht entgegenstehendem kantonalem Recht vorgeht (Art. 49 Abs. 1 BV),
II. Entstehungsgeschichte
5 Art. 3 BV geht auf die Mediationsverfassung von 1803 zurück, welche die Schweiz unter der Aufsicht Frankreichs als vormalige Besatzungsmacht (1798–1803) als einen Staatenbund konstituierte.
6 Diese Bestimmung beizubehalten war notwendig, weil 1848 das Verhältnis der «neuen» Zentralgewalt zu den ehemals selbstbestimmten Kantonen geregelt werden musste. Dafür wurde an den Zustand der Mediationsverfassung angeknüpft.
7 Die Gründergeneration orientierte sich dabei – implizit – am Konzept der «geteilten Souveränität» zwischen Bund und Kantonen (vgl. N. 23 ff.). Nach diesem Konzept sind sowohl der Bund als auch die Kantone souverän, aber ihre Souveränitäten beschränken sich gegenseitig.
8 Aus historischer Sicht zeigt sich also, dass Art. 3 BV die Funktion zugedacht war, das bundesstaatliche Gleichgewicht zwischen Zentralgewalt und Gliedstaaten zu strukturieren.
9 Mit der Totalrevision der BV von 1874 wurde Art. 3 nicht geändert.
10 Auch die Totalrevision der Bundesverfassung im Jahr 1999 brachte mit Blick auf Art. 3 BV keine grundsätzlichen Änderungen. Art. 3 BV weist damit seit der Gründung der schweizerischen Eidgenossenschaft im Jahr 1848 bis heute sowohl formell als auch materiell eine eindrückliche historische Kontinuität auf. Alle Änderungen, die an Art. 3 BV per 1999 vorgenommen wurden, sind dabei rein redaktioneller Natur. Die Formulierung von Art. 3 BV im Vorentwurf von 1995 entsprach wörtlich jener, die seit 1848 in Gebrauch war. Der bundesrätliche Entwurf von 1996 dagegen wollte Art. 3 BV in drei Absätze unterteilen:
11 Im Jahr 2004 wurde eine umfassende Föderalismusreform vorgenommen (Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen; NFA), womit die Art. 5a BV und Art. 43a (vgl. N. 13 f.) in die BV aufgenommen wurden. Diese Normen wurden zuvor (mind. teilweise) aus Art. 3 BV abgeleitet. Zu ihrem Inhalt sei auf die jeweiligen Einzelkommentierungen verwiesen.
III. Kontext innerhalb der Bundesverfassung
12 Art. 3 BV befasst sich mit der Stellung der Kantone und ihrem Verhältnis zur Bundesebene.
13 Art. 3 BV schweigt sich zum Beispiel darüber aus, nach welchen konkreten Kriterien die Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen verteilt werden sollen (vgl. Art. 5a und 43a BV) sowie auf welche Weise Bund und Kantone ihre jeweiligen Kompetenzen ausüben sollten, soweit der Kompetenzkatalog des Bundes dazu keine Hinweise gibt (heute Art. 5a, 43a, 44, 46 und 47 BV).
14 Art. 3 BV steht sodann in einer Wechselbeziehung zum Prinzip, wonach die Kantone an der Willensbildung des Bundes mitwirken (Art. 45 BV). Vor 1999 leitete sich dieses Prinzip aus mehreren einzeln garantierten Mitwirkungsrechten ab. Teil des Verfassungstextes bildet die Mitwirkung der Kantone an der Willensbildung des Bundes seit 1999.
15 Art. 42 und Art. 43 BV haben im Vergleich zu Art. 3 BV kaum eigenständige Bedeutung, sondern wiederholen grundsätzlich nur, dass erstens die Bundeskompetenzen im Bundesstaat nach dem Prinzip der Einzelermächtigung zugeteilt werden und dass zweitens die Kantone im Rahmen ihrer Zuständigkeiten selbst entscheiden, welche Aufgaben sie wie ausführen (sofern sie durch ihr Untätigbleiben nicht Bundesrecht verletzten).
16 Darüber hinaus wirken die Kantone nicht nur am Erlass, sondern auch am Vollzug des Bundesrechts mit (Art. 46 BV). In diesem Rahmen sind die Kantone zuständig, das Bundesrecht durch eigene Rechtsetzung (Gesetz- und Verordnungsgebung) sowie durch Rechtsanwendung (Einzelakte der Verwaltung und gerichtliche Urteile) zu konkretisieren oder zu ergänzen, soweit sie dafür zuständig sind und nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrecht verstossen, bzw. dessen Ziele vereiteln.
17 Die kantonale Eigenständigkeit (Art. 47 BV) bildet ein «Bekenntnis zur kantonalen Aufgaben-, Finanz- und Organisationsautonomie».
18 Schliesslich ist mit der kantonalen Souveränität auch die kantonale Finanzautonomie eng verknüpft (Art. 43a Abs. 2 und 3 BV). Die Kantone erlassen eigenes Steuer- und Abgaberecht (Art. 127 ff. BV) und entscheiden über den Einsatz dieser Einnahmen im Prinzip frei. Die Verfassung kennt nur wenige Einschränkungen dieses Grundsatzes. An vorderster Stelle stehen der interkantonale Finanz- und Lastenausgleich (Art. 135 BV) sowie die Steuerharmonisierungskompetenz des Bundes (Art. 129 BV).
IV. Regelungsinhalt
A. Die Souveränität der Kantone (1. Teilsatz)
1. Ideengeschichtlicher Überblick
19 Der Begriff der Souveränität wurde in der Staatstheorie unterschiedlich ausgelegt. Im Mittelalter, wo Gott als Urquell aller Macht galt, wurde Souveränität als ein direkt von Gott empfangenes Herrschaftsrecht verstanden. Deren erster Empfänger war der Frankenkönig Karl der Grosse, der vom Papst zum obersten Schutzherr der Christenheit «berufen» wurde. Erst im 14. Jahrhundert wurde die sakrale Erhöhung mit einer Wahl durch die Kurfürsten ersetzt.
20 Eine Entwicklung von der personalen Ebene des Fürsten hin zur institutionellen Ebene des Staates setzte mit Jean Bodin (1530–1596) ein, der alle Macht vom Interesse an der Erhaltung des Staates ableitete. Repräsentant und Verwalter dieser «puissance absolue & perpetuelle» des Staates war der Fürst. «Souveränität» bedeutete für Bodin oberste Staatsgewalt nach innen und aussen, d.h. absolute, dauernde und selbstverantwortliche Herrschaft in allen Hauptgebieten des staatlichen Lebens.
21 Mit dem Aufkommen der Theorie des Bundesstaates im 19. und 20. Jahrhundert bildeten sich sowohl in der Schweiz als auch im Ausland mehrere Föderalismustheorien heraus.
22 In Georg Waitz’ Theorie der geteilten Souveränität liegt ein Bundesstaat nur dort vor, wo 1.) «ein bestimmter Theil des staatlichen Lebens gemeinsam, ein anderer ebenso bestimmter den einzelnen Gliedern überlassen ist», und 2.) «jeder Theil für sich auch wirklich Staat ist».
2. Die Souveränitätskonzeption des Art. 3 BV
23 Keine der obigen Theorien erfasst die Souveränitätskonzeption der BV (und damit von Art. 3) in Reinform. Der Grund dafür ist, dass die BV von 1848 nicht einer bestimmten Lehre folgte, sondern verschiedene philosophische Einflüsse und politische Ideen zu einem neuartigen Gesamtwerk zusammenführte;
24 Mit ihrer Einung zu einem Bundesstaat schufen die Kantone die «Kompetenz des Bundes» (Art. 73 BV [1848]). Damit erlangte die Bundesgewalt die Rechtspersönlichkeit als Staat und erhielt eigene Zwecke (Art. 2 BV [1848]), eigene Aufgaben (Art. 13 ff. BV [1848]) sowie eigene Organe zur Erfüllung dieser Aufgaben (Art. 61 ff. BV [1848]). Ferner wurden speziell die Bundesebene betreffende direktdemokratische Prozesse eingeführt (Art. 62 ff., 111 ff. BV [1848]) und mit der Zeit schrittweise ausgebaut. Gleichzeitig sollten die Kantone unter der neuen BV rechtlich eigenständige und durch eigene Prozesse regierte (selbstbestimmte) politische Einheiten bleiben. Dies ergibt sich im Anschluss an Biaggini aus einer Gesamtschau mehrerer Einzelbestimmungen.
25 Wenn nun Art. 1 BV (1848) implizit die Fortexistenz der «souveränen Kantone» bekräftigte,
26 Den Umfang («Wirkbereich») der kantonalen Souveränität regelte die Gründergeneration in Art. 3 BV (zu den Vorläufernormen vgl. N. 5). Wo die Bundesverfassung (bzw. gestützt darauf erlassenes Ausführungsrecht) den Kantonen keine Vorgaben, regeln die Kantone ihre Angelegenheiten selbst, bzw. bleiben sie «souverän».
3. Heutige Bedeutung der «Souveränitätsklausel»
27 Aufgrund der ideengeschichtlichen Kontinuität des Art. 3 BV (vgl. N. 6 ff.) gilt die erläuterte Souveränitätskonzeption heute unverändert. Art. 3 Satz 1 BV garantiert den Kantonen somit heute noch, mehr zu sein als nur reine Bundesglieder und – wie der Bund – über eigene, verfassungsrechtlich gewährleistete Entscheidungsspielräume bzw. Zuständigkeitssphären zu verfügen. Innerhalb dieses Wirkbereichs gelten beide Gemeinwesen mit Blick auf «ihre» jeweiligen demokratischen Prozesse als souverän. Art. 3 BV konstituiert somit sowohl den Bund als auch die Kantone als «begrenzt-souveräne» Gemeinwesen.
28 Der Begriff der Souveränität führte in der Geschichte zwar mehrmals zu dogmatischen Auseinandersetzungen, die in stark unterschiedliche Ansichten über den Inhalt und die Funktion des Souveränitätsbegriffs mündeten (vgl. N. 22).
29 Allerdings herrscht auch in der Schweiz kein «Demokratieabsolutismus». Der Gestaltungsmacht des Stimmvolks sind rechtliche Grenzen gesetzt, und zwar sowohl auf kantonaler als auch auf eidgenössischer Ebene (vgl. N. 57 ff.). Wichtige rechtsstaatliche Schranken der Bundesgesetzgebung sind nach heutiger Rechtslage z.B. die Grundrechte (Art. 7–34 BV) und die Voraussetzungen ihrer Einschränkung (Art. 36 BV), das Prinzip der Gewaltenteilung, der Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 BV), sowie die allgemeinen Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns, d.h. das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV), der Grundsatz des öffentlichen Interesses (Art. 5 Abs. 2 BV), der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 3 BV) und der Grundsatz, wonach Bund und Kantone das Völkerrecht zu beachten haben (Art. 5 Abs. 4 BV). Im Übrigen sei für das Verhältnis von Rechtsstaats- und Demokratieprinzip auf die grundlegende Darstellung von Reich verwiesen.
B. Die Kompetenzverteilung im Bundesstaat (2. Teilsatz)
1. Allgemeines
30 Die Notwendigkeit einer Kompetenzverteilungsklausel folgt aus der «Garantie» der kantonalen Souveränität (vgl. N. 26 f.). Eine Teilung der Souveränität schliesst eine Teilung der Staatsaufgaben ein (vgl. N. 24 f.). Entsprechend legt Art. 3 BV fest, nach welchem Prinzip (Alternativität, Kumulation, Komplementarität) die Zuständigkeitssphären von Bund und Kantonen koordiniert werden sollen.
31 Der in Art. 3 BV getroffene Entscheid spricht sich für eine generelle originäre Zuständigkeit zugunsten der Kantone aus (sog. subsidiäre Generalkompetenz).
32 In dieser Kompetenzausscheidung besteht die primäre normative Aussage von Art. 3 BV. Die Bestimmung fällt indes kein Urteil über das Rangverhältnis der Vorschriften des Bundes und der Kantone. Art. 3 BV kann nicht entnommen werden, ob das, was der Bund kraft seiner Zuständigkeit vorschreibt, den Vorschriften der Kantone vorgeht oder umgekehrt.
33 Aus dem in Art. 3 BV angelegten System folgt in der Theorie eine lückenlose Kompetenzaufteilung.
34 Irreführend ist u.E. in diesem Zusammenhang die Aussage, Art. 3 BV enthalte eine «Kompetenzvermutung zugunsten der Kantone».
2. Verfassungsvorbehalt zulasten des Bundes
35 Das System der Einzelermächtigung verlangt, dass dem Bund neue Aufgaben durch eine Teilrevision der Verfassung (Art. 192 ff. BV) übertragen werden.
36 Im Jahr 1848 fand eine initiale Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen statt. Alle nachträglichen Änderungen dieser Kompetenzordnung waren genau genommen blosse Kompetenzverschiebungen.
37 Die dem Bund zugewiesenen Kompetenzen sind grösstenteils in den Art. 54–135 BV niedergelegt (vgl. Art. 38–40 BV als Ausnahmen). Die Sozialziele (Art. 41 BV) begründen nach herrschender Lehre keine Bundeskompetenzen.
38 Ein Teil der Lehre unterscheidet zwischen «Kompetenzen» und «Aufgaben».
39 Die Begründung neuer Bundeskompetenzen hat sich primär am Subsidiaritätsprinzip auszurichten (Art. 5a, 43a, 46 Abs. 3 und 47 Abs. 2 BV). Das Subsidiaritätsprinzip entfaltet nach h.L. keine rechtliche «Sperrwirkung», ist aber ein Appell, bestehende Kompetenzen schonungsvoll zu nutzen und neue Bundeskompetenzen nur aus überzeugenden Gründen zu schaffen.
40 Typischerweise ermächtigt eine Kompetenznorm den Bund als Ganzes, als staatsrechtliche Körperschaft, und lässt die Organzuständigkeit offen. Ermächtigt eine Kompetenz kein spezifisches Organ, liegt eine sog. Verbandskompetenz vor, d.h. eine Kompetenz, die vom Bund als Ganzes (eben als «Verband») wahrzunehmen ist.
41 In «dringenden» oder «ausserordentlichen» Fällen wird sodann jeweils die Frage aktuell, wann sich die Bundesversammlung und der Bundesrat über die in Art. 3 BV angelegte Kompetenzverteilung hinwegsetzen dürfen. Das parlamentarische Dringlichkeitsrecht erlaubt dies explizit, indem Art. 165 Abs. 3 BV vorsieht, dass dringliche Bundesgesetze, die keine Verfassungsgrundlage haben, innert Jahresfrist seit ihrem Erlass von Volk und Ständen angenommen werden müssen, um darüber hinaus Bestand zu haben. Dieses Prinzip gilt ohne Weiteres auch für Erlasse, welche der hergebrachten Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen bzw. horizontalen und vertikalen Gewaltenteilungsvorschriften nicht nur teilweise entsprechen.
42 Für «Notverordnungen» der Bundesversammlung (Art. 173 Abs. 1 lit. c BV) und des Bundesrates (Art. 184 Abs. 3 und 185 Abs. 3 BV) besteht eine andere Rechtslage. Ob – und falls ja, in welchem Ausmass – die Bundesorgane Massnahmen erlassen dürfen, die sich über die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung nach Art. 3 BV hinwegsetzen, ist Teil des Lehrstreits, ob das Notrechtssystem der BV dem Bundesrat und der Bundesversammlung den Erlass sog. «verfassungsderogierender Notverordnungen» erlaubt. Nach herrschender Lehre (und u.E. zurecht) ist dies nicht der Fall.
3. Typologie der Rechtsetzungskompetenzen
43 Bei den Arten von Kompetenzen ist zwischen Rechtsetzungskompetenzen (oder Gesetzgebungskompetenzen) und Vollzugskompetenzen (oder Verwaltungskompetenzen) zu unterscheiden.
44 Die Rechtsetzungskompetenzen des Bundes können nach ihrem sachlichen Umfang oder nach ihrer Wirkung auf die kantonale Souveränität systematisiert werden.
45 Ausnahmsweise können sich durch Verfassungsauslegung auch stillschweigende Kompetenzen des Bundes ergeben. Die herrschende Lehre unterscheidet Zuständigkeiten «kraft Sachzusammenhangs» (implied powers) und Zuständigkeiten, die «wesensgemäss» bzw. «kraft föderativen Staatsaufbaus» dem Bund zustehen (inherent powers).
a. Sachlicher Umfang der Bundeskompetenzen
46 Jede Kompetenz statuiert einen rechtlichen Regelungsspielraum. Dessen Dimensionen können dem zu regelnden Lebensbereich entsprechen oder auf gewisse Teilaspekte davon begrenzt sein.
Umfassende Bundeskompetenzen ermächtigen den Bund, alle Rechtsfragen bis in die Einzelheiten zu regeln. Bei der zu regelnden Materie kann es sich um einen Sachbereich (z.B. Art. 74 Abs. 1 BV [Umweltschutz]) oder um einen Rechtsbereich (z.B. Art. 122 f. BV [formelles und materielles Zivil- und Strafrecht]) handeln. Dieser Kompetenztypus ist der Regelfall.
Fragmentarische Bundeskompetenzen beziehen sich auf gewisse Ausschnitte eines Lebens- oder Sachbereichs. Die BV macht dabei also konkrete Einschränkungen beim Regelungsbereich, nicht aber bei der Regelungsintensität in diesen Regelungsbereichen. Mit anderen Worten dürfen nur gewisse Rechtsfragen geregelt werden, diese allerdings bis ins Detail. Wichtige Beispiele enthält Art. 118 Abs. 2 BV in lit. a (Umgang mit bestimmten Gegenständen und Organismen), lit. b (Bekämpfung bestimmter Krankheiten) und lit. c (Schutz vor ionisierenden Strahlen).
Statt vieler siehe SGK BV-Poledna/Rütsche, Art. 118 N. 22. Grundsatz-/Rahmengesetzgebungskompetenzen ermächtigen den Bund, für einen Sachbereich rahmengebende Regeln aufzustellen. Sie verpflichten ihn zugleich, Detailfragen der Regelung durch die Kantone zu überlassen. Diese Kompetenzen schränken den zulässigen Detailgrad einer Bundesregelung auf Rechtsfragen von zentraler und landesweiter Bedeutung ein.
Vgl. die sehr differenzierte Abhandlung von Griffel, S. 10 ff., insb. 32 ff. In der Praxis kommt diese Form der Gesetzgebung vor allem in «bundesrechtlichen Mindestanforderungen» an kantonale Vollzugssysteme vor. Beispiele sind die Art. 64a Abs. 1 BV (Weiterbildung), Art. 66 Abs. 1 Satz 2 BV (Ausbildungsbeiträge) sowie Art. 67a Abs. 3 BV (musikalische Bildung), Art. 75 Abs. 2 BV (Raumplanung), Art. 76 Abs. 2 BV (Wasser), Art. 77 Abs. 2 BV (Schutz des Waldes), Art. 79 (Jagd und Fischerei), Art. 88 Abs. 1 BV (Fuss-, Wander- und Velowege), Art. 89 Abs. 2 BV (Energiepolitik), und Art. 129 Abs. 1 BV (Steuerharmonisierung).Siehe dazu Griffel, S. 12 ff., 20 ff.
b. Wirkung auf die kantonalen Kompetenzen
47 Bundeskompetenzen können sich unterschiedlich auf die originäre kantonale Zuständigkeit in diesem Sachbereich auswirken. Im Vergleich zur Art der Kompetenz handelt es sich bei der Beurteilung der Wirkung auf die kantonale Souveränität gleichsam um eine zusätzliche Dimension, um Bundeskompetenzen heuristisch zu erfassen. Unter diesem Aspekt können konkurrierende, ausschliessliche und parallele Kompetenzen unterschieden werden:
Konkurrierende Kompetenzen bewirken, dass kantonales Recht erstens seine Wirkung nur verliert, wenn das Bundesgesetz in Kraft tritt, und zweitens nur soweit der Bundesgesetzgeber seine Kompetenz ausgeschöpft hat (sog. nachträglich-derogatorische Wirkung). Solange und soweit der Bundesgesetzgeber seine Kompetenz also nicht ausgeschöpft hat, bleiben zufolge der subsidiären Generalkompetenz die Kantone für die Regelung jenes Sachbereichs zuständig. Die umfassende und konkurrierende Kompetenz bildet den Normalfall.
BSK BV-Biaggini, Art. 3 N. 51; SGK BV-Schweizer, Art. 3 N. 21; Tschannen, N. 762. Ausschliessliche Kompetenzen bewirken, dass das kantonale Recht bereits mit der Begründung der Bundeskompetenz ausser Kraft tritt (sog. ursprünglich-derogatorische Wirkung). Dies ist ein seltener Fall. Gängige Beispiele sind Art. 54 BV (auswärtige Angelegenheiten), Art. 99 BV (Münz-, Geld- und Währungswesen), Art. 133 BV (Zollwesen).
BSK BV-Biaggini, Art. 3 N. 54; Tschannen, N. 776; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, N. 1097 ff.; kritisch Kley, Bundeskompetenzen, passim. Ein kantonales Gegenstück dazu existiert nach h.L. nicht,BSK BV-Biaggini, Art. 3 N. 55. auch nicht im Sonderfall der kantonalen Regalrechte.Parallele Kompetenzen zeichnen sich dadurch aus, dass sie auf die kantonale Kompetenz im gleichen Sachbereich keine Wirkung haben, Bundes- und kantonales Recht mithin nebeneinander bestehen können.
CR Cst.-Martenet, Art. 3 N. 60 schreibt von einer dauerhaften Koexistenz beider Rechtsordnungen. Diesen Kompetenztyp gibt es vor allem dort, wo der Staat Fördersysteme betreibt,BSK BV-Biaggini, Art. 3 N. 52. so z.B. im Bereich der Kultur (Art. 69 Abs. 1 BV), darüber hinaus aber auch im Bereich der direkten Steuern (Art. 128 i.V.m. Art. 134 BV e contrario).
c. Auslegung von Rechtsetzungskompetenzen
48 Der Kompetenzkatalog der BV ist ein wenig systematisches Netz aus Einzelaufgaben, die sehr unterschiedlich umgesetzt und in der Praxis je nach zeitgenössischen Regelungsbedürfnissen evolutiv ausgelegt werden. Dahinter steht die Einsicht, dass sich die Regelungsbedürfnisse einer Gesellschaft angesichts gewandelter Wertvorstellungen oder neuer Herausforderungen mit der Zeit ändern bzw. weiterentwickeln können, und der Verfassungsgeber dem Bund eine Regelungskompetenz insofern «zukunftsoffen» erteilt hat.
49 Nun sind Bundeskompetenzen aber oft sehr offen und knapp formuliert. Abgesehen von der Typologie (N. 43 ff.) fallen ihre inhaltlichen Schranken selten in die Augen und müssen durch sorgfältige Auslegung festgestellt werden. Der Wortlaut bildet dabei den Ausgangs- und Schlusspunkt der Auslegung. Weil dieser aber «nicht immer aussagekräftig […] und nicht immer verlässlich»
50 Bundesgesetze, die einmal in Kraft getreten sind, können von keiner anderen Behörde mehr geändert oder aufgehoben werden als von der Bundesversammlung selbst. Grund dafür ist, dass Bundesgesetze nicht im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle auf ihre Verfassungskonformität überprüft werden können (Art. 189 Abs. 4 Satz 1 BV; Art. 82 lit. b BGG e contrario). Bundesrecht, das in Verletzung des Grundsatzes der Einzelermächtigung erlassen wurde, ist für die Kantone verbindlich (Art. 49 Abs. 1 BV). Für das Bundesgericht gilt mit Blick auf Bundesgesetze dasselbe (Art. 190 Abs. 1 i.V.m. 148 Abs. 1 BV). Mit anderen Worten bestimmt der Bundesgesetzgeber also endgültig über die Tragweite seiner eigenen Kompetenzen.
51 Diese Weichenstellungen in Bezug auf die horizontale und vertikale Gewaltenteilung ändern nichts daran, dass eine evolutive Auslegung von Bundeskompetenzen mit der dogmatischen Funktionsweise von Art. 3 BV an sich vereinbar ist. Der Grundsatz der Einzelermächtigung verlangt allerdings, dass sich «neue» Regelungsbedürfnisse auf geltende Kompetenznormen zurückführen lassen müssen. Andernfalls setzt ihre Regulierung eine neue (eigene) Kompetenznorm voraus – oder die Regelungszuständigkeit bleibt kraft subsidiärer Generalkompetenz bei den Kantonen. Jedes Argument gegen eine (allzu) flexibel-evolutive Auslegung geltender Kompetenznormen muss mit Blick auf Art. 3 BV somit aus dem Wortlaut, der Geschichte und dem Zweck der einschlägigen Kompetenzen selbst gewonnen werden.
52 Art. 3 BV entfaltet somit nur dann eine rechtliche Sperrwirkung, wenn die Subsumtion neuer Regelungsphänomene oder -bedürfnisse unter geltende Kompetenznormen den Grundsatz der Einzelermächtigung verletzt. Nur in dieser Hinsicht verbietet Art. 3 BV Einschränkungen kantonaler Regelungsbefugnisse (bzw. ihrer «Souveränität»). Diese Schrankenfunktion ist allerdings nur ein Nebenprodukt des sich aus dem Grundsatz der Einzelermächtigung ergebenden Verbots einer die kantonale Souveränität verletzenden Handhabung von Bundeskompetenzen. Jedenfalls ist es keine ursprüngliche Zielsetzung des Art. 3 BV, einer (wie auch immer definierten) Zentralisierung von Rechtsetzungskompetenzen beim Bund
53 Im Anschluss daran lässt sich fragen, ob der Grundsatz der Einzelermächtigung – z.B. im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle – auch gegen eine evolutive Konkretisierung von Bundesgesetzen angerufen werden kann. Ob die Sperrwirkung des Art. 3 BV auch auf den Erlass konkretisierender Verordnungen oder Allgemeinverfügungen (insbesondere Pläne, Register, Inventare und Listen), vertraglichen Vereinbarungen (z.B. Programmvereinbarungen [Art. 46 Abs. 2 BV]) oder aber auf den Erlass von soft law ausstrahlt, dürfte in der Praxis vor allem betreffend Art. 49 Abs. 1 BV eine Rolle spielen; die Rechtsprechung zu dieser Norm ist allerdings spärlich. Theoretisch ist eine solche Ausstrahlungswirkung zu bejahen, wenn neue Regelungsphänomene der Einfachheit halber «untergesetzlich» nachvollzogen werden, die unterliegende Zuständigkeitsnorm diese Phänomene aber nicht rechtsgenüglich erfassen (vgl. N. 51). Im Streitfall trägt der Bund die Beweislast dafür, dass er aus «kompetenzrechtlicher» Perspektive verfassungskonform handelt (vgl. N. 26). Angesichts der (Zukunfts-)Offenheit von Kompetenznormen (vgl. N. 48 f.) aber dürften derlei «untergesetzliche Konkretisierungen» in der Regel eher mangels einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage (Art. 164 Abs. 2 BV) verfassungswidrig sein.
4. Vollzugskompetenzen
54 Eine Gesetzgebungskompetenz schliesst die Regelung des Vollzugs (Konkretisierung, Anwendung, Ausführung und Aufsicht) mit ein.
55 Aus der Souveränitätsgarantie (Art. 3 Satz 1 BV) folgt eine kantonale Organisationsautonomie, die auch beim Vollzug bundesrechtlicher Vorgaben gilt (vgl. auch 46 Abs. 3 und Art. 47 Abs. 2 BV). Danach können die Kantone den Modus des Vollzugs bundesrechtlicher Vorgaben (unter Berücksichtigung lokaler Sachzwänge und Präferenzen) selbst wählen, soweit ihnen das Bundesrecht dazu Raum lässt. Eine primäre Schranke kantonaler Organisationsautonomie (sowohl in Bezug auf den Vollzug des Bundesrechts als auch in Bezug auf die kantonale Ausübung von Rechtsetzungskompetenzen) bildet Art. 49 Abs. 1 BV, wonach kantonales Recht nicht gegen den Sinn und Geist bundesrechtlicher Vorgaben verstossen darf,
56 Illustrative Praxisbeispiele betreffend die kantonale Organisationsautonomie (bzw. damit zusammenhängende Rechtsetzungs- und Vollzugskompetenzen) sind namentlich die Urteile des Bundesgerichts zum Verhältnis zwischen den Covid-19-Verordnungen des Bundes sowie den Massnahmen der Kantone, welche sich auf den direkt anwendbaren Art. 40 EpG und/oder kantonales Verfassungs- oder Gesetzesrecht (z.B. kantonale Gesundheitsgesetze) stützten.
C. Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen
1. Grundlagen
57 Das Verhältnis von Bundesrecht und kantonalem Recht
58 Art. 3 BV lässt sich für die Beilegung von Kompetenzkonflikten nichts entnehmen.
59 Im gesamten Verfassungsgefüge lässt sich diese isolierte Betrachtung allerdings nicht aufrechterhalten. Wo der Bund zur Regelung eines Sachbereichs zuständig ist, verlangt die Struktur des Bundesstaates, dass sich die Kantone an dessen Anordnungen halten. Diese zentrale Weichenstellung führt dazu, dass die Stellung der Kantone in ein materielles Ungleichgewicht zugunsten des Bundes gerät.
Kompetenzkonformes Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor (Art. 49 BV).
Kompetenzkonformes Bundesrecht geht kantonalem Recht vor, wenn ein Bundeserlass eine kantonale Regelung ersetzt. Das kantonale Recht verliert dann seine eigenständige Bedeutung.
Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, N. 1179; für Giacometti, S. 153, wird die kant. Norm «beseitigt». Kompetenzwidrig erlassene oder anderweitig verfassungswidrige Bundesgesetze müssen vom Bundesgericht gegenüber kantonalem Recht durchgesetzt werden, solange die Bundesversammlung das entsprechende Bundesgesetz (bzw. Teile davon) nicht ausser Kraft setzt (vgl. insb. Art. 190 BV).
Siehe auch VRdCH I-Brühl-Moser, N. 48; CR Cst.-Martenet, Art. 190 N. 77. – Ein Beispiel ist die Teilbesteuerung von Grossaktionären (BGer-Urteil 2C_599/2012 vom 16. August 2013, E. 3.3; BGE 136 I 49, 57 ff. E. 4.3 ff.; 136 I 65, 78 E. 5.5), welche das BGer für verfassungswidrig erklärt hat, in der STAF-Vorlage aber trotzdem für alle Kantone obligatorisch erklärt wurde (StHG Komm. Reich/Weidmann, Art. 7 N. 59a).
60 Bei diesen Grundsätzen handelt es sich um Kollisionsregeln, welche die Beilegung von Kompetenzkonflikten zwischen dem Bund und den Kantonen anleiten. Das Bundesgericht darf die Verfassungswidrigkeit von Bundesgesetzen nur prüfen und feststellen (Art. 190 BV), diese aber nicht aufheben (Art. 189 Abs. 4 Satz 1 BV). Für Verordnungen des Bundes gilt dasselbe, soweit das Gesetz keine Ausnahmen vorsieht (Art. 189 Abs. 4 Satz 2 BV). Das Vorstehende zeigt, dass der Rechtsschutz der Kantone gegenüber dem Bund im schweizerischen Recht (im Vergleich z.B. mit den Kompetenzen der Verfassungsgerichte Deutschlands
61 Kompetenzkonflikte zwischen dem Bund und den Kantonen können im schweizerischen Recht auf zwei Wegen beigelegt werden: Einerseits durch Vermittlung bzw. «Einvernehmen» (N. 62 ff.) und andererseits auf dem Rechtsweg, indem das Bundesgericht eine Verletzung von Art. 3 BV durch den Bund feststellt und dessen Behebung der Bundesversammlung überlässt (N. 64 ff.).
2. Kooperative Beilegung von Kompetenzkonflikten
62 Gemäss Art. 44 Abs. 3 BV sind «Streitigkeiten zwischen Kantonen oder zwischen Kantonen und dem Bund […] nach Möglichkeit durch Verhandlung und Vermittlung» beizulegen. Der Begriff der «Streitigkeit» umfasst dabei sowohl rechtliche Konflikte als auch politische Meinungsverschiedenheiten.
63 Dieser einvernehmliche Streitbeilegungsmechanismus ist Ausdruck des «kooperativen» Föderalismus in der Schweiz (Art. 44 Abs. 1 BV). Bund und Kantone sollen auch in Konfliktsituationen – sofern diese infolge der Mitwirkung der Kantone an der Willensbildung des Bundes (Art. 45 BV) überhaupt erst auftreten – gemeinsam und unter Berücksichtigung der gegenseitigen Interessen eine Lösung finden.
64 Der Rechtsweg an das Bundesgericht (vgl. N. 65 f.) soll erst ergriffen werden können, wenn die einvernehmliche Konfliktbeilegung gescheitert ist.
3. Rechtsschutz der Kantone mit Blick auf Art. 3 BV
65 Die Kantone verfügen über prozessuale Rechte, um ihre verfassungsmässigen Rechte gegenüber dem Bund zu wahren. Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG verleiht «Gemeinwesen» in Rahmen des Art. 82 BGG ein selbstständiges Beschwerderecht, um «Verletzungen von Garantien [zu] rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt» (vgl. Art. 189 Abs. 1 lit. e BV). Eine Reduzierung kantonaler Souveränität durch kompetenzwidrig erlassenes Bundesrecht ist davon ohne Weiteres erfasst.
66 Darüber hinaus können Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen bzw. zwischen zwei oder mehreren Kantonen unter sich mittels Klage direkt vor Bundesgericht gebracht werden (Art. 189 Abs. 2 BV; Art. 120 Abs. 1 lit. a BGG).
67 Das wirksamste Mittel, welches die Kantone zum «Schutz» ihrer Souveränität bemühen können, ist die verfassungskonforme Auslegung. Sie greift sowohl, wenn das Bundesgericht die Verfassungskonformität kantonalen Rechts prüft (abstrakte Normenkontrolle), als auch, wenn es im Verfahren der konkreten Normenkontrolle vorfrageweise die Verfassungskonformität von Bundesrecht in den Blick nimmt.
68 Für den Fall einer abstrakten Normenkontrolle kantonalen Rechts hat die verfassungskonforme Auslegung eine Schutzfunktion, weil das Bundesgericht nach ständiger Praxis kantonale Erlasse nur dann aufhebt, wenn sich diese nicht verfassungskonform auslegen lassen.
Zu den Autoren
MLaw Noah Rohner ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand am Lehrstuhl für Recht, Medizin und Technologie der Universität Zürich.
Prof. Dr. iur. et Dr. med. Kerstin Noëlle Vokinger, LL.M., ist Professorin und Inhaberin des Lehrstuhls für Recht, Medizin und Technologie an der Universität Zürich und der ETH Zürich.
Weitere empfohlene Lektüre
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Materialienverzeichnis
Bericht über den Entwurf einer Bundesverfassung vom 8.4.1848, erstattet von der am 16.8.1847 von der Tagsatzung ernannten Revisionskommission, Bern 1848 (zit. Bericht BV 1848).