I. Entstehungsgeschichte

1Am 1. März 2019 ist Art. 11b als Teil des neu eingeführten Kapitels 1b des Bundesgesetzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG) in Kraft getreten.

Diese Bestimmung soll den Schutz personenbezogener Daten in hängigen Rechtshilfeverfahren durch die Verankerung eines Auskunftsrechts gewährleisten.

2Die Vorschrift wurde im Rahmen der Totalrevision des Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG)

eingeführt und setzt die Anforderungen der EU-Richtlinie 2016/680um. Mit der Umsetzung der EU-Richtlinie 2016/680 und der Einführung von Art. 11b in das IRSG nutzt der Bund seine Gesetzgebungskompetenz, da die zwischenstaatliche Zusammenarbeit in Strafsachen im Bundesrecht geregelt ist.

II. Bedeutung der Norm

3Das DSG ist auf das Verfahren der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen nicht anwendbar.

Die Verarbeitung von Personendaten in diesen Rechtshilfeverfahren fällt in den Anwendungsbereich des europäischen Rechtsakts. Art. 11b IRSG regelt das Auskunftsrecht im Rahmen eines hängigen Rechtshilfeverfahrens und setzt damit die Anforderungen von Art. 14 und 18 der EU-Richtlinie 2016/680 um, die aufgrund der Schengen-Zusammenarbeit auch für die Schweiz relevant sind.

4Bei Art. 11b IRSG handelt es sich um ein besonderes Auskunftsrecht im Rahmen hängiger Rechtshilfeverfahren, das anderen verfahrensrechtlichen Bestimmungen vorgeht.

Ausgeschlossen ist insbesondere die Anwendung der Vorschriften der schweizerischen Strafprozessordnung (StPO) zur Datenverarbeitung.

5Die Anwendung von Art. 11b IRSG ist nicht auf Bundesbehörden wie die Bundesanwaltschaft oder das Bundesamt für Justiz beschränkt.

Die Bestimmung gilt für alle Behörden, auch die kantonalen, die an der Unterstützung von Rechtshilfeverfahren beteiligt sind oder über ausländische Rechtshilfeersuchen entscheiden.

III. Geltungsbereich von Art. 11b IRSG

A. Anwendungsbereich des Auskunftsrechts (Art. 11b Abs. 1 IRSG)

6Art. 11b IRSG dient grundsätzlich dem Ausgleich zwischen Verfahrensrechten und Datenschutz.

Die Bestimmung trägt insbesondere dem Bedürfnis nach besonderen datenschutzrechtlichen Regelungen zum Schutz von Personendaten während eines hängigen Rechtshilfeverfahrens Rechnung. Das Auskunftsrecht in Art. 11b IRSG ermöglicht es den ersuchenden Personen, Transparenz hinsichtlich der Verarbeitung ihrer personenbezogenen Daten durch die Behörden zu erlangen.

7Die Bestimmung gewährt einer Person, gegen die sich ein Ersuchen um zwischenstaatliche Zusammenarbeit in Strafsachen richtet, das Recht, ihre personenbezogenen Daten und die in Art. 11b Abs. 1 lit. a-e IRSG aufgeführten Informationen einzusehen.

Gleichzeitig werden den zuständigen Behörden, die im Rahmen eines Rechtshilfeverfahrens Personendaten verarbeiten, entsprechende Informationspflichten auferlegt.

8Die betroffene Person besitzt demnach das Recht auf Zugang zu den sie betreffenden Personendaten. Darunter fallen gemäss Art. 5 lit. a DSG «alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person beziehen»

und sämtliche Informationen, die in Art. 11b Abs. 1 lit. a-e IRSG abschliessend aufgeführt sind.

9Gemäss Art. 11b Abs. 1 IRSG hat die betroffene Person das Recht, Auskunft über die Bearbeitung ihrer Personendaten zu erhalten. Dies beinhaltet zunächst das Recht, den Zweck und die Rechtsgrundlage der Bearbeitung zu kennen.

Die Datenverarbeitung umfasst sämtliche Vorgänge in Bezug auf Personendaten, unabhängig von angewandten Mitteln und Verfahren, insbesondere das Erheben, Speichern, Aufbewahren, Verwenden, Verändern, Bekanntgeben, Archivieren, Löschen oder das Vernichten von Daten. Die betroffene Person hat ferner das Recht, die Dauer der Aufbewahrung ihrer Daten oder, wenn dies nicht möglich ist, zumindest die Kriterien für die Festlegung dieser Dauer zu erfahren. Darüber hinaus kann ihr die zuständige Behörde Auskunft über die Empfänger oder Kategorien von Empfängern ihrer personenbezogenen Daten sowie über die verfügbaren Informationen über die Herkunft dieser Daten erteilen. Schliesslich hat die betroffene Person das Recht auf Zugang zu Informationen, die für die wirksame Ausübung ihrer Rechte erforderlich sind. Dies bedeutet unter anderem, dass die zuständige Behörde die betroffene Person darüber informieren muss, dass ihre datenschutzrechtlichen Ansprüche im Rahmen des hängigen Rechtshilfeverfahrens beurteilt werden und denselben Rechtsmitteln unterliegen.

10 Eine Person, gegen die sich ein Ersuchen um zwischenstaatliche Zusammenarbeit in Strafsachen richtet, kann sich gemäss Art. 11d IRSG gegen die rechtswidrige Bearbeitung ihrer Personendaten wehren.

Sie kann von den zuständigen Behörden verlangen, dass rechtswidrig bearbeitete Personendaten gemäss den Bestimmungen des IRSG berichtigt oder gelöscht werden. Die Löschung von Personendaten unterliegt jedoch gemäss Art. 11d Abs. 2 IRSG Ausnahmen. So können Personendaten in bestimmten Fällen nicht gelöscht, sondern lediglich in ihrer Bearbeitung «eingeschränkt» werden. Dies bedeutet, dass die Daten nicht vollständig gelöscht, sondern der Zugriff und die Bearbeitung eingeschränkt werden.

B. Adressatenkreis der Auskunftsberechtigung

11 Gemäss Art. 11b Abs. 1 IRSG unterscheidet sich die Auskunftsberechtigung von jener nach Art. 14 und 16 der EU-Richtlinie 2016/680 dadurch, dass nur die «Person, gegen die sich ein Ersuchen um zwischenstaatliche Zusammenarbeit richtet» und nicht die «betroffene Person» auskunftsberechtigt ist.

12 Anders als die Regelung in Art. 11b Abs. 1 IRSG geht die EU-Richtlinie 2016/680 davon aus, dass bei der Verarbeitung personenbezogener Daten im Rechtshilfeverfahren potenziell verschiedene Kategorien von Personen betroffen sind, denen das Auskunftsrecht zustehen könnte.

Dementsprechend sollen nach der EU-Richtlinie 2016/680 alle «betroffenen» Personen ein Auskunftsrecht haben, insbesondere Verdächtige, verurteilte Straftäter, Opfer sowie weitere Parteien wie Zeugen, Personen mit einschlägigen Informationen oder Personen, die mit Verdächtigen oder verurteilten Straftätern in Kontakt oder in Verbindung stehen.

13 Aus Art. 11b IRSG ergibt sich jedoch, dass nur Personen, gegen die sich ein Rechtshilfeersuchen richtet, auskunftsberechtigt sind.

Dies zeigt, dass der schweizerische Gesetzgeber offenbar den Kreis der Auskunftsberechtigten – ähnlich wie bei der Beschwerdefähigkeit im IRSG – auf einen eng definierten Kreis von Berechtigten beschränken wollte, entgegen den Vorgaben der EU-Richtlinie 2016/680.

14 Die Regelung von Art. 11b Abs. 1 IRSG, wonach das Auskunftsrecht nur den Personen zusteht, gegen die sich das Rechtshilfeersuchen richtet, steht auch im Widerspruch zu anderen datenschutzrechtlichen Bestimmungen des IRSG.

Sie verstösst insbesondere gegen die in Umsetzung von Art. 6 der EU-Richtlinie 2016/680 erlassene Berechtigungsregelung in Art. 11h Abs. 2 lit. a IRSG. Diese Bestimmung verlangt, dass die zuständigen Behörden bei der Bearbeitung von Personendaten zwischen verschiedenen Kategorien von Personen unterscheiden.

15 Auch im Vergleich zum innerstaatlichen Strafverfahren wird das Auskunftsrecht gemäss Art. 11b IRSG restriktiver gehandhabt.

Nach Art. 97 StPO haben nicht nur die «Parteien» eines hängigen Strafverfahrens, sondern auch «andere Verfahrensbeteiligte» das Recht auf Auskunft über die sie betreffenden Personendaten. Zu diesen Verfahrensbeteiligten gehören geschädigte Personen, Personen, die Anzeige erstatten, Zeugen, Auskunftspersonen, Sachverständige oder durch Verfahrenshandlungen beschwerte Dritte. Umgekehrt haben Personen, die keiner dieser Kategorien angehören, kein Auskunftsrecht gemäss Art. 97 StPO, auch wenn ihre Personendaten in einem hängigen Strafverfahren bearbeitet werden.

16 Die restriktive Regelung der Anspruchsberechtigten gemäss Art. 11b IRSG führt aus grund- und menschenrechtlicher Perspektive dazu, dass betroffenen Personen, deren Rechte gemäss Art. 13 Abs. 2 BV und Art. 8 EMRK berührt sind, das Auskunftsrecht in einem Rechtshilfeverfahren verweigert wird.

So haben beispielsweise Zeugen oder durch Verfahrensverhandlungen beschwerte Dritte kein Auskunftsrecht nach Art. 11b Abs. 1 IRSG, auch wenn ihre Personendaten in den Verfahrensakten enthalten sind. Obwohl Art. 8 Abs. 1 EMRK kein ausdrückliches Recht auf Auskunft für den Einzelnen vorsieht, kann das Fehlen eines Rechtsschutzes im Bereich des Datenschutzes zu einer Verletzung des Rechts auf wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 EMRK führen.

17 Das Auskunftsrecht im Rahmen eines hängigen Rechtshilfeverfahrens gemäss Art. 11b IRSG ist damit restriktiver ausgestaltet als in den einschlägigen schweizerischen und unionsrechtlichen Bestimmungen. Dies steht im Widerspruch zu Ziel und Zweck von Art. 11b IRSG, der als Datenschutzbestimmung im Sinne der EU-Richtlinie 2016/680 auszulegen ist.

In der Literatur wird daher die Auffassung vertreten, von einer zu engen Auslegung abzusehen und den Betroffenen in hängigen Rechtshilfeverfahren Zugang zu den sie betreffenden Personendaten zu gewähren. Auch das Bundesgericht hat in einem Urteil zur Übermittlung von anwaltlich ausgestellten Dokumenten darauf hingewiesen, dass es im Zusammenhang mit den Bestimmungen zum Schutz von Personendaten (Art. 11b ff. IRSG) Ausnahmen geben kann.

C. Einschränkungen (Art. 11b Abs. 2 IRSG)

18 Das Auskunftsrecht gemäss Art. 11b Abs. 1 IRSG gilt nicht absolut.

Die möglichen Gründe für die Einschränkung des Auskunftsrechts sind in der Bestimmung weit gefasst. Nach Art. 11b Abs. 2 IRSG kann die zuständige Behörde die Auskunft verweigern, einschränken oder aufschieben, wenn Gründe gemäss Art. 80b Abs. 2 IRSG vorliegen oder eine der Voraussetzungen gemäss Art. 11b Abs. 2 lit. a–c IRSG erfüllt ist.

19 Gemäss Art. 11b Abs. 2 lit. a–c IRSG kann das Auskunftsrecht betroffener Personen eingeschränkt werden, wenn überwiegende Interessen Dritter (lit. a) oder überwiegende öffentliche Interessen, insbesondere im Hinblick auf die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz (lit. b), dies erfordern. Zudem kann das Auskunftsrecht eingeschränkt werden, wenn die Bekanntgabe von Personendaten eine Ermittlung, eine Untersuchung, ein Gerichtsverfahren oder ein internationales Rechtshilfeverfahren gefährden könnte (lit. c).

20 Die Aufzählung in Art. 11b Abs. 2 IRSG ist nicht abschliessend.

Die Behörde kann sich im Einzelfall auf weitere Gründe stützen, um das Auskunftsrecht in einem hängigen Rechtshilfeverfahren einzuschränken.

21 Zusätzlich zu den in Art. 11b Abs. 2 lit. a-c IRSG genannten Einschränkungsgründen gelten für das Auskunftsrecht auch die in Art. 80b Abs. 2 lit. a-e IRSG aufgelisteten Gründe. Danach kann das Auskunftsrecht eingeschränkt werden, wenn dies im Interesse eines ausländischen Verfahrens liegt (lit. a). Dies betrifft insbesondere Fälle, in denen Kollusionsgefahr besteht und Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Auskunftsberechtigten nach Art. 11b IRSG indirekt Zugang zu Beweismitteln des Rechtshilfeverfahrens erhalten könnten und damit die Integrität des ausländischen Strafverfahrens gefährdet wäre.

Auch der Schutz eines wesentlichen rechtlichen Interesses, sofern der ersuchende Staat dies verlangt (lit. b), sowie die Natur oder die Dringlichkeit der zu ergreifenden Massnahme (lit. c) können zu einer Einschränkung des Auskunftsrechts führen. Dies betrifft vor allem Fälle vorsorglicher Massnahmen, in denen das Auskunftsrecht erst nach Anordnung solcher Massnahmen gewährt werden kann, beispielsweise zur Sicherung von Beweismitteln wie der Sperrung eines Bankkontos. Eine Einschränkung ist auch möglich zum Schutz wesentlicher privater Interessen (lit. d), wie insbesondere privater Geheimhaltungsinteressen oder zum Schutz der Sicherheit von Personen (z.B. psychische Integrität). Schliesslich kann es unter Umständen angezeigt sein, den Betroffenen keine Auskunft zu erteilen, wenn in der Schweiz ein paralleles Verfahren läuft und die Bekanntgabe von Personendaten die Beweislage des Rechtshilfeverfahrens gefährden würde (lit. e).

22 Die in Art. 80b Abs. 2 und Art. 11b Abs. 2 IRSG vorgesehenen Einschränkungsgründe können sich teilweise überschneiden. Die Entscheidung der zuständigen Behörde, die Erteilung von Informationen zu verweigern, einzuschränken oder aufzuschieben, muss jedoch begründet werden. Diese Begründung muss allerdings in einer Weise erfolgen, dass die verweigerten Informationen nicht offengelegt werden.

23 Eine weitere Einschränkung des Auskunftsrechts gemäss Art. 11b IRSG ergibt sich aus dem allgemeinen Geltungsbereich des IRSG. Das IRSG, einschliesslich Art. 11b IRSG, ist auf Rechtshilfeverfahren in Strafsachen nicht anwendbar, wenn die Schweiz mit dem ersuchenden Staat durch einen internationalen Rechtshilfevertrag in Strafsachen verbunden ist.

24 So hat das Bundesstrafgericht in einem konkreten Fall eines strafrechtlichen Rechtshilfeverfahrens, bei dem die Schweiz und die Ukraine durch das Europäische Rechtshilfeübereinkommen (EUeR)

staatsvertraglich gebunden waren, festgehalten, dass die datenschutzrechtliche Bestimmung – hier Art. 11f IRSG – gegenüber Staaten, die ein angemessenes Datenschutzniveau gewährleisten, nicht anwendbar sei. Das Auskunftsrecht gemäss Art. 11b IRSG (wie auch Art. 11f IRSG) hat somit subsidiären Charakter, unabhängig davon, ob es von einer von einem Rechtshilfeersuchen unmittelbar betroffenen Person oder von einer nicht direkt betroffenen Drittperson geltend gemacht wird.

25 Ein Ausschluss des Auskunftsrechts auf der Grundlage eines Staatsvertrags ist jedoch nur möglich, wenn das Schutzniveau des internationalen Rechtshilfeabkommens in Bezug auf das Auskunftsrecht demjenigen des IRSG entspricht. Dies ergibt sich auch aus dem Günstigkeitsprinzip,

wonach das innerstaatliche Recht keine restriktiveren Voraussetzungen vorsehen darf als das Vertragsrecht. Andernfalls müssten die datenschutzrechtlichen Standards gemäss Art. 11b IRSG trotz eines speziellen Rechtshilfevertrags zwischen der Schweiz und dem ersuchenden Staat zur Anwendung gelangen.

Literaturverzeichnis

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Materialienverzeichnis

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