I. Entstehungsgeschichte

1 Die Zulässigkeit der Einsichtnahme in die eingereichten Unterschriftenlisten war bereits im 19. Jahrhundert ein Thema. Die Verwaltung liess die Einsicht vereinzelt zu und befasste den Bundesrat 1882 im Zusammenhang mit einem konkreten Referendumsbegehren mit der Frage, ob Dritte die eingereichten Unterschriften einsehen dürfen. Dieser erlaubte die Einsichtnahme (u. a. auch für die Presse), verlangte aber eine vorgängige Anmeldung.

Die Praxis gab in der Folge im Parlament zu reden und es wurde erfolglos beantragt, den Bundesrat dazu anzuhalten, die Einsichtnahme durch Dritte künftig nicht mehr zu gestatten. Ausserdem erkannte das Bundesgericht 1894 in einem Beschwerdefall aus dem Kanton Nidwalden einen allgemeinen Anspruch darauf an, für ungültig erklärte Unterschriften einsehen zu können.

2 Im Jahr 1956 hielt das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement ausdrücklich fest, dass bei der zuständigen Bundesbehörde eingereichte Unterschriftenlisten zum Schutz der Unterzeichner nicht an die Initiativkomitees zurückgegeben werden dürfen.

Die Lehre begrüsste diese Praxis und betonte, die Namen von Unterstützern dürften nicht veröffentlicht werden. Das Bundesgesetz über das Verfahren bei Volksbegehren auf Revision der Bundesverfassung (Initiativengesetz) kodifizierte die Praxis und sah in Art. 4 Abs. 5 Initiativengesetz ausdrücklich vor, dass einmal beim Bundesrat eingereichte Unterschriften weder zurückgegeben noch eingesehen werden können.

3 Die gesetzliche Regelung bezog sich zwar nur auf das Volksinitiativrecht, doch fand sie in der Praxis analog auch bei Unterschriftenlisten für fakultative Referenden Anwendung.

Das Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR) übernahm die Regelung in der Folge, und zwar sowohl für die Volksinitiative (Art. 71 BPR) als auch für das fakultative Referendum (Art. 64 BPR).

4 Art. 64 BPR trug ursprünglich die Überschrift «Einreichung» wie dies heute noch in Art. 71 BPR betreffend die Volksinitiative der Fall ist. Die ursprüngliche Bestimmung in Art. 64 Abs. 1 BPR bezog sich auf die Einreichung und wurde mit der Gesetzesänderung von 1996 in präzisierter Form in den neu geschaffenen Art. 59a BPR verschoben.

Gleichzeitig wurde Art. 64 BPR mit der Überschrift «Ausschluss der Einsichtnahme» versehen. Die Überschrift nennt nur den Ausschluss der Einsichtnahme, nicht auch den Ausschluss der Rückgabe, womit der Normgehalt nicht vollumfänglich wiedergegeben wird.

II. Bedeutung der Vorschrift

A. Allgemeines

5 Der Bundesrat begründete die Regelung im Initiativengesetz von 1962 einerseits damit, dass die Unterschriftenlisten mit der Einreichung zu amtlichen Akten werden und dem Initiativkomitee deshalb selbst dann nicht zurückgegeben werden können, wenn es die Volksinitiative zurückziehe.

Andererseits stellte der Bundesrat fest, die Regelung würde «dem Bürger eher Schutz gegen wirtschaftliche, politische und andere Druckmittel, denen er bei der Ausübung der politischen Rechte mitunter ausgesetzt ist», gewährleisten. Der Zweck der Bestimmung ist mit anderen Worten der Schutz des Stimmgeheimnisses.

6 Der Schutzgehalt des Stimmgeheimnisses bei Unterschriftensammlungen geht weniger weit als bei der Stimmgabe bei Wahlen und Abstimmungen.

So stellt es insbesondere keine Verletzung des Stimmgeheimnisses dar, wenn die mit der Kontrolle der Unterschriftenlisten betrauten Personen von der jeweiligen Willensäusserung Kenntnis erhalten. Im Rahmen der datenschutzrechtlichen Vorgaben darf die Bundeskanzlei die Daten auch bearbeiten. Da es sich um Informationen über politische Ansichten und Tätigkeiten handelt, sind die Daten als besonders schützenswert im Sinne von Art. 5 lit. c Ziff. 1 Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG) zu qualifizieren.

7 Das Stimmgeheimnis bei Unterschriftensammlungen für Referenden und Initiativen gilt grundsätzlich auch vor der Einreichung der Unterschriftenlisten bei der Bundeskanzlei.

Entsprechend verpflichtet Art. 19 Abs. 6 Verordnung über die politischen Rechte (VPR) die für die Stimmrechtsbescheinigung zuständigen Amtsstellen dazu, das Stimmgeheimnis zu wahren. Der Umgang mit den Daten richtet sich zudem nach dem kantonalen Datenschutzrecht.

B. Rechtsvergleich

8 Die Kantone schliessen die Rückgabe der eingereichten Unterschriftenlisten und die Einsichtnahme in dieselben vielfach ausdrücklich aus.

9 Einige Kantone regeln allerdings Ausnahmen vom Ausschluss der Einsichtnahme. So können im Kanton Zürich das Komitee und die betroffenen Unterzeichnenden die Unterschriftenlisten einsehen, falls das Referendum oder die Initiative nicht zustande kommt und die Einsichtnahme zur Wahrung ihrer Rechte erforderlich ist. In den Kantonen Tessin und Genf dürfen die Komitees respektive deren Vertreterinnen und Vertreter die für ungültig erklärten Unterschriften einsehen;

im Kanton Neuenburg steht dieses Recht den Stimmberechtigten zu. Der Kanton Schaffhausen sieht vor, dass über die Ungültigerklärungen Auskunft verlangt werden kann, und der Kanton Freiburg informiert die betroffenen Personen direkt über die ungültig erklärten Unterschriften, falls das Begehren durch die Ungültigerklärungen nicht zustande kommt.

10 Einige Kantone sehen ausdrücklich vor, dass die Unterschriftenlisten nach der rechtsgültigen Feststellung des Zustandekommens zu vernichten sind.

Der Kanton Waadt verbietet ausdrücklich, dass die Komitees Kopien der Unterschriftenlisten aufbewahren.

III. Kommentierung des Normtextes

A. Ausschluss der Rückgabe von Unterschriftenlisten

11 Die Regelung in Art. 64 Abs. 2 BPR regelt das Verbot der Rückgabe der Unterschriftenlisten. Personen und/oder Organisationen, die ursprünglich im Besitz der Unterschriftenlisten waren, verlieren mit der Einreichung bei der Bundeskanzlei die Verfügungsmacht über die Unterschriftenlisten.

Diese gelten ab diesem Zeitpunkt als amtliche Akten und werden von den Bundesbehörden verwahrt.

12 Das Rückgabeverbot gilt auch gegenüber den einzelnen Unterzeichnenden eines Referendumsbegehrens. Auch sie können ihre geleistete Unterschrift nicht herausverlangen beziehungsweise zurückziehen.

B. Ausschluss der Einsichtnahme in die Unterschriftenlisten

13 Die Bestimmung in Art. 64 BPR schliesst die Einsichtnahme in die Unterschriftenlisten nach deren Einreichung bei der Bundeskanzlei aus. Als Spezialbestimmung nach Art. 4 Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BGÖ)

geht sie dem Zugangsrecht zu amtlichen Dokumenten vor.

14 Die Unterzeichnenden von Referenden (und nach Art. 71 Abs. 2 von Volksinitiativen) werden davor geschützt, dass die Öffentlichkeit von ihrer politischen Willensäusserung Kenntnis nimmt. Im Gegensatz dazu erfahren Unterzeichnende von Wahlvorschlägen für die Nationalratswahlen keinen solchen Schutz. Nach Art. 26 BPR können die Stimmberechtigten des jeweiligen Wahlkreises die Wahlvorschläge und damit die Namen der Unterzeichnenden bei der zuständigen Behörde einsehen.

Nach Auffassung des Bundesrates und des Bundesgerichts würden die Urheberinnen und Urheber von Wahlvorschlägen eine öffentliche Funktion erfüllen, und die Stimmbürgerschaft habe ein legitimes Interesse zu wissen, wer hinter einem Wahlvorschlag steht. Das Interesse der Allgemeinheit – insbesondere im Hinblick auf die Wahl- und Abstimmungsfreiheit – gehe dem Interesse an der Geheimhaltung der Namen der Unterzeichnenden von Wahlvorschlägen vor.

15 Der Ausschluss der Einsichtnahme führt dazu, dass die eingereichten Unterschriftenlisten nicht im Bundesarchiv archiviert werden, weil damit der Zweck von Art. 64 Abs. 2 BPR unterlaufen würde. Die Listen werden stattdessen vernichtet, sobald sie ihren Zweck erfüllt haben. In der Praxis vernichtet die Bundeskanzlei die eingereichten Unterschriftenlisten, sobald das Ergebnis der Volksabstimmung über die jeweilige Vorlage erwahrt ist oder, falls das Begehren nicht zustande kommt, sobald die diesbezügliche Verfügung über das Nicht-Zustandekommen rechtskräftig geworden ist. Im Bundesarchiv wird jeweils ein leeres Exemplar der Unterschriftenliste archiviert, womit den Archivierungsinteressen Genüge getan ist.

16 Hinsichtlich der Frage, ob Art. 64 Abs. 2 BPR die Einsichtnahme in Ausnahmefällen zulässt, werden verschiedene Auffassungen vertreten. Ein Teil der Lehre geht gestützt auf ein altes Urteil des Bundesgerichts von 1894

davon aus, dass ein Anspruch auf eine Einsichtnahme besteht, wenn die zuständige Behörde so viele Unterschriften für ungültig erklärt, dass das Begehren scheitert respektive zu scheitern droht. Diese Rechtsauffassung würde den Möglichkeiten der Einsichtnahme entsprechen, wie sie der Kanton Zürich gesetzlich geregelt hat. Gemäss anderen Stimmen in der Lehre würde die Gewährung der Einsichtnahme in die Unterschriftenlisten hingegen das Stimmgeheimnis verletzen und sei folglich unzulässig.

17 Die Bundeskanzlei verfolgt eine strenge Praxis und gewährt auch beim Nicht-Zustandekommen eines Begehrens keine Einsichtnahme in die Unterschriftenlisten. So wurde in den Verfügungen über das Nicht-Zustandekommen früher jeweils ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die eingereichten Unterschriften unter Verschluss und im Gewahrsam der Bundesbehörden blieben.

Mittlerweile ist der entsprechende Passus nicht mehr Bestandteil der Verfügungen über das Nicht-Zustandekommen. Die Praxis wurde damit aber nicht geändert. Dennoch ist die Frage durchaus berechtigt, ob die Einsicht selbst in Fällen ausgeschlossen ist, in denen ein effektiver Rechtsschutz gegen die Verfügung über das Nicht-Zustandekommen (siehe Art. 80 Abs. 2 BPR) ohne Einsichtnahme unmöglich wäre. Der Zweck von Art. 64 Abs. 2 BPR liegt im Schutz des Stimmgeheimnisses der Unterzeichnenden. Eine zu rigide Auslegung der Bestimmung könnte deren Interessen entgegenlaufen, weil es bei Streitigkeiten über das Nicht-Zustandekommen eines Referendums letztlich um den Schutz der politischen Rechte der Unterzeichnenden geht.

18 Seit 2022 reichte die Bundeskanzlei im Zusammenhang mit mutmasslich gefälschten Unterschriften mehrere Strafanzeigen ein.

Dabei gewährte sie den Strafverfolgungsbehörden auch Einsicht in die bei ihr eingereichten Unterschriftenlisten. Nach Art. 194 Abs. 2 Schweizerische Strafprozessordnung (StPO) haben Verwaltungsbehörden der Staatsanwaltschaft oder Gerichten ihre Akten zur Einsichtnahme zur Verfügung zu stellen, wenn der Herausgabe keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Geheimhaltungsinteressen entgegenstehen. Eine Aktenherausgabe ist insbesondere auch bei Verfahren wegen Wahlfälschung möglich. In den konkreten Fällen stand das Stimmgeheimnis der Aktenherausgabe nicht entgegen. Denn der Schutz des Volkswillens, dem das Strafverfahren nach Art. 279 ff. Schweizerisches Strafgesetzbuch (StGB) dient, überwog das individuelle Geheimhaltungsinteresse.

19 Der Bundesrat hat sich im Bericht in Erfüllung des Postulats 21.3607 vom 20.11.2024 mit den staatspolitischen Fragen der elektronischen Unterschriftensammlung (E-Collecting) auseinandergesetzt. Gleichzeitig beauftragte er die Bundeskanzlei damit, Vorbereitungen zu treffen, um beschränkte, praktische Versuche mit E-Collecting durchführen zu können.

Es zeichnen sich ausserdem Aufträge des Parlaments an den Bundesrat ab, die in die gleiche Richtung weisen. Der Schutz des Stimmgeheimnisses wird auch bei E-Collecting sicherzustellen sein, wobei sich diesbezüglich sowohl Chancen als auch Risiken ergeben werden. Angesichts der Entwicklungen in diesem Bereich wird sich früher oder später die Frage stellen, inwieweit die Bestimmung in Art. 64 BPR angesichts neuer Fragestellungen angepasst beziehungsweise präzisiert werden muss.

Dank an Julien Fiechter und Valentina Beti für das Gegenlesen des Beitrags und ihre Anregungen.

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Materialienverzeichnis

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Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft vom 26.9.1958 betreffend die Einsicht in die Unterschriftenbogen der Wiedervereinigungsinitiative vom 17.6.1957, publiziert in: Basler Juristische Mitteilungen (BJM) 60/1959, S. 58 f. (zit. BJM 60/1959).

Botschaft des Bundesrathes an die Bundesversammlung, betreffend die eidgenössische Abstimmung vom 26.11.1882 über den Bundesbeschluß betreffend die Ausführung des Art. 27 der Bundesverfassung vom 14.12.1882, BBl 1882 IV 632 ff., https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1882/4_632_629_/de, besucht am 21.3.2025 (zit. Botschaft 1882).

Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über den Entwurf zu einem Bundesgesetze betreffend eidgenössische Wahlen und Abstimmungen vom 30.10.1883, BBl 1883 IV 193 ff., https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1883/4_193__/de, besucht am 21.3.2025 (zit. Botschaft 1883).

Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Entwurf für eine Neufassung des Bundesgesetzes über das Verfahren bei Volksbegehren und Abstimmungen betreffend Revision der Bundesverfassung vom 25.4.1960, BBl 1960 I 1431 ff., https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1960/1_1431_1491_713/de, besucht am 21.3.2025 (zit. Botschaft 1960).

Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 9.4.1975, BBl 1975 I 1317 ff., https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1975/1_1317_1337_1313/de, besucht am 21.3.2025 (zit. Botschaft 1975).

Botschaft des Bundesrates über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993, BBl 1993 III 445 ff., https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1993/3_445_405_309/de, besucht am 21.3.2025 (zit. Botschaft 1993).

Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12.2.2003, BBl 2003 1963, abrufbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2003/246/de , besucht am 21.3.2025 (zit. Botschaft 2003).

Medienmitteilung vom 25.9.2024 «Missbräuchliche Unterschriftensammlungen: Bundeskanzlei hat Strafanzeige eingereicht», https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-102581.html, besucht am 21.3.2025 (Medienmitteilung vom 25.9.2024)

Medienmitteilung vom 20.11.2024 «Bundesrat lässt Grundlagen für praktische Versuche mit E-Collecting ausarbeiten», https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-103228.html, besucht am 21.3.2025 (Medienmitteilung vom 20.11.2024).

Medienmitteilung vom 30.10.2024 «Auftakt zum Runden Tisch ‹Integrität von Unterschriftensammlungen›», https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-102980.html, besucht am 21.3.2025 (Medienmitteilung vom 30.10.2024).

Stellungnahme der Bundeskanzlei zum Artikel «Die gekaufte Demokratie» des Tages-Anzeigers vom 3.9.2024, https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/dokumentation/stellungnahmen-der-bundeskanzlei/stellungnahme_bk_03092024.html, besucht am 21.3.2025 (Stellungnahme vom 3.9.2024).

Verwaltungsentscheide der Bundesbehörden (ab 1964 VPB), Heft 26/1956, Nummer 25 (zitiert: VEB 26.25).