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BUNDESVERFASSUNG
OBLIGATIONENRECHT
BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
LUGANO-ÜBEREINKOMMEN
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
BUNDESGESETZ ÜBER DIE POLITISCHEN RECHTE
ZIVILGESETZBUCH
BUNDESGESETZ ÜBER KARTELLE UND ANDERE WETTBEWERBSBESCHRÄNKUNGEN
BUNDESGESETZ ÜBER INTERNATIONALE RECHTSHILFE IN STRAFSACHEN
DATENSCHUTZGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER SCHULDBETREIBUNG UND KONKURS
SCHWEIZERISCHES STRAFGESETZBUCH
CYBERCRIME CONVENTION
HANDELSREGISTERVERORDNUNG
MEDIZINPRODUKTEVERORDNUNG
GELDWÄSCHEREIGESETZ
ÖFFENTLICHKEITSGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER DEN INTERNATIONALEN KULTURGÜTERTRANSFER
- I. Entstehungsgeschichte
- II. Grundlagen
- III. Kommentar i.e.S.
- Weitere empfohlene Lektüre
- Literaturverzeichnis
- Materialienverzeichnis
I. Entstehungsgeschichte
1 Die umfassende Regelung des Zugangs zum Bundesgericht in Art. 191 BV geht auf die Justizreform zurück, die am 12. März 2000 von Volk und Ständen angenommen wurde und am 1. Januar 2007 in Kraft getreten ist.
2 Art. 191 BV war einer der umstrittensten Aspekte der Justizreform und ist das Ergebnis einer Abwägung zwischen den Anliegen, einerseits den Zugang zum Bundesgericht möglichst offen zu halten und es andererseits vor Überlastung zu schützen.
II. Grundlagen
A. Zweck
3 Art. 191 BV bildet den verfassungsrechtlichen Rahmen für die Errichtung von Zugangsschranken zum Bundesgericht durch den Gesetzgeber. Zugangsschranken sind verfahrensrechtliche Hürden im Beschwerdeverfahren, die verhindern sollen, dass Rechtsmittelinstanzen mit Streitigkeiten befasst werden, die für die Beurteilung durch die Rechtsmittelinstanz ungeeignet sind oder diese überfordern könnten.
B. Verfassungsrechtlicher Kontext
4 Die Beurteilung der Frage, welche Streitigkeiten für die Behandlung durch das Bundesgericht ungeeignet sind oder dieses überfordern könnten, erfolgt ausgehend von einem Vorverständnis seiner Funktionen, das sich aus dem verfassungsrechtlichen Kontext von Art. 191 BV ergibt.
5 Ausgangspunkt ist die Stellung des Bundesgerichtes als «oberste rechtsprechende Behörde des Bundes» (Art. 188 Abs. 1 BV) und damit seine spezifischen Funktionen als Höchstgericht. Mit dieser Bezeichnung weist die Verfassung dem Bundesgericht einerseits eine zentrale Rolle bei der Wahrung der Rechtseinheit und der Rechtsfortbildung zu. Seine Praxis soll also als Richtschnur für das übrige Justizsystem dienen (Leitfunktion). Andererseits folgt aus dieser Bezeichnung, dass das Bundesgericht für den letztinstanzlichen Rechtsschutz im Einzelfall zuständig sein soll. Insbesondere wenn wichtige Rechtsgüter bzw. krasse Rechtsverstösse Gegenstand eines Verfahrens sind, soll das Bundesgericht korrigierend in individuelle Fälle eingreifen können (Auffangfunktion).
6 Im Weiteren kommt dem Bundesgericht als höchster innerstaatlicher Instanz eine besondere Bedeutung bei der Konkretisierung und Durchsetzung der Grundrechtsordnung zu.
7 Die Justizreform beruhte auf der Annahme, dass die Funktionsfähigkeit des Bundesgerichts durch eine zu hohe Geschäftslast gefährdet sei. Eine personelle Aufstockung des Gerichts wurde aber kategorisch abgelehnt. Die Verfassungsgeberin befürchtete, dass andernfalls die Rechtseinheit gefährdet würde und das Bundesgericht zu einer «Rechtsprechungsfabrik» verkommen könnte.
C. Umsetzung im Gesetz
8 Mit dem Erlass des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) – das nach der Annahme der Justizreform ausgearbeitet wurde, aber gleichzeitig mit dieser am 1. Januar 2007 in Kraft trat – hat der Gesetzgeber Zugangsschranken nach Art. 191 BV errichtet.
| Beschwerde in Zivilsachen | Beschwerde in Strafsachen | Beschwerde in öff.-rechtl. Angelegenheiten |
Ausschluss von Sachgebieten | Entscheide gegen Marke im Widerspruchsverfahren | Entscheide der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts …mit Ausnahme von Zwangsmassnahmen | Katalog nach Art. 83 Internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Art. 84) Internationale Amtshilfe in Steuersachen (Art. 84a) |
Streitwertgrenzen | allgemeine Streitwertgrenze …mit Sonderregelung für Arbeits- und Mietrecht …mit Ausnahmen (Art. 74) | - | Staatshaftung und öff. Arbeitsverhältnisse …mit Ausnahme von grds. Rechtsfragen |
Tabelle: Zugangsschranken im BGG
9 Keine Zugangsschranken bestehen für die subsidiäre Verfassungsbeschwerde im 5. Kapitel des BGG, die überhaupt nur geschaffen wurde, um Rechtsschutzlücken im Rahmen der ordentlichen Beschwerden aufzufangen (dazu N. 27). Für die Klage und die ausserordentlichen Rechtsmittel in den Kapiteln 6 und 7 des BGG sind ebenfalls keine Beschränkungen vorgesehen. Ferner gelten die Schranken der öffentlich-rechtlichen Beschwerde nicht für die abstrakte Normenkontrolle und die Stimmrechtsbeschwerde (Art. 82 lit. b und lit. c BGG).
III. Kommentar i.e.S.
A. Gewährleistung des Zugangs (Abs. 1)
10 Art. 191 Abs. 1 BV formuliert einen Auftrag an den Gesetzgeber, den Zugang zum Bundesgericht zu gewährleisten. Absatz 1 begründet zwar keine Individualansprüche und ist nicht unmittelbar justiziabel.
11 Die praktische Bedeutung des Gewährleistungsauftrags ist in der Lehre umstritten.
12 Ebenfalls umstritten ist, ob der Gesetzgeber den Zugang zum Bundesgericht durch andere Mittel als die in Art. 191 Abs. 2 und Abs. 3 BV genannten Streitwertgrenzen und Sachgebietsausschlüsse beschränken darf. Gegen eine solche Befugnis spricht, dass in den Beratungen ein Vorstoss gescheitert ist, der den Gesetzgeber ausdrücklich zum Erlass «besonderer Zugangsvoraussetzungen» ermächtigt hätte.
13 Für zwei spezielle Formen der Zugangsbeschränkung gilt Besonderes. Dies ist zum einen das sog. «Annahmeverfahren», bei dem ein Gericht nur Rechtsstreitigkeiten annimmt, die es nach freiem Ermessen oder nach bestimmten gesetzlichen Kriterien für zulässig erachtet.
B. Streitwertgrenzen (Abs. 2)
1. Grundsatz
14 Art. 191 Abs. 2 BV ermächtigt den Gesetzgeber, Streitwertgrenzen – also Mindeststreitwerte – für das Bundesgericht vorzusehen. Der Streitwert ist der geldwerte Ausdruck des Streitgegenstandes im Gerichtsverfahren. Zweck von Streitwertgrenzen ist der Ausschluss von Streitigkeiten über geringfügige Geldbeträge. Nur vermögensrechtliche Angelegenheiten lassen sich in Geldbeträgen beziffern.
15 Verfassungsrechtlich sind Streitwertgrenzen in allen Rechtsgebieten zulässig.
16 Gemäss Art. 74 Abs. 1 BGG gilt für die Beschwerde in zivilrechtlichen Angelegenheiten eine allgemeine Streitwertgrenze in der Höhe von CHF 30'000 (lit. b). Ausgenommen sind arbeits- und mietrechtliche Streitigkeiten, wo die Grenze bei CHF 15'000 angesetzt ist (lit. a). Die Privilegierung dieser beiden Sachbereiche geht auf den Gedanken des Sozialschutzes zurück.
17 Art. 85 Abs. 1 BGG sieht Streitwertgrenzen für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in den Gebieten der Staatshaftung (CHF 30'000) und der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse (CHF 15'000) vor. Unter «Staatshaftung» wird die Haftung öffentlich-rechtlicher Körperschaften für verursachte Schäden verstanden. Das Staatshaftungsrecht ist dem zivilrechtlichen Haftpflichtrecht nachgebildet und umfasst sowohl das allgemeine Staatshaftungsrecht als auch spezialgesetzliche Haftungsbestimmungen.
2. Ausnahme: Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung
18 Gemäss Art. 191 Abs. 2 BV können Streitwertgrenzen nicht für Streitigkeiten vorgesehen werden, die Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwerfen. Art. 74 Abs. 2 lit. a und Art. 85 Abs. 2 BGG setzen diese Ausnahme um. Verfassung und Gesetz verzichten aber bewusst auf eine Legaldefinition des Begriffs. Auf der Hand liegt immerhin, dass «Rechtsfrage» die strittige Auslegung einer Norm meint, deren Verletzung vor Bundesgericht gerügt werden kann.
19 Die Botschaft zum BGG unterscheidet drei Fallgruppen von Rechtsfragen mit grundsätzlicher Bedeutung. Die erste Fallgruppe umfasse Rechtsfragen, die noch nie vom Bundesgericht beurteilt worden sind. Diese seien dann grundlegend bedeutend für die Einheit der Rechtsordnung, wenn sie von den Vorinstanzen widersprüchlich beurteilt werden oder wenn sie für die Praxis der Vorinstanzen wegweisend sind – sie also voraussichtlich in vielen ähnlich gelagerten Fällen zu beurteilen sein werden. Grundlegende Bedeutung für die Rechtseinheit habe eine Rechtsfrage zweitens, wenn sie die Vorinstanz im Widerspruch zur höchstrichterlichen Praxis entscheidet. Schliesslich habe eine bereits einmal entschiedene Rechtsfrage Grundsatzbedeutung für den materiellen Gehalt der Rechtsordnung, wenn das Bundesgericht Anlass sieht, seine bisherige Praxis zur betreffenden Frage zu überprüfen.
20 Das Bundesgericht ist in der Praxis restriktiver. Grundlegende Bedeutung für die Rechtseinheit hat eine Rechtsfrage demnach nur, «wenn ein allgemeines und dringendes Interesse besteht, dass eine umstrittene Frage höchstrichterlich geklärt wird, um eine einheitliche Anwendung und Auslegung des Bundesrechts herbeizuführen und damit eine erhebliche Rechtsunsicherheit auszuräumen».
21 Das Bundesgericht berücksichtigt auch den hypothetischen Verfahrensgang. Wenn eine Rechtsfrage im Rahmen einer subsidiären Verfassungsbeschwerde mit gleicher Kognition überprüft werden könnte, kann nach der Rechtsprechung keine Grundsatzfrage vorliegen.
22 Das BGG enthält zwei besondere Verfahrensvorschriften für Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung. Zum einen soll das Bundesgericht nicht selbst nach Anhaltspunkten für das Vorliegen einer Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung suchen müssen, sondern sich auf das Vorbringen der Partei stützen können. Die Partei, die das Vorliegen einer Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung behauptet, muss daher begründen, warum die Rechtsfrage bedeutsam ist (Art. 42 Abs. 2 BGG).
C. Ausschluss von Sachgebieten (Abs. 3)
1. Verfassungsrechtliche Ausgangslage
23 Art. 191 Abs. 3 BV ermächtigt den Gesetzgeber, den Zugang zum Bundesgericht für bestimmte Sachgebiete auszuschliessen. Im BGG werden ausgeschlossene Sachgebiete oft durch Rechtsbegriffe umschrieben, die auf einer einheitlichen materiellen Rechtsquelle aufbauen (z.B. Entscheide über die «Typengenehmigung von Fahrzeugen» nach Art. 12 SVG oder über die «Aufnahme in die Warteliste» für Organtransplantationen nach Art. 21 TPG). Die Verfassung setzt dem Gesetzgeber bei der Wahl der möglichen Anknüpfungspunkte für die Festlegung eines Sachgebietes aber keine Grenzen. Sachgebietsausschlüsse im BGG beziehen sich denn etwa auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe mit rechtsgebietsübergreifendem Charakter («innere oder äussere Sicherheit des Landes») und auf Vorinstanzen des Bundesgerichts («Entscheide der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts»).
24 Die Grenzen der Ermächtigung in Absatz 3 sind umstritten. Einigkeit besteht jedenfalls darin, dass der Gesetzgeber nicht ganze Rechtszweige – wie das Strafrecht als solches – vom Zugang zum Bundesgericht ausschliessen darf, weil Absatz 3 ihn nur zum Ausschluss «bestimmter» Sachgebiete ermächtigt.
2. Würdigung des geltenden Rechts
25 Das BGG schliesst vor allem im Bereich der öffentlich-rechtlichen Beschwerde Sachgebiete vom Zugang zum Bundesgericht aus. Diese Ausschlüsse folgen keiner einheitlichen Logik, sondern sind Ausdruck lose zusammenhängender Einzelentscheidungen des Gesetzgebers. Teilweise wurden sie aus dem alten Recht übernommen.
26 Die Vereinbarkeit eines bestimmten Sachgebietsausschlusses mit der Verfassung hängt in erster Linie von seinem Umfang ab. Massgebend ist zum einen, wie bedeutsam die vom Ausschluss erfassten Rechtsfragen sind und wie stark ihr inhaltlicher Bezug zur Grundrechtsordnung ist. Je bedeutsamer die erfassten Rechtsfragen und je stärker ihr Grundrechtsbezug, desto problematischer ist der Ausschluss mit Blick auf die Wahrung der höchstrichterlichen Funktionen des Bundesgerichts (qualitative Betrachtung).
27 Sachgebietsausschlüsse wirken sich im Rechtsmittelsystem des BGG unterschiedlich aus, je nachdem, ob der ausgeschlossene Entscheid von einer kantonalen oder einer eidgenössischen Vorinstanz stammt. Grund dafür ist die subsidiäre Verfassungsbeschwerde, mit der Entscheide letzter kantonaler Instanzen auf Verletzung verfassungsmässiger Rechte überprüft werden können, wenn die ordentliche Beschwerde ausgeschlossen ist (Art. 113-119 BGG). Bei der subsidiären Verfassungsbeschwerde handelt es um eine eigentliche Ausnahme von Zugangsschranken, die vor allem auf die Sorge des Gesetzgebers um die Aufsichtsfunktion des Bundesgerichts über die kantonalen Behörden im Bereich der Verfassungsrechte zurückgeht.
28 Für die Verfassungsmässigkeit von Ausschlüssen ist auch das Ausschlussmotiv des Gesetzgebers von Bedeutung. Fast immer spielt der Schutz des Bundesgerichts vor Überlastung dabei eine Rolle.
29 Nach dem Gesagten lässt sich die Frage, ob spezifische Sachgebietsausschlüsse mit der Verfassung vereinbar sind, anhand des Prüfschemas unten beurteilen. Wir sehen insbesondere zwei Probleme im geltenden Recht. Erstens tritt das Bundesverwaltungsgericht aufgrund der weitreichenden Ausschlüsse nach Art. 83 lit. b‑d BGG bei fehlender Verfassungsbeschwerde in Teilen des Migrationsrechts faktisch an die Stelle des Bundesgerichts. Dieser Umstand steht in deutlichem Spannungsverhältnis zur verfassungsrechtlichen Rolle des Bundesgerichts, zumal das Migrationsrecht einen engen Grundrechtsbezug aufweist.
i. Wie weit reicht der Ausschluss?
ii. Wird der Ausschluss kompensiert?
iii. Auf welchen gesetzgeberischen Motiven beruht der Ausschluss und welches verfassungsrechtliche Gewicht kommt diesen Motiven zu? |
Prüfschema: Vereinbarkeit von Sachgebietsausschlüssen mit der Verfassung
3. Reformbestrebungen
30 Der Bundesrat hat die Bundesrechtspflege in den Jahren 2008–2013 evaluieren lassen. Er kam dabei zum Schluss, dass Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung nicht durchgehend an das Bundesgericht gelangen würden und sich dieses teilweise mit Bagatellfällen befassen müsse. Gleichzeitig bestünden Lücken in der Zuständigkeit des Bundesgerichts.
31 Kurz nach dem Scheitern der Revision wurden die Reformbemühungen wieder aufgenommen. In Erfüllung des Postulats Caroni vom 2. Dezember 2020 legte der Bundesrat am 24. Januar 2024 einen Bericht vor, in dem er sich für ein zweistufiges Vorgehen aussprach. Einerseits hielt er an der grossen BGG-Revision fest, beschloss aber, die parlamentarische Debatte abzuwarten und vorerst keine Schritte in diese Richtung zu unternehmen. Zum anderen leitete er eine kleine BGG-Revision ein, die punktuelle, politisch unumstrittene Verbesserungen des BGG bringen soll.
D. Vereinfachtes Verfahren (Abs. 4)
32 Art. 191 Abs. 4 BV ermächtigt den Gesetzgeber, für offensichtlich unbegründete Beschwerden ein vereinfachtes Verfahren vorzusehen. Dabei handelt es sich nicht um eine Zugangsschranke, sondern bloss um eine besondere Verfahrensart.
33 Das BGG kennt zwei Arten von vereinfachten Verfahren. Das Bundesgericht entscheidet zunächst in Einzelbesetzung und mit kurzer Angabe des Unzulässigkeitsgrundes über das Nichteintreten auf offensichtlich unzulässige, offensichtlich unbegründete, rechtsmissbräuchliche oder querulatorische Beschwerden (Art. 108 BGG).
Zu den Autoren
Ivan Gunjic, MLaw, ist als Gerichtsschreiber am Bundesverwaltungsgericht tätig.
Natascha Kords, MLaw, LL.M, arbeitet zurzeit als Gerichtsschreiberin an einem Zürcher Bezirksgericht. Sie hat 2023 den MLaw an der Universität Zürich und den LL.M. am King’s College London erlangt. Zuvor arbeitete sie für ein Jahr am Lehrstuhl von Prof. Dr. Kiener.
Weitere empfohlene Lektüre
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Erläuternder Bericht des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements vom 6.12.2024 zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens «Teilrevision des Bundesgerichtsgesetzes» (EJPD-Bericht), https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/90956.pdf.
Expertenkommission für die Totalrevision der Bundesrechtspflege, Schlussbericht an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement, Juni 1997, https://www.bj.admin.ch/dam/bj/de/data/staat/gesetzgebung/archiv/bundesrechtspflege/vn-ber-d.pdf.download.pdf/vn-ber-d.pdf.
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