-
- Art. 5a BV
- Art. 6 BV
- Art. 10 BV
- Art. 16 BV
- Art. 17 BV
- Art. 20 BV
- Art. 22 BV
- Art. 29a BV
- Art. 30 BV
- Art. 32 BV
- Art. 42 BV
- Art. 43 BV
- Art. 43a BV
- Art. 55 BV
- Art. 56 BV
- Art. 60 BV
- Art. 68 BV
- Art. 75b BV
- Art. 77 BV
- Art. 96 Abs. 2 lit. a BV
- Art. 110 BV
- Art. 117a BV
- Art. 118 BV
- Art. 123b BV
- Art. 136 BV
- Art. 166 BV
-
- Art. 11 OR
- Art. 12 OR
- Art. 50 OR
- Art. 51 OR
- Art. 84 OR
- Art. 143 OR
- Art. 144 OR
- Art. 145 OR
- Art. 146 OR
- Art. 147 OR
- Art. 148 OR
- Art. 149 OR
- Art. 150 OR
- Art. 701 OR
- Art. 715 OR
- Art. 715a OR
- Art. 734f OR
- Art. 785 OR
- Art. 786 OR
- Art. 787 OR
- Art. 788 OR
- Art. 808c OR
- Übergangsbestimmungen zur Aktienrechtsrevision vom 19. Juni 2020
-
- Art. 2 BPR
- Art. 3 BPR
- Art. 4 BPR
- Art. 6 BPR
- Art. 10 BPR
- Art. 10a BPR
- Art. 11 BPR
- Art. 12 BPR
- Art. 13 BPR
- Art. 14 BPR
- Art. 15 BPR
- Art. 16 BPR
- Art. 17 BPR
- Art. 19 BPR
- Art. 20 BPR
- Art. 21 BPR
- Art. 22 BPR
- Art. 23 BPR
- Art. 24 BPR
- Art. 25 BPR
- Art. 26 BPR
- Art. 27 BPR
- Art. 29 BPR
- Art. 30 BPR
- Art. 31 BPR
- Art. 32 BPR
- Art. 32a BPR
- Art. 33 BPR
- Art. 34 BPR
- Art. 35 BPR
- Art. 36 BPR
- Art. 37 BPR
- Art. 38 BPR
- Art. 39 BPR
- Art. 40 BPR
- Art. 41 BPR
- Art. 42 BPR
- Art. 43 BPR
- Art. 44 BPR
- Art. 45 BPR
- Art. 46 BPR
- Art. 47 BPR
- Art. 48 BPR
- Art. 49 BPR
- Art. 50 BPR
- Art. 51 BPR
- Art. 52 BPR
- Art. 53 BPR
- Art. 54 BPR
- Art. 55 BPR
- Art. 56 BPR
- Art. 57 BPR
- Art. 58 BPR
- Art. 59a BPR
- Art. 59b BPR
- Art. 59c BPR
- Art. 62 BPR
- Art. 63 BPR
- Art. 67 BPR
- Art. 67a BPR
- Art. 67b BPR
- Art. 73 BPR
- Art. 73a BPR
- Art. 75 BPR
- Art. 75a BPR
- Art. 76 BPR
- Art. 76a BPR
- Art. 90 BPR
-
- Vorb. zu Art. 1 DSG
- Art. 1 DSG
- Art. 2 DSG
- Art. 3 DSG
- Art. 5 lit. f und g DSG
- Art. 6 Abs. 6 und 7 DSG
- Art. 7 DSG
- Art. 10 DSG
- Art. 11 DSG
- Art. 12 DSG
- Art. 14 DSG
- Art. 15 DSG
- Art. 19 DSG
- Art. 20 DSG
- Art. 22 DSG
- Art. 23 DSG
- Art. 25 DSG
- Art. 26 DSG
- Art. 27 DSG
- Art. 31 Abs. 2 lit. e DSG
- Art. 33 DSG
- Art. 34 DSG
- Art. 35 DSG
- Art. 38 DSG
- Art. 39 DSG
- Art. 40 DSG
- Art. 41 DSG
- Art. 42 DSG
- Art. 43 DSG
- Art. 44 DSG
- Art. 44a DSG
- Art. 45 DSG
- Art. 46 DSG
- Art. 47 DSG
- Art. 47a DSG
- Art. 48 DSG
- Art. 49 DSG
- Art. 50 DSG
- Art. 51 DSG
- Art. 54 DSG
- Art. 57 DSG
- Art. 58 DSG
- Art. 60 DSG
- Art. 61 DSG
- Art. 62 DSG
- Art. 63 DSG
- Art. 64 DSG
- Art. 65 DSG
- Art. 66 DSG
- Art. 67 DSG
- Art. 69 DSG
- Art. 72 DSG
- Art. 72a DSG
-
- Art. 2 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 3 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 4 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 5 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 6 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 7 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 8 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 9 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 11 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 12 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 25 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 29 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 32 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 33 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
- Art. 34 CCC (Übereinkommen über die Cyberkriminalität [Cybercrime Convention])
BUNDESVERFASSUNG
OBLIGATIONENRECHT
BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
LUGANO-ÜBEREINKOMMEN
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
BUNDESGESETZ ÜBER DIE POLITISCHEN RECHTE
ZIVILGESETZBUCH
BUNDESGESETZ ÜBER KARTELLE UND ANDERE WETTBEWERBSBESCHRÄNKUNGEN
BUNDESGESETZ ÜBER INTERNATIONALE RECHTSHILFE IN STRAFSACHEN
DATENSCHUTZGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER SCHULDBETREIBUNG UND KONKURS
SCHWEIZERISCHES STRAFGESETZBUCH
CYBERCRIME CONVENTION
HANDELSREGISTERVERORDNUNG
I. Historischer Hintergrund
A. Vor 1978
1Die Frage nach dem Nachweis der Wählereigenschaft stellte sich bereits bei der Einführung des Referendums- und Initiativrechts im 19. Jahrhundert. Bereits Art. 5 des Bundesgesetzes betreffend die Volksabstimmungen über Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse vom 17. Juni 1874 (im Folgenden: Gesetz von 1874) sah vor, dass für die Unterzeichnung eines Referendumsbegehrens das Stimmrecht der Unterzeichner "von der Gemeindebehörde (Gemeindevorstand) des Ortes, wo sie ihre politischen Rechte ausüben, bescheinigt werden muss". Die Frist für die Unterschriftensammlung betrug dann 90 Tage ab der Veröffentlichung des Gesetzes oder des Erlasses im Bundesblatt.
2 In Bezug auf die Initiative legte das Bundesgesetz betreffend das Verfahren bei Begehren um Volksinitiativen und bei Abstimmungen über die Revision der Bundesverfassung vom 27. Januar 1892 (im Folgenden: Gesetz von 1892) in Art. 4 Ziff. 4 fest, dass eine Volksinitiative nur dann gültig war, wenn sie in der Schweiz eingereicht wurde. 3, dass die Liste, um gültig zu sein, "am Ende die datierte Bescheinigung des Gemeindepräsidenten (Syndikus, Bürgermeister) oder seines Stellvertreters enthalten muss, in der festgestellt wird, dass die Unterzeichner in Bundesangelegenheiten stimmberechtigt sind und dass sie ihre politischen Rechte in dieser Gemeinde ausüben. Diese Bescheinigung wird kostenlos ausgestellt".
3 Als der Bundesrat feststellte, dass die Unregelmäßigkeiten, die bei den Bescheinigungen auftraten, zur Ungültigkeitserklärung einer großen Anzahl von Unterschriften führten, versuchte er, diesem Nachteil abzuhelfen, indem er das Reglement betreffend die Begehren um Volksabstimmung über Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse sowie um Revision der Bundesverfassung vom 23. Februar 1897 (im Folgenden: Reglement von 1897) erließ. Diese Verordnung präzisiert sowohl das Gesetz von 1874 als auch das Gesetz von 1892 und sorgt für deren einheitliche Ausführung. Die Frage, von wem das Stimmrecht der Unterzeichner bescheinigt werden muss, wurde präzisiert. Wenn der Gesetzgeber im Gesetz von 1874 den Ausdruck "Gemeindebehörde" und im Gesetz von 1897 den Ausdruck "Gemeindepräsident" verwendet hatte, gab es keinen Hinweis darauf, dass er eine andere Verfahrensweise einführen wollte. So heißt es in Art. 2 der Verordnung von 1897: "Das Stimmrecht der Unterzeichner muss von der Gemeindebehörde des Ortes, an dem sie ihre politischen Rechte ausüben, bescheinigt werden. Diese Bestätigung muss am Fuß jeder Liste ungefähr in folgender Form stehen: "Der Unterzeichnete, Präsident (oder anderer Titel) der Gemeinde ..., bescheinigt das Wahlrecht der ... (Anzahl) Unterzeichner der vorliegenden Liste und erklärt, dass sie ihre politischen Rechte in dieser Gemeinde ausüben (Datum, Unterschrift, Angabe der offiziellen Eigenschaft des Beamten, der unterzeichnet hat, und Stempel)".
4 Bei der Revision des Gesetzes von 1892 im Jahr 1963 wurde der Wortlaut von Art. 4 leicht geändert und ergänzt, um die Aufgabe der Gemeindebehörden zu erleichtern, die für die Ausstellung der gesetzlich vorgeschriebenen Bescheinigung zuständig sind. Erneut wurde darauf hingewiesen, dass der Hauptgrund für die Annullierung von Unterschriftenlisten in der unzureichenden Bescheinigung lag, "was immer wieder zu unangenehmen Diskussionen zwischen der Verwaltung und den Initiatoren führte". Aus diesem Grund wurden die bereits im Reglement von 1897 aufgeführten Formalitäten (von denen die Gültigkeit der offiziellen Bescheinigung der Listen abhängt) nun in Art. 4 Abs. 1 lit. d des Gesetzes von 1892 aufgeführt: "Am Ende der Liste die Bescheinigung der nach kantonalem Recht zuständigen Behörde, in der festgestellt wird, dass die Unterzeichner in eidgenössischen Angelegenheiten stimmberechtigt sind und ihre politischen Rechte in der auf der Liste angegebenen Gemeinde ausüben. Diese kostenlos ausgestellte Bescheinigung muss datiert sein, in Buchstaben oder Zahlen die Anzahl der Unterschriften angeben, auf die sie sich bezieht, vom Magistraten oder Beamten, der sie angebracht hat, eigenhändig unterzeichnet sein und durch einen Stempel oder einen Zusatz auf seine offizielle Funktion hinweisen".
B. Inkrafttreten des BPR im Jahr 1978
5 Art. 62 BPR, der 1978 in Kraft trat, übernahm in seinen Absätzen 1 bis 3 die in Art. 5 des Gesetzes von 1874 und in Art. 4 des Gesetzes von 1892 festgelegten Anforderungen an die Bescheinigung der Wählereigenschaft. Das BPR führte darüber hinaus zwei Neuerungen ein.
6 Die erste Neuerung, die in Art. 62 Abs. 4 BPR verankert ist, ist die Möglichkeit, mehrere Unterschriftenlisten gemeinsam zu bescheinigen, "um wiederholten Anträgen nachzukommen". Art. 19 der Verordnung über die politischen Rechte vom 24. Mai 1978 (VPR) legt die Modalitäten der kollektiven Beglaubigung im Detail fest.
7 Das BPR führte weiterhin die Möglichkeit ein, Mängel an der Bescheinigung zu beheben, wenn der Erfolg des Referendums davon abhängt (Art. 65 aBPR). Es war auch möglich, diese Mängel selbst nach Ablauf der Referendumsfrist zu beheben. Art. 19 Abs. 4 aVRP sah vor, dass, wenn die Behörde nicht in der Lage war, ihre Bescheinigung innerhalb der erforderlichen Frist zu erteilen, sie dies auf der Liste unter Angabe des Datums, an dem sie die Bescheinigung erhalten hatte, vermerkte. Die Möglichkeit, Mängel der Bescheinigung im Nachhinein zu korrigieren, wurde 1997 abgeschafft.
C. Revision von 1997
8 Im Jahr 1996 wurde eine Teilrevision der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vorgeschlagen, nachdem festgestellt worden war, dass "der punktuell enorme und unvorhersehbare Gebrauch, den ein Teil der Bürger von ihren politischen Rechten machte" seit Anfang der 1990er Jahre (insbesondere bei Referendumsbegehren und Volksinitiativen) die Gemeinden und Kantone (vor allem die bevölkerungsreichsten), aber auch die Bundesbehörden "in eine Situation gebracht hatte, die manchmal an die Grenzen ihrer Kapazitäten stieß". Insbesondere im Jahr 1992 hatte die Häufung von Referendumsbegehren (es gab nicht weniger als neun) die mit der Unterschriftensammlung beauftragten Personen, aber in einigen Fällen auch die Wahlregisterführer der Gemeinden vor große Probleme gestellt, "insbesondere während der Weihnachtszeit, und dies, obwohl die Bundeskanzlei ihnen mehrere Rundschreiben geschickt hatte, um sie vor den Schwierigkeiten zu warnen, auf die sie stoßen würden, und ihnen vorbeugende Maßnahmen vorzuschlagen".
9 Das prominenteste Beispiel ist das Referendumsbegehren gegen den Bundesbeschluss über den Bau der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale vom 4. Oktober 1991 (NEAT): Aus Zeitmangel hatten die Referendumskomitees die Gemeinden aufgefordert, die beglaubigten Unterschriften direkt an die Bundeskanzlei zu senden, was Hunderte von Gemeinden auch taten. Die Bundeskanzlei erklärte sich bereit, Unterschriften, die direkt von den Gemeinden stammten, als gültig anzuerkennen, sofern die Sendungen spätestens am 13. Januar 1992 (dem Tag, an dem die gesetzliche Referendumsfrist ablief) mit dem Poststempel versehen waren. Alle anderen Zugeständnisse seien nicht mit dem Gesetz vereinbar. Das Referendum war nur knapp zustande gekommen.
10 In diesem Zusammenhang wurde Art. 65 aRPG aufgehoben, der die zuständige Stelle verpflichtete, Mängel an der Bescheinigung zu beheben, wenn das Zustandekommen des Referendums davon abhing, und diese Mängel auch nach Ablauf der Referendumsfrist zu beseitigen. Dasselbe gilt für Art. 19 Abs. 4 aODP. Im Gegenzug zu diesen Aufhebungen erhielten die Referendumskomitees zehn Tage mehr Zeit, um Unterschriften zu sammeln und diese beglaubigen zu lassen. Die Referendumsfrist wurde von 90 auf 100 Tage verlängert. Art. 59 aRLP stellte ausdrücklich klar, dass "bei Volksreferenden die Referendumsfrist die Ausstellung der Stimmrechtsbescheinigungen einschließt". Diese Änderungen traten am 1. April 1997 in Kraft.
11 Diese Lösung wurde verschiedenen Vorschlägen vorgezogen, die darauf abzielten, den Behörden die Aufgabe aufzuerlegen, die Stimmrechtsbescheinigungen der Unterzeichner abzuholen; eine solche Regel hätte angesichts des Tempos der Ausübung der Volksrechte eine Überlastung und Lähmung der betreffenden, personell schwach ausgestatteten Dienststelle zur Folge gehabt, ganz zu schweigen von den Problemen bei der Einrichtung der Kontrollen und der Rechtsmittel, da Fehler angesichts der Masse der zu verarbeitenden Dokumente unvermeidlich waren.
Der Bundesrat hatte sich bereits 1960 gegen die Möglichkeit ausgesprochen, dass die Bundesbehörden Listen mit mangelhaften Bescheinigungen an die Initianten oder die Gemeindebehörden zurückschicken müssten; er hatte bereits erwähnt, dass es Sache der Initianten sei, für ausreichende Bescheinigungen zu sorgen, zumal die Gemeindebehörden die Listen an das Initiativkomitee zurückgaben, das sie seinerseits der Bundeskanzlei übergab.
12 Im Jahr 2005 hatte das Bundesgericht Gelegenheit, klarzustellen, dass sich aus Art. 62 Abs. 1 aBVG ergebe, dass bei Volksinitiativen die Stimmrechtsbescheinigungen von den Initianten vor Ablauf der Frist für die Unterschriftensammlung bei den zuständigen Stellen eingeholt werden müssten und dass es keine Möglichkeit einer nachträglichen Kontrolle mehr gebe.
Die Bundeskanzlei hatte den Antrag eines Mitglieds des Initiativkomitees abgelehnt, das Komitee möge sicherstellen, dass keine Unterschriften aufgrund von Mängeln bei den Bescheinigungen der Stimmberechtigung für ungültig erklärt werden, und sich um die Behebung solcher Mängel kümmern. Das Komiteemitglied hatte daraufhin beim Bundesgericht gegen die Entscheidung der Bundeskanzlei Beschwerde eingelegt. Er argumentierte, dass viele Gemeinden fehlerhafte Bescheinigungen zurückgeschickt hätten und dass das Initiativkomitee nicht über die finanziellen und personellen Mittel verfüge, um für die Behebung dieser Mängel zu sorgen. Die Bundesrichter erinnerten daran, dass die Möglichkeit der Nachreichung von Stimmrechtsbescheinigungen, wie sie sich aus Art. 65 aBVG in der Fassung vom 17. Dezember 1976 ergab, 1997 aufgehoben wurde; aus Art. 62 Abs. 1 aBVG (in Verbindung mit Art. 71 Abs. 1 und Art. 72 Abs. 2 lit. b BPR) und seiner Entstehungsgeschichte, dass die Beschaffung der Stimmrechtsbescheinigungen den Initianten oblag; die Bundeskanzlei durfte fehlerhafte Bescheinigungen nicht nachträglich ausstellen oder korrigieren; die Frist für die Unterschriftensammlung umfasste nach dem klaren Willen des Gesetzgebers sowohl die eigentliche Unterschriftensammlung als auch die Beschaffung der Stimmrechtsbescheinigungen; die Initiativkomitees mussten dies im Rahmen der Unterschriftensammlung berücksichtigen.
D. Revision von 2015
13 Der Wortlaut von Art. 62 Abs. 1 BPR wurde bei der Revision vom 24. September 2014, die am 1. November 2015 in Kraft trat, geändert. In der ursprünglichen Fassung war vorgesehen, dass die Unterschriftenlisten "frühzeitig" vor Ablauf der Referendumsfrist eingereicht werden müssen, während nach der aktuellen Fassung die Unterschriftenlisten "laufend, aber auf jeden Fall frühzeitig" eingereicht werden müssen.
14 Durch das zeitnahe Einholen der Stimmrechtsbescheinigungen kann das Risiko einer Fristüberschreitung für die Einreichung der bescheinigten Unterschriften weitgehend vermieden werden, und es hat zudem den Vorteil, dass die Arbeitsspitzen bei den dafür zuständigen Behörden reduziert werden.
15 Diese Änderung hat ihren Ursprung in der Tatsache, dass 2012 die Ausübung der Volksrechte besonders häufig war: 50 Volksbegehren (Referendumsbegehren und Initiativen) wurden eingereicht. Noch nie zuvor hatte die Bundeskanzlei so viele nicht zustande gekommene Volksbegehren feststellen müssen: drei Referendumsbegehren gegen die Steuerabkommen mit Deutschland, dem Vereinigten Königreich und Österreich sowie eine Volksinitiative. Die Entscheidung über die Nichtdurchführung des Referendumsbegehrens gegen das Abkommen über die Zusammenarbeit in Steuersachen mit dem Vereinigten Königreich war beim Bundesgericht angefochten worden. In seinem Urteil vom 5. Juni 2013 hatte dieses den Entscheid über das Nichtzustandekommen des Referendums bestätigt und festgestellt, dass die Verantwortung, die Stimmberechtigung der Unterzeichner frühzeitig bestätigen zu lassen, bei den Initianten des Referendumsbegehrens liege (siehe unten N 49).
16 In diesem Zusammenhang reichte die Staatspolitische Kommission des Nationalrats (SPK-N) am 19. Oktober 2012 eine Motion ein (Motion 12.3975). Sie beauftragte den Bundesrat, dem Parlament einen Entwurf zur Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte zu unterbreiten, der unterschiedliche Fristen für die Einreichung der Unterschriften für Referenden und Volksinitiativen durch Referendums- und Initiativkomitees einerseits und für die Beglaubigung dieser Unterschriften andererseits vorsieht. Der Nationalrat überwies die Motion, während der Ständerat sie ablehnte, da er die Botschaft des Bundesrates abwarten wollte.
17 Der Bundesrat hatte nämlich vom 8. März bis 30. Juni 2013 einen Vorschlag zur Änderung von Art. 62 Abs. 2 BPR in die Vernehmlassung gegeben, der vorsah, dass der Dienst vor dem 95. Tag der Referendumsfrist alle Listen zurückschickt, die ihm vor dem 81. Tag übermittelt wurden. Er hatte auch vorgeschlagen, einen Absatz 2 zu Art. 70 BPR hinzuzufügen, wonach der Dienst vor dem ersten Tag des 17. Monats der Frist für die Unterschriftensammlung alle Unterschriftenlisten zur Unterstützung einer Volksinitiative zurückschickt, die ihm vor dem ersten Tag des 14. Monats für die Bescheinigung des Wahlrechts übergeben wurden.
18 Diesem Vorschlag lag die Überlegung zugrunde, dass auf diese Weise der größte Teil der Unterschriften für die Bescheinigung der Wahlberechtigung vor Ablauf der ersten vier Fünftel der Frist eingereicht werden könnte und dass die Überlastung der Gemeinden bei einer Häufung von Referenden und Initiativen oder an Feiertagen vermieden werden könnte, was automatisch die Chancen erhöht hätte, dass die in letzter Minute eingereichten Unterschriften dennoch für die Bescheinigung berücksichtigt werden. Insbesondere die für eine Initiative oder ein Referendum verantwortlichen Komitees hätten dadurch eine deutlich höhere Planungssicherheit für ihr Unternehmen erhalten. Dieser Vorschlag wurde in der Vernehmlassung jedoch unterschiedlich aufgenommen: Während die vorgeschlagene Regelung den Kantonen, Städten und Gemeinden viel zu weit ging, wurde sie von einigen Anwendern als zu zaghaft kritisiert.
19 Infolgedessen verzichtete der Bundesrat im November 2013 auf seinen Änderungsvorschlag. Er bevorzugte einen umfassenden Ansatz für die Organisations- und Informationsverfahren, der auf der ursprünglichen Absicht des Gesetzgebers beruhte, der sowohl verlangte, dass die Unterschriften rechtzeitig vor Ablauf der Frist zur Bescheinigung eingereicht werden, als auch, dass die bescheinigten Unterschriften unverzüglich an den Absender zurückgesandt werden (Art. 62 Abs. 2 und 70 BPR).
20 Letztendlich hat der Gesetzgeber bewusst darauf verzichtet, eine genaue Frist für die Ausstellung von Bescheinigungen über die Wählereigenschaft festzulegen. Er hat jedoch vorgesehen, dass die bescheinigten Unterschriftenlisten ohne Verzögerung an die Absender zurückgeschickt werden müssen. Damit trug er der Tatsache Rechnung, dass die Anzahl der zu bescheinigenden Unterschriften von einer zuständigen Stelle zur anderen stark variieren kann. Langjährige Erfahrungen haben gezeigt, dass eine erfahrene Person in der Lage ist, 350 bis 400 Bescheinigungen pro Tag auszustellen. Die neue Fassung von Art. 62 Abs. 1 BPR übernimmt im Übrigen, was das Bundesgericht in seinem Urteil vom 5. Juni 2013 explizit bestätigt hatte (siehe oben N 15 und unten N 49).
21 Ebenfalls im Jahr 2015 erarbeitete die Bundeskanzlei in Zusammenarbeit mit der Schweizerischen Staatsschreiberkonferenz als Antwort auf eine starke Nachfrage im Vernehmlassungsverfahren ein Merkblatt für die Behörden, die für die Stimmregister zuständig sind. Sie hat die Richtlinien für die Urheber von eidgenössischen Volksreferenden oder Volksinitiativen neu gefasst, um sie leichter verständlich zu machen. Das Vademecum soll die Volksbegehrenskomitees zur Sorgfalt anhalten und die Arbeitsspitzen, mit denen die zuständigen Behörden konfrontiert sind, reduzieren sowie die Behandlung von Beweismitteln klären.
II. Bedeutung der Bestimmung
A. Allgemeines
22 Art. 62 BPR mit der Überschrift "Bescheinigung der Wählereigenschaft" hat seit seiner Entstehung vier Absätze. Die Absätze 2, 3 und 4 von Art. 62 BPR haben immer noch den ursprünglichen Wortlaut.
23 Art. 62 BPR befindet sich in Titel 4 des BPR, der dem Referendum gewidmet ist. Er gilt jedoch durch Verweis in Art. 70 BPR auch für Volksinitiativen. Ebenso verweist Art. 26 DSGV über Volksinitiativen auf Art. 19 und 20 DSGV (die im Kapitel über das Referendum enthalten sind).
24 Art. 62 BPR konkretisiert die Modalitäten, die bei der Bescheinigung der Wählereigenschaft einzuhalten sind. Die Phase der Bestätigung der Unterschriften auf den Listen findet nach der Unterschriftensammlung (Art. 61 BPR) und vor dem Entscheid über das Zustandekommen (Art. 66 und 67b BPR für das Referendum und Art. 72 BPR für die Initiative) statt.
25 Der Bund delegiert die Aufgabe, die Stimmberechtigung der Unterzeichner von Begehren für ein eidgenössisches Referendum oder eine eidgenössische Volksinitiative zu bescheinigen, an die Kantone. In den meisten Kantonen sind die Gemeinden dafür verantwortlich, diese Bescheinigung auszustellen.
26 Die Vorschriften über die Bescheinigung der Stimmberechtigung gelten sowohl für die eidgenössische Verfassungsinitiative, die eine Totalrevision verlangt (Art. 138 BV), als auch für die Initiative, die eine Teilrevision verlangt (Art. 139 BV). Sie gelten auch für alle Arten von Referendumsbegehren, die in Art. 141 BV aufgeführt sind (Referendum über Bundesgesetze, dringlich erklärte Bundesgesetze mit einer Geltungsdauer von mehr als einem Jahr, Bundesbeschlüsse, soweit dies in der Verfassung oder im Gesetz vorgesehen ist, bestimmte internationale Verträge).
27 Die Tragweite von Art. 62 BPR ist beträchtlich, da die Erteilung der Unterschriftenbescheinigung eine Verfahrensvoraussetzung für das Zustandekommen des Referendumsbegehrens oder der Initiative ist. Um festzustellen, ob ein Referendumsbegehren oder eine Initiative zustande gekommen ist, prüft die Bundeskanzlei unter anderem, ob die Stimmrechtsbescheinigung ordnungsgemäß vorgelegt wurde (Art. 21 BPRV). Das Zustandekommen selbst ist eine Voraussetzung für die Unterbreitung der Volksabstimmung.
28 Art. 62 BPR als eine Regel, die die politischen Rechte organisiert, genießt den Schutz der Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV). Die Glaubwürdigkeit der politischen Rechte hängt davon ab, wie mit den Bescheinigungen der Wählereigenschaft umgegangen wird. Es handelt sich um eine zentrale Verfahrensvoraussetzung für die Ausübung und Gewährleistung der politischen Rechte in der Schweiz. Dies macht sie zu einer Herausforderung für das Funktionieren der direkten Demokratie.
Die Wählerbescheinigung, indem sie sicherstellt, dass nur Mitglieder der Stimmberechtigten Initiativen oder Referendumsbegehren unterzeichnen (und dass sie diese nur einmal unterzeichnen), ist auch durch Art. 34 Abs. 2 BV geschützt, der das Recht auf die genaue Zusammensetzung der Stimmberechtigten (wer das Referendums- oder Initiativbegehren unterzeichnet hat) beinhaltet. Sie ist eine Grundvoraussetzung für die Gewährleistung eines Abstimmungsergebnisses, das den freien und unverfälschten Willen der Wähler widerspiegelt. Sie schafft Vertrauen und dient daher der Akzeptanz des Abstimmungsergebnisses.
29 Eine Stimmrechtsbeschwerde kann bei der Kantonsregierung wegen Verletzung von Art. 62 BPR (Art. 77 Abs. 1 lit. a BPR) eingereicht werden. Die Beschwerde muss innerhalb von drei Tagen nach Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens aber am dritten Tag nach der Veröffentlichung der Ergebnisse im kantonalen Amtsblatt eingereicht werden (Art. 77 Abs. 2 BPR). Gegen den Entscheid der Kantonsregierung kann beim Bundesgericht Beschwerde eingelegt werden (Art. 80 Abs. 1 BPR und Art. 82 lit. c BGG).
Eine Rüge im Zusammenhang mit der Stimmrechtsbescheinigung kann auch im Rahmen einer Beschwerde an das Bundesgericht gegen den Entscheid der Bundeskanzlei über das Nichtzustandekommen einer Initiative oder eines Referendums geltend gemacht werden (Art. 80 Abs. 2 BPR und Art. 82 lit. c BGG). Wenn also die Bundeskanzlei eine Volksinitiative oder ein Referendum aufgrund einer zu geringen Anzahl gültiger Unterschriften für nicht zustande gekommen erklärt, kann das Organisationskomitee beim Bundesgericht Beschwerde einlegen. Es kann sich nämlich darüber beschweren, dass die mit der Stimmrechtsbescheinigung versehenen Unterschriftenlisten zu spät zurückgeschickt wurden oder dass nicht deutlich auf die Ungültigkeit bestimmter Unterschriften hingewiesen wurde.
30 Aus strafrechtlicher Sicht handelt die für die Bestätigung der Unterschriften zuständige Behörde in amtlicher Eigenschaft und fällt unter den qualifizierten Tatbestand von Art. 282 Ziff. 2 2. 2 StGB, wonach mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe von mindestens 30 Tagessätzen bestraft wird, wer die Zahl der zur Unterstützung eines Referendums oder einer Initiative gesammelten Unterschriften fälscht, namentlich indem er Unterschriften hinzufügt, abändert, wegnimmt oder streicht oder Unterschriften unrichtig zählt. Die Verweigerung der Beglaubigung von Unterschriften sowie die bewusste Verwendung von ungültigen Unterschriftenlisten fallen ebenfalls unter Art. 282 Ziff. 1 III StGB. Das Ergebnis der Unterschriftensammlung muss verändert worden sein und einen Einfluss auf das Zustandekommen der Initiative oder des Referendums ausgeübt haben. Da es sich bei Wahlbetrug um eine vorsätzliche Straftat handelt, stellen einfache Rechenfehler bei der Zählung der Unterschriften keinen Straftatbestand dar.
31 Die Unterschriftensammlung auf elektronischem Wege (E-Collecting) wurde mehrfach diskutiert, ist aber nicht erlaubt. In einem solchen Fall müsste auch die Bescheinigung der Wählereigenschaft auf elektronischem Wege erfolgen. Grundvoraussetzung dafür ist die elektronische Verwaltung der Wählerverzeichnisse.
B. Vergleichendes kantonales Recht
32 Der Begriff der Bescheinigung der Wählereigenschaft findet sich in allen kantonalen Gesetzgebungen. Die Kantone haben ähnliche Bestimmungen wie Art. 62 BPR erlassen, jedoch mit einigen Besonderheiten. Die Inhaberschaft der politischen Rechte in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten kann sich von derjenigen in eidgenössischen Angelegenheiten unterscheiden. Die Kantone unterscheiden auch zwischen kantonalen Initiativen und Referendumsbegehren und solchen mit kommunaler Tragweite.
33 Alle Kantone haben die Aufgabe, Unterschriften im Zusammenhang mit kantonalen Volksrechten zu bescheinigen, an die Gemeinden delegiert, mit Ausnahme des Kantons Appenzell Innerrhoden (wo die Staatskanzlei grundsätzlich für die Bereitstellung der Stimmrechtsbescheinigungen zuständig ist) und des Kantons Genf (der diese Zuständigkeit dem kantonalen Amt für Abstimmungen und Wahlen überträgt). In den Kantonen, die die Unterschriftenkontrolle an die Gemeinden delegiert haben, wird die zuständige Gemeindebehörde mit unterschiedlichen Begriffen bezeichnet (siehe unten N 52).
34 Wie auf Bundesebene ist die Bescheinigung kostenlos.
35 Der Grund, weshalb eine Unterschrift für ungültig erklärt wird, muss angegeben werden.
36 In den meisten Kantonen muss die Bescheinigung vor Ablauf der Frist für die Unterschriftensammlung erfolgen. Einige Kantone wie Solothurn, Bern und Wallis sehen ausdrücklich eine Frist vor, innerhalb derer die zuständige Stelle die Unterschriften zu bescheinigen hat. In anderen Kantonen wird erwähnt, dass die Rücksendung der Unterschriften so schnell wie möglich oder sofort erfolgen muss.
37 In einigen Kantonen (vor allem in den französischsprachigen Kantonen) kann die Beglaubigung jedoch auch nach Ablauf der Referendumsfrist oder der Sammelfrist erfolgen. Im Kanton Waadt beispielsweise müssen spätestens zwei Wochen nach Ablauf der Einreichungsfrist die bescheinigten Unterschriftenlisten von der Gemeinde an die Absender zurückgeschickt werden; spätestens drei Wochen nach Ablauf der Einreichungsfrist müssen die Urheber des Referendums- oder Initiativbegehrens sämtliche Unterschriftenlisten beim Departement einreichen. Im Kanton Freiburg verfügen die Gemeinden nach der Einreichung über eine Frist von 20 Tagen, um die Unterschriftenlisten einer Initiative und von 5 Tagen für ein Referendumsbegehren zu überprüfen und an die Kantonskanzlei zurückzusenden.
Im Kanton Bern müssen die Listen spätestens drei Monate nach der Veröffentlichung des referendumspflichtigen Gegenstands zur Bescheinigung an die zuständige Stelle geschickt werden; die Listen müssen spätestens drei Wochen nach dem Empfangsdatum mit der Bescheinigung versehen an ihre Absender zurückgeschickt werden.
Im Kanton Neuenburg heißt es, dass, wenn die Bescheinigung der Unterschriften nicht vor dem Datum der Einreichung der Initiative erfolgen kann, die Gemeindebehörde die Einreichung der Listen und die vorläufige Zahl der Unterschriften bescheinigt.
38 Viele Kantone wie Waadt, Neuenburg, Wallis, Solothurn, Aargau, Schaffhausen, St. Gallen, Basel-Landschaft und Graubünden beauftragen die für die Beglaubigung der Unterschriften zuständige Behörde oder die Kantonskanzlei, Mängel bei der Beglaubigung unter bestimmten Bedingungen zu beheben, grundsätzlich dann, wenn das Zustandekommen des Volksbegehrens davon abhängt. Diese Möglichkeit besteht auf Bundesebene nicht mehr.
39 Die Möglichkeit, eine Sammelbescheinigung auszustellen, ist in vielen Kantonen vorgesehen.
40 In einigen Kantonen, wie Solothurn und Freiburg, wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass gegen die Verweigerung einer Bescheinigung beim Verwaltungsgericht oder beim Kantonsgericht Beschwerde eingelegt werden kann.
41 Im Kanton St. Gallen ist ein Gesetzgebungsprojekt im Gange, mit dem die Rechtsgrundlagen für die elektronische Unterschriftensammlung für kantonale Initiativen und Referenden (E-Collecting) geschaffen werden sollen. Sowohl die technische Umsetzung als auch das Gesetzgebungsprojekt sollen bis Anfang 2025 abgeschlossen sein. Somit könnten die Pilotversuche für E-Collecting in der ersten Hälfte des Jahres 2025 beginnen. Im Juni 2023 führte die Staatskanzlei des Kantons St. Gallen eine öffentliche Ausschreibung für die technische Umsetzung der E-Collecting-Plattform durch. Auf dieser Plattform können die Bürgerinnen und Bürger des Kantons St. Gallen künftig Unterschriftensammlungen mit einer elektronischen Signatur unterstützen. Bei der Unterzeichnung wird automatisch geprüft, ob die unterzeichnende Person tatsächlich stimmberechtigt ist und ob sie die betreffende Initiative oder das Referendumsbegehren bereits unterstützt hat. Die Bestätigung der Wählereigenschaft erfolgt somit ebenfalls auf elektronischem Wege.
III. Kommentar
A. Absatz 1: Die Aufgaben der Urheber des Referendumsbegehrens oder der Initiative.
42 Absatz 1 von Art. 62 BPR ist eine erläuternde Bestimmung, die zunächst beschreibt, wann (Ziff. 2) und bei wem (Ziff. 3) die Unterschriftenlisten (Ziff. 1) einzureichen sind. Dieser Absatz richtet sich an die Urheber des Referendumsbegehrens oder der Initiative, denen die Einhaltung dieser Vorschriften obliegt. Es ist ihre Aufgabe, die Unterschriftenlisten laufend und zumindest rechtzeitig vor Ablauf der Referendumsfrist einzureichen.
1. "Die Unterschriftenlisten".
43 Der Gegenstand der Bescheinigung ist die Unterschriftenliste. Der Inhalt der Unterschriftenliste ist in Art. 60 BPR für das Referendum und in Art. 68 BPR für die Initiative festgelegt.
44 Jeder Bürger (und nicht nur das Komitee) hat die Möglichkeit, Unterschriftenlisten zur Bescheinigung an eine Gemeindeverwaltung zu senden.
45 Die Einsendung der zu bescheinigenden Unterschriftenlisten muss per Post erfolgen oder persönlich bei der zuständigen kantonalen Behörde abgegeben werden.
2. Die Fristen "nach und nach, aber auf jeden Fall früh genug vor Ablauf der Referendumsfrist".
46 Art. 62 Abs. 1 BPR besagt, dass die Unterschriftenlisten "laufend, aber auf jeden Fall rechtzeitig vor Ablauf der Referendumsfrist" eingereicht werden müssen.
Die Frist in Art. 62 Abs. 1 BPR soll einen Anreiz bieten, die Unterschriftenlisten für die Bestätigung der Stimmberechtigung lange vor Ablauf der Frist einzureichen, um die Arbeitsüberlastung zu vermeiden, die die Gemeinden bei einer Häufung von Referenden und Initiativen erfahren. Dies verschafft den Referendums- oder Initiativkomitees eine höhere Planungssicherheit.
47 Art. 62 Abs. 1 aBVG sah in seiner ursprünglichen, bis zum 1. November 2015 geltenden Fassung vor, dass die Unterschriftenlisten "früh genug" vor Ablauf der Frist eingereicht werden mussten. Bereits in der Botschaft von 1975 hieß es, dass die Unterschriftenlisten oder -karten nicht zu kurz vor Ablauf der Referendumsfrist bei der Attestation eingereicht werden sollten; es sollte auf die Zeit Rücksicht genommen werden, die die Behörde materiell benötigt, um ihre Arbeit zu erledigen. Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass es vorteilhaft ist, die Listen in aufeinanderfolgenden Sendungen an die zuständige Behörde zu übergeben.
48 Der Gesetzgeber fügte 2015 die Wendung "im Laufe der Zeit" hinzu. Dabei handelt es sich um eine Anweisung organisatorischer Art. Dieser Zusatz geht insbesondere darauf zurück, dass das Bundeskanzleramt 2012 erklärt hatte, dass das Referendumsbegehren gegen das Abkommen über die Zusammenarbeit in Steuersachen mit dem Vereinigten Königreich mangels ausreichender Unterschriften nicht zustande gekommen war. Die Unterschriftenlisten waren der für die Bescheinigung zuständigen kantonalen Dienststelle am 97. Tag der Frist übergeben worden. Die kantonale Dienststelle hatte besondere Maßnahmen ergriffen, um die Wählerbescheinigungen schnell auszustellen, indem ihr Personal an zwei Tagen von 7 bis 22 Uhr gearbeitet hatte. Die Aufgabe war am 99. Tag der Frist abgeschlossen worden. Die kantonale Dienststelle hatte die Unterschriftenlisten dann fälschlicherweise per B-Post zurückgeschickt und die Bescheinigungen waren eingetroffen, als die Referendumsfrist bereits abgelaufen war.
49 Am 5. Juni 2013 wies das Bundesgericht die gegen diesen Entscheid der Bundeskanzlei eingereichten Beschwerden ab. Es stellte fest, dass mit den Art. 59a und 62 Abs. 1 und 2 aBVG der Gesetzgeber die Verantwortung für die rechtzeitige Einreichung der Unterschriften mit Stimmrechtsbescheinigungen auf die Urheber des Referendums übertragen wollte; es war ihre Aufgabe, die Sammlung der Unterschriften und ihre Weiterleitung an die mit der Bescheinigung ihrer Gültigkeit beauftragte Stelle so zu organisieren, dass sie diese rechtzeitig abholen und dann innerhalb der Frist von 100 Tagen bei der Bundeskanzlei einreichen konnten; Es lag auch in der Verantwortung der Verfasser, bei Bedarf mit der Dienststelle zu vereinbaren, dass die bescheinigten Unterschriften zu ihrer Verfügung aufbewahrt und nicht per Post zurückgeschickt wurden; ihre Organisation und Planung musste Verzögerungen und unvorhergesehene Ereignisse, die bei der Kontrolle und Beförderung der Unterschriften auftreten konnten, vorwegnehmen; vorbehalten blieben lediglich außergewöhnliche Situationen wie Streiks, Naturkatastrophen oder böswilliges Verhalten der Kontrollbehörden.
Das Obergericht befand, dass die Einreichung einer grossen Anzahl Unterschriften am 97. Tag der Frist nicht gewährleistete, dass diese Unterschriften noch vor Ablauf der Frist zurückgesandt werden konnten; die Beschwerdeführer hatten somit ihre Pflicht, die Unterschriften "frühzeitig" einzureichen, im Sinne von Art. 62 Abs. 1 aVRPG nachzukommen; unter diesen Umständen war die Tatsache, dass sie irrtümlich als B-Post verschickt wurden, nicht entscheidend und erschien als ein Vorfall, mit dem die Referendumsführer hätten rechnen müssen; es war im Übrigen nicht sicher, dass eine Verschickung als A-Post die Einhaltung der Frist ermöglicht hätte.
50 Dem Vorschlag des Bundesrates, die Unterschriftenlisten für ein Referendumsbegehren bis zum 81. Tag einzureichen und die zuständige Stelle zu verpflichten, die Listen bis zum 95. Tag der Frist zurückzusenden (für die Initiative die Rücksendung durch die Stelle bis zum 1. Tag des 17. Monats), wurde nicht gefolgt (siehe oben N. 17-19).
3. Die zuständige Behörde
51 Die Stimmberechtigung der Unterzeichner von Initiativen und Referendumsbegehren muss nach kantonalem Recht von der zuständigen Behörde überprüft und formell bestätigt werden.
52 Die meisten Kantone legen in ihren Rechtsvorschriften nicht fest, welche Behörde für die Beglaubigung von Unterschriften zu eidgenössischen Vorlagen zuständig ist. Sie unterscheiden nicht zwischen der Bescheinigung von Unterschriften, die für eidgenössische politische Rechte gemäß Artikel 62 BPR ausgestellt werden muss, und der Bescheinigung, die für kantonale Initiativen und Referendumsbegehren ausgestellt werden muss. Häufig wird in einer Bestimmung des kantonalen Gesetzes erwähnt, dass das kantonale Gesetz für die Ausübung der Initiativ- und Referendumsrechte in Bundesangelegenheiten gilt, soweit diese nicht durch Bundesrecht geregelt ist.
Nur zwei Kantone haben ein kantonales Gesetz zur Umsetzung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte erlassen, nämlich der Kanton Wallis und der Kanton Nidwalden. Der Kanton Genf unterscheidet ausdrücklich zwischen der zuständigen Behörde für die eidgenössischen politischen Rechte gemäß Art. 62 und 70 BPR und der zuständigen Behörde für kantonale Initiativen und Referendumsbegehren: Bei ersteren handelt es sich um die Gemeinde, bei letzteren um den Service cantonal des votations et élections (Amt für Abstimmungen und Wahlen).
53 Alle Kantone haben die Aufgabe der Beglaubigung von Unterschriften im Zusammenhang mit den eidgenössischen Volksrechten an die Gemeinden delegiert, mit Ausnahme des Kantons Appenzell Innerrhoden (bei dem die Staatskanzlei grundsätzlich die Aufgabe übernimmt, die Beglaubigungen der Stimmberechtigung zu beschaffen). Der Kanton Genf sieht vor, dass die Gemeinde für die Unterschriftenbescheinigung im Sinne von Art. 84A Abs. 2 LEDP/GE zuständig ist; die Gemeinden haben jedoch die Möglichkeit, die Unterschriftenkontrolle an das kantonale Amt für Abstimmungen und Wahlen zu delegieren, wobei diese Dienstleistung in Rechnung gestellt wird: Alle Genfer Gemeinden haben von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, mit Ausnahme von Laconnex und Chancy.
54 In den Kantonen, die die Unterschriftenkontrolle an die Gemeinden delegiert haben, wird die zuständige Gemeindebehörde mit unterschiedlichen Begriffen bezeichnet: Entweder der Stimmregisterführer (wie in den Kantonen Freiburg, Aargau, Bern, Graubünden, Luzern, St. Gallen, Schaffhausen, Zürich) oder die Gemeindeverwaltung (wie in den Kantonen Appenzell Aust, Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Glarus, Nidwalden, Uri, Tessin, Solothurn, Zug, Thurgau, Schwyz, Obwalden, Jura) oder die Gemeindeexekutive (Waadt, Neuchâtel, Wallis).
55 Die Zahl der Volksbegehren hat in den letzten Jahren stark zugenommen. Oft werden gleichzeitig Unterschriftensammlungen für mehrere Initiativen und Referenden auf Bundes-, Kantons- oder Gemeindeebene durchgeführt. Die Schweizer Gemeinden sind dadurch stark gefordert. Angesichts der immer zahlreicheren und häufigeren Anträge auf Bescheinigung des Stimmrechtsstatus stehen sie oft unter starkem Druck, wenn die Fristen für die Unterschriftensammlung näher rücken.
B. Absatz 2: Die Aufgaben der Behörde
56 Absatz 2 von Art. 62 BPR erklärt, wie die zuständige Behörde vorgehen muss. Er richtet sich an die nach kantonalem Recht zuständigen Behörden. Zunächst bescheinigen diese, dass die Unterzeichner in der auf jeder Unterschriftenliste bezeichneten Gemeinde in eidgenössischen Angelegenheiten stimmberechtigt sind (Ziff. 1); danach senden sie die Listen unverzüglich an die Absender zurück (Ziff. 2).
1. "Die Stimmberechtigten in eidgenössischen Angelegenheiten in der bezeichneten Gemeinde".
57 Die Rolle der Zählstelle besteht darin, rasch zu bestätigen, dass die Unterzeichner in der auf jeder Unterschriftenliste bezeichneten Gemeinde tatsächlich in eidgenössischen Angelegenheiten stimmberechtigt sind. Mit anderen Worten, die Dienststelle muss überprüfen, ob die Person, die eine Volksinitiative oder einen Antrag auf ein Referendum unterzeichnet hat, im Wählerregister der auf der Liste aufgeführten Gemeinde eingetragen ist. Alle natürlichen Personen mit Schweizer Bürgerrecht, die das 18. Lebensjahr vollendet haben und nicht wegen dauernder Urteilsunfähigkeit unter umfassender Beistandschaft stehen oder durch eine vorsorgebeauftragte Person vertreten werden, sind in Bundessachen wahlberechtigt (Art. 136 Abs. 1 BV kumulativ Art. 2 BPR).
58 Die Stimmberechtigten in Bundesangelegenheiten werden im Stimmregister ihres politischen Wohnsitzes eingetragen (Art. 4 BPR). Durch die Festlegung eines Eintragungsortes wird sichergestellt, dass eine Person nicht gleichzeitig an verschiedenen Orten ein Referendumsbegehren oder eine Initiative unterzeichnen kann.
59 Auch Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer können eine Volksinitiative oder ein Referendum unterzeichnen. Dazu müssen sie ihre Adresse im Ausland in die für die Adresse vorgesehene Spalte eintragen und die Postleitzahl, den Namen der Gemeinde und das Land mit den Daten der politischen Gemeinde, der sie in der Schweiz angehören, angeben. Da die angegebene Adresse im Ausland liegt, wird der Wählerregisterführer reflexartig im Register der im Ausland ansässigen Wähler nach dem Unterzeichner suchen. Dieses Register kann je nach Kanton von den Gemeinden geführt oder bei der kantonalen Verwaltung zentralisiert werden. Ist der Unterzeichner nicht verzeichnet, wird seine Unterschrift als ungültig betrachtet.
60 Als Stichtag für die Bescheinigung der Stimmberechtigung gilt das Datum, an dem die Unterschriftenliste bei der zuständigen Stelle eingetroffen ist. Die Bescheinigung wird erteilt, wenn der Unterzeichner an dem Tag, an dem die Unterschriftenliste zur Bescheinigung vorgelegt wurde, im Wählerregister eingetragen ist (Art. 19 Abs. 1 ODP). Daher ist es wichtig, dass die zuständige Stelle auf jeder Liste das Datum des Eingangs angibt.
2. Die Rücksendung der Listen "ohne Verzögerung".
61 Die zuständige Stelle ist verpflichtet, die Listen ohne Verzögerung an die Absender zurückzuschicken, da die Referendumsfrist eingehalten werden muss. Es handelt sich hierbei um eine Anweisung. Auf die Einführung einer genauen Frist wurde verzichtet.
62 Die Bundeskanzlei empfiehlt, die Unterschriftenlisten nach ihrem Eintreffen zu bearbeiten. Die Gemeinden haben ein Interesse daran, so zu verfahren, denn je näher der Termin für die Einreichung der Initiative oder des Referendums rückt, desto schneller müssen die beglaubigten Listen zurückgeschickt werden.
63 Gemäß den Empfehlungen der Bundeskanzlei sollten die Gemeinden die Stimmrechtsbescheinigungen spätestens drei Tage vor Ablauf der Frist für die Unterschriftensammlung an die Absender zurückgesandt haben. Wenn das Komitee die Listen nicht abholt, müssen sie als A-Post verschickt werden. Der Versand per B-Post muss spätestens zehn Tage vor Ablauf der Frist für die Unterschriftensammlung erfolgen. Es ist jedoch besser, die Listen nach Möglichkeit früher nachzusenden. Weniger als drei Tage vor Ablauf der Frist ist es sicherer, die Bescheinigungen persönlich zu übergeben.
64 Die Bundeskanzlei erklärt jede Unterschrift für ungültig, deren Bescheinigung dem Komitee per Fax übermittelt wurde.
C. Absatz 3: Der Inhalt der Bescheinigung
65 Absatz 3 von Art. 62 BPR umfasst die Beschreibung des Inhalts der Bescheinigung. Die Bescheinigung muss angeben :
die Anzahl der bescheinigten Unterschriften: Der Dienst gibt auf jeder Liste oder in der Sammelbescheinigung die Anzahl der gültigen und der ungültigen Unterschriften in Worten oder Zahlen an (Art. 19 Abs. 3 ODP) ;
Datum ;
Handschriftliche Unterschrift des Wählerregisterbeamten ;
das Amtssiegel des Amtes; die zur Erteilung der Bescheinigung befugte Person muss in geeigneter Weise auf ihre amtlichen Eigenschaften hinweisen (durch Anbringen eines Stempels des Amtes oder durch einen einfachen handschriftlich hinzugefügten Hinweis).
66 Die Bescheinigung ist die amtliche Entscheidung, die die Anzahl der gültigen Unterschriften pro Liste festlegt. Daher muss sie das Amtssiegel, das Datum der Entscheidung und die handschriftliche Unterschrift des Wählerregisterführers tragen. Es handelt sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968.
67 Die Entscheidung über die Bescheinigung oder Nichtbescheinigung kann Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde an die Kantonsregierung (Art. 77 Abs. 1 lit. a BPR) und anschließend an das Bundesgericht (Art. 80 Abs. 1 BPR, Art. 82 lit. c BGG) sein. Wenn die Behörde die Ausstellung einer Bescheinigung verweigert, muss sie dies begründen. Sie darf auch keinen übertriebenen Formalismus an den Tag legen.
68 Vorsorglich können die zuständigen Stellen im Stimmregister eine Spur jeder zurückgesandten Bescheinigung für die verschiedenen laufenden Referenden und Initiativen aufbewahren, bis das Zustandekommen dieser im Bundesblatt veröffentlicht wird. Dokumente wie gedruckte Auszüge aus dem Wählerregister oder ähnliche Computerdateien müssen unter Verschluss gehalten und nach dem Zustandekommen der Initiative oder des Referendums vernichtet werden.
69 Die zuständigen Stellen sollten besonders darauf achten, dass bei Gemeindefusionen vermieden wird, dass eine Person dieselbe Initiative oder dasselbe Referendum mehrfach unterschreibt. Jede der betroffenen Gemeinden sollte eine Liste der Stimmberechtigten führen, auf der die Namen der Unterzeichner durchgestrichen sind. Diese Listen können dann nach der Fusion verglichen werden.
70 Die Wählerbescheinigung ist kostenlos. Es dürfen weder Portokosten noch Gebühren in Rechnung gestellt werden.
71 Der Dienst wahrt das Stimmgeheimnis (Art. 19 Abs. 6 WV). Die Bescheinigung der Wählereigenschaft ist durch das Wahlgeheimnis geschützt. Einmal eingereichte Listen können nicht mehr eingesehen werden (Art. 64 Abs. 2 BPR). Die Initiativ- oder Referendumskomitees sind ebenfalls zur Geheimhaltung verpflichtet.
D. Absatz 4: Die kollektive Bescheinigung
72 Wenn mehrere Listen gleichzeitig bearbeitet werden, kann der Wählerregisterführer, um Zeit zu sparen, eine Sammelbescheinigung ausstellen. Diese Möglichkeit wurde 1978 mit dem Inkrafttreten des BPR eingeführt.
73 In Anwendung von Art. 19 Abs. 5 BPR hat die Bundeskanzlei eine Anleitung zur Ausstellung der Kollektivbescheinigung gemäss Art. 62 Abs. 4 BPR erstellt. Sie hat im Juni 2015 eine Broschüre mit dem Titel "Bescheinigung der Stimmberechtigung" herausgegeben, in der sie das Verfahren für die Ausstellung der Kollektivbescheinigung detailliert regelt und die Vorschriften erläutert, die eine Kollektivbescheinigung erfüllen muss. Außerdem stellt sie ein Muster für eine korrekt abgefasste Sammelbescheinigung vor.
74 Um zu vermeiden, dass eine große Anzahl von Unterschriften als ungültig angesehen wird, muss die auf einem Begleitschreiben zu erstellende Sammelbescheinigung bestimmte Anforderungen erfüllen:
Sie muss die Form eines Begleitschreibens haben, das mit dem Briefkopf der Gemeinde versehen ist; sie darf nicht auf dem Schreiben des Komitees hinzugefügt werden ;
die Betreffzeile muss den genauen Titel der Volksinitiative bzw. des Referendums und das Datum der Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt enthalten. Elektronische Unterschriften und Faksimile-Siegel sind verboten. Alle Unterschriften auf einer Liste, die einen dieser Mängel aufweisen, würden als ungültig angesehen werden;
Die Bescheinigung muss die Anzahl der gültigen Unterschriften, die handschriftliche Unterschrift des Wählerregisterführers, das Amtssiegel der Dienststelle und das Datum enthalten.
75 Muster für Sammelbescheinigungen sind unter www.bk.admin.ch verfügbar. Hier ist eine davon:
Commune ….. (en-tête)
Attestation collective
Concerne : initiative populaire fédérale « ................................................................................................................. » (Titre de l’initiative populaire et date de sa publication dans la Feuille fédérale)1
ou
Référendum contre la loi fédérale / contre la modification du ..... de la loi fédérale du ..... sur ..... .................................................................................................. (Choisir le type d’acte qui convient et ajouter les dates et le titre exacte)
Se fondant sur les art. 62, al. 4, et 70 de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques, sur l’art. 19, al. 3, de l’ordonnance du 24 mai 1978 sur les droits politiques, et sur les instructions de la Chancellerie fédérale du 27 mai 1978, le service ..................... (à désigner) de la commune de ..................... (numéro postal et nom) atteste que les ......... listes ci-jointes portent ......... signatures valables de citoyens qui ont qualité d’électeur en matière fédérale et exercent leurs droits politiques dans ladite commune.
Sceau du service : ……………….
Préposé au registre des électeurs : Signature manuscrite : ........................................................................................ Fonction : ........................................................................................ Lieu : ........................................................................................ Date : ........................................................................................
1 Les informations concernant l’initiative ou le référendum doivent être reprises des listes de signatures |
76 Die Unterschriftenlisten und das Begleitschreiben müssen fest zusammengehalten werden. Das Begleitschreiben muss auf die Listen gelegt und mit diesen durch Heftklammern, Schnur, Stifte oder ein Siegel verbunden werden. Sollten die so entstandenen Pakete beim Transport auseinanderfallen, könnten Tausende von Unterschriften für ungültig erklärt werden.
77 Durch die Nummerierung der bearbeiteten Listen kann jederzeit festgestellt werden, welche Sammelbescheinigung sich auf welche Liste bezieht.
78 Es wird empfohlen, eine Kopie jeder Sammelbescheinigung bis zum Zustandekommen der Initiative oder des Referendums aufzubewahren.
E. Die Einreichung der bescheinigten Listen bei der Bundeskanzlei
79 Die bescheinigten Unterschriftenlisten müssen bei der Bundeskanzlei eingereicht und nach Kantonen geordnet werden (Art. 20 Abs. 1 VEP).
80 Läuft die Frist für die Unterschriftensammlung an einem Samstag, Sonntag oder gesetzlichen Feiertag ab, so kann das Referendumsbegehren noch während der Bürozeiten des folgenden Werktags eingereicht werden (Art. 20 Abs. 2 BPV).
81 Die Bundeskanzlei hat im März 2020 ein Merkblatt für Komitees zur Einreichung von Initiativen, Referenden und Petitionen herausgegeben. Darin erläutert sie insbesondere die Modalitäten bezüglich Ort, Datum und Uhrzeit für die Einreichung der Initiative und des Referendums.
F. Eine Ausnahme von der Bescheinigung der Wählereigenschaft bei der Epidemie COVID 19.
82 Vom 26. September 2020 bis zum 31. Dezember 2022, während der COVID-19-Epidemie, wurde zur Förderung der Ausübung der politischen Rechte eine gesetzliche Grundlage geschaffen, die es dem Bundesrat erlaubte, vorzusehen, dass Referendumsbegehren oder Volksinitiativen mit der erforderlichen Anzahl Unterschriften vor Ablauf der Frist bei der Bundeskanzlei eingereicht werden können, ohne dass die Stimmrechtsbescheinigungen vorgelegt werden müssen; Falls nötig, leitete die Bundeskanzlei die Unterschriftenlisten an die nach kantonalem Recht für die Bescheinigung der Stimmberechtigung zuständige Stelle weiter (Art. 2 des Bundesgesetzes über die Rechtsgrundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Überwindung der COVID-19-Epidemie).
83 Auf dieser Grundlage erliess der Bundesrat zunächst eine Verordnung über die Bescheinigung der Stimmberechtigung für Volksreferenden (Verordnung COVID-19 Bescheinigung der Stimmberechtigung vom 7. Oktober 2020). Diese Verordnung, die vom 8. Oktober 2020 bis zum 31. Dezember 2021 in Kraft war, ermöglichte es, dass die Bescheinigung der Stimmberechtigung der Unterzeichner eines Referendumsbegehrens nach Ablauf der Referendumsfrist für Referendumsbegehren gegen Rechtsakte, die zwischen dem 30. Juni 2020 und dem 31. Juli 2021 im Bundesblatt veröffentlicht wurden, vorgenommen werden konnte.
84 An seiner Sitzung vom 12. Mai 2021 hob der Bundesrat die oben genannte Verordnung auf und verabschiedete die Totalrevision der Verordnung COVID-19 Bescheinigung der Stimmberechtigung. Die neue Verordnung ermöglichte, dass neben den Unterschriftenlisten zur Unterstützung von Referendumsbegehren nun auch Unterschriftenlisten zur Unterstützung von Volksinitiativen mit oder ohne Stimmrechtsbescheinigung eingereicht werden konnten. Diese zeitlich begrenzte Maßnahme, die vom 13. Mai 2021 bis zum 31. August 2022 in Kraft war, galt für Referendumsbegehren gegen Rechtsakte, die zwischen dem 30. März 2021 und dem 31. März 2022 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht wurden, und für Volksinitiativen, die zwischen dem 13. Mai 2021 und dem 30. Juni 2022 bei der Bundeskanzlei eingereicht wurden (Art. 1 Abs. 2). Die Bundeskanzlei konnte die nicht bescheinigten Unterschriftenlisten den nach kantonalem Recht zuständigen Stellen übergeben und diese auffordern, die Unterschriften zu bescheinigen (Art. 3). Die zuständigen kantonalen Stellen schickten die bescheinigten Listen unverzüglich (spätestens jedoch innerhalb von 14 Tagen nach Erhalt) direkt an die Bundeskanzlei zurück (Art. 4).
Literaturverzeichnis
Bisaz Corsin, Direktdemokratische Instrumente als Anträge aus dem Volk an das Volk – Eine Systematik des direktdemokratischen Verfahrensrechts in der Schweiz, Zurich 2020.
Chancellerie fédérale, Attestation de la qualité d’électeur, 2e éd., juin 2015 disponible sous : www.bk.admin.ch (dernière consultation le 4.4.2024) (Chancellerie fédérale 2015).
Conseil fédéral, Circulaire à tous les Etats confédérés concernant le mode de procéder pour les demandes d’initiative populaire et les votations relatives à la révision de la Constitution fédérale du 27 février 1897, FF 1897 I 307 (Circulaire du Conseil fédéral de 1897)
Conseil fédéral, Message du 25.4.1960 à l’appui d’une refonte de la loi sur le mode de procéder pour les initiatives populaires et les votations relatives à la révision de la constitution, FF 1960 I p. 1491, consultable sous https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1960/1_1431_1491_713/fr (dernière consultation le 12.3.2024) (Message de 1960).
Conseil fédéral, Message du 9.4.1975 concernant une loi fédérale sur les droits politiques, FF 1975 I p. 1337, consultable sous https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1975/1_1317_1337_1313/fr (dernière consultation le 17.3.2024) (Message de 1975).
Conseil fédéral, Message du 1.9.1993 concernant une révision partielle de la législation fédérale sur les droits politiques, FF 1993 III p. 405, consultable sous https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1993/3_445_405_309/fr (dernière consultation le 17.3.2024) (Message de 1993).
Conseil fédéral, Message du 29.11.2013 relatif à la modification de la loi fédérale sur les droits politiques, FF 2013 p. 8255, consultable sous https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2013/1844/fr (dernière consultation le 17.3.2024) (Message de 2013).
Dupuis Michel/Moreillon Laurent/Piguet Christophe/Berger Séverine/Mazou Miriam/Rodigari Virginie, Petit commentaire du Code pénal, 2e éd., 2017 (Petit commentaire du CP).
Gfeller Katja/Glaser Andreas/Lehner Irina, E-Collecting: Umsetzungsvarianten und Rechtsetzungsbedarf, in : LeGes 2021 p. 1.
Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2e éd., Zurich 2023.
Seferovic Goran, Commentaire de l’art. 2 LDP, in : Glaser Andreas / Braun Binder Nadja / Bisaz Corsin / Tornay Schaller Bénédicte (édit.), Onlinekommentar de la loi fédérale sur les droits politiques, disponible sous : https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr2 (dernière consultation le 17.3.2024) (OK-Seferovic).
Töndury Andrea, Commentaire de l’art. 4 LDP, in : Glaser Andreas / Braun Binder Nadja / Bisaz Corsin / Tornay Schaller Bénédicte (édit.), Onlinekommentar de la loi fédérale sur les droits politiques, disponible sous : https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr4, (dernière consultation le 17.3.2024) (OK-Töndury).
Tornay Schaller Bénédicte, Commentaire de l’art. 63 LDP, in : Glaser Andreas / Braun Binder Nadja / Bisaz Corsin / Tornay Schaller Bénédicte (édit.), Onlinekommentar de la loi fédérale sur les droits politiques, disponible sous : https://onlinekommentar.ch/fr/kommentare/bpr63, (dernière consultation le 4.4.2024) (OK-Tornay Schaller).
Von Wurstemberger Mathilde, Commentaire de l’art. 282 CP, in : Commentaire romand, Code pénal, 2017 (CR-von Wurstemberger).
Wehrle Stefan, Kommentierung zu Art. 282 SGB, in : Basler Kommentar Strafrecht II, 4e éd., 2019 (BSK-Wehrle).