I. Entstehungsgeschichte

1 Das Bundesgesetz vom 27. Januar 1892 über das Verfahren bei Volksbegehren und Abstimmungen betreffend Revision der Bundesverfassung

kannte noch kein Rückzugsrecht für Volksinitiativen. Dennoch behielten sich in der Praxis die Urheber von Volksbegehren bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts häufig das Rückzugsrecht mit einer Rückzugsklausel auf dem Unterschriftenbogen vor. Die Behörden akzeptierten dieses Vorgehen. Dabei spielte eine Rolle, dass auf kantonaler Stufe, namentlich im Kanton Zürich, das Rückzugsrecht anerkannt war. In der Lehre war dessen Zulässigkeit umstritten. Für Stüssi lag es in der Natur der Sache, dass eine Volksinitiative nicht zurückgezogen werden kann. Auch Burckhardt und im Anschluss an ihn Büeler und Waldkirch waren der Ansicht, dass eine zustande gekommene Volksinitiative zwingend der Volksabstimmung zuzuführen sei, eine «bedingte Einreichung» sei mangels genügender Rechtsgrundlage unzulässig. Dagegen argumentierten Fleiner/Giacometti, dass «den Initianten wohl nicht zugemutet werden [könne], auf einer Initiative, die sie nachträglich nicht mehr wollen, zu beharren.»

2 Mit der Revision vom 5. Oktober 1950

wurde das genannte Bundesgesetz dahingehend geändert, dass «[d]ie Initianten eines Volksbegehrens […] bestimmte Unterzeichner ermächtigen [können], das Volksbegehren zugunsten eines Gegenentwurfes der Bundesversammlung oder vorbehaltlos zurückzuziehen» (rev. Art. 4 Abs. 4). Anders als der Bundesrat in seinem Entwurf vorgesehen hatte, beschloss die Bundesversammlung, dass gegebenenfalls die zur Abgabe der Rückzugserklärung ermächtigten Unterzeichner auf den Unterschriftenbogen anzugeben sind (rev. Art. 4 Abs. 2 Ziff. 2). Von der Ermächtigung eines «Initiativkomitees» sah sie ab, da, wie im Ständerat argumentiert wurde, «aucune disposition de loi ne prévoyait l'existence de ce comité, sa nature juridique et son fonctionnement. Une initiative pourrait même être lancée sans le concours d'un comité.» Die Kompetenz der ermächtigten Unterzeichner nach Einreichung der Volksinitiative sollte sich zudem auf den Rückzug beschränken. Mangels gesetzlicher Regelung blieb unklar, mit welcher Mehrheit der Rückzugsbeschluss zu erfolgen hatte.

3 Mit Beschluss vom 23. März 1962 wurde die Materie in zwei neue Bundesgesetze überführt. Die Vorschriften über die Beratung von Initiativen durch die eidgenössischen Räte wurden im «Geschäftsverkehrsgesetz»

untergebracht. Für die Bestimmungen, die namentlich «den Bürger als Initianten interessieren», wurde das «Initiativengesetz» geschaffen. Dabei wurde klargestellt, dass eine allfällige Rückzugsklausel auf jedem Unterschriftenbogen samt Nennung der zum Rückzug berechtigten Personen mit Namen und Adressen aufzuführen ist (Art. 4 Abs. 3). Für den Rückzugsbeschluss wurde eine Zweidrittelsmehrheit der dazu Berechtigten verlangt (Art. 4 Abs. 3). Die Zulässigkeit eines Rückzugs wurde zudem auf den Zeitpunkt der Ansetzung der Abstimmung durch den Bundesrat bzw. bei Zustimmung der Bundesversammlung zu einer Volksinitiative in Form der allgemeinen Anregung bis zum Zustimmungsbeschluss befristet (Art. 4 Abs. 4).

4 Mit der Einführung des BPR am 17. Dezember 1976 vereinfachte die Bundesversammlung die Möglichkeit des – nunmehr zwingend vorgeschriebenen – Initiativkomitees, eine Volksinitiative zurückzuziehen, indem es das Quorum herabsetzte: Neu reichte hierfür eine einfache Mehrheit aus (Art. 73 Abs. 1). Zudem hatte eine Unterschriftenliste eine – vorbehaltlose – Rückzugsklausel zu enthalten (Art. 68 lit. c).

5 Mit der Teiländerung des BPR vom 21. Juni 1996 hat die Bestimmung den heute geltenden Wortlaut bekommen. Auf Vorschlag des Bundesrats hat die Bundesversammlung präzisiert, dass die Mitgliedschaft in einem Initiativkomitee die Stimmberechtigung voraussetzt (Art. 73 Abs. 1), da der Rückzug einer Initiative ein politisches Recht sei.

Zudem sollte die Formulierung Klarheit in Bezug auf die Feststellung der für den Rückzug notwendigen Mehrheit für den Fall schaffen, dass Mitglieder aus dem Initiativkomitee ausscheiden. Weiter ist die Bundeskanzlei dazu verpflichtet worden, jedes Komitee einer ausformulierten Volksinitiative künftig schriftlich zum Entscheid über den Rückzug der Initiative einzuladen, bevor der Bundesrat die Volksabstimmung festsetzt (Art. 73 Abs. 2).

II. Bedeutung der Vorschrift

A. Allgemeines

6 Wer eine Initiative einreicht, soll sie auch wieder zurückziehen dürfen. Das Bedürfnis hierzu gründet hauptsächlich in der Möglichkeit, dass das Parlament den Initiantinnen und Initianten mit einem direkten Gegenentwurf oder einem indirekten Gegenvorschlag entgegenkommt.

Historisch stand dieser Aspekt im Vordergrund, da das Verfahren mit dem Verbot des doppelten Ja die Volksinitiative im Falle eines Gegenentwurfs benachteiligte. Das Rückzugsrecht ermöglicht den für das schweizerische System der direkten Demokratie typischen Dialog zwischen dem Parlament und dem Initiativkomitee, um einen Kompromiss zu finden. Das kann angesichts der Unberechenbarkeit von Volksabstimmungen auch heute noch im Interesse des Parlaments, der Initiantinnen und Initianten und, letztlich insbesondere, der Stimmberechtigten sein. Mit dem Rückzug einer Volksinitiative kann zudem geänderten rechtlichen und politischen Verhältnissen (Gegenstandslosigkeit) Rechnung getragen und Abstimmungsleerläufe verhindert werden. Obwohl ursprünglich nicht vorgesehen, setzte sich das Rückzugsrecht entsprechend durch.

7 Da das Rückzugsrecht nicht von allen einzelnen Initiantinnen und Initianten (Unterstützerinnen und Unterstützern der Volksinitiative) ausgeübt werden kann, wird das Initiativkomitee von Gesetzes wegen dazu ermächtigt, die Volksinitiative zurückzuziehen.

Wie in der Praxis bereits früh entwickelt, hat eine Rückzugsklausel auf den Unterschriftenbogen eingefügt zu werden (vgl. Art. 68 Abs. 1 lit. c und e BPR), mit welcher das Initiativkomitee zum Rückzug ermächtigt wird.

8 Die Rückzugsermächtigung ist das wichtigste Recht des Initiativkomitees. Es eröffnet ihm die Möglichkeit, mit der Volksinitiative als Verhandlungspfand in Verhandlungen über mögliche Kompromisse mit dem Parlament zu treten.

Die politische Rolle des Initiativkomitees nach Einreichung der Volkinitiative hängt wesentlich vom Rückzugsrecht ab; sobald es das Rückzugsrecht nicht mehr ausüben kann, endet auch seine Rolle als Vertretung des Initiativbegehrens. Dies bedeutet indes nicht, dass die Mitglieder des Initiativkomitees politisch keinen Einfluss auf die anschliessende Ausführungsgesetzgebung nehmen können; wer eine Volksinitiative zustande gebracht hat, dem dürfte auch ein Referendum gegen die betreffende Ausführungsgesetzgebung gelingen.

9 Gemäss der Statistik der Bundeskanzlei wurden bis zum 1. November 2024 insgesamt 108 eidg. Volksinitiativen zurückgezogen, davon 29 zugunsten eines Gegenentwurfs, 46 zugunsten eines indirekten Gegenvorschlags und 33 aus anderen Gründen.

Seit dem Jahr 2000 waren es demgemäss insgesamt 41 Volksinitiativen, die zurückgezogen wurden, davon 10 zugunsten eines Gegenentwurfs, 19 zugunsten eines indirekten Gegenvorschlags und 12 aus anderen Gründen.

B. Rechtsvergleich

10 Ein Rückzugsrecht wird typischerweise auch bei Volksinitiativen auf kantonaler und kommunaler Ebene gesetzlich oder verfassungsrechtlich eingeräumt.

Variieren kann dieses v.a. in Bezug auf die Rechtsträgerschaft (ein/eine «[Erst-]Unterzeichner/-in» oder mehrere; auf dem Unterschriftenbogen genannte Person/-en). Vereinzelt können die Urheberinnen und Urheber auf dem Unterschriftenbogen gar ein eigenes Rückzugsverfahren vorsehen, insbesondere das Quorum für eine Rückzugserklärung dürfte von der Regelungsfreiheit betroffen sein. Die meisten Kantone sehen vor, dass eine Volksinitiative über eine Rückzugsklausel verfügen muss. Sofern eine solche kantonal- oder kommunalrechtlich nicht untersagt ist, ist sie zulässig.

III. Kommentar

A. Abs. 1

1. Jede Volksinitiative

11 Zurückgezogen werden kann «jede Volksinitiative», d.h. sowohl solche auf Total- (Art. 138 BV) als auch solche auf Teilrevision der BV (Art. 139 BV). Die Form der Volksinitiative (allgemeine Anregung oder ausgearbeiteter Entwurf) spielt dabei keine Rolle. Bei solchen auf Totalrevision der BV betrifft der Rückzug die Vorabstimmung darüber, ob ein Totalrevisionsverfahren einzuleiten sei.

12 Der Rückzug einer Volksinitiative setzt voraus, dass diese zustande gekommen ist.

Aus dogmatischer Sicht können vor dem Zustandekommen einer Volksinitiative die geleisteten Unterschriften zurückgezogen werden, danach nur noch die Volksinitiative selbst. Aus pragmatischen Überlegungen hat das Zustandekommen nach Art. 72 BPR jedoch nicht festzustehen, um eine eingereichte Initiative nach Art. 73 BPR zurückzuziehen. Auch muss die Volksinitiative nicht für gültig erklärt sein, um zurückgezogen werden zu können; die etwas eigenartige systematische Einordnung des Rückzugsrechts vor der Bestimmung über die Gültigkeitsprüfung der Volksinitiative (Art. 75 BPR) dürfte mit dieser Überlegung zusammenhängen.

2. Das Initiativkomitee

13 Zum Rückzug «ihrer» Volksinitiative ist von Gesetzes wegen das Initiativkomitee ermächtigt. Das Initiativkomitee besteht aus den mindestens sieben und höchstens 27 stimmberechtigten «Urhebern der Initiative», die auf der Unterschriftenliste mit Namen und Adressen aufgeführt werden.

Diese verbindliche Festlegung seiner Zusammensetzung und die Einräumung der Rückzugskompetenz legt nahe, das Initiativkomitee als öffentlich-rechtliche Personenverbindung zu qualifizieren.

3. Das Rückzugsrecht

14 Das politische Recht, mit einer Volksinitiative einen Antrag der demokratischen Beschlussfassung zuzuführen, umfasst das Recht, diesen Antrag (die Volksinitiative) zurückzuziehen.

Der Rückzug ist der Konträrakt zur Einreichung einer Volksinitiative. Art. 73 BPR ermächtigt das Initiativkomitee als solches (mit Mehrheitsentscheid), «seine» Volksinitiative stellvertretend für die Unterzeichnenden zurückzuziehen. Damit ist das eingeräumte Rückzugsrecht ein politisches Recht im Sinne von Art. 34 Abs. 1 BV.

15 Das Recht, eine eingereichte Volksinitiative zurückzuziehen, ist «ein sehr weitgehendes Recht, dessen legitimatorische und rechtliche Grundlage dünn ist»:

Das Initiativkomitee kann über das Festhalten an der Volksinitiative und damit über die Ausübung eines politischen Rechts von mindestens 100'000 Stimmberechtigten verfügen. Es rechtfertigt sich daher eine restriktive Auslegung dieses Rechts. Die Bundeskanzlei ist gehalten, sehr genau zu prüfen, ob die Voraussetzungen für einen Rückzug jeweils vorliegen.

16 Das Initiativkomitee kann grundsätzlich politisch frei über einen Rückzug seiner Vorlage verfügen.

Die Unterzeichnerinnen und Unterzeichner haben entsprechend keinen Anspruch darauf, dass die unterstützte Volksinitiative nicht zurückgezogen wird. Gleichzeitig kann das Initiativkomitee auch nicht verpflichtet werden, die Volksinitiative zurückzuziehen. M.E. besteht gestützt auf Art. 34 BV vielmehr ein Anspruch aller Stimmberechtigten darauf, dass die Mitglieder des Initiativkomitees den Rückzugsentscheid tatsächlich frei fassen. Ein Rückzug kann m.E. gar rechtsmissbräuchlich sein – etwa wenn dieser als Gegenleistung für Vorteile zugunsten von Mitgliedern des Initiativkomitees erfolgt. Die herrschende Lehre verweist dagegen – wohl auch angesichts der Schwierigkeiten, die mit einem entsprechenden Nachweis verbunden sind – auf die politische Freiheit des Initiativkomitees.

17 Der Teilrückzug einer Volksinitiative (etwa bloss eines Absatzes des vorgeschlagenen BV-Artikels) ist nicht möglich, denn er würde einen unzulässigen Eingriff in den Initiativtext bedeuten.

Ein Feilschen zwischen dem Parlament und dem Initiativkomitee um die Formulierung des Initiativtexts ist damit ausgeschlossen, Kompromisse müssen auf dem Weg des direkten Gegenentwurfs bzw. des indirekten Gegenvorschlags des Parlaments gesucht werden.

18 Da eine Volksinitiative auf Totalrevision der Bundesverfassung die Einleitung eines Revisionsverfahrens und nicht einen Sachantrag zum Gegenstand hat, kann sie aus unterschiedlichen, auch widersprüchlichen Gründen unterstützt werden. Die Rückzugsermächtigung zugunsten des Initiativkomitees erscheint vor diesem Hintergrund besonders schwach abgestützt.

4. Die Rückzugserklärung

19 Um «seine» Volksinitiative rechtswirksam zurückziehen zu können, muss das Initiativkomitee eine Rückzugserklärung abgeben. Den Entwurf einer Rückzugserklärung erhält es von der Bundeskanzlei.

Erforderlich ist, dass die absolute Mehrheit der im Zeitpunkt der Beschlussfassung noch stimmberechtigten Mitglieder des Initiativkomitees die Rückzugserklärung unterzeichnet. Patt-Situationen sind damit ausgeschlossen, qualifizierte Mehrheiten nicht mehr notwendig.

20 Die Rückzugserklärung richtet sich an die Bundeskanzlei. Der Rückzug hat unbedingt zu erfolgen (Ausnahme: bedingter Rückzug zugunsten eines indirekten Gegenvorschlags gemäss Art. 73a Abs. 2 BPR).

Gründe für den Rückzug sind keine zu erwähnen und grundsätzlich rechtlich irrelevant.

21 Wird der Rückzug in einer Rückzugserklärung somit von anderen Bedingungen abhängig gemacht als von jener zugunsten eines indirekten Gegenvorschlags, so ist die betreffende Rückzugserklärung ungültig.

Wird die Zustimmung eines Mitglieds des Initiativkomitees zum Rückzug an solche anderweitigen Bedingungen geknüpft, ist diese m.E. ebenfalls ungültig – was sich auf die Rückzugserklärung nur auswirkt, falls die absolute Mehrheit zustimmender Mitglieder dadurch verloren geht.

B. Abs. 2

1. Zeitpunkt

22 Um dem Initiativkomitee die politische Handlungsfreiheit möglichst lange einzuräumen und doch im Hinblick auf die Organisation der Volksabstimmung Rechtssicherheit zu gewährleisten, darf der Rückzug bis zur Festsetzung der Volksabstimmung

durch den Bundesrat bzw. bis zum Ablauf der davor eingeräumten Frist erfolgen. Ein später erklärter Rückzug wäre unbeachtlich.

23 Hebt das Bundesgericht eine eidgenössische Abstimmung über eine Volksinitiative auf, lebt auch das Rückzugsrecht bis zur erneuten Festsetzung eines neuen Abstimmungstermins auf; denn Art. 34 BV verleiht weder den Stimmberechtigten einen Anspruch auf eine erneute Volksabstimmung noch schützt er diese vor einem Rückzug einer Volksinitiative.

Dieser Fall trat bei der Abstimmung über die Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» ein, die das Bundesgericht wegen nachträglich erkannter Informationsmängel aufhob. Daraufhin zog das Initiativkomitee seine Volksinitiative zurück, womit sich die Durchführung einer zweiten Volksabstimmung erübrigte.

2. Verfahren

24 Bevor der Bundesrat die Volksabstimmung festsetzt, stellt die Bundeskanzlei dem Initiativkomitee ein Formular mit dem Entwurf einer Rückzugserklärung samt Unterschriftentalon zu.

Die Mustervorlage eines solchen Entwurfs findet sich im Anhang zur Verordnung über die politischen Rechte vom 24. Mai 1978 (VPR; SR 161.11). Das Initiativkomitee ist nicht verpflichtet, dieses für die Rückzugserklärung zu verwenden. Aus der Rückzugserklärung hat jedenfalls hervorzugehen, dass die Voraussetzungen für den Rückzug erfüllt sind.

25 Das Initiativkomitee hat der Bundeskanzlei seinen Entscheid über einen Rückzug innert zehn Tagen mit allen nötigen Unterschriften seiner Mitglieder einzureichen.

26 Der rechtsgültig zustande gekommene Rückzug ist unwiderruflich. Er bewirkt, dass die Volksinitiative für die Behörden gegenstandslos und das von ihr eingeleitete Verfahren beendet wird.

27 Die heutige Regelung hat insofern einen Nachteil, als sie nicht gewährleisten kann, dass im Zeitpunkt der Einreichung oder auch in einem früheren Zeitpunkt je die erforderliche Mehrheit der Mitglieder des Initiativkomitees den Rückzug unterstützt hat.

Es muss den Mitgliedern daher möglich sein, ihre Unterstützung des Rückzugs zu widerrufen, solange dieser noch nicht eingereicht wurde. Der Eingang der Rückzugserklärung sollte den Mitgliedern des Initiativkomitees unverzüglich angezeigt werden, damit sie auf allfällige Manipulationen reagieren könnten.

28 Der Rückzug wird im Bundesblatt publiziert.

C. Abs. 3

29 Stimmt die Bundesversammlung einer Volksinitiative in Form der allgemeinen Anregung zu, übernimmt sie den Umsetzungsauftrag und verpflichtet sich damit zur getreuen Umsetzung des Initiativbegehrens.

Die Zustimmung der Bundesversammlung zur Volksinitiative in Form der allgemeinen Anregung ist verbindlich und endgültig, die Bundesversammlung kann auf ihren diesbezüglichen Entscheid weder zurückkommen noch von diesem zurücktreten.

30 Ab diesem Zeitpunkt besteht kein Spielraum mehr, um mit dem Initiativkomitee Kompromisse auszuhandeln; vielmehr hat das Initiativkomitee mit der Zustimmung der Bundesversammlung zur Volksinitiative seine Aufgabe erfüllt und kann nicht mehr über sie verfügen.

Entsprechend entfällt auch die Möglichkeit für das Initiativkomitee, das Volksbegehren zurückzuziehen, was Art. 73 Abs. 3 BPR ausdrücklich festhält.

31 Gleiches muss gelten, wenn das Stimmvolk eine Volksinitiative in Form einer allgemeinen Anregung in der Vorabstimmung angenommen hat. In diesem Fall wird der Umsetzungsauftrag vom Stimmvolk gegeben, die Ermächtigung des Initiativkomitees beschränkt sich auf den Rückzug in Vertretung der Unterzeichnerinnen und Unterzeichner der Volksinitiative und erstreckt sich daher nicht auf das Stimmvolk.

D. Besondere Fragen: Der Rückzug als Gegenstand einer Beschwerde in Stimmrechtssachen

32 Das Bundesgericht leitet aus Art. 29a BV und Art. 189 Abs. 1 lit. f BV ab, dass trotz fehlender Grundlage im BPR auch der Rückzug einer Volksinitiative Gegenstand einer Beschwerde in Stimmrechtssachen vor Bundesgericht sein kann.

Dabei kommen Art. 80 Abs. 2 und 3 BPR analog zur Anwendung. Es hat sich nicht festgelegt, ob der Rückzugsbeschluss des Initiativkomitees oder die als Verfügung zu qualifizierende Publikation der Bundeskanzlei betreffend des Rückzugs Anfechtungsobjekt sein kann. Nach der hier vertretenen Ansicht sind beide gestützt auf Art. 82 lit. c BGG anfechtbar, da beide auf öffentlichem Recht beruhen und das Stimmrecht betreffen: Mit dem Rückzug übt das Initiativkomitee ein politisches Recht aus, mit der Verfügung der Bundeskanzlei wird die gültige Ausübung des Rückzugsrechts festgestellt und amtlich publiziert. Wird dabei Art. 73 BPR nicht eingehalten, kann dies demnach die politischen Rechte der Stimmberechtigten verletzen und muss anfechtbar sein. In der Praxis dürfte diese Frage nach dem Anfechtungsobjekt selten relevant werden, da der Rückzug den meisten Stimm- und damit Beschwerdeberechtigten erst mit der Publikation der Rückzugserklärung nach Art. 77 Abs. 2 BPR bekannt werden dürfte, womit dieser Akt fristauslösend wäre.

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