I. Entstehungsgeschichte

1 Bei der Einführung des Proporzwahlrechts auf der Bundesebene im Jahr 1919 wurde bereits antizipiert, dass Fälle auftreten können, in denen eine Partei mehr Mandate zugeteilt erhält, als sie Kandidierende auf der Liste aufgeführt hat. Der Bundesgesetzgeber entschied sich bewusst gegen die damals in den Kantonen mit Proporzwahlrecht gängige Lösung. Diese sah vor, dass die ‘übriggebliebenen’ Sitze proportional unter den anderen Listen verteilt werden. Dies widerspreche der Gerechtigkeit und Billigkeit.

Stattdessen sollte eine Ergänzungswahl durchgeführt werden, bei der nur diejenige Gruppe, welche noch unbesetzte Mandate hatte, eine Liste einreichen durfte. So sollte die Proportionalität gewahrt bleiben. Nach dem Verständnis des Nationalratswahlgesetzes von 1919 wurden die an die Listen verteilten Mandate also «Eigentum der Gruppe» und sollten es auch bleiben, wenn nicht genügend Kandidierende zur Wahl gestanden waren.

2 Diese zugrundeliegende Idee wurde in zwei Gesetzesnormen konkretisiert. Die erste – hier interessierende – Norm befasste sich spezifisch mit dem Fall, dass eine Liste unmittelbar bei der Wahl zu wenige Kandidierende für die ihr zugesprochene Anzahl Mandate aufführte, und verwies auf die zweite, in der das Verfahren der Ergänzungswahl detailliert normiert wurde. Die betreffende erste Bestimmung wurde in den Räten 1919 ohne Debatte angenommen.

Die grundlegende Struktur und diese Bestimmung haben bis heute ohne materielle Änderungen Bestand.

II. Bedeutung der Vorschrift

A. Allgemeines

1. Regelungsgegenstand und Abgrenzung

3 Art. 44 BPR regelt den Fall, dass eine Liste mehr Mandate zugesprochen erhält, als sie Kandidierende aufführt. Die Bestimmung kommt also zur Anwendung, nachdem Nationalratswahlen durchgeführt und die Mandatsverteilungen auf die einzelnen Listen (Art. 40–42 BPR) vorgenommen wurden, wenn diese Mandate an die einzelnen Kandidierenden der Listen verteilt werden müssen – vor Beginn der Legislatur.

4 Art. 44 BPR verweist auf das Verfahren der Ergänzungswahl nach Art. 56 BPR. Diese Bestimmung wiederum regelt gemäss Titel des entsprechenden Kapitels im BPR «Änderungen während der Amtsdauer», spezifisch das Nachrücken während der Amtsdauer bei fehlenden Ersatzpersonen. Die Abgrenzung der beiden Bestimmungen erfolgt somit anhand des Zeitpunkts, in dem Mandate an einzelne Personen verteilt werden, die nicht auf der ursprünglichen Liste aufgeführt waren: Art. 44 BPR betrifft den Zeitpunkt unmittelbar nach der Wahl, Art. 56 die Zeit während der Amtsdauer. Das Verfahren bleibt dasselbe, doch für die verfassungsrechtliche Beurteilung kann diese Unterscheidung relevant sein.

2. Praktische Relevanz

5 Zwei Mal waren bisher Ergänzungswahlen unmittelbar nach ordentlichen Nationalratswahlen erforderlich, beide im Jahr 1919, nach den allerersten Nationalratswahlen mit Proporzwahlrecht. Im Kanton Freiburg erhielt die Katholisch-Konservative Partei sechs der sieben Sitze im Nationalrat, hatte aber nur fünf Kandidaten auf der Liste aufgeführt.

Im Kanton Schaffhausen wurden der Bauernpartei beide Nationalratsmandate zugesprochen, sie hatte aber nur einen Kandidaten aufgestellt. Seither ist kein Anwendungsfall des heutigen Art. 44 BPR mehr aufgetreten.

6 Es ist an sich weiterhin denkbar, dass eine Partei (auch für sie selbst) überraschend viele Mandate erhält und nicht genügend viele Kandidierende aufgestellt hat – insbesondere bei neuen, allenfalls thematisch limitierten Parteien.

Solange diese theoretische Möglichkeit besteht, ist diese Bestimmung durchaus wichtig, um Gesetzeslücken vorzubeugen, die erst im konkreten Anwendungsfall zu schliessen politisch umstritten und verfassungsrechtlich problematisch wäre. Ihre praktische Relevanz bleibt aller Voraussicht nach aber beschränkt.

B. Rechtsvergleich

7 Die meisten Kantone, die ihr Parlament mittels eines Proporzwahlsystems wählen, regeln den Umgang mit überzähligen Mandaten ähnlich wie das BPR. Sie sehen in erster Linie die Möglichkeit vor, dass die Liste durch die (Mehrheit der) Unterzeichnenden des Wahlvorschlags ergänzt wird; bleibt diese Möglichkeit ungenutzt, wird eine Nachwahl durchgeführt, die nicht auf eine Partei resp. Liste beschränkt ist («freie Wahl»).

Vier Kantone schreiten unmittelbar zu einer freien Nachwahl. Im Kanton Wallis gehen freie Sitze an die separat gewählten Suppleantinnen und Suppleanten.

8 In fast allen Kantonen gilt das gleiche Verfahren für die Ergänzungswahl unabhängig vom Zeitpunkt der Ergänzung: im Fall von überzähligen Mandaten vor der Amtsdauer gleich wie bei Änderungen während der Amtsdauer.

Einzige Ausnahme ist der Kanton Schwyz, der eine Unterscheidung macht. Bei überzähligen Mandaten ist die Listenergänzung ohne Wahl möglich, bei freien Sitzen während der Amtsdauer findet unmittelbar eine freie Nachwahl statt. Diese Unterscheidung erscheint einleuchtend: Der Proporzgrundsatz verlangt, dass die Zusammensetzung des Parlaments die Präferenzen der Wahlberechtigten im Zeitpunkt der Wahl proportional abbildet. Daher scheint es gerechtfertigt, die parteipolitische Zusammensetzung des Parlaments vor der Amtszeit nicht zu verändern, wenngleich dies zulasten der demokratischen Legitimation des betreffenden einzelnen Parlamentsmitglieds geht – bei Änderungen während der Amtsdauer hingegen ist eine freie Wahl zu bevorzugen.

III. Kommentierung des Normtextes

A. Anwendungsfall: «Werden einer Liste mehr Mandate zugeteilt, als sie Kandidaten aufführt»

9 Eingereichte Listen resp. Wahlvorschläge (Art. 21 ff.) dürfen auch weniger Namen aufführen, als im Wahlkreis Sitze zu vergeben sind. Wird ein solcher Wahlzettel bei der Wahl eingelegt, zählen die leeren Zeilen als Zusatzstimmen für diejenige Liste, deren Bezeichnung oder Nummer der Wahlzettel trägt (Art. 37 Abs. 1 BPR). Daher kann es vorkommen, dass eine Liste mehr Mandate zugesprochen erhält, als sie Kandidierende auf der Liste aufführt.

B. Verweis auf Art. 56 BPR, «Ergänzungswahl»

1. Proportionalität

10 Das BPR geht davon aus, dass die Mandate derjenigen Liste «gehören», die gemäss Erst- und Restverteilung einen Anspruch darauf hat.

Die parteipolitische Zusammensetzung des Nationalrats soll auch bei Ergänzungswahlen so bleiben, wie sich aus der Mandatsverteilung auf die Listen ergeben hat; die Proportionalität wird weiter beibehalten. Das Verfahren der Ergänzungswahl sieht daher primär vor, dass die Unterzeichnenden des Wahlvorschlags die Liste «ergänzen» können (vgl. Art. 56 BPR). Insofern ist der Name «Ergänzungswahl» irreführend, da gerade keine (freie) Nachwahl stattfindet.

2. Kritik

11 Das Verfahren der «Ergänzungswahl» gemäss Art. 56 BPR hat in der Lehre verschiedentlich Kritik erfahren.

Es wird als verfassungsrechtlich problematisch beurteilt, dass die Unterzeichnenden des Wahlvorschlags unmittelbar bestimmen können, wer Mitglied des Nationalrats wird, dass mithin keine direkte Wahl i.S.v. Art. 149 Abs. 2 BV stattfindet. Dadurch erhalten die Parteien sehr grosses Gewicht. Zusätzlich wird kritisiert, dass durch die Bestimmungen über die Ergänzungswahlen die parteibezogene Proportionalität über die demokratische Legitimation der einzelnen Nationalratsmitglieder gestellt wird – was insbesondere daher stossend sei, weil kein Anspruch darauf bestehe, dass der Proporz während der gesamten Amtsdauer des Nationalrats gewährt bleibe.

12 Die Proportionalität wird an verschiedenen Stellen des BPR eingeschränkt, häufig allerdings in Konstellationen, die in der Praxis selten auftreten.

Die verfassungsrechtliche Formulierung, dass die Nationalratswahlen «nach dem Grundsatz des Proporzes» durchgeführt werden (Art. 149 Abs. 2 BV), lässt dies zu. Daher wäre es m.E. auch zulässig, für – ebenfalls selten durchzuführende –Ergänzungswahlen nach Art. 44 BPR die Proportionalität im Interesse der demokratischen Legitimation einzuschränken.

13 Es ist zu differenzieren, ob dies auch notwendig ist. Vor Beginn der Amtsdauer, d.h. unmittelbar nach der Willensäusserung der Wählenden, müssen deren Präferenzen möglichst proportional abgebildet werden, was durch die geltende Regelung der Ergänzungswahlen gewährleistet wird. Während der Amtsdauer hingegen ist dies aus zweierlei Gründen nicht mehr in derselben Absolutheit zu bejahen. Erstens ändern sich die Präferenzen der Bevölkerung natürlicherweise im Verlaufe der Zeit, werden aber im Rahmen der Nationalratswahlen nur periodisch, alle vier Jahre, geäussert. Zweitens kann sich auch die Zusammensetzung des Nationalrats ändern, wenn beispielsweise ein Mitglied die Partei wechselt.

Daher scheint die geltende Regelung der Ergänzungswahlen für die Besetzung überzähliger Mandate vor der Amtsdauer besser gerechtfertigt als für den Fall eines Nachrückens während der Amtszeit nach Art. 56 BPR.

Materialien

Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Wahl des Nationalrates nach dem Grundsatze der Proportionalität vom 26.11.1918, BBl 1918 V S. 121 ff. (zit. Botschaft NWG).

Bericht des Bundesrates an den Nationalrat betreffend die Nationalratswahlen für die XXV. Amtsperiode vom 22.11.1919, BBl 1919 V S. 637 ff. (zit. Bericht Nationalratswahlen 1919).

Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 9.4.1975, BBl 1975 I S. 1317 ff. (zit. Botschaft BPR 1975).

Literaturverzeichnis

Gruner Erich, Die Schweizerische Bundesversammlung 1848-1920, Band I, Bern 1966.

Hangartner Yvo/Kley Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 1. Aufl., Zürich 2000.

Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2023.

Joos Eduard, Parteien und Presse im Kanton Schaffhausen, Thayngen 1975.

Poledna Tomas, Wahlrecht im Bund, in: Thürer Daniel/Aubert Jean-François/Müller Jörg Paul (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, S. 363–371.

Rhinow René, Nationalrat ohne Volkswahl? – Nachrücken von Parteignaden, ein Akt gegen das Demokratieprinzip, in: NZZ, 12.1.2008, S. 18.

Weber Anina, Mandatsverlust bei Parteiwechsel – Wem "gehört" ein Mandat bei Proporzwahlen?, SJZ 2011, S. 439–358.