I. Entstehungsgeschichte

1 Die Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 führte das fakultative Referendum in Angelegenheiten des Bundes ein. Bundesgesetze und allgemein verbindliche Bundesbeschlüsse mussten nach Art. 89 Abs. 2 aBV dem Volk zur Annahme oder Verwerfung vorgelegt werden, wenn dies 30’000 Stimmberechtigte oder acht Kantone verlangten.

Die Dauer der Referendumsfrist war in der Verfassung nicht festgelegt, sondern musste auf dem Weg der Gesetzgebung geregelt werden. Auf Antrag des Bundesrates wurde eine Frist von 90 Tagen in Art. 4 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 1874 betreffend Volksabstimmung über Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse verankert. Fristauslösend sollte die Veröffentlichung des Gesetzes respektive des allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses im Bundesblatt sein. Das BPR übernahm die Referendumsfrist und die Bestimmung des Fristbeginns inhaltlich unverändert in Art. 59.

2 Die Anzahl Unterstützungsbekundungen für das Zustandekommen eines fakultativen Referendums wurde mit dem Bundesbeschluss vom 25. März 1977 über die Erhöhung der Unterschriftenzahl für das Referendum von 30'000 auf 50’000 Unterschriften erhöht.

Damit sollte das Quorum (wieder) mit der Gesamtzahl der Stimmberechtigten in ein angemessenes Verhältnis gebracht werden. Die Einführung des Frauenstimmrechts 1971 spielte dafür eine wichtige Rolle, doch wurden auch weitere Argumente für den Handlungsbedarf ins Spiel gebracht wie zum Beispiel die verbesserten Transport- und Kommunikationsmöglichkeiten, die verstärkte Bevölkerungsballung in städtischen Agglomerationen und neue Methoden der politischen Werbung. Die Referendumsfrist blieb hingegen unverändert.

3 Die Bestimmung in Art. 59a wurde 1996 in das BPR eingefügt und auf den 1.4.1997 in Kraft gesetzt.

Die Rechtsänderung war eine Folge der Unstimmigkeiten, die bei der Auszählung des Referendums gegen den Bau der Neuen Eisenbahn-Alpentransversale (NEAT) auftraten: Die Auszählung ergab zunächst das knappe Scheitern des Referendums. Nach Entdeckung eines Auszählfehlers zählten zwei interdepartementale Gruppen sämtliche Unterschriftenlisten unabhängig voneinander nochmals aus und stellten das knappe Zustandekommen des Referendums fest. Eine Administrativuntersuchung arbeitete die Gründe für die Unstimmigkeiten auf und schaffte damit die Grundlagen für die BPR-Revision von 1996.

4 Eine Ursache für die Auszählungsprobleme war die ehemalige Bestimmung in Art. 65 BPR

, die beim NEAT-Referendum zum ersten Mal angewendet wurde. Sie erlaubte es der Bundeskanzlei, Mängel der Stimmrechtsbescheinigungen auch nach Ablauf der Referendumsfrist bei den nach kantonalem Recht zuständigen Stellen beheben zu lassen, falls das Zustandekommen des Referendums davon abhing. Die Möglichkeit der Nachbescheinigung wurde mit der BPR-Revision von 1996 aufgehoben. Ausserdem mussten Unterschriften künftig zwingend innert der Referendumsfrist bei der Bundeskanzlei eintreffen, während vorher die rechtzeitige Aufgabe gemäss dem Poststempel genügte (siehe dazu N. 31). Im Gegenzug zu diesen beiden Anpassungen wurde die Referendumsfrist von 90 auf 100 Tage verlängert.

5 Die Bundesversammlung folgte bei der Beratung der BPR-Revision von 1996 den Anträgen des Bundesrates.

Die vorberatende Kommission des Nationalrates hatte sich zunächst für ein anderes Konzept ausgesprochen, das sich im Nationalrat aber nicht durchsetzen konnte. Es wollte bei der Referendumsfrist von 90 Tagen bleiben; die Unterschriften hätten innerhalb der Referendumsfrist aber bei der nach kantonalem Recht zuständigen Stelle eingereicht werden müssen. Die bescheinigten Unterschriften wären dann spätestens innert 30 Tagen nach Ablauf der Referendumsfrist bei der Bundeskanzlei einzureichen gewesen. Der Vorschlag hätte die Dauer, in welcher ein Erlass aufgrund der Referendumsfrist in der «Schwebe» ist, verlängert und die durch die Administrativuntersuchung erkannten Probleme wohl eher noch verschärft, weil die Zuständigkeiten nicht klar abgegrenzt gewesen wären.

6 Mit dem Bundesbeschluss vom 4.10.2002 über die Änderung der Volksrechte

wurde die bisher bloss im Gesetz festgelegte Referendumsfrist in der Bundesverfassung verankert. Die Bestimmung in Artikel 59 BPR wurde damit redundant und im Zuge einer Bereinigung des Bundesrechts aufgehoben. Der Verweis auf die Referendumsfrist in Art. 59a bezieht sich seither nicht mehr auf Art. 59 BPR, sondern auf Art. 141 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101).

II. Bedeutung der Vorschrift

A. Allgemeines

7 Die Bundesverfassung bezeichnet in Art. 141 Abs. 1 lit. a–d diejenigen Erlasse, die den Stimmberechtigten zur Abstimmung vorzulegen sind, wenn 50’000 Stimmberechtigte oder acht Kantone es innerhalb von 100 Tagen seit der amtlichen Veröffentlichung des Erlasses verlangen. Artikel 59a BPR verweist auf diese Quoren und die Frist, die es weiter konkretisiert.

8 Das fakultative Referendum hat suspensive Wirkung. Die referendumspflichtigen Erlasse können – dringliche Erlasse nach Art. 165 BV ausgenommen – erst dann in Kraft treten und rechtliche Wirkungen entfalten, wenn die Referendumsfrist unbenutzt abgelaufen ist oder der Erlass in der Volksabstimmung angenommen und das Ergebnis erwahrt wurde.

Auf der Webseite der Bundeskanzlei sind die Erlasse aufgeführt, zu denen die Referendumsfrist läuft. Über den unbenutzten Ablauf der Referendumsfrist wird nicht aktiv informiert, doch werden sämtliche referendumspflichtigen Erlasse in einer Datenbank geführt, in der auch die Nutzung der Volksrechte nachvollzogen werden kann.

9 Die Bestimmung in Art. 59a grenzt die Verantwortlichkeiten der Akteure klar gegeneinander ab

: Die Entgegennahme der Unterschriften ist seitens des Bundes Sache der Bundeskanzlei. Das Sammeln der Unterschriften, die Einholung der Stimmrechtsbescheinigung und die Einreichung der Unterschriften sind dagegen Sache derjenigen Akteure, die das Referendum verlangen (Referendumskomitees, Unterzeichnende etc.). Die Pflicht, die Stimmberechtigung nachzuweisen, ist Ausdruck des allgemeinen Rechtsgrundsatzes, wonach derjenige das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu beweisen hat, der aus ihr Rechte ableitet (Art. 8 ZGB).

B. Rechtsvergleich

10 Die Kantone sehen für das fakultative Volksreferendum Fristen zwischen 30 und 90 Tagen für die Sammlung von Unterschriften vor,

die aber unterschiedlich konkretisiert werden. Die Frist beginnt jeweils ab dem Zeitpunkt der amtlichen Publikation zu laufen.

11 In neun Kantonen können die Unterschriften ohne Stimmrechtsbescheinigung bei der zuständigen Kantonsbehörde eingereicht werden, die in der Folge die Stimmrechtskontrolle veranlasst.

Teils sehen die Kantone aber ausdrücklich vor, dass die Stimmrechtsbescheinigung auf freiwilliger Basis vor der Einreichung eingeholt werden kann.

12 In sechzehn Kantonen sind wie im Bund diejenigen für das Einholen der Stimmrechtsbescheinigung zuständig, die das Referendum verlangen.

Die Referendumsfrist hat jedoch nicht in all diesen Kantonen dieselbe Bedeutung. Die meisten orientieren sich an der Bundesregelung und verlangen, dass die Stimmrechtsbescheinigungen innerhalb der Referendumsfrist eingeholt werden und zum Zeitpunkt der Einreichung beim Kanton vorliegen müssen. Die Kantone Uri, Nidwalden, Solothurn, Schaffhausen, St. Gallen, Aargau, Wallis und Neuenburg kennen aber – ähnlich wie früher der Bund in Art. 65 BPR – die Regel, wonach Mängel der Stimmrechtsbescheinigung von Amtes wegen behoben werden können, soweit das Zustandekommen des Volksbegehrens davon abhängt. Weitere Nuancen kennen überdies die Kantone Tessin, Bern und Waadt.

13 Im Kanton Tessin sind die Unterschriften innert der Referendumsfrist bei der Staatskanzlei oder der für die Stimmrechtsbescheinigung zuständigen Gemeinde einzureichen.

Sofern eine Unterschrift noch rechtzeitig bei der Gemeinde eingegangen ist, so wird sie von dieser innert fünf Tagen der Staatskanzlei übermittelt.

14 Im Kanton Bern sind die Unterschriften bis spätestens zum Ende der dreimonatigen Referendumsfrist der zuständigen Stelle zur Stimmrechtsbescheinigung einzureichen.

Dieser Stelle stehen in der Folge drei Wochen für die Bescheinigung der Unterschrift und für die Rücksendung an die Absender zur Verfügung. Schliesslich müssen die bescheinigten Unterschriften spätestens 30 Tage nach Ablauf der Referendumsfrist beim Kanton eingereicht werden.

15 Der Kanton Waadt kennt eine ähnliche Regelung wie der Kanton Bern, wobei die Fristen kürzer sind: Die zuständigen Stellen müssen die bescheinigten Unterschriften innert zweier Wochen nach Ende der Referendumsfrist an die Absender zurückschicken; die Urheber haben die bescheinigten Unterschriften sodann spätestens drei Wochen nach Ende der Referendumsfrist beim Kanton einzureichen.

16 Der Kanton Glarus kennt auf der kantonalen Ebene kein fakultatives Referendum.

III. Kommentierung des Normtextes

A. Referendumsquorum

17 Art. 141 Abs. 1 BV legt die verfassungsmässige Anzahl der Kantone (acht) respektive die nötige Anzahl Stimmberechtigte (50'000) fest, die es für ein Referendum benötigt. Art. 59a konkretisiert für das Volksreferendum, dass die Stimmberechtigten ihren Willen in Form einer Unterschrift bekunden müssen. Gemeint ist die eigenhändige Unterschrift; vor 1997 war bloss der Name handschriftlich und leserlich verlangt sowie weitere Angaben zwecks Identitätsfeststellung wie Vorname, Jahrgang und Adresse.

Wie das Begehren der Kantone beim Kantonsreferendum zu stellen ist, regelt Art. 67a BPR; welches kantonale Organ dafür zuständig ist, regelt das kantonale Recht und subsidiär Art. 67 BPR.

B. Referendumsfrist

1. Fristbeginn

18 Nach Art. 141 Abs. 1 BV beginnt die 100-tägige Referendumsfrist mit der amtlichen Veröffentlichung des Erlasses. Bundesgesetze und dem fakultativen Referendum unterstehende Bundesbeschlüsse sind gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. e PublG im Bundesblatt zu veröffentlichen, und zwar in allen Amtssprachen gleichzeitig (Art. 14 Abs. 1 PublG). Aus Gründen der Transparenz und der einfacheren Vorhersehbarkeit sind referendumspflichtige Erlasse, die die Bundesversammlung in derselben Session verabschiedet, in der Regel gleichzeitig im Bundesblatt zu veröffentlichen (Art. 42 Abs. 6 Satz 1 PublV). Die Publikation erfolgt grundsätzlich frühestens zehn Tage nach der Schlussabstimmung (Art. 42 Abs. 6 Satz 2 PublV). In der Praxis werden die Erlasse üblicherweise am übernächsten Dienstag nach der Schlussabstimmung, d.h. nach elf Tagen, veröffentlicht.

19 Eine Referendumsvorlage kann nach Art. 42 Abs. 6 Satz 3 PublV auch vorzeitig veröffentlicht werden, wenn es für das rechtzeitige Inkrafttreten unerlässlich ist.

In der ordentlichen Gesetzgebung ist die vorzeitige Veröffentlichung selten. So wurden 2012 beispielsweise die Bundesbeschlüsse zu den Steuerabkommen mit Deutschland, dem Vereinigten Königreich und mit Österreich am 15.6.2012 verabschiedet und bereits am 19.6.2012 veröffentlicht. Die referendumsführenden Akteure wehrten sich gegen das Vorgehen und machten eine Benachteiligung geltend, weil sie weniger Zeit hatten, das Referendum vorzubereiten. Das Bundesgericht anerkannte jedoch die Dringlichkeit der Sache und schützte das Vorgehen der Behörden – obwohl das damalige Recht eine vorzeitige Veröffentlichung nicht ausdrücklich regelte. Als Folge des Vorkommnisses wurde die Möglichkeit in Art. 42 Abs. 6 Satz 3 der PublV vom 7.10.2015 aufgenommen.

20 Dringliche Bundesgesetze werden nach Art. 7 Abs. 3 PublG spätestens am Tag des Inkrafttretens in der AS veröffentlicht. Im Bundesblatt werden nach Art. 24 Abs. 1 PublV der Titel, die AS-Fundstelle und – bei überjähriger Geltungsdauer – die Referendumsfrist bekannt gemacht. So wurde z.B. das FiREG am 30.9.2022 beschlossen, trat am 1.10.2022 in Kraft und wurde am 11.10.2022 im BBl mit Angabe der Referendumsfrist publiziert.

Der Hinweis im BBl wird in der Praxis meist – wie im genannten Beispiel – zusammen mit den Erlassen aus derselben Session publiziert. Eine vorzeitige Veröffentlichung erfolgt nur ausnahmsweise, wenn es für die rechtzeitige Durchführung einer allenfalls notwendig werdenden Volksabstimmung erforderlich ist. Diese Praxis steht im Gegensatz zu Art. 24 Abs. 2 PublV, wonach der Hinweis im BBl gleichzeitig mit der Veröffentlichung des Gesetzestextes in der AS erscheinen soll. Sie erleichtert es den referendumsführenden Akteuren aber, sich auf die Sammlung von Unterschriften vorzubereiten und schränkt die Abstimmungsplanung in der Regel nicht ein. Die Regelung in Art. 24 Abs. 2 PublV erscheint zum Schutz der Volksrechte daher nicht notwendig, weshalb sie nach hier vertretener Auffassung de lege ferenda angepasst werden sollte.

21 Nach Art. 20 Abs. 2 VwVG beginnt die Frist an dem auf ihre Auslösung folgenden Tage an zu laufen. Demnach ist die 100-tätige Frist ab dem auf die Veröffentlichung im Bundesblatt folgenden Tag an zu berechnen.

22 In der Praxis kommt es vor, dass ein Erlass im Bundesblatt mangelhaft veröffentlicht wird. Dies kann z.B. der Fall sein, wenn der publizierte Erlass formale Fehler oder Formulierungen aufweist, die das Ergebnis der parlamentarischen Beratung nicht wiedergeben. In solchen Fällen veranlasst die Redaktionskommission der Bundesversammlung gemäss Art. 58 Abs. 1 ParlG eine Berichtigung. In schwerwiegenden Fällen, die einen referendumspflichtigen Erlass betreffen, weist sie die Bundeskanzlei an, die Veröffentlichung im Bundesblatt mit einem Korrigendum zu berichtigen.

23 Die Rechtsfolgen einer mangelhaften Veröffentlichung für die Referendumsfrist ist gesetzlich nicht geregelt. Es stellt sich namentlich die Frage, ob die Referendumsfrist neu ausgelöst werden muss oder nicht. Dies ist jeweils im Einzelfall nach Treu und Glauben und nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip zu beurteilen.

Einerseits darf das Referendumsrecht durch den Mangel nicht geschmälert werden. Andererseits muss verhindert werden, dass sich politische Akteure in missbräuchlicher Weise auf die fehlerhafte Publikation berufen, um das Inkrafttreten eines Erlasses zu verzögern. In rechtlicher Hinsicht ist entscheidend, ob das Versehen wesentliche inhaltliche Auswirkungen hat und für das Ergreifen des Referendums oder den Verzicht darauf von Bedeutung sein kann.

24 In der Praxis gibt es verschiedene Beispiele für mangelhaft veröffentlichte Erlasse, in denen sich die Frage einer Neuauslösung der Referendumsfrist stellte. Die Referendumsvorlage des am 24.3.2006 erlassenen RTVG enthielt in der deutschen Fassung einen inhaltlichen Fehler bei den Bestimmungen über den Rechtsschutz. Er wurde am 18.7.2006 (!) korrigiert und die Referendumsfrist neu ausgelöst,

obwohl die ursprüngliche Frist am 13.7.2006 bereits unbenutzt abgelaufen war. Ein weiteres Beispiel ereignete sich 2015 bei der UVG-Revision: Die publizierten Texte enthielten einen Absatz, der in der parlamentarischen Beratung gestrichen wurde und nicht Bestandteil des Schlussabstimmungstextes hätte bilden sollen. Der Fehler betraf die Texte aller Amtssprachen, auch wenn nur die französische Fassung die Bestimmung im Wortlaut wiedergab. Der Fehler wurde berichtigt und die Referendumsfrist neu ausgelöst. Das bisher letzte Beispiel betraf das 2018 erlassene FIDLEG. Die Referendumsvorlage enthielt in der französischen Fassung einen Artikel, in dem ein Absatz nicht gemäss den Beschlüssen der Räte angepasst wurde. Die Bestimmung war in der parlamentarischen Beratung umstritten und hatte damit politische Relevanz. Der Fehler wurde im Bundesblatt berichtigt, die Referendumsfrist aber nicht neu ausgelöst.

25 Eine mit der Veröffentlichung einer fehlerhaften Referendumsvorlage vergleichbare Problematik zeigte sich 1987/88 als die Referendumsvorlagen aus der Herbstsession auf Italienisch aus technischen Gründen im Vergleich zu denjenigen in den anderen Amtssprachen zeitlich verzögert veröffentlicht wurden. Zur Wahrung der Gleichbehandlung der Sprachgemeinschaften wurde in der Folge der Schlusstermin der Referendumsfrist für Unterschriften aus der italienischen Schweiz, d.h. aus den Tessiner und italienischsprachigen Bündner Gemeinden, nach hinten verschoben.

Das Bundesgericht schützte das Vorgehen der Behörden, doch gab es ein gesetzgeberisches Nachspiel, das 1996 zu einer Änderung von Art. 59 BPR führte. Die neue Bestimmung sah vor, dass die «Referendumsfrist 90 Tage von der letzten amtlichen Veröffentlichung an» dauere. Der Gesetzgeber erachtete die Rechtsänderung wenige Jahre später aber als zu rigid und machte sie wieder rückgängig.

26 Die Kriterien, anhand derer die Rechtsfolgen einer mangelhaften Veröffentlichung beurteilt werden, lassen den zuständigen Behörden einigen Ermessensspielraum. Angesichts der möglichen Tragweite solcher Entscheide und des Umstandes, dass die politischen Konsequenzen bei der Beurteilung kaum gänzlich ausgeblendet werden können, wurde de lege ferenda eine gesetzliche Regelung angeregt.

2. Fristablauf

27 Art. 59a definiert die Referendumsfrist als absolute Frist und verlangt, dass sämtliche Erfordernisse innerhalb der Frist beizubringen sind.

Spätestens am letzten Tag der Frist müssen die Unterschriften bei der Bundeskanzlei eintreffen, d.h. physisch greifbar sein. In Bezug auf das Kantonsreferendum gilt, dass die Schreiben der Kantone nach Artikel 67b BPR an diesem Tag bei der Bundeskanzlei eintreffen müssen.

28 Das BPR definiert nicht, bis zu welcher Uhrzeit des letzten Tages der Frist die Unterschriften der Bundeskanzlei übergeben werden können. Aus rechtlicher Sicht gelten sämtliche Unterschriften, die bis Mitternacht des letzten Fristtages der Bundeskanzlei übergeben werden, als rechtzeitig eingereicht.

In der Praxis nimmt die Bundeskanzlei immer mal wieder zu später Stunde Unterschriften entgegen.

29 Falls die Referendumsfrist an einem Samstag, einem Sonntag oder einem anerkannten Feiertag abläuft, so kann das Referendum nach Art. 20 Abs. 2 VPR am nächstfolgenden Werktag eingereicht werden. Die Regelung entspricht der allgemeinen Regel für die Berechnung verwaltungsrechtlicher Fristen nach Art. 20 Abs. 3 VwVG, sieht zusätzlich jedoch eine Beschränkung auf die Bürozeiten vor. Die Bürozeit ist im Bund nicht besonders geregelt. Art. 10 Abs. 1 ArG definiert die Tagesarbeitszeit als die Zeit von 6–20 Uhr; die Einreichung von Unterschriften dürfte entsprechend bis 20 Uhr möglich sein, um die Referendumsfrist zu wahren.

C. Einreichung

30 Unterschriften eines Volksreferendums werden meist in einer öffentlichkeitswirksamen Einreichung persönlich der Bundeskanzlei übergeben. Das genaue Datum und die Uhrzeit sind spätestens zwei bis drei Wochen vorher mit der Bundeskanzlei zu vereinbaren.

Regelmässig werden Einreichungen medial begleitet, und die Urheberschaft des Referendums nutzt die Gelegenheit, auf ihr Anliegen aufmerksam zu machen.

31 Die Unterschriften müssten der Bundeskanzlei nicht persönlich überbracht werden, sondern könnten theoretisch durch die Post zugestellt werden. Die postalisch eingereichten Unterschriften müssen jedoch ebenfalls am letzten Tag der Frist bei der Bundeskanzlei sein; der Poststempel genügt seit der BPR-Revision von 1996 nicht mehr.

Dies gilt auch für das Kantonsreferendum: Es muss nicht nur innerhalb der Referendumsfrist beschlossen werden, sondern auch vor Fristablauf bei der Bundeskanzlei eintreffen. Mit der persönlichen Einreichung behalten die Komitees die Kontrolle über die Anzahl Unterschriften, die sie tatsächlich rechtzeitig eingereicht haben. Die Bundeskanzlei quittiert die Anzahl Kartons und die – vom jeweiligen Referendumskomitee – angegebene Anzahl Unterschriften, welche eingereicht wurden.

32 Im Gegensatz zur Einreichung von Volksinitiativen (Art. 71 BPR) müssen die Unterschriftenlisten beim fakultativen Volksreferendum nicht gesamthaft eingereicht werden. Mehrere Einreichungen für das gleiche Referendum sind denkbar und finden v.a. dann statt, wenn mehrere voneinander unabhängige Komitees – zuweilen aus unterschiedlichen Gründen – Unterschriften für ein Referendum sammeln. Nachreichungen von Unterschriften innerhalb der Referendumsfrist sind zulässig, was namentlich dann vorkommen kann, wenn das Zustandekommen eines Referendums gefährdet ist und es auf jede Unterschrift ankommt.

33 Die Bildung eines Komitees für ein fakultatives Volksreferendum ist rechtlich nicht erforderlich. Ein Referendumsbegehren benötigt im Gegensatz zu Volksinitiativen und Wahlvorschlägen nicht unbedingt eine Vertretung, die gegenüber den Behörden verbindliche Erklärungen abgeben kann.

In der Praxis ist die Bildung eines Komitees aber die Regel und erscheint aus praktischen Gründen zweckmässig, um die Unterschriftensammlung, -bescheinigung und -einreichung zu organisieren und nicht zuletzt auch um den nachfolgenden Abstimmungskampf zu bestreiten. Die Bildung mehrerer Referendumskomitees ist möglich.

34 Die Referendumskomitees wirken bei der Ausarbeitung der Abstimmungserläuterungen mit. Nach Art. 11 Abs. 2 BPR können die Urheberkomitees von Referenden ihre Argumente dem Bundesrat mitteilen. Dieser hat sie bei seinen Erläuterungen zu berücksichtigen. In der Praxis bedeutet dies in aller Regel, dass er die Texte der Komitees übernimmt und veröffentlicht, soweit diese nicht ehrverletzend, krass wahrheitswidrig oder zu lang sind. Falls zu einem Referendum mehrere Komitees bestehen, so erhalten ihre Argumente in demjenigen Verhältnis Raum in den Abstimmungserläuterungen, wie die Unterschriften, die sie eingereicht haben, zum Zustandekommen des Referendums beigetragen haben. Diese Aufteilung setzt allerdings voraus, dass die Unterschriften nach Komitees getrennt eingereicht werden.

35 Nach Art. 20 Abs. 1 VPR müssen die Unterschriftenlisten nach Kantonen getrennt eingereicht werden. Die Unterschriftenlisten werden deshalb in der Regel pro Kanton in einen Karton verpackt und der Bundeskanzlei kartonweise übergeben.

D. Stimmrechtsbescheinigung

36 Nach Art. 59a muss das Stimmrecht der unterzeichnenden Personen zum Zeitpunkt der Einreichung bescheinigt sein. Fehlt die Stimmrechtsbescheinigung, ist die Unterschrift ungültig (Art. 66 Abs. 2 lit. b BPR). Eine Nachbescheinigung nach Ablauf der Referendumsfrist ist nicht möglich.

Die Referendumsfrist umfasst nicht nur die Sammlung von Unterschriften, sondern auch die Einholung der Stimmrechtsbescheinigungen.

37 Sind Stimmrechtsbescheinigungen mangelhaft, müssen sich die Urheber eines Referendums innerhalb der Referendumsfrist um eine Korrektur bemühen; eine Mängelbehebung durch die Bundeskanzlei ist ausgeschlossen.

Erhält die Bundeskanzlei Hinweise auf Probleme bei den Bescheinigungen, bietet sie den referendumsführenden Akteuren aber Hand, bei den betroffenen Kantonen oder gegebenenfalls auch bei den zuständigen Amtsstellen zu intervenieren.

E. Referendumsfrist in der Covid-19-Pandemie

38 In der Covid-19-Epidemie schränkten die Behörden die Versammlungs- und Bewegungsfreiheit aus gesundheitspolitischen Gründen ein. Dies beeinträchtigte die Möglichkeiten, im öffentlichen Raum Unterschriften für Volksinitiativen und Referenden zu sammeln. Im Gegenzug wurden deshalb Massnahmen ergriffen, welche die Ausübung der Volksrechte sichern sollten.

39 Am 16.3.2020 rief der Bundesrat die ausserordentliche Lage nach Art. 7 EpG aus und fror damit das öffentliche Leben weitgehend ein. Das Unterschriftensammeln für die laufenden Volksinitiativen und Referenden wurde praktisch unmöglich. Der Bundesrat sistierte deshalb die laufenden Fristen für die Sammlung von Unterschriften mit der Verordnung vom 20.3.2020 über den Fristenstillstand bei eidgenössischen Volksbegehren.

Die Massnahme sollte verhindern, dass die Volksrechte in ihrer Substanz ausgehöhlt werden, indem Volksbegehren nicht mangels demokratischen Rückhaltes, sondern wegen behördlicher Massnahmen scheiterten. Gemäss Art. 1 Abs. 2 der Verordnung stand die Referendumsfrist nach Art. 59a allerdings nur dann still, wenn der Bundeskanzlei spätestens fünf Tage nach Veröffentlichung der Verordnung die Sammlung von Unterschriften angezeigt wurde. Die politisch nicht umstrittenen Erlasse sollten nicht gehemmt und die Möglichkeit ihres Inkrafttretens nicht verzögert werden. Anzeigen gingen für zwei Erlasse aus der Wintersession 2019 ein. Der Stillstand der Fristen galt bis am 31.5.2020 und damit insgesamt 72 Tage.

40 Die Motion 20.3419 Rieder, die am 17.9.2020 vom Ständerat und am 10.6.2021 vom Nationalrat angenommen wurde, fordert den Bundesrat unter anderem auf, eine gesetzliche Grundlage für den Stillstand solcher politischer Fristen zu schaffen. In der geplanten Umsetzung der Motion ist dies nicht vorgesehen, was den singulären Charakter der damaligen Massnahme unterstreicht.

41 Neben dem Fristenstillstand im Frühjahr 2020 wurde Art. 59a BPR durch eine Bestimmung im Covid-19-Gesetz

zeitlich befristet verdrängt. Nach Art. 2 Covid-19-Gesetz konnte der Bundesrat auf dem Verordnungsweg vorsehen, dass Referendumsbegehren innerhalb der Referendumsfrist mit der nötigen Anzahl Unterschriften aber ohne Stimmrechtsbescheinigung eingereicht werden können. Für das Einholen der Stimmrechtsbescheinigungen bei den zuständigen Amtsstellen bezeichnete das Gesetz die Bundeskanzlei als zuständig. Diese Pflicht bezog sich auf Unterschriften, die für das Zustandekommen des Begehrens nötig waren. Durch die Massnahme sollten die Komitees die Frist für das Sammeln von Unterschriften voll ausschöpfen können, nicht aber von der Pflicht, die Stimmrechtsbescheinigungen laufend einzuholen (Art. 62 Abs. 1 BPR), gänzlich befreit werden. Die Referendumskomitees machten von der Möglichkeit allerdings in sehr unterschiedlichem Mass Gebrauch wie die nachfolgende Liste zeigt:

Referendum	Eingereichte Unterschriften	Davon bescheinigt	Quelle
Covid-19-Gesetz	97'878	30'166	BBl 2021 460
CO2-Gesetz	123'879	73'185	BBl 2021 462
BG über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT)	141'264	3'033	BBl 2021 641
Änderung ZGB (Ehe für alle)	69’392	62’241	BBl 2021 963
Änderung Covid-19-Gesetz	187’239	5’401	BBl 2021 1924
Massnahmenpaket zugunsten der Medien	109’948	4980	BBl 2021 2795
Änderung des BG über die Stempelabgabe (StG)	71'316	17'556	BBl 2021 2796
Transplantationsgesetz	70’230	19’743	BBl 2022 639
Änderung des Filmgesetzes	69’797	301	BBl 2022 640
Weiterentwicklung Schengen-Besitzstand	58’360	18’624	BBl 2022 641
Änderung Verrechnungssteuergesetz	66’478	60’210	BBl 2022 1058
Änderung AHVG (AHV 21)	124’337	53’791	BBl 2022 1059

42 Gestützt auf das Covid-19-Gesetz erliess der Bundesrat am 7.10.2020 die Covid-19-Verordnung Stimmrechtsbescheinigung, welche die Einzelheiten des Verfahrens regelte.

Die Änderung des Covid-19-Gesetzes vom 19.3.2021 dehnte die Ausnahmeregel auf Volksinitiativen aus, worauf die Covid-19-Verordnung Stimmrechtsbescheinigung totalrevidiert wurde. Die Änderung vom 17.12.2021 der Covid-19-Verordnung Stimmrechtsbescheinigung verlängerte die Geltungsdauer der von Art. 59a abweichenden Regelung nochmals bis am 31.8.2022. Seit diesem Zeitpunkt sind Referenden und Volksinitiativen wiederum inklusive der Bescheinigung des Stimmrechts einzureichen.

Dank an Julien Fiechter für die wertvollen Rückmeldungen und Manuel Küng für die Unterstützung bei der Recherche zu den kantonalen Regelungen.

Literaturverzeichnis

Auer Andreas, Staatsrecht der Schweizerischen Kantone, Bern 2016.

Braun Binder Nadja, Quoren und Fristen bei der elektronischen Unterschriftensammlung, ZSR 133 (2014), S. 539–557.

Biaggini Giovanni, Der coronavirusbedingte Fristenstillstand bei eidgenössischen Volksbegehren – eine Fallstudie zur Tragfähigkeit von Art. 185 Abs. 3 BV, ZBl 5 (2020), S. 277–288.

Kley Andreas, Demokratisches Instrumentarium, in: Giovanni Biaggini/Thomas Gächter/Regina Kiener (Hrsg.), Staatsrecht, 3. aktualisierte und ergänzte Auflage, Zürich 2021, S. 360–388.

Lanz Matthias, Kommentierung zu Art. 67b BPR, in: Glaser Andreas/Braun Binder Nadja/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, verfügbar unter: https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr67b, besucht am 30.1.2024.

Mahon Pascal, Kommentierung zu Art. 15 BPR, in: Glaser Andreas/Braun Binder Nadja/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, verfügbar unter: https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr15, besucht am 30.1.2024.

Steiner Sigrid, Kommentierung zu Art. 58 ParlG, in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Kommentar zum Parlamentsgesetz (ParlG) vom 13.12.2002, 1. Aufl., Basel 2014 (zit. Steiner, Kommentar zum ParlG, Art. 58).

Materialienverzeichnis

Botschaft des Bundesrates an die hohe Bundesversammlung, betreffend die Volksabstimmung über Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse vom 29.5.1874, BBl 1874 I 1001 ff., abrufbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1874/1_1001_925_/de, besucht am 26.1.2024 (zit. Botschaft 1874).

Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 9.4.1975, BBl 1975 I 1317 ff., abrufbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1975/1_1317_1337_1313/de, besucht am 26.1.2024 (zit. Botschaft 1975/I).

Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über eine Erhöhung der Unterschriftenzahlen für Initiative und Referendum vom 9.6.1975, BBl 1975 II 129 ff., abrufbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1975/2_129_137_129/de, besucht am 26.1.2024 (zit. Botschaft 1975/II).

Botschaft über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993, BBl 1993 III 445 ff., abrufbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1993/3_445_405_309/de, besucht am 26.1.2024 (zit. Botschaft 1993).

Botschaft zur formellen Bereinigung des Bundesrechts vom 22.8.2007, BBl 2007 6121, abrufbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2007/885/de, besucht am 26.1.2024 (zit. Botschaft 2007).

Medienmitteilung vom 16.12.2022 «Referendumsfrist für die dringlich erklärten Bundesgesetze aus der Wintersession läuft ab dem 20.12.2022», abrufbar unter: https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-92291.html, besucht am 26.1.2024 (zit. Medienmitteilung vom 16.12.2022).

Medienmitteilung vom 15.12.2023 «Rechtsänderungen im Bereich der politischen Rechte: Vernehmlassung eröffnet», abrufbar unter: https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-99389.html, besucht am 26.1.2024 (zit. Medienmitteilung vom 15.12.2023).

Parlamentarische Initiative (Kommission 96.091 SR) Beseitigung von Mängeln der Volksrechte, Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 2.4.2001, BBl 2001 4803 ff., verfügbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2001/781/de, besucht am 26.1.2024 (zit. Bericht SPK-SR 2001).

Parlamentarische Initiative (01.041) Parlamentsgesetz, Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 1.3.2001, BBl 2001 3467 ff., verfügbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2001/639/de, besucht am 26.1.2024 (zit. Bericht SPK-NR 2001).

Parlamentarische Initiative (03.420) Verordnung über die Redaktionskommission, Bericht der Redaktionskommission vom 30.4.2003, BBl 2003 3963 ff., verfügbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2003/591/de, besucht am 26.1.2024 (zit. Bericht RedK 2003).

Parlamentarische Initiative (03.420) Verordnung der Bundesversammlung über die Redaktionskommission, Stellungnahme des Bundesrates vom 28.5.2003 zum Bericht der Redaktionskommission vom 30.4.2003, BBl 2003 4291 f., verfügbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2003/639/de, besucht am 26.1.2024 (zit. STN BR 2003).

Sektion Politische Rechte der Bundeskanzlei, Merkblatt vom 3.3.2020 für Initiativkomitees, Referendumskomitees sowie Urheberinnen und Urheber von Petitionen, verfügbar unter: https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/politische-rechte/referenden.html, besucht am 26.1.2024 (zit. BK-Merkblatt 2020).

Bundesarchiv E3321#1998/250#5* NEAT-Referendum; Administrativuntersuchung betreffend Auszählung der Unterschriften, Schlussbericht vom 13.4.1992 zur Administrativuntersuchung betreffend Auszählung des NEAT-Referendums (zit. Schlussbericht).

Staatskanzlei des Kantons Schwyz, Merkblatt für das Ergreifen des fakultativen Referendums, verfügbar unter: https://www.sz.ch/public/upload/assets/52451/Merkblatt%20Referendum.pdf, besucht am 26.1.2024 (zit. Merkblatt SZ).

Staatskanzlei des Kantons Zug, Merkblatt vom 6.6.2016 «Kantonale Volksrechte», verfügbar unter: https://zg.ch/de/staat-politik/politische-rechte, besucht am 26.1.2024 (zit. Merkblatt ZG).

Vernehmlassung 2023/15, Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (BPR) und der Verordnung über die politischen Rechte (VPR), verfügbar unter: https://fedlex.data.admin.ch/eli/dl/proj/2023/15/cons_1, besucht am 26.1.2024 (zit. Vernehmlassung 2023/15).