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GELDWÄSCHEREIGESETZ
ÖFFENTLICHKEITSGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER DEN INTERNATIONALEN KULTURGÜTERTRANSFER
- I. Entstehungsgeschichte
- II. Kontext
- III. Inhalt der Eigentumsgarantie (Abs. 1)
- IV. Eingriffe in die Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 2 BV)
- V. Ausblick
- Weitere empfohlene Lektüre
- Literaturverzeichnis
- Materialienverzeichnis
I. Entstehungsgeschichte
1 Gemessen an der Wichtigkeit, welche die Eigentumsgarantie historisch in Verfassungskämpfen und in der Philosophie der Grundrechte einnimmt,
2 Ab 1961 anerkannte das Bundesgericht die Eigentumsgarantie als ein ungeschriebenes Grundrecht.
3 Die Bundesverfassung von 1999 hat die so entstandene Eigentumsgarantie mit lediglich redaktionellen Überarbeitungen in Art. 26 BV übernommen. In den parlamentarischen Beratungen wurde gefordert, auch in der Schweiz die «Sozialpflichtigkeit» des Eigentums vorzusehen, wie dies die Eigentumsgarantie des deutschen Grundgesetzes tut.
4 Der Regelungsgehalt der Eigentumsgarantie hat sich mit der Totalrevision der Bundesverfassung somit nicht geändert; die alte Rechtsprechung und Lehre bleiben massgeblich.
II. Kontext
5 Als normativer Begriff ist Eigentum «in komplexer Weise mit Gerechtigkeits-, Freiheits- und Würdeprinzipien verwoben»
A. Starke institutionelle Komponente
6 Die Eigentumsgarantie weist eine ausgeprägte institutionelle Komponente auf. Sie schützt nicht nur individuelle Rechte, sondern darüber hinaus das gesellschaftliche Institut des Privateigentums. Damit steht sie für einen gesellschaftlichen Grundentscheid zur dezentralen Verteilung von Handlungsrechten
7 So wichtig das Eigentum für die Gestaltung der Gesellschaft ist, noch zentraler scheint es vielen für die Entfaltung der Persönlichkeit.
8 Ein üblicher Umgang mit der Komplexität von Eigentum als Konzept und Rechtsinstitut besteht darin, Eigentum zunächst auf seinen Teilaspekt des Sacheigentums zu reduzieren und dieses absolut zu formulieren, nämlich als die unumschränkte Herrschaft über eine Sache unter Ausschluss von allen anderen. Zentral für diesen Teilaspekt ist, dass die Rechte, die sich aus dem Sacheigentum ergeben, gegenüber allen anderen («erga omnes») wirken. In einem zweiten Schritt werden Kompromisse eingeführt, die jede Gesellschaft im Umgang mit der Herrschaft über Güter treffen muss. Dabei bleibt unklar, wie weit diese Kompromisse getrieben werden dürfen, bis nicht mehr sinnvoll von Eigentum gesprochen werden kann. Das ist die Technik, die in Art. 641 Abs. 1 ZGB zur Anwendung kommt, der das sachenrechtliche Eigentum umschreibt. Er definiert den «Eigentümer» (von Eigentümerinnen sagt er nichts) als Subjekt, das über eine Sache «nach Belieben» verfügen könne. Gleichzeitig stellt dieser Absatz allerdings auch klar, dass dies nur «in den Schranken der Rechtsordnung» gelte. Dieses Spannungsfeld aus Eigentümerbelieben und Interessen und Regeln der Allgemeinheit ist das Grundproblem des Rechtsinstituts des Eigentums und eines der zentralen Probleme der Eigentumsgarantie.
B. Verhältnis zu anderen Bestimmungen
9 Für alle Grundrechte gilt, dass sich erst in der Zusammenschau mit allen anderen Grundrechten und mit den Aufgabenbestimmungen in der Verfassung ein vollständiges Bild ergibt.
10 Stärker noch als das Schutzobjekt anderer Grundrechte (wie zum Beispiel die Kunst, die Wissenschaft und die Religion, deren Existenz auch ausserhalb einer Rechtsordnung denkbar ist), ist das Eigentum ein soziales Konstrukt;
11 Darüber hinaus steht die Eigentumsgarantie in einer Wechselbeziehung mit einer Reihe weiterer Verfassungsbestimmungen:
Praktisch relevant ist insbesondere der 4. Abschnitt «Umwelt und Raumplanung» (Art. 73-80 BV). Aus diesem ergeben sich eine Reihe von Kompetenzen des Bundes und der Kantone. Diese betreffen im Wesentlichen Knappheitskonflikte um natürliche Ressourcen und geografischen Raum und greifen damit unter Umständen stark in das Eigentum ein.
Vgl. BGE 145 II 140, E. 4.1. Ähnliches gilt für die Bundeskompetenz zur Regulierung des Transportes von Energie (Art. 91 BV).
Art. 108 BV (Wohnbau- und Wohneigentumsförderung) wirkt sich zweischneidig auf das Eigentum aus. Er kann einerseits eine Grundlage für die Beschränkung von Eigentum bilden. Andererseits wirft er die Frage auf, ob ein Auftrag zu einer eigentlichen Eigentumspolitik bestehe, also zu einer staatlichen Intervention, die breiten Bevölkerungsschichten den Erwerb von Wohneigentum ermöglichen soll (vgl. nachfolgend, N. 12).
Vgl. dazu auch Art. 41 lit. e BV, aus dem sich freilich keine Ansprüche ableiten lassen. Ein ökonomisch betrachtet zentrales Element der Eigentumsgarantie ist der Schutz von Handlungsrechten (zum Begriff vgl. N. 47) in Zusammenhang mit Grundeigentum. Als Rahmen für die Eingriffsgrundlage entsprechend wichtig ist auch Art. 109 BV (Mietwesen). Er gibt dem Bund die Möglichkeit, Eigentümer:innen darin einzuschränken, wie sie Immobilien vermieten.
Mögliche Konflikte mit der Eigentumsgarantie schafft Art. 8 Abs. 4 BV, der Massnahmen zur Beseitigung von Nachteilen für Menschen mit Behinderungen vorsieht. Der Gesetzgeber hat dieses Konfliktfeld mit dem Erlass des Bundesgesetzes zur Beseitigung der Benachteiligung von Menschen mit Behinderungen (BehiG)
SR 151.3, vom 13.12.2002. von 2002 austariert.CR-Dubey, Art. 26 BV N. 64. Nach der Ansicht der Behindertenverbände genügt das Gesetz allerdings nicht. Es weist insbesondere Defizite auf in der Umsetzung der UN-Behindertenkonvention, die nach der Ansicht der Behindertenverbände auch durch die anstehende Revision nicht behoben werden können. Vgl. die Pressemitteilung von Inclusion Handicap vom 8.12.2023: https://www.inclusion-handicap.ch/de/medien/medienmitteilungen/2023/ein-starkes-behindertengleichstellungsgesetz-sieht-anders-aus-774.html, besucht am 30.12.24.
12 Die Eigentumsgarantie sowie Art. 108 (Wohnbau- und Wohneigentumsförderung) und 109 BV (Mietwesen) legen in ihrem Zusammenspiel die Grundlagen dafür, möglichst allen Menschen in der Schweiz eine angemessene Wohnsituation zu ermöglichen. Die Wendung «Der Bund fördert (…) den Erwerb von Wohnungs- und Hauseigentum» in Art. 108 Abs. 1 BV deutet zunächst darauf hin, dass die Verfassung eine Präferenz für den Erwerb von Wohneigentum gegenüber der Miete ausdrückt.
13 Der Bund
14 Im Gegensatz zu den meisten anderen Freiheitsrechten spielt das Völkerrecht für den Schutzgehalt der Eigentumsgarantie eine untergeordnete Rolle. Ein wichtiger Grund dafür ist, dass die Schweiz das 1. Zusatzprotokoll zur EMRK nicht ratifiziert hat, das in seinem Art. 1 eine Eigentumsgarantie enthält. Nach allgemein geteilter Auffassung geht jene Garantie aber ohnehin weniger weit als Art. 26 BV.
III. Inhalt der Eigentumsgarantie (Abs. 1)
A. Träger der Eigentumsgarantie
15 Im Unterschied zu anderen Grundrechten, deren Garantie eingeleitet wird mit «jede Person» (Art. 9 BV) oder «jeder Mensch» (Art. 10 BV), heisst es bei der Eigentumsgarantie lediglich, sie sei «gewährleistet». Sie gilt grundsätzlich für alle natürlichen und juristischen Personen.
1. Ausschluss gewisser natürlicher Personen aus der Rechtsträgerschaft?
16 In der Literatur werden zwei verschiedene Ansichten dazu vertreten, ob der Ausschluss vom Erwerb von Eigentum eine Einschränkung der Eigentumsgarantie oder ein partieller Ausschluss aus der Trägerschaft der Eigentumsgarantie sei.
17 Zwei Gründe sprechen allerdings dafür, diese Personen nicht aus dem persönlichen Schutzbereich der Eigentumsgarantie auszuschliessen, sondern die entsprechenden Hindernisse als Einschränkungen der Eigentumsgarantie zu behandeln. Der erste besteht darin, dass es sich nur um eine partielle Verkürzung des Grundrechtsschutzes handelt. Insofern ist es missverständlich, zu sagen, diese Personen seien nicht Träger des Grundrechts. Der zweite Grund ist die Rechtfertigungspflicht, die dem Staat im Falle der Einschränkung von Grundrechten auferlegt ist: Wird die Verkürzung des Grundrechtsanspruches nicht als Einschränkung von, sondern als Ausschluss aus einem Grundrecht behandelt, ist der Staat in problematischer Weise von dieser Rechtfertigungspflicht befreit.
2. Gemeinwesen als Grundrechtsträger
18 Das Bundesgericht verfolgt eine konstante Rechtsprechung, wonach sich auch ein Gemeinwesen auf ein Recht berufen kann, das auf Private zugeschnitten ist, wenn es wie eine Privatperson betroffen ist.
19 Gestützt auf diese Überlegungen ist es daher sinnvoll, dass sich auch öffentliche Unternehmen in Privatrechtsform auf die Eigentumsgarantie berufen können, selbst wenn das Bundesgericht diese Frage bisher offengelassen hat.
B. Dimensionen der Eigentumsgarantie
20 Stärker als andere Freiheitsrechte wird die Eigentumsgarantie üblicherweise in unterschiedliche Dimensionen ihres Schutzbereiches unterteilt, typischerweise in die Bestandes-, Wert- und Institutsgarantie. Die Bestandesgarantie schützt zunächst den Umfang oder eben den Bestand des Eigentums (N. 21 f.). Einzigartig an der Eigentumsgarantie ist die Wertgarantie (oder «Vermögenswertgarantie»)
1. Bestandesgarantie
21 Die Bestandesgarantie schützt den Bestand des Eigentums einer Rechtsträgerin, also den Bestand der Summe der vermögenswerten Rechte einer Person (vgl. dazu unten, N. 48 ff.) gegen ungerechtfertigte Eingriffe.
22 Zu unterscheiden ist die Bestandesgarantie von der Besitzstandgarantie.
2. Wertgarantie
23 Kann rechtmässig in den Bestand des Eigentums eingegriffen werden und sind zusätzlich die Voraussetzungen für eine formelle oder materielle Enteignung gegeben (zu diesen Begriffen siehe hinten, N. 77), «wandelt sich»
24 Entgegen dem Eindruck, den die Formulierung von Art. 26 Abs. 2 BV vermittelt, kommt die Wertgarantie nur bei einem Bruchteil der Eingriffe in das grundrechtlich geschützte Eigentum zum Tragen. Voraussetzung dafür ist entweder eine formelle Enteignung oder eine Eigentumsbeschränkung, die eine solche Intensität erreicht, dass sie einer formellen Enteignung gleichkommt (hinten, N. 126).
25 Neben Art. 26 Abs. 2 BV ist die Wertgarantie in verschiedenen Bundes- und kantonalen Gesetzen zusätzlich verankert, so in Art. 16 EntG und Art. 5 Abs. 2 Raumplanungsgesetz (RPG)
26 Bedeutet die Wertgarantie eine Stärkung oder eine Schwächung der Eigentumsgarantie? Es liesse sich argumentieren, dass die Wertgarantie im Verhältnis zum Schutz, den andere Freiheitsrechte zur Verfügung stellen, eine Schwächung bedeute, weil der Staat in das Grundrecht eingreifen könne, sofern er bereit sei, für den Eingriff zu bezahlen, was bei anderen Freiheitsrechten nicht in Betracht falle. Dieses Argument übersieht aber, dass die Wertgarantie erst dann zum Tragen kommt, wenn in den Bestand des grundrechtlich geschützten Eigentums rechtmässig eingegriffen werden darf, wenn also die Voraussetzungen bereits erreicht sind, die auch für den Eingriff in andere Freiheitsrechte erreicht werden müssen.
3. Institutsgarantie
27 Die Institutsgarantie schützt nicht in erster Linie die einzelnen Grundrechtsträger. Ihr Schutzgut ist ein gesellschaftlicher Grundentscheid zu einer eigentumsbasierten Ordnung. Wie andere Grundrechte auch, geht die Eigentumsgarantie in ihrem institutionellen Aspekt weiter, als bloss subjektive Rechte zu schützen. Zentral für die Institutsgarantie ist nicht etwa ein gesellschaftlicher Grundentscheid für einen zurückhaltenden Staat oder für wenig sozialen Ausgleich. Zentral ist ein Grundentscheid für eine Dezentralisierung von Produktionsfaktoren
28 Trotz dieser grossen Kompatibilität mit einem umverteilenden Staat ist die Institutsgarantie eine Grundsatzentscheidung für den Markt als «Koordinationsprinzip»
29 Regelmässig wird die Institutsgarantie mit dem Kerngehalt der Eigentumsgarantie (oder mit dem Wesensgehalt,
30 Die folgenden Massnahmen gelten als mit der Institutsgarantie unvereinbar:
Der Hauptanwendungsfall für einen Schutz durch die Institutsgarantie ist die sog. konfiskatorische Besteuerung. Als konfiskatorisch gilt die Besteuerung dann, wenn sie ein solches Ausmass erreicht, dass das Vermögen alleine durch die Besteuerung nach und nach aufgezehrt würde oder dass die Neubildung von Vermögen oder eine unabhängige Lebensgestaltung alleine aufgrund der Steuerlast illusorisch würden. Die Rechtsprechung zur konfiskatorischen Besteuerung ist restriktiv. Ein publizierter Bundesgerichtsentscheid, in dem eine konfiskatorische Besteuerung anerkannt wurde, liegt nicht vor. Als Orientierung mag ein älterer, unpublizierter Entscheid gelten, in dem der Kapitalwert einer Leibrente derart besteuert wurde, dass die Empfängerin der Rente sich hoch hätte verschulden müssen, um die Steuer begleichen zu können, wodurch das Ziel der Rente – den Lebensunterhalt zu sichern – gerade gefährdet gewesen wäre. Zusammen mit den auf die Renten anfallenden Einkommenssteuern hätte die Steuerlast bei 55% des Kapitalwertes der Leibrente gelegen
BGer vom 10.05.1985, publiziert in ASA 56/1987, S. 439 ff. (zum Verhältnis dieser Rechtsprechung zur Kerngehaltsgarantie, vgl. N. 34).Ein uneingeschränktes Vorkaufsrecht des Gemeinwesens im Hinblick auf ein allmählich zu errichtendes öffentliches Bodenmonopol, oder der Versuch, alles Grundeigentum beim Staat zu konzentrieren und Privaten nur noch Baurechte o.ä. daran einzuräumen.
J. P. Müller/Schefer (2008), S. 1041. Ähnlich BSK-Waldmann (2015a), Art. 26 BV N. Vgl. schon BGE 105 Ia 134, E. 3. Die Möglichkeit der öffentlichen Hand, Bodenpreise einzufrieren und Wohnungen zwangsweise zu vermieten, ohne dass dies an weitere Voraussetzungen gebunden wäre als an das allgemeine Ziel, ein Recht auf Wohnung zu gewährleisten.
BGE 112 Ia 382, E. 5.
31 Als mit der Institutsgarantie vereinbar angesehen werden hingegen:
Vermögenssteuern, die höher ausfallen als das Einkommen. Vermögenssteuern greifen gerade in die Substanz des Vermögens ein. Das allein macht sie nicht grundrechtswidrig. Beträgt daher eine Steuerlast, die sich in erster Linie aus einer Vermögenssteuer ergibt, für eine kurze Zeit 200% des Einkommens eines Steuersubjektes, so liegt darin noch keine konfiskatorische Besteuerung.
BGE 143 I 73, E. 5. Vgl. auch BGE 143 V 245, E. 6.4. Überhaupt ist ein bestimmter Prozentsatz, den Steuern im Verhältnis zu Einkommen oder Vermögen ausmachen, alleine noch nicht genügend, um eine konfiskatorische Besteuerung anzunehmen. Relevant ist vielmehr die Steuerlast über eine relativ lange Periode. Wenn in bestimmten Jahren besondere Umstände auftreten, muss von diesen abstrahiert werden.
A.M. Marantelli, S. 254. Entscheidend ist auch der kumulative Effekt verschiedener Steuern und die Möglichkeit der Abwälzung von Steuern auf Andere.BSK-Waldmann (2015a), Art. 26 BV N. 39; BGE 128 II 112, E. 10b; BGE 105 Ia 134, E. 3. Situationen, in denen eine besteuerte Person absichtlich auf einen erzielbaren Ertrag auf ihr Vermögen verzichtet (zum Beispiel, weil sie Edelmetalle hält oder auf die Einzonung von Land spekuliert) und die Steuerlast aus diesem Grund höher liegt, als der Ertrag aus dem Vermögen.
BGE 106 Ia 342, E. 6c. Eine Reichtumssteuer, die bei sehr hohen Einkommen bis zu 46% des Einkommens abführen, nicht hingegen die Bildung neuen Vermögens verhindern würde.
BGE 99 Ia 638, E. 7. Auch relativ weitgehende Eingriffe in den Boden-, Wohnungs- und Mietmarkt sind mit der Institutsgarantie vereinbar. So etwa:
die Enteignung der Nutzung missbräuchlich leer belassener Wohnungen
BGE 119 Ia 348, E. 2a. (von einer Verletzung der Institutsgarantie wäre hingegen auszugehen, wo die Nutzung unter keiner weiteren Voraussetzung entzogen werden kann, als zur Sicherstellung eines Rechts auf Wohnung);BGE 112 Ia 382, E. 5. die Pflicht, bei Um- und Neueinzonungen mindestens ein Drittel der Wohnnutzung als günstigen Wohnraum zu erstellen und dauerhaft in Kostenmiete zu vermieten;
BGE 146 I 70, E. 6. die Möglichkeit der Stadtverwaltung, in den Gebäuden, deren Bau oder Renovation sie subventioniert hat, 15% der Mieter:innen zu bestimmen;
BGE 131 I 333, E. 3.1. ein Verbot des Abbruchs, des Umbaus oder der Zweckänderung von nicht abbruchwürdigen oder sanierungsbedürftigen Wohnungen (allerdings verstiess dieses Vorhaben gegen die Bestandesgarantie);
BGE 103 Ia 417, E. 3 f. Vgl. bereits ähnlich BGE 99 Ia 35, E. 3. eine Bewilligungspflicht für die Veräusserung von Wohnungen, an denen auf dem Wohnungsmarkt ein Mangel besteht (die Ausgestaltung der Bewilligungspflicht, welche die Berücksichtigung privater Interessen verunmöglicht, war in diesem Fall allerdings ein Verstoss gegen die Verhältnismässigkeit und gegen die Bestandesgarantie).
BGE 113 Ia 126, E. 6 f.
32 Braucht es also die Institutsgarantie überhaupt, oder hat sie bloss «deklaratorische Bedeutung»?
4. Kerngehalt
33 Die Trennung der Institutsgarantie vom Kerngehalt
34 Mit ein Grund für die oft problematische Gleichsetzung von Kerngehalt und Institutsgarantie dürfte sein, dass kein Fallrecht vorliegt für die Verletzung des Kerngehalts, ausser betreffend die Frage der konfiskatorischen Besteuerung,
35 In der Literatur wird zuweilen die Wertgarantie als Bestandteil der Eigentumsgarantie deren Kerngehalt zugerechnet.
36 Der Kerngehalt der Eigentumsgarantie steht in einem Spannungsfeld mit der Immanenztheorie (hierzu unten, N. 40). Wenn diese ungefiltert zur Anwendung gelangt, steht der sachliche Schutzbereich der Eigentumsgarantie zur Disposition des Gesetzgebers. Theoretisch könnte der Gesetzgeber also auch über den innersten Bereich, den Kerngehalt, verfügen.
C. Sachlicher Schutzbereich
1. Eigentumstheorien
37 Der grossen Komplexität von Eigentum als Konzept und als soziales und rechtliches Konstrukt
a. Schwächen der Eigentumstheorien
38 Eine Möglichkeit, mit dem Problem der beiden unzulänglichen Theorien umzugehen, ist, auf die limitierte praktische Relevanz dieser Debatte hinzuweisen und sie in den Elfenbeinturm zu verweisen.
39 Zunächst zu den Problemen der Schrankentheorie: Eigentum kann dem Recht nicht vorausliegen, sondern es wird erst durch die Rechtsordnung geschaffen.
40 Die Immanenztheorie andererseits weist die Schwäche auf, dass sie das Eigentum nur im Rahmen des geltenden Rechts und daher grundsätzlich nicht gegen die Rechtsetzung schützen kann. Sie schützt ein Eigentum, dessen Substanz beliebig ausgedünnt werden kann, solange dies nur durch die Rechtsetzung anstatt durch die Rechtsanwendung geschieht.
41 Wie fragil das Eigentum nach Immanenztheorie ist, zeigt sich daran, dass bereits die Verfassung selbst punktuelle Durchbrechungen der Eigentumsgarantie vorsieht. In diesen Fällen gehen gemäss einer generell vorgenommenen Wertung andere Interessen als jene der Eigentümerschaft vor. Eine Abwägung von Interessen wird also gar nicht vorgenommen. Beispiele sind bauliche Eingriffe in Moore und Moorlandschaften von gesamtschweizerischer Bedeutung (Art. 78 Abs. 5 BV), der Bau von Minaretten (Art. 72 Abs. 3 BV) oder die Erstellung von Zweitwohnungen unter gewissen Umständen (Art. 75b i.V.m. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2).
b. Kompromiss in der Praxis
42 Das Bundesgericht orientierte sich ursprünglich an der Immanenztheorie. Seine Rechtsprechung zu Eingriffen in das Eigentum blieb auf individuell-konkrete Eingriffe durch die Verwaltung beschränkt, wobei es als grundsätzlich unbestritten galt, dass die Rechtsetzung den Schutzbereich der Eigentumsgarantie neugestalten könne,
43 In Ermangelung einer dritten Theorie, die die Schwächen der Schranken- und der Immanenztheorie überwinden könnte, bleibt man zurückgeworfen auf einen fragilen (und letztlich widersprüchlichen) Kompromiss zwischen diesen beiden Theorien. Dem entspricht die Schweizer Praxis.
44 Dennoch ist der so entstehende Kompromiss fragil und wird dadurch strapaziert, dass das Bundesgericht Grundrechtseingriffe durch Rechtsänderungen nur in Ausnahmekonstellationen anerkennt und dem Gesetzgeber damit viel Freiheit über die Substanz des Eigentums gibt. Im Regelfall geht es umstandslos davon aus, neues Recht lege den Schutzbereich der Eigentumsgarantie neu fest.
c. Funktionales Verständnis von Eigentum als Navigationshilfe
45 Am besten zu navigieren ist dieser fragile Kompromiss wohl, wenn als Leitstern ein funktionales Verständnis von Eigentum dient.
46 Die Funktion der Eigentumsgarantie wäre beispielsweise unterlaufen, wenn die öffentliche Hand derart in das Eigentum eingreifen würde, dass eine (allmähliche) Konzentration von Produktionsfaktoren bei der öffentlichen Hand die Folge wäre. Eigentum kann insofern nicht anders als durch Rechtsetzung abgezirkelt werden, aber die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist nicht beliebig; auch er ist an die Eigentumsgarantie gebunden. Er muss seinen Spielraum so wahrnehmen, dass die Dezentralisierungsfunktion, die Autonomiefunktion und die Würdeerhaltungsfunktion des Eigentums gewährleistet bleiben.
47 Dieser Kompromiss basiert allerdings auf einer Vorstellung von Eigentum, nach der sich Eigentum nicht anders qualitativ von weiteren Formen der Berechtigung an Gütern unterscheiden lässt als dadurch, dass es unter dem Schutz der Eigentumsgarantie steht. Eigentum ist insofern ein Bündel von Handlungsrechten zur erlaubten Beeinträchtigung anderer,
2. Autonomie des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs
48 Der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff ist von jenem des Privatrechts autonom. Das bedeutet, dass das sachenrechtliche Privateigentum zwar Teil des Schutzbereichs der Eigentumsgarantie ist, dieser aber losgelöst vom privatrechtlichen Konzept gestaltet werden muss und insbesondere weiter ist als dieses. In der Literatur besteht eine Tendenz, das privatrechtliche Sacheigentum als relativ sicheren Sockel des Schutzbereiches der Eigentumsgarantie aufzufassen
49 Unter den Instituten des Privatrechts schützt der autonome Eigentumsbegriff der Eigentumsgarantie über das sachenrechtliche Eigentum hinaus auch den Besitz,
50 Es bleibt eine offene und grundlegende Frage, wie autonom der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff vom sachenrechtlichen gestaltet werden kann, ohne konturlos zu werden. Diese Frage dürfte an Bedeutung gewinnen, wenn mehr und mehr Güter nicht mehr an eine physische Sache gebunden sind, sondern als rechtliche Konvention und/oder technische Innovation bestehen (wie beispielsweise die Nutzungsrechte an Daten; vgl. dazu unten, N. 71 f.).
3. Wichtige Aspekte, in denen der Schutzbereich der Eigentumsgarantie unklar ist
51 Es lohnt sich, im Sinne eines Überblicks zunächst darauf hinzuweisen, in welchen Bereichen die Konturen des sachlichen Schutzbereichs der Eigentumsgarantie besonders diffus sind, ehe auf diese Punkte im Einzelnen eingegangen wird:
Zunächst ist unklar, ob vermögenswerte Rechte oder das Vermögen an sich Gegenstand des Schutzes der Eigentumsgarantie bilden (N. 52 ff.).
Ein praktisch besonders wichtiger Vermögensbestandteil, dessen Verhältnis zum Schutzbereich der Eigentumsgarantie unklar ist, sind öffentlichrechtliche Ansprüche (N. 58 ff.).
Ein Begriff, der im Kontext der Eigentumsgarantie für anhaltende Unklarheit sorgt, ist jener der wohlerworbenen Rechte und verschiedener alternativer Begriffe, die zu ihm entwickelt worden sind (N. 60 ff.).
Die Frage der Besteuerung, die an sich nicht als ein Eingriff in die Eigentumsgarantie aufgefasst wird, bereitet Schwierigkeiten. Unklar ist, wann sie so intensiv sei, dass sie als konfiskatorisch zu gelten habe (was wiederum die Frage nach sich zieht, ob in einer konfiskatorischen Besteuerung eine Verletzung des Kerngehalts liege, N. 66 f.).
Sodann ist unklar, wie und inwieweit faktische Interessen von der Eigentumsgarantie geschützt sind (N. 68 f.).
Schliesslich ist weitgehend unklar, wie sich die Eigentumsgarantie zu dem immer wichtiger werdenden Gut der Daten bzw. der ökonomisch interessanten Nutzungsrechte von Daten verhält (N. 71 f.).
a. Das Vermögen an sich
52 Vermögen kann für die vorliegende Diskussion sinnvoll definiert werden als die Summe aller wirtschaftlichen Güter, die einer Person zustehen.
53 Das Bundesgericht ist in dieser Frage unklar geblieben. Einerseits lässt es keinen Zweifel daran, dass die Einfrierung von Vermögen von Personen (im Rahmen von Sanktionen gegen Personen, denen die Nähe zu einem problematischen Regime vorgeworfen wird) ein Eingriff in die Eigentumsgarantie darstellt.
54 In der Literatur wird zum Teil vertreten, ein Eingriff liege nur dann vor, wenn dieser spezifische Forderungsrechte der betroffenen Person betreffe, nicht aber, wenn er das Vermögen an sich betreffe.
55 Seit das Bundesgericht gewisse faktische Interessen der Eigentumsgarantie zurechnet (vgl. nachfolgend, N. 68 ff.), ist auch der Einwand nicht mehr stichhaltig, eine bestimmte Handlungsmöglichkeit müsse einem expliziten, rechtlich geschützten Interesse entsprechen, um in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie zu fallen.
56 Eine weitere Quelle der Unklarheit ist das Verbot der konfiskatorischen Besteuerung. Dieses Verbot besagt, dass das Vermögen nicht so stark belastet werden darf, dass es konfisziert würde (s. N. 30). Ab dieser Intensitätsschwelle ist das Vermögen also ohnehin Teil des Schutzbereiches.
57 Insgesamt wirft der Ausschluss des Vermögens an sich aus dem Schutzbereich der Eigentumsgarantie also mehr Fragen auf, als er löst. Dogmatisch ist es daher sinnvoll, die Gesamtheit der wirtschaftlichen Güter einer Rechtsträgerin als deren grundrechtlich geschütztes Eigentum zu betrachten. Von jeder staatlichen Handlung, die diese Güter schmälert, ist dann grundsätzlich zu verlangen, dass sie den Anforderungen einer Grundrechtseinschränkung gerecht werde.
b. Öffentlich-rechtliche Ansprüche
58 Mit der Frage, inwieweit das Vermögen an sich in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie falle, hängt auch die zweite grosse Unklarheit des sachlichen Schutzbereiches zusammen, nämlich die Frage, inwiefern öffentlich-rechtliche Ansprüche Teil des Schutzbereiches sind. Wiederum öffnet sich hier ein Spannungsfeld. Auf der einen Seite steht ein teleologisches Argument, auf der anderen Seite der Einwand der Praktikabilität. Das teleologische Argument betont, dass öffentlich-rechtliche Ansprüche in einem modernen Staat einen grossen Teil des Realvermögens von Personen ausmachen.
59 Der verbreitetste Ansatz, mit diesem Problem umzugehen, besteht wiederum darin, nach einem Kriterium der rechtlichen Konkretisierung von Ansprüchen zu suchen, nach Kriterien, wann sich blosse Interessen gegenüber der öffentlichen Hand zu rechtlich geschützten Ansprüchen «verdichtet»
c. Insbesondere: wohlerworbene Rechte
60 Die Kategorie der wohlerworbenen Rechte ist unklar,
61 Verschiedene Gruppen von wohlerworbenen Rechten haben unterschiedliche Begründungsstränge.
62 Stützt sich der besondere Schutz wohlerworbener Rechte auf die Eigentumsgarantie oder auf Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV)? Nach neuerer bundesgerichtlicher Rechtsprechung steht der Schutz von Treu und Glauben «im Vordergrund»,
63 Ein Beispiel für (vermeintlich) wohlerworbene Rechte, die ein Überbleibsel aus dem Privatrecht bilden, ist die Nutzung von Wasserkraft, die ursprünglich den Uferanstössern als dingliches Recht zugestanden hatte, heute aber als ein öffentlich-rechtliches Gut aufgefasst wird.
64 Die Ablösung solcher Relikte erfolgt also in zwei Schritten. Erstens, indem die Kontrolle über diese Güter zu den Aspekten öffentlicher Gewalt gerechnet wird und die Auslagerung dieser Kontrolle daher als Konzession behandelt wird. Zweitens, indem die Veräusserbarkeit solcher Gewalt zeitlich befristet wird.
65 Die enge Kategorie der wohlerworbenen Rechte kann allerdings nicht die einzige Form von Ansprüchen gegenüber der öffentlichen Hand sein, die in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie fällt. Es erscheint daher sinnvoll, die relativ marginale Unterkategorie der rechtsänderungsbeständigen Rechte erst recht dem Schutzbereich der Eigentumsgarantie zuzuordnen, sie als wohlerworbene Rechte zu bezeichnen und damit terminologisch klar abzuheben und im Übrigen weiter nach der notwendigen «Dichte» zu suchen, die vermögenswerte Interessen gegenüber der öffentlichen Hand aufweisen müssen, um grundrechtlich geschützt zu sein.
d. Insbesondere: vermögenswerte Interessen gegenüber dem Staat
66 Die Frage, inwiefern vermögenswerte Interessen gegenüber dem Staat gegen Eingriffe durch den Staat geschützt werden sollen, muss analog zur Frage beantwortet werden, inwiefern vermögenswerte Interessen an sich geschützt werden sollen. Wo diese dem Schutzbereich zugeordnet sind (vgl. hierzu oben, N. 57), muss dies auch für vermögenswerte Rechte gegenüber der öffentlichen Hand gelten. Der Staat ist in unserem Leben omnipräsent und die vermögenswerten Ansprüche, die wir ihm gegenüber haben, sind zentral für die Autonomie-, Vorsorge- und Würdefunktion des Eigentums.
67 Vermögenswerte Ansprüche gegenüber dem Staat fallen also, wenn sie einmal bestehen, an sich in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie. Umgekehrt vermittelt die Eigentumsgarantie grundsätzlich keinen Anspruch auf positive staatliche Leistungen,
e. Faktische Interessen
68 Die letzte hier vertieft besprochene Unklarheit, die allerdings ebenfalls auf die Frage zurückgeht, ob das Vermögen an sich geschützt sei, betrifft faktische Interessen, beispielsweise, das Interesse daran, dass die Strasse, an der eine Tankstelle liegt, befahren werden darf.
69 Der grundrechtliche Schutz faktischer Interessen wirkt sich in erster Linie dahingehend aus, dass verfahrensrechtlich die Berufung auf die Eigentumsgarantie in Fällen möglich ist, in denen das zuvor nicht möglich gewesen wäre.
f. Zur Terminologie
70 Die hier vertretene weite Fassung des Schutzbereichs trägt auch dazu bei, die Terminologie stark vereinfachen zu können, die in der Literatur zur Umreissung des Schutzbereichs verwendet wird: Es genügt, von der Summe der Güter einer Person zu sprechen, um den sachlichen Schutzbereich der Eigentumsgarantie zu umschreiben. Es erübrigt sich insbesondere, zu unterscheiden zwischen Verfügungs- und Nutzungsrechten einerseits oder zwischen Rechten und Rechtspositionen andererseits und schliesslich zwischen rechtlichen und (bloss) faktischen Interessen, die in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie fallen. Auch der Begriff der subjektiven Rechte verliert (für den Kontext des Schutzbereichs der Eigentumsgarantie) seine Wichtigkeit, denn die Qualität von Gütern kann nur etwas aufweisen, was mit subjektiven Rechten gegenüber Dritten geschützt ist; da diese Rechte selber einen wirtschaftlichen Wert aufweisen, also selber Güter sind, fallen sie auch in den Schutzbereich der Eigentumsgarnatie.
g. Daten
71 Fallen Daten in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie? Daten sind ein anschauliches Beispiel für die Limitierungen einer Eigentumsgarantie, die eng am Sacheigentum verhaftet bleibt. So ökonomisch wichtig Daten sind, so schlecht lassen sich überzeugende Analogien zum Sachenrecht bilden. Sie sind körperlos und nichtrival (die Nutzung durch A schmälert nicht die Nutzungsmöglichkeiten durch B).
72 Am Beispiel von Daten zeigt sich der Sinn davon, das Vermögen dem Schutzbereich der Eigentumsgarantie zuzurechnen (siehe oben, N. 52 ff.). So wird es möglich, zwar nicht die Daten selbst, wohl aber vermögenswerte Rechte an Daten dem Schutzbereich der Eigentumsgarantie zuzuschlagen. Wo sich diese Verwertungsrechte aus Vertrag ergeben, unterfallen sie wie andere vertragliche Ansprüche ohnehin der Eigentumsgarantie. Es wird auch möglich, dass verschiedene Personen unterschiedliche (aber sich gegenseitig nicht ausschliessende) Rechte in Bezug auf dieselben Daten haben, die alle jeweils der Eigentumsgarantie unterstehen. Daten sind denn auch ein instruktives Beispiel dafür, wie sehr wirtschaftliche Güter ein Produkt der Rechtsordnung sind. Die Güter, die ökonomische Relevanz aufweisen, sind nicht die Daten, sondern die Rechte, Daten in der einen oder anderen Form zu nutzen. Daten werden gerne als das «Erdöl des 21. Jahrhunderts» bezeichnet. Aber im Unterschied zu Erdöl sind Daten keine okkupierbare Sache, die Energie stiftet, unabhängig vom Rechtsrahmen, im dem sie verbraucht werden, sondern die Verwertungsrechte an Daten sind ein Produkt einer bestimmten Rechtsordnung.
4. Tiere
73 Tiere gelten zwar nicht mehr als Sachen (Art. 641a ZGB), in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie fallen sie aber dennoch. Oder genauer: die vermögenswerten Rechte in Bezug auf Tiere fallen in den sachlichen Schutzbereich der Eigentumsgarantie. Wo es sich um Haustiere handelt, zu denen auch eine affektive Beziehung besteht, dürfte gegen deren Entziehung und Fremdplatzierung das Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) einen griffigeren Schutz bieten, als die Eigentumsgarantie.
IV. Eingriffe in die Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 2 BV)
74 Die grundlegendste Unterscheidung bei Eingriffen in das verfassungsmässig geschützte Eigentum ist diejenige zwischen formellen und materiellen Eingriffen. Bei formellen Enteignung werden Eigentumstitel oder beschränkte dingliche Rechte übertragen (beispielsweise wird ein Grundstück entzogen oder darauf erzwungenermassen eine Dienstbarkeit eingerichtet). Bei materiellen Beschränkungen des Eigentums findet hingegen keine formelle Transaktion statt, sondern das Bündel an Befugnissen, das mit dem Eigentum verbunden ist, wird geschmälert (zum Beispiel, indem die Bebaubarkeit eines Grundstückes eingeschränkt wird). Formelle Eingriffe in das Eigentum stellen stets eine Enteignung dar und müssen daher grundsätzlich immer voll entschädigt werden. Bei materiellen Eingriffen hingegen ist das nur unter den besonderen qualifizierenden Voraussetzungen der Fall, in denen ein solcher Eingriff einer Enteignung gleichkommt.
A. Verhältnis von formeller und materieller Enteignung
75 Der verfassungsrechtliche Schutz des Eigentums würde davon profitieren, wenn die Wichtigkeit der Unterscheidung zwischen materiellen und formellen Eingriffen in das Eigentum stark relativiert würde und anerkannt würde, dass materielle und formelle Eingriffe in das Eigentum ökonomisch betrachtet viel vergleichbarer wirken, als das juristisch erscheinen mag. Voraussetzung dazu ist die Beobachtung, dass in dem einen wie in dem anderen Fall die öffentliche Hand sich Produktionsfaktoren aneignet, die sie zur Erreichung ihrer Ziele benötigt.
76 Das Bundesgericht nahm dieser Unterscheidung einen Teil ihrer Schärfe, indem es in schöpferischer Rechtsprechung den Begriff der enteignungsähnlichen Eingriffe in das Eigentum (oder auch materielle Enteignung) entwickelte. Dies gilt als eine der bedeutsamsten Leistungen der Rechtsprechung im Bereich der Eigentumsgarantie. Diese Innovation wurde vom Verfassungsgeber bei der erstmaligen Festschreibung der Eigentumsgarantie in die Bundesverfassung übernommen.
1. Transaktion von Rechten
77 Die Unterteilung in formelle und materielle Enteignung bleibt trotz all der möglichen Kritik daran praktisch wichtig. Dies aufgrund der Wertgarantie, die im Falle der formellen Enteignung grundsätzlich greift, im Falle der materiellen Eingriffe in das Eigentum hingegen nur ausnahmsweise. Diese Sonderstellung der formellen Enteignung ist nicht ohne Kritik geblieben.
78 Der Unterschied zwischen einem formellen und einem materiellen Eingriff besteht also nicht darin, dass im einen Fall eine Transaktion stattfindet und im anderen nicht, sondern darin, dass die Transaktion im Falle des materiellen Eingriffs komplexer ist. In diesem Fall wird nicht einfach ein Teilrecht von A nach B transferiert, sondern B erwirbt die Möglichkeit, zu verhindern, was A zuvor durfte. Das Teilrecht verwandelt sich also bei der Transaktion in sein Korrelat. Wo beispielsweise zuvor ein Recht bestand, eine gewisse Emission zu verursachen, besteht nach der Transaktion die Kompetenz des Staates, diese zu verhindern, etc. Die subjektiven Rechte und deren Aspekt als Produktionsfaktoren
2. Besonderer Fall der Staatshaftung?
79 Vereinzelt wird im Schrifttum dafür plädiert, die materielle Enteignung eher als einen besonderen Fall der Staatshaftung aufzufassen, denn als einen besonderen Fall der Enteignung.
3. Die Rolle der gesetzlichen Grundlage und der demokratischen Legitimation
80 Zur Unterscheidung der materiellen und der formellen Eingriffe in das Eigentum spielen auch Enteignungsgesetze eine wichtige Rolle. Auf Bundesebene legt Art. 5 EntG die Art der Güter fest, die Gegenstand des Enteignungsrechtes sein können. Für das Beispiel der Enteignung nachbarrechtlicher Abwehrrechte etwa (nachfolgend, N. 87 ff.) ist entscheidend, dass das Gut der Abwehrrechte explizit in Art. 5 EntG erwähnt wird. Die Grenze zwischen einer formellen und einer materiellen Eigentumsbeschränkung kann also auch durch eine explizite Erwähnung bestimmter Eigentumsaspekte (im Gegensatz zu anderen) im Gesetz gezogen werden. Das Bundesgericht sagt hierzu:
«Ob ein Eingriff in Eigentum als formelle oder als materielle Enteignung zu betrachten und zu behandeln sei, beurteilt sich somit in erster Linie danach, ob das Enteignungsgesetz zur Anwendung komme und die für ein im öffentlichen Interesse liegendes Werk beanspruchten Rechte im formellen Enteignungsverfahren erworben werden müssen (…).»
81 Durch diese Grenzziehung erhält die Unterscheidung von formeller und materieller Enteignung eine Komponente der demokratischen Legitimierung. Aus dem Grad der demokratischen Legitimierung ergibt sich die folgende Kaskadenordnung:
Wo ein Gesetz das Eigentum neu umreisst, wird gar nicht von einem Eingriff in dieses ausgegangen.
Wo ein Gesetz oder ein Plan eine Grundlage schafft für einen konkreten Eingriff in das Eigentum, wird von einer materiellen Eigentumsbeschränkung ausgegangen.
Wo nur ein Enteignungsgesetz als Grundlage für den Eingriff dient, fällt auch nur die formelle Enteignung entsprechender werthaltiger Rechte in Betracht.
Je weniger konkret oder direkt die demokratische Legitimation für eine Eigentumsbeschränkung ist, desto höher also grundsätzlich der Schutz der Eigentümer:innen, in dem Sinne, dass von einer formellen Enteignung ausgegangen wird und damit die Wertgarantie und die weiteren Schutzmechanismen des Enteignungsverfahrens greifen.
82 Die starke Orientierung der formellen Enteignung an den Kategorien des Enteignungsgesetzes hat auch zur Folge, dass verschiedene Sachverhalte, in denen Eigentum vom Staat entzogen wird, nicht als formelle Enteignungen gelten. Das gilt etwa für die Requirierung (Art. 80 Abs. 3 Militärgesetz, MG
B. Formelle Enteignung
83 Eine formelle Enteignung ist eine qualifizierte Beschränkung des Eigentums. Qualifizierend wirkt aber nicht in erster Linie die Intensität des Eingriffes, sondern formelle Elemente, die zu zusätzlichen konstitutiven Bedingungen für den Eingriff führen. In der Lehre werden die folgenden Elemente genannt:
Entziehung eines vermögenswerten Rechts;
durch einseitigen hoheitlichen Akt;
in einem besonderen Verfahren;
zur Erfüllung einer konkreten öffentlichen Aufgabe.
Daraus ergibt sich die zusätzliche und für die formelle Enteignung konstitutive Bedingung der vollen Entschädigung.
84 Mit der formellen Enteignung können nicht nur das Sacheigentum und andere (beschränkte) dingliche Rechte entzogen werden, sondern auch blosse aus dem Sacheigentum fliessende Rechtspositionen, obligatorische Rechte und wohlerworbene Rechte des öffentlichen Rechts.
85 Soweit es nicht um Rechte, sondern um Sachen geht, dient die formelle Enteignung in erster Linie der Beschaffung von Land. Entsprechend kennt das Bundesrecht – im Gegensatz zu einzelnen Kantonen – keine Enteignung von beweglichen Sachen.
86 Bei einer formellen Enteignung ist die volle Entschädigung eine konstitutive Voraussetzung für die Enteignung.
1. Praktisch wichtige Konstellation der formellen Enteignung I: nachbarrechtlicher Abwehrrechte
87 Bei der Enteignung nachbarrechtlicher Abwehrrechte wird den Nachbarn eines öffentlichen Werkes, das übermässige Emissionen
88 Wie für die formelle Enteignung typisch, tritt an die Stelle eines vormals bestehenden Abwehrrechts gegen den Staat ein Entschädigungsrecht. An die Stelle der Bestandesgarantie tritt die Wertgarantie. Der Entzug nachbarrechtlicher Abwehrrechte wird allerdings nur dann entschädigt, wenn zusätzliche, hohe und dehnbare Anforderungen erfüllt sind. Diese Kriterien sind die mangelnde Vorhersehbarkeit der übermässigen Einwirkung, ihre Spezialität und die Schwere des durch sie verursachten Schadens (zu diesen Kriterien sogleich).
89 Bei Immissionen, die durch Bauarbeiten an öffentlichen Werken entstehen, werden die im Zivilrecht geltenden Entschädigungsvoraussetzungen analog angewandt. Bei Bauarbeiten gilt auch nach Zivilrecht lediglich ein Entschädigungs- und nicht ein Unterlassungsanspruch (vgl. Art. 679a ZGB). Das bedeutet, die Kriterien der Spezialität und der Schwere des Schadens gelangen in diesem Fall nicht zur Anwendung.
a. Vorhersehbarkeit, Spezialität und Schwere
90 Wo jemand ein Grundstück zu einem Zeitpunkt erworben hatte, zu dem bereits vorhersehbar war, dass es in der Zukunft zu Emissionen eines öffentlichen Werkes kommen würden, die den Wert des Grundstückes beeinträchtigen würde, nimmt das Bundesgericht keinen entschädigungspflichtigen Eingriff in das Eigentum an.
91 Die Voraussetzung der Spezialität der Einwirkung ist gegeben, wenn die Immissionen eine Intensität erreichen, die das Mass des Üblichen und Zumutbaren übersteigt. Anhaltspunkte für diese Spezialität bilden regelmässig «die Immissionsgrenzwerte der eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung».
92 Das Kriterium der Schwere des Schadens fragt danach, welche Beeinträchtigung durch die Spezialität der Emission auf dem fraglichen Grundstück effektiv und kausal entstehe. Es ist erst dann erfüllt, wenn der Schaden eine gewisse Höhe des Gesamtwertes des Grundstückes betrifft.
93 Ab wann diese drei Kriterien als erfüllt gelten (und Eingriffe damit als voll zu entschädigende Enteignung zu betrachten sind), muss notwendigerweise durch eine mehr oder weniger arbiträre Grenzziehung bestimmt werden. Von diesem Punkt an abwärts (eine festgelegte Höhe des Überfluges, eine Dezibel-Grenze etc.), wechselt die Beschränkung des Eigentums von «formell» zu «materiell» und von «voll zu entschädigen» zu «entschädigungslos hinzunehmen». Enteignende Behörden haben gelegentlich auf die «Nähe und Verwandtschaft» zwischen materiellen Eingriffen in das Eigentum und der formellen Enteignung nachbarrechtlicher Abwehrrechte hingewiesen, um die Schwelle für die Schwere des Schadens relativ hoch ansetzen zu können.
94 Erklärbar erscheint diese auf den ersten Blick seltsame Zwischenlösung aus einer ökonomischen Perspektive. Bei der Enteignung nachbarrechtlicher Abwehrrechte geht es um den Ersatz eines Unterlassungsanspruchs durch einen Entschädigungsanspruch und damit um die Überwindung einer Veto-Position gegen die Erfüllung öffentlicher Aufgaben und deren Ersatz durch einen Entschädigungsanspruch. Anders ausgedrückt: Es geht um eine markante Reduktion der Transaktionskosten für die Transaktion von Produktionsfaktoren von Privaten auf die öffentliche Hand, und damit um eine Reduktion der Kosten für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben.
b. Zwangsweise errichtete Dienstbarkeit?
95 Das Bundesgericht vertritt die Ansicht, es handle sich bei der Enteignung von Nachbarrechten um die zwangsweise Errichtung einer Dienstbarkeit, also um einen formellen Entzug eines dinglichen Rechts. Diese Dienstbarkeit tritt in zwei Formen auf:
96 Die erste Form betrifft die besonderen Fälle, in denen Flugzeuge so tief und so direkt über ein Grundstück fliegen, dass von einem physischen Eindringen in das Grundstück selber (in die zum Grundstück gehörende Luftsäule) ausgegangen wird. Das ist etwa dann der Fall, wenn Überflüge nicht nur Lärm verursachen, sondern auch weitere Immissionen, wie Luftverwirbelungen, die Dachziegel wegreissen, herabfallende Eisbrocken, Kerosingeruch oder Vibrationen. In solchen Fällen geht die Dienstbarkeit auf das Tolerieren des physischen Eindringens in das Grundstück.
97 In der zweiten Form ist der Überflug weniger tief oder direkt, sodass Lärm die ins Gewicht fallende Immission ist. In solchen Konstellationen geht die Dienstbarkeit auf einen Verzicht auf die nachbarrechtlichen Abwehrrechte.
98 Wie die obigen Ausführungen (N. 77 f.) gezeigt haben, ist dieser letzte Punkt indes nicht überzeugend. Die öffentliche Hand hat durch die Enteignung eines Abwehrrechtes ein Recht zur Beeinträchtigung und damit einen Produktionsfaktor zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe erworben.
c. Tragweite der Wertgarantie
99 Wie auch in anderen Kontexten des Enteignungsrechts findet sich bei der Enteignung von nachbarrechtlichen Abwehrrechten die Tendenz, von einer Entschädigung des Eingriffs deswegen abzusehen, weil die öffentliche Hand ansonsten eine öffentliche Aufgabe nur mit Schwierigkeiten erbringen könnte.
100 Das Argument, die öffentliche Hand könnte eine Aufgabe nicht mehr erbringen, wenn sie die damit verbundenen negativen externen Effekte entschädigen müsste, ist problematisch. Ein wichtiger Aspekt der Wertgarantie als besonderer Bestandteil der Eigentumsgarantie liegt gerade darin, die öffentliche Hand zur Einpreisung der von ihrer Tätigkeit oder ihren Infrastrukturen ausgehenden externen Effekte anzuhalten (vgl. N. 111). Wird darauf hingewiesen, dass die öffentliche Hand eine Aufgabe nicht mehr erbringen könnte, wenn sie die externen Effekte dafür internalisieren müsste, so weist dies gerade darauf hin, dass der gesamtgesellschaftliche Nutzen der entsprechenden Tätigkeit fraglich ist und es sich daher um eine Aktivität der öffentlichen Hand handelt, die bei einer wirksamen Internalisierung an sich unterbleiben müsste.
101 Realersatzleistungen in Form von baulichen Massnahmen (zum Beispiel Schallschutzmassnahmen) können sowohl den Schaden mindern als auch die in der betroffenen Liegenschaft Wohnenden schützen. Wo möglich müssen solche Massnahmen im Enteignungsverfahren auch dann angeordnet werden, wenn nicht um sie ersucht worden ist.
2. Praktisch wichtige Konstellation der formellen Enteignung II:
wohlerworbene Rechte
102 Wohlerworbene Rechte – bei aller Unklarheit, die sie umgibt (vgl. dazu vorne, N. 60) – zeichnen sich dadurch aus, dass sie grundsätzlich nur in einer formellen Enteignung entzogen werden können. Das bedeutet, dass an sich volle Entschädigung geschuldet ist, wenn in ihre «Substanz» eingegriffen wird.
103 In jüngster Zeit wurde einer wichtigen Gruppe wohlerworbener Rechte – ehehafte Rechte an Umweltressourcen wie Wasser – ein grosser Teil ihrer Schutzwirkung entzogen, weil sie analog zu Konzessionen behandelt werden (vgl. dazu eingehend N. 63 f.).
C. Materielle Enteignung
104 Die materielle Enteignung unterscheidet sich von der formellen zunächst dadurch, dass der Erwerb eines Eigentumsrechtes nicht das Ziel der staatlichen Handlung ist, sondern eine Nebenfolge einer auf ein anderes Ziel gerichtete öffentliche Handlung.
105 Für Eingriffe in das Eigentum, die als materiell aufgefasst werden, gilt der Grundsatz, dass sie entschädigungslos hinzunehmen sind. Die Wertgarantie spielt in dieser Konstellation also grundsätzlich keine Rolle. Die Voraussetzungen und die Folgen eines Eingriffes sind mit denjenigen für andere Freiheitsrechte vergleichbar (dazu eingehender nachfolgend, N. 127 ff.).
106 Von diesem Grundsatz der Entschädigungslosigkeit hat die Rechtsprechung zwei Ausnahmen entwickelt,
«wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem Eigentum fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird (erste Tatbestandsvariante der materiellen Enteignung). Geht der Eingriff weniger weit, so kann eine Eigentumsbeschränkung ausnahmsweise einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so betroffen sind, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint und es mit der Rechtsgleichheit nicht zu vereinbaren wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde (…).»
Bei diesem Textbaustein des Bundesgerichtes handelt es sich um die sog. «Barret-Formel». Diese Formel entwickelte sich aus dem Barret-Entscheid von 1965
107 Gemäss Dubey
1. Positive Kriterien
108 Die notwendige Schwere des Schadens kann in zwei unterschiedlichen Konstellationen erreicht werden, entweder durch die besonders starke Einschränkung einer Eigentumsbefugnis oder durch das Sonderopfer (zu diesem Begriff siehe sogleich, N. 111), also durch die Schwere des Eingriffs im Verhältnis zu anderen Eigentümern in einer vergleichbaren Situation, wenn mit anderen Worten zur Einschränkung des Eigentums auch noch eine Komponente der Rechtsgleichheit hinzutritt.
109 Eine materielle Enteignung liegt aber nicht schon dann vor, wenn Eigentümer:innen lediglich theoretisch in ihren künftigen möglichen Nutzungsrechten betroffen sind. Eingeschränkt werden muss eine gegenwärtig ausgeübte oder in naher Zukunft wahrscheinliche tatsächliche Nutzung.
110 Die Schwelle für eine materielle Enteignung ist hoch angesetzt. Nach dem Bundesgericht ist sie erst erreicht, wenn die wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden Nutzungsmöglichkeiten aufgehoben werden. Das ist typischerweise dann der Fall, wenn eine Überbaubarkeit vollkommen verunmöglicht wird. Hingegen werden selbst schwere Eingriffe in die Nutzungsmöglichkeiten nicht als Enteignung behandelt, wenn eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung der fraglichen Liegenschaft weiterhin möglich bleibt.
111 Die Funktion der zweiten Konstellation, jener des Sonderopfers, ist nicht einfach zu erfassen. Einerseits lassen sich in der Praxis kaum Fälle finden, in denen das Vorliegen eines Sonderopfers anerkannt worden ist.
112 Einer der seltenen Fälle, in denen das Bundesgericht eine Sonderopfer-Konstellation tatsächlich anerkannt hat, ist die Errichtung von Hochwasserschutzmassnahmen, wozu der Kanton private Grundstücke erwarb,
2. Negative Kriterien
113 Auch wo diese positiven Kriterien erfüllt sind, ist eine Verkürzung von Eigentumsbefugnissen entschädigungslos hinzunehmen, a), wenn der Eingriff aus polizeilichen Motiven erfolgt und, b), wenn er nicht als Eingriff, sondern als Neuumschreibung des Umfanges des Eigentums behandelt wird.
a. Entschädigungslosigkeit polizeilicher Eingriffe
114 Das erste negative Kriterium für das Vorliegen einer materiellen Enteignung ist die polizeiliche Motivation eines Eingriffs. Die Lehre hat sich wiederholt kritisch zu diesem Grundsatz geäussert, weshalb ihn das Bundesgericht in der Fortentwicklung seiner Rechtsprechung stark eingeschränkt hat. So sind nur noch jene Einschränkungen entschädigungslos hinzunehmen, die im Sinne des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes notwendig sind für die Abwendung einer unmittelbar drohenden Gefahr, nicht dagegen Anordnungen, die weiter gehen.
«drei mögliche Ausnahmen vom Grundsatz der Entschädigungslosigkeit von Eigentumsbeschränkungen polizeilicher Natur im engeren Sinne vorbehalten.
115 Die Frage der Entschädigungslosigkeit polizeilich motivierter Eingriffe kann auch im Kontext der Einziehung (vgl. Art. 69 ff. StGB; Art. 376 ff. StPO oder Art. 31 Abs. 1 Waffengesetz
116 Ein Problem an der Nichtentschädigung polizeilich motivierte Eingriffe ist, dass oft unklar ist, wie sich polizeiliche Zwecke von anderen abgrenzen, und dass oft ein polizeilicher bloss einer unter verschiedenen Zwecken ist, etwa bei Waldabständen oder Gewässerschutzvorschriften.
117 Auch diese ausdifferenzierte Praxis stösst in der Lehre auf Kritik. Teilweise wird vorgeschlagen, die Unterscheidung in polizeiliche/nicht polizeiliche Zwecke aufzugeben und stattdessen zu fragen, ob der Eingriff den Schutz den betroffenen Eigentümer:innen selber oder Dritten diene. Andere Stimmen wollen eine Entschädigung in erster Linie dann verhindern, wenn es um den Schutz vor Naturgefahren geht oder vor Gefahren, die vom Grundstück selber ausgehen.
b. Keine Neubestimmung des Eigentumsinhaltes
118 Materielle Einschränkungen des Eigentums können in einem Spektrum von staatlichen Handlungsformen geschehen: durch individuell-konkreten Rechtsanwendungsakt, durch Realakt oder durch einen Zonen- und Nutzungsplan, und schliesslich durch Rechtsetzung. Das Bundesgericht hat eine starke Tendenz (und folgt in dieser Hinsicht der Immanenztheorie), Verkürzungen des Eigentums durch die Rechtsetzung nicht als Eingriffe, sondern als Neubestimmungen des Inhaltes des Eigentums zu behandeln. Es bringt damit zum Ausdruck, dass Verkürzungen der aus dem Eigentum fliessenden Handlungsrechte (und erst recht enteignungsgleiche Eingriffe) durch Rechtsetzung nur ausnahmsweise als Eingriffe in die Eigentumsgarantie anerkannt werden. Diese Ausnahmen betreffen wiederum besonders ungleich verteilte Effekte von Regulierungen, die einzelne Eigentümer:innen besonders hart treffen.
119 Fälle, in denen die Eigentümerbefugnisse durch generell-abstraktes Staatshandeln so weit eingeschränkt werden, dass an sich von einer enteignungsgleichen Einschränkung ausgegangen werden müsste, werden in der Regel mit Übergangsfristen, Ausnahmeregelungen und ähnlichen Massnahmen abgefedert. Das Bundesgericht anerkennt diese als Ausgleichsmassnahmen, um einer Einschränkung des Eigentums ihre Schärfe zu nehmen.
120 Eine besondere und praktisch wichtige Form der Neufassung von Eigentum hat die Rechtsprechung in jüngerer Zeit zu Wasserrechten vorgenommen, die besonders im Kontext der Energiegewinnung aus Wasserkraft eine grosse Rolle spielen. Hier besteht wegen der ansonsten unberechenbar grossen Entschädigungsforderungen gegenüber der öffentlichen Hand die Besonderheit, dass die Sanierung von vorbestehenden Kraftwerken nur soweit erfolgen musste, als die öffentliche Hand noch keine Entschädigung für eine materielle Enteignung zu leisten hatte (sog. Sanierung bis zur Entschädigungsgrenze gemäss Art. 80 Abs. 1 Gewässerschutzgesetz, GschG
121 Eingriff durch Plan: Zwischen materiellen Eingriffen in das Eigentum durch Rechtsetzung und solchen durch individuell-konkreten Rechtsanwendungs- oder Realakt liegt der materielle Eingriff durch einen Nutzungs- oder Zonenplan.
122 Nichteinzonung: Die Nichteinzonung wird als Konkretisierung des Eigentums und nicht als Eingriff in das Eigentum aufgefasst. Davon wird nur in ganz besonderen Fällen abgewichen, etwa dann, wenn der Eigentümer
«überbaubares oder grob erschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtskonformen [generellen Kanalisationsprojekt] GKP erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG) befindet. Solche Umstände hätten möglicherweise eine Einzonung gebieten können, so dass der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen durfte (…).»
Fälle, in denen Nichteinzonungen einen Eingriff in das Eigentum darstellen, betreffen in der Regel Grundstücke in einer besonderen Lage, die zwar weitgehend überbaut sind oder im überbauten Gebiet liegen, aber aus dem einen oder anderen öffentlichen Interesse freigehalten werden sollen, etwa Spickel zwischen einer Verkehrsachse und einem Gewässer.
123 Sowohl bei Verkürzungen von Ansprüchen aus dem Eigentum durch Rechtsetzung als auch durch Plan werden also materielle Enteignungen praktisch nur in jenen Fällen anerkannt, in denen sie einzelne Eigentümer:innen ganz besonders treffen und somit die Rechtsgleichheit ebenfalls eine Rolle spielt. Es liegt in der Natur der Rechtsetzung, dass sie kaum oder jedenfalls viel weniger typisch als ein Nutzungs- oder Zonenplan solche Sonderopfer schafft, weil sie genereller und abstrakter ist (der Nutzungs- oder Zonenplan liegt zwischen den generell-abstrakten und den individuell-konkreten Formen des Verwaltungshandelns)
124 Mehrwertabschöpfung: Das Korrelat der materiellen Enteignung ist die Mehrwertabschöpfung durch das Gemeinwesen.
125 Es ist daher auch in diesem Kontext, in dem der Bund ein Instrumentarium zur Abschöpfung von Mehrwert eingerichtet hat, der durch Planungsmassnahmen entstanden ist (Art. 5 Abs. 1 RPG).
3. Zusammenfassung
126 In allen wichtigen Nutzungskonflikten, in denen die öffentliche Hand zur Moderierung dieser Konflikte die Befugnisse aus Eigentum eingeschränkt hat, reagierte die Rechtsprechung, indem sie Figuren entwickelte, die es erlauben, die Tragweite der Wertgarantie stark einzuschränken. Das gilt besonders im Umgang mit Boden und mit Wasser. Beispiele solcher Innovationen in der Rechtsprechung sind die Fiktion, Land sei nie eingezont gewesen, die Neuumschreibung des Eigentums, die Ablösung ehehafter durch befristete Rechte und der Grundsatz der Nichtentschädigung bei polizeilich motivierten Eingriffen. Diese Dehnbarkeit eines in der Verfassung apodiktisch festgehaltenen Grundsatzes der vollen Entschädigung ist aber nicht eine Eigenheit der materiellen Eigentumsbeschränkungen. In Nutzungskonflikten, die in erster Linie mit den Mitteln der formellen Enteignung gelöst werden (wie der Umgang mit Verkehrslärm, vgl. oben, N. 87), sind ähnliche Techniken entwickelt worden (zum Beispiel die Vorhersehbarkeit der Beeinträchtigung des Eigentums), die den Kreis der entschädigungspflichtigen Konstellationen stark einschränken. Auffällig ist insofern die Vielfalt der Instrumente, die entwickelt worden sind, um die Tragweite der Wertgarantie einzuschränken.
D. Eingriffsvoraussetzungen
127 Grundsätzlich ist die Eigentumsgarantie als ein klassisches Freiheitsrecht nach den allgemeinen Voraussetzungen in Art. 36 BV einschränkbar.
1. Gesetzliche Grundlage
128 Relevant ist in erster Linie der Unterschied zwischen einem schweren und einem leichten Eingriff in das Eigentum, weil nur im ersteren Fall eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinne verlangt wird. Ansonsten genügt eine gesetzliche Grundlage im materiellen Sinne, das heisst, eine generell-abstrakte Grundlage, die sich ihrerseits auf eine Delegationsnorm in einem Gesetz im formellen Sinne stützen kann. Dabei ist zu beachten, dass die Voraussetzungen für einen schweren Eingriff und für eine Entschädigungspflicht nicht deckungsgleich sind.
129 Ob eine genügende gesetzliche Grundlage vorliegt, ist eine Frage des Bundesrechts und insofern eine Frage, die das Bundesgericht mit freier Kognition prüft (ebenso wie die Frage der Verhältnismässigkeit und des zulässigen öffentlichen Interesses).
130 Eine typische Konstellation bei Eingriffen in die Eigentumsgarantie sind Eingriffe auf der Grundlage eines Bau- und Zonenreglements. Diese gelten dann als gesetzliche Grundlage im formellen Sinne, wenn sie selber von den Stimmberechtigten verabschiedet worden sind und sich ihrerseits auf ein kantonales Gesetz stützen können.
131 Das Bundesgericht hat einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie in den folgenden Konstellationen anerkannt:
wenn Grundeigentum zwangsweise entzogen wird,
BGE 135 I 233, E. 2.1 oderwenn der bisherige Gebrauch verunmöglicht oder stark eingeschränkt wird.
CR-Dubey (2021), Art. 26 BV N. 116; SGK-Vallender/Hettich, Art. 26 BV N. 43. Auch die Abtretung eines kleinen Teils des Grundstücks (z.B. für einen Uferweg) ist ein schwerer Eingriff,
BGE 145 II 70, E. 35. nicht hingegen die Freilegung eines Baches, der über das Grundstück führt, was zwar zu Bauarbeiten und einer Veränderung der Vegetation führt, aber nichts an dessen Bebaubarkeit ändert.BGE 140 I 170, E. 4.1.2. Ebenfalls einen schweren Eingriff stellt die Ausübung eines Vorkaufsrechts dar.
BGE 142 I 76, E. 3.1.
Diese Fallgruppen wurden anhand von Fragen zum Grundeigentum entwickelt, lassen sich analog aber auch auf andere vermögenswerte Rechte anwenden, die im Schutzbereich der Eigentumsgarantie liegen.
132 Als Faustregel handelt es sich um nur leichte Eingriffe, wenn ein Plan, ein Rechtssatz oder ein Rechtsanwendungsakt nicht das Bebauen eines Grundstückes an sich versagen, sondern die Art der Überbaubarkeit definieren,
133 Die Eigentumsgarantie stellt eine besondere Anforderung an die gesetzliche Grundlage: Diese muss auch bezeichnen, welches Gemeinwesen für die Enteignung kompetent ist. Aus der gesetzlichen Grundlage muss sich beispielsweise ergeben, ob nur der Kanton oder auch die Gemeinden enteignen dürfen. Welches Gemeinwesen enteignet, kann auch einen Einfluss auf die Schwere des Eingriffs haben, weil davon zum Beispiel die Frage abhängen kann, ob ein Realersatz oder ein Geldersatz möglich ist.
2. Öffentliches Interesse
134 Das Bundesgericht geht davon aus, dass für einen Eingriff in das Eigentum grundsätzlich jedes öffentliche Interesse in Betracht fällt, soweit dieses nicht rein fiskalischer Natur ist.
135 Was beim Eingriff in das Eigentum als fiskalische Interessen gilt, kann nicht losgelöst vom Schutzbereich der Eigentumsgarantie beantwortet werden. Wenn das Vermögen an sich oder eben die Summe der vermögenswerten Rechte den Schutzbereich der Eigentumsgarantie bilden, dann folgt daraus, dass auch die Besteuerung ein Eingriff in das Eigentum darstellt. Insofern als diese in erster Linie gerade aus fiskalischen Interessen erfolgt und erfolgen muss, wäre es lebensfremd, sie nicht zu den zulässigen öffentlichen Interessen zu zählen. Dieses Argument trifft schon zu, weil das Bundesgericht die konfiskatorische Besteuerung als Eingriff in das Eigentum behandelt.
136 Darüber hinaus ist nicht klar, nach welchem Kriterium zulässige von unzulässigen öffentlichen Interessen abgegrenzt werden könnten.
137 Unbestritten ist, dass mit der Zunahme von öffentlichen Interessen durch neue Knappheitsrelationen (etwa bezüglich Ressourcen, die dem Schutz des Klimas dienen) auch die Grundlagen für einen Eingriff in das Eigentum zunehmen.
138 Zum Zeitpunkt des Eingriffs in das Eigentum muss ein öffentliches Interesse nach wie vor bestehen. Es muss durch den Eingriff in das Eigentum weiterhin sinnvoll verfolgt werden können.
3. Verhältnismässigkeit
139 Obwohl das Bundesgericht die Verhältnismässigkeit frei prüft, auferlegt es sich eine gewisse Zurückhaltung, wo die eingreifende Behörde über einen eigenen Gestaltungsspielraum verfügt oder die örtlichen Verhältnisse für die Beurteilung der Verhältnismässigkeit entscheidend sind.
140 Das Bundesgericht setzt keine allzu hohen Anforderungen an die Verhältnismässigkeit. Fälle, in denen es einen Eingriff in das Eigentum an der Verhältnismässigkeit scheitern liess, sind relativ selten.
141 Die Abwägung öffentlicher gegenüber privaten Interessen ist in dem Masse eingeschränkt, als ein Bundesgesetz oder die Verfassung selber ein Abwägungsergebnis vorwegnimmt.
E. Folgen des Eingriffs in das Eigentum
142 Wie oben gezeigt (N. 106 ff.), ist jedenfalls im Kontext der materiellen Eingriffe in das Eigentum der Grenzverlauf zwischen entschädigungslosem Eingriff und voll zu entschädigender Enteignung nur durch Kasuistik nachgezeichnet worden und kann wohl auch nur so nachgezeichnet werden.
1. Zum Begriff der vollen Entschädigung
143 Volle Entschädigung bedeutet, dass aus der Enteignung weder ein Vorteil noch ein Nachteil für die enteignete Person entstehen darf. Sie soll vermögensmässig so gestellt werden, als habe der Eingriff nie stattgefunden.
144 In Enteignungsverfahren, die sich auf das EntG stützen, muss der volle Wert entschädigt werden, jedoch auch nicht mehr als der volle Wert. Einen «Unfreiwilligkeitszuschlag» sieht das Bundesrecht nicht vor;
2. Form und Bemessung der Entschädigung
145 In aller Regel erfolgt die Leistung der Entschädigung in Geld. Lediglich auf Geldleistungen vermittelt Art. 26 Abs. 2 BV einen Anspruch.
146 Die Bemessung der Entschädigung kann grundsätzlich nach einer objektiven oder nach einer subjektiven Methode vorgenommen werden. Die objektive Methode fragt nach dem Verkehrswert einer Sache, die subjektive Methode nach dem (wirtschaftlichen) Wert, den ein entzogenes Gut für die enteignete Person aufweist (Ertragswert). Zu wählen ist jeweils jene Methode, die für die Betroffenen günstiger ist; eine Vermischung der beiden Methoden ist grundsätzlich unzulässig.
147 Zur Schätzung des Wertes der enteigneten Sache bestehen verschiedene Methoden.
148 Auch wenn diese Methoden nicht telles quelles auf den Kontext der materiellen Enteignung übertragen werden können, so werden sie auch bei dieser sinngemäss zur Anwendung gebracht.
149 Betreffend den Zeitpunkt der Bemessung
V. Ausblick
150 Eigentum ist «das Gerüst, das die Gesellschaft errichtet, um die Konflikte um jene Dinge, die wir alle haben wollen, zu strukturieren».
151 Die Praxis zur Eigentumsgarantie hat sich insgesamt als enorm flexibel erwiesen, wenn es darum ging, die mit dem Eigentum verbundenen Handlungsmöglichkeiten zugunsten von öffentlichen Interessen einzuschränken, insbesondere bei Verteilungskonflikten über Umweltressourcen. An dieser Front scheint die Eigentumsgarantie also an sich gerüstet für bevorstehende Verteilungskonflikte, allen voran jenen in Zusammenhang mit dem Schutz des Klimas.
Zum Autor
Dr. iur. Stefan Schlegel ist seit 2024 Direktor der Schweizerischen Menschenrechtsinstitution (SMRI) mit Sitz in Fribourg. Zuvor war er Ambizione-Fellow des SNF an der Universität Bern, wo er an einer Habilitation zum sachlichen Schutzbereich der Eigentumsgarantie arbeitet. Er ist Mitherausgeber des Onlinekommentars zur Bundesverfassung und Mitglied des Vorstandes des Trägervereins des Onlinekommentars.
Weitere empfohlene Lektüre
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