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STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
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ZIVILGESETZBUCH
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SCHWEIZERISCHES STRAFGESETZBUCH
CYBERCRIME CONVENTION
HANDELSREGISTERVERORDNUNG
- I. Entstehung
- II. Systematik und Kontext
- III. Art. 166: Beziehungen zum Ausland und internationale Verträge
- Empfohlene weiterführende Lektüre
- Zur Autorin
- Literaturverzeichnis
I. Entstehung
1 Bereits in der Bundesverfassung von 1848 war in Art. 74, Ziff. 5 die Zuständigkeit der Bundesversammlung für die Genehmigung von Bündnissen und Verträgen mit ausländischen Staaten verankert. Trotz des Fehlens einer allgemeinen Bestimmung über die Beteiligung der Bundesversammlung in auswärtigen Angelegenheiten in der Verfassung von 1874 und der dominierenden Rolle des Bundesrates in der Praxis zwischen dem Ende des 19. und dem Ende des 20. Jahrhunderts, hatte die Exekutive keine ausschließliche Kompetenz in diesem Bereich.
2 Der aktuelle Art. 166 BV war Gegenstand heftiger Diskussionen während der letzten Totalrevision der Bundesverfassung. Nach der Kritik, die während des Konsultationsverfahrens geäußert wurde, schlug der Bundesrat in seinem Entwurf von 1996 einen neuen Art. 156 BV vor. In Absatz 1 wurde die Kompetenz der Bundesversammlung, einen erheblichen Einfluss auf die Außenpolitik auszuüben, ausdrücklich verankert, indem festgelegt wurde, dass "die Bundesversammlung an der Gestaltung der Außenpolitik mitwirkt und die Beziehungen zum Ausland überwacht". Absatz 2 bekräftigte die Zuständigkeit der Bundesversammlung für die Genehmigung von Verträgen, außer in Fällen, in denen der Bundesrat auf der Grundlage der Verfassung, eines Gesetzes oder eines internationalen Vertrages befugt war, Verträge allein zu schließen. 1997 schlugen die beiden Ausschüsse für die Verfassungsänderung eine direktere Formulierung der allgemeinen Zuständigkeit vor ("die Bundesversammlung legt die Grundzüge der Außenpolitik fest"), was der Bundesrat ablehnte. Darüber hinaus waren beide Ausschüsse der Ansicht, dass internationale Verträge, die nur in die Zuständigkeit des Bundesrates fallen und daher nicht der Zustimmung der Bundesversammlung bedürfen, auf Gesetzesebene definiert werden sollten.
3 Nach intensiven Debatten wurde der Vorschlag des Bundesrates in Bezug auf den derzeitigen Abs. 1 des Art. 166 BV angenommen. Damit wurde eine allgemeine und ausdrückliche Bestimmung über die Beteiligung der Bundesversammlung an der Außenpolitik angenommen, ohne jedoch der Bundesversammlung die Kompetenz zu geben, die Leitlinien in diesem Bereich verbindlich festzulegen. In Bezug auf Abs. 2 wurde der Vorschlag, dass die Verfassung dem Bundesrat die Kompetenz geben könnte, bestimmte internationale Verträge allein abzuschließen, schnell verworfen und der Vorschlag der Ausschüsse wurde angenommen.
II. Systematik und Kontext
4 Art. 166 BV ist Teil der allgemeinen Thematik der Kompetenzen der Bundesversammlung (Titel 5, Abschnitt 3, Kapitel 3 BV) und bezieht sich insbesondere auf die Gewaltenteilung im Bereich der Außenpolitik. Art. 166 BV steht in engem Zusammenhang mit Art. 184 BV, der festlegt, dass "der Bundesrat unter Vorbehalt der Mitwirkungsrechte der Bundesversammlung", wie in Art. 166 BV definiert, für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Diese innere Verbindung zwischen den beiden Bestimmungen zeigt die Verflechtung der Kompetenzen der Legislative und der Exekutive in diesem Bereich. Darüber hinaus stellt die Aufnahme der geteilten Zuständigkeiten und der intensiven Zusammenarbeit zwischen Bundesrat und Bundesversammlung im Bereich der Außenpolitik in die Verfassung von 1999 einen wichtigen Schritt in der allgemeinen Tendenz zur Erosion des Monopols der Exekutive im Bereich der Außenbeziehungen dar.
5 Der Ursprung dieses Kompetenzgeflechts liegt in zwei großen Herausforderungen, denen sich die für auswärtige Angelegenheiten zuständigen Bundesbehörden gegenübersehen. Auf der einen Seite haben die Internationalisierung von Politik und Recht, die insbesondere seit der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts an Intensität gewonnen hat, und die Auswirkungen, die internationale Normen direkt auf die Bürger und das nationale Recht haben, einen erhöhten Bedarf an demokratischer Legitimität in der internationalen Sphäre deutlich gemacht. Auf der anderen Seite muss der Bundesrat in der Lage sein, einen gewissen Spielraum, Flexibilität und Effizienz bei der Durchführung der Außenpolitik aufrechtzuerhalten, ein Bedürfnis, das durch die oft zeitraubenden Prozesse der parlamentarischen Beteiligung beeinträchtigt werden kann. Dieses Spannungsverhältnis ist besonders heikel für einen globalisierten Staat wie die Schweiz, zu deren "verfassungsrechtlicher DNA" die demokratische Beteiligung an der Rechtssetzung gehört.
III. Art. 166: Beziehungen zum Ausland und internationale Verträge
6 Art. 166 BV betrifft die horizontale Aufteilung der Zuständigkeiten im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten zwischen dem Bundesrat und der Bundesversammlung.
A. Beteiligung an der Festlegung der Außenpolitik und Überwachung der Beziehungen zum Ausland (Abs. 1)
7 Während der Bundesrat "mit den auswärtigen Angelegenheiten betraut" ist (Art. 184 Abs. 1 BV), hat die Bundesversammlung gemäß Art. 166 und 184 Abs. 1 BV bestimmte Mitwirkungsrechte. Die Lehre ist der Ansicht, dass der Bundesrat und die Bundesversammlung über konkurrierende Zuständigkeiten im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten verfügen. Die Botschaft des Bundesrates über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 stellt fest, dass die Parallelität und die Überschneidungen der jeweiligen Kompetenzen von Exekutive und Legislative "die beiden Gewalten [...] veranlassen, ihre Anstrengungen zu vereinen" und dass sie im Bereich der Außenpolitik wie "die Finger einer Hand" agieren. Die Legislative des Bundes hat somit eine starke Position in der Außenpolitik, die im internationalen Vergleich einzigartig ist. Gemäß Art. 166 Abs. 1 BV wirkt die Bundesversammlung "an der Festlegung der Außenpolitik mit" (u.a. durch die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge, Abs. 2) und "überwacht die Beziehungen zum Ausland".
1. Beteiligung an der Festlegung der Außenpolitik
a. Terminologie
"Beteiligung" in der Definition
8 "Beteiligung" bedeutet, sich an etwas zu beteiligen, an einer Handlung, hier an der Festlegung der Außenpolitik. Art. 166 Abs. 1 BV legt somit ein Recht und eine Pflicht der Bundesversammlung zur Teilnahme fest. Ehrenzeller spricht in diesem Zusammenhang von einem "mitverantwortlichen Entscheidungsträger".
9 Die jetzige Formulierung geht weiter als die des Vorentwurfs von 1995 ("sie kann zur Ausrichtung der Außenpolitik beitragen"), aber weniger weit als der Vorschlag der beiden Kommissionen von 1997, wonach "die Bundesversammlung die Grundzüge der Außenpolitik festlegt". Wir folgern daraus, dass die Bundesversammlung die Ziele, die im Bereich der internationalen Politik zu erreichen sind, nicht verbindlich festlegen kann. Im Juni 2021 forderte die APK des Nationalrates jedoch in einer parlamentarischen Initiative, dass "der Bundesrat im Rahmen des strukturierten politischen Dialogs mit der Europäischen Union die institutionellen Regeln für die Fortsetzung und Erleichterung der Beziehungen zur Europäischen Union klären soll, um die Interessen der Schweiz zu wahren" und dass "die Grundzüge des Dialogs sowie die Rolle des Parlaments und der Kantone und ihre Einbeziehung in den Prozess in einem Bundesgesetz festgelegt werden". Baumbacher ist der Ansicht, dass ein solches Gesetz nicht mit der in der Verfassung festgelegten Kompetenzverteilung vereinbar sein kann. Unserer Ansicht nach wäre es gerechtfertigt, dass die Bundesversammlung die strategischen Leitlinien und Richtlinien der Europapolitik rechtlich festlegt. Eine Verpflichtung zur Aufnahme von Verhandlungen und die Unmöglichkeit für den Bundesrat, diese abzubrechen, wie von der Initiative vorgeschlagen, würde jedoch über die Beteiligung von Art. 166 Abs. 1 BV hinausgehen und somit die Prärogative der Exekutive verletzen. Das Bundesgericht hat ausdrücklich festgestellt, dass die Bundesversammlung im Sinne von Art. 166 Abs. 1 BV den Bundesrat nicht verpflichten kann, bestimmte außenpolitische Maßnahmen zu ergreifen, und dass es allein in der Kompetenz des Bundesrates liegt, auf die Fortsetzung von Verhandlungen zu verzichten.
10 Indem die Bundesversammlung im Sinne von Art. 166 Abs. 1 BV "mitwirkt", soll sie nicht nur die außenpolitischen Maßnahmen des Bundesrates legitimieren, sondern ein proaktives Verhalten zeigen, indem sie aus eigener Initiative und gemäß den geltenden Verfahren handelt.
"Definition" von "Außenpolitik"
11 Der Begriff "Außenpolitik" ist weit zu verstehen und umfasst alle Aktivitäten, die im Rahmen der auswärtigen Angelegenheiten der Schweiz durchgeführt werden. Im Allgemeinen wird davon ausgegangen, dass der Begriff "Außenpolitik" enger gefasst ist als der Begriff "auswärtige Angelegenheiten". Diese terminologischen Unterscheidungen haben jedoch nur eine sehr geringe praktische Bedeutung.
12 Die Bundesversammlung "beteiligt sich an der Definition", "sich an der Gestaltung beteiligen", "participa all'elaborazione" der Außenpolitik. Die französische Fassung spricht einfach von "définition", während die deutsche Fassung den Begriff "Gestaltung" und die italienische Fassung den Begriff "elaborazione" verwendet. Daraus lässt sich ableiten, dass die Bundesversammlung an der Gestaltung und Ausarbeitung der Außenpolitik beteiligt sein muss, d.h. an ihrer Bildung und ihrer reifen Vorbereitung. Daher muss die Bundesversammlung an der politischen Willensbildung in grundlegenden Fragen beteiligt sein und in wichtige Entscheidungen einbezogen werden und somit die Möglichkeit haben, einen effektiven Einfluss auf die Ausrichtung der schweizerischen Außenpolitik auszuüben. Die operativen Aspekte der Führung dieser Politik, insbesondere die Ausführung, fallen in die alleinige Zuständigkeit des Bundesrates.
13 Art. 24 ParlG erläutert den Begriff der "Festlegung der Außenpolitik". Gemäß Abs. 1 ist "die Bundesversammlung [...] am Entscheidungsprozess über wichtige Fragen der Außenpolitik beteiligt". Die Lehre ist der Ansicht, dass der Begriff "wichtige Fragen" materieller und nicht formaler Natur ist, in dem Sinne, dass formale Kriterien wie die Form oder die Art eines außenpolitischen Aktes nicht entscheidend sind und dass er von Fall zu Fall unter Berücksichtigung aller Umstände beurteilt werden muss.
14 Zusammenfassend ist der Bundesrat verpflichtet, die Bundesversammlung zu beteiligen, bevor er Entscheidungen über "wichtige Fragen" im Bereich der Außenpolitik trifft. Aus dieser Beteiligung ergibt sich jedoch auch eine Verantwortung für die Bundesversammlung, insbesondere die Verantwortung, "die Entwicklung der internationalen Lage zu verfolgen", wie in Art. 24 Abs. 1 ParlG vorgesehen, und dazu Stellung zu nehmen und Initiativen zu ergreifen.
b. Akteure der Beteiligung
15 Art. 166 BV umfasst die Beteiligung des Plenums und der parlamentarischen Ausschüsse. Die relevantesten Ausschüsse sind die beiden Außenpolitischen Kommissionen (APK), aber auch andere thematische Kommissionen sind je nach Bereich beteiligt. Die APKs erfüllen die Funktion eines Scharniers zwischen dem Bundesrat und der Bundesversammlung dank der besonderen Rechte, die ihnen nach Art. 152 ParlG gewährt werden.
c. Formen der Beteiligung
16 Die Bundesversammlung erfüllt die in Art. 166 BV und Art. 24 Abs. 1 ParlG festgelegten Aufgaben (d.h. die Verfolgung der internationalen Entwicklungen und die Beteiligung am Entscheidungsprozess in wichtigen außenpolitischen Fragen) hauptsächlich in vier Formen: Meinungsaustausch, Informationsrecht, Konsultationsrecht und parlamentarische Außenbeziehungen.
Meinungsaustausch und Informationsrecht
17 Gemäß Art. 152 Abs. 1 ParlG "pflegen die für die Außenpolitik zuständigen Ausschüsse und der Bundesrat gegenseitige Kontakte und führen regelmäßig einen Meinungsaustausch durch".
18 Absatz 2 desselben Artikels verpflichtet den Bundesrat, die Präsidialkollegien der Räte und die APKs regelmäßig, schnell und umfassend über wichtige Entwicklungen in diesem Bereich zu informieren, unabhängig davon, ob diese nur die Außenpolitik der Schweiz betreffen oder Auswirkungen auf ihre Innenpolitik haben. Ehrenzeller ist der Ansicht, dass es, um eine effektive Beteiligung der Bundesversammlung zu gewährleisten, Aufgabe der APKs und nicht des Bundesrates sei, wichtige von weniger wichtigen Entwicklungen zu trennen. Im Übrigen seien die allgemeinen Informationsrechte der Bundesversammlung nach Art. 150 Abs. 1 lit. a bis c ParlG sowie deren Einschränkungen nach Abs. 2 lit. b bis c ParlG nicht ausreichend. 2 lit. a und b gelten auch für den Bereich der Außenpolitik.
Recht auf Konsultation
19 Art. 152 Abs. 3 ParlG begründet eine Pflicht zur Anhörung der APKs zu den wichtigsten außenpolitischen Leitlinien, zu geplanten Änderungen des diplomatischen und konsularischen Netzes der Schweiz im Ausland und zu Richtlinien oder Leitlinien für die Annahme oder Änderung eines Mandats für wichtige internationale Verhandlungen zu Lasten des Bundesrates. Der Bundesrat ist auch verpflichtet, die PKE über den Stand der Arbeiten im Hinblick auf die beschlossenen Leitlinien und die Verhandlungen zu informieren. Die breite Formulierung "wichtige internationale Verhandlungen" umfasst nicht nur Verhandlungen in internationalen Organisationen, sondern auch alle bilateralen und multilateralen Verhandlungen. Der Begriff "wichtige Leitlinien" ist noch weiter gefasst und umfasst auch weiche Rechtsnormen. Dieser Begriff wurde durch Art. 5b RVOV, der am 1. August 2016 in Kraft trat, präzisiert. "Hauptleitlinien" und "wichtige internationale Verhandlungen" sind unbestimmte Rechtsbegriffe und sollten daher nicht abstrakt definiert werden, sondern von den Ausschüssen und dem Bundesrat von Fall zu Fall beurteilt werden. Im Falle eines Konflikts zwischen dem Bundesrat und den EPKs über eine solche Bewertung können die EPKs jederzeit eine Konsultation des Bundesrates auf der Grundlage von Art. 152 Abs. 5 ParlG verlangen.
20 Auf der einen Seite wurde ein Mangel an ausreichender Information und Konsultation der APKs und natürlich der gesamten Bundesversammlung von den betroffenen Mitgliedern wiederholt behauptet. Beispielsweise wurde dem Bundesrat in zahlreichen parlamentarischen Vorstößen vorgeworfen, das Parlament nicht ausreichend in die Ausarbeitung von Instrumenten des weichen internationalen Rechts einbezogen zu haben, was zur Einführung des oben erwähnten Art. 5b RVOV führte. Ungeachtet dessen wurden im Laufe des Jahres 2018 weitere parlamentarische Vorstöße zur gleichen Problematik eingereicht, die sich insbesondere auf den UN-Migrationspakt fokussieren. Unserer Ansicht nach wurden diese verschiedenen Anfechtungen nicht nur durch die Rechtsnatur dieses Instruments motiviert, sondern auch und vor allem durch die politische Bedeutung seines Inhalts.
21 Auf der anderen Seite verzichtete die APK des Ständerats darauf, sich zu äußern, als der Bundesrat sie in der letzten Phase der Verhandlungen über das institutionelle Rahmenabkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union im April 2021 konsultierte. Beide APKs wurden zu der Einschätzung des Bundesrates konsultiert, dass die Bedingungen für die Fortsetzung der Verhandlungen oder die Unterzeichnung des Abkommens für die Schweiz nicht erfüllt waren. Die APK des Ständerats war der Ansicht, dass es aufgrund der verfassungsmäßigen Kompetenzverteilung allein dem Bundesrat obliegt, über eine mögliche Unterbrechung, Aussetzung oder Fortsetzung der Verhandlungen zu entscheiden. Die APK des Nationalrates sprach sich für die Fortsetzung der Verhandlungen aus und forderte eine rasche Verabschiedung einer Botschaft an das Parlament.
Parlamentarische Außenbeziehungen
22 Art. 24 Abs. 4 ParlG besagt, dass die Bundesversammlung "an den Arbeiten internationaler parlamentarischer Versammlungen teilnimmt und ständige Beziehungen zu ausländischen Parlamenten unterhält". Die parlamentarischen Außenbeziehungen werden in Art. 60 ParlG und in der Verordnung der Bundesversammlung über die internationalen Beziehungen des Parlaments (VIBP) behandelt. Das Ziel dieser Form der Beteiligung ist nicht nur die Außenwirkung der Bundesversammlung, sondern auch eine effektivere Einbeziehung der Bundesversammlung in den internen Entscheidungsprozess. Die Bundesversammlung kann sich dem Bundesrat gegenüber dank der individuellen internationalen Erfahrungen ihrer Mitglieder informierter und kompetenter präsentieren. Heute nehmen die Mitglieder der Bundesversammlung an den Arbeiten der Interparlamentarischen Union und an den parlamentarischen Versammlungen internationaler Organisationen wie dem Europarat, der OSZE, der EFTA, der NATO und der Internationalen Organisation der Frankophonie teil (Art. 1 und 2 IntV). Art. 60 ParlG sieht die Einrichtung von parlamentarischen Delegationen vor, die mit der Pflege der bilateralen Beziehungen zu ausländischen Parlamenten beauftragt sind. Derzeit gibt es solche ständigen Delegationen für die Beziehungen zu den Parlamenten aller Nachbarstaaten (Art. 4 ORInt). Diese verschiedenen Kontakte tragen einerseits zur Demokratisierung der internationalen Organisationen und andererseits zur Legitimität der Außenpolitik bei, indem sie eine effektivere Ausübung des Mitwirkungsmandats der Bundesversammlung nach Art. 166 BV ermöglichen.
d. Instrumente der Beteiligung
23 Die Palette der Instrumente, mit denen die Bundesversammlung an der Gestaltung der Außenpolitik mitwirkt, ist breit gefächert. Das erste Instrument, das zur Verfügung steht, ist das Bundesgesetz (Art. 164 BV). Es wird jedoch aufgrund der oft unvorhersehbaren Natur der Außenpolitik, die ein schnelles Handeln erfordert, nicht oft genutzt. Bundesbeschlüsse, einfache Bundesbeschlüsse, Grundsatzentscheidungen und Planungen (Art. 28 ParlG) sind geeignetere Instrumente für "punktuelle Handlungen im Rahmen der Staatsführung, für zeitlich begrenzte Aktivitäten, für wichtige Verfahrenshandlungen oder für vorläufige Entscheidungen". Darüber hinaus kann die Bundesversammlung auf verschiedene parlamentarische Vorstöße (Art. 118 ParlG) und Haushaltsbeschlüsse zurückgreifen. Schließlich werden die Beteiligungsrechte, insbesondere das Recht auf Information, durch verschiedene Berichte konkretisiert: die Berichte des Bundesrates über die außenpolitische Strategie pro Legislaturperiode (Art. 148 Abs. 3bis ParlG), die ordentlichen Jahresberichte des Bundesrates über die außenpolitischen Aktivitäten der Schweiz (Art. 148 Abs. 3 ParlG), die vierteljährlichen Listen, mit denen die APKs über die außen- und europapolitischen Aktivitäten und die Wirtschafts- und Abgabenausschüsse über die finanzpolitischen Aktivitäten informiert werden, sowie andere spezifische oder thematische Berichte.
e. Auswirkungen der Teilnahme
24 Aus Art. 166 Abs. 1 BV ergibt sich ein Recht und eine Pflicht des Bundesrates, die verschiedenen Stellungnahmen der Bundesversammlung zur Kenntnis zu nehmen und sie inhaltlich zu prüfen. Schmid spricht von einer Pflicht des Bundesrates zur "aufrichtigen Auseinandersetzung mit dem Inhalt der Stellungnahmen der Bundesversammlung und ihrer Ausschüsse". Ohne eine solche Berücksichtigung würden die Mitwirkungsrechte der Bundesversammlung nicht respektiert. Der Bundesrat ist jedoch nicht verpflichtet, den Stellungnahmen der Bundesversammlung zu folgen; er kann davon abweichen, wenn er die auf dem Spiel stehenden Interessen ordnungsgemäß und konkret abgewogen hat und wenn die Umstände es erfordern, muss dann aber die Richtung seines außenpolitischen Handelns begründen.
2. Überwachung der Beziehungen zum Ausland
25 Gemäß Art. 166 Abs. 1 BV überwacht die Bundesversammlung die Beziehungen mit dem Ausland. Angesichts der Systematik dieses Absatzes kann eine enge Verbindung zwischen Aufsicht und Beteiligung abgeleitet werden. Die ausdrückliche Erwähnung der Aufsicht an dieser Stelle zeigt, dass die Rolle der Bundesversammlung nicht auf eine nachträgliche politische Kontrolle beschränkt ist, sondern dass es sich um einen Aspekt der allgemeinen Mitwirkungskompetenz handelt, nämlich eine proaktive Beteiligung der Bundesversammlung.
26 Die Beaufsichtigung bezieht sich nicht nur auf die Art und Weise, wie der Bundesrat die auswärtigen Angelegenheiten regelt, da dieser Aspekt bereits Gegenstand der Oberaufsicht der Bundesversammlung ist (Art. 169 BV), sondern auch auf die Beziehungen der Schweiz zum Ausland im Allgemeinen, einschließlich der Aktivitäten der verschiedenen öffentlichen Akteure in diesem Bereich, einschließlich der Kantone (Art. 56 BV) und der eigenen Außenpolitik (Art. 24 Abs. 4 ParlG). Wir stimmen mit Aubert überein, dass das Verb "wachen" angemessener gewesen wäre, da die Bundesversammlung darüber "wachen" muss, dass die Beziehungen mit dem Ausland insgesamt "so gut wie möglich" sind. Ihre Rolle beschränkt sich nicht auf eine passive Beobachtung in dem Sinne, dass sie diese Beziehungen "pflegen" muss, wenn sie selbst handelt. Darüber hinaus sorgt die Bundesversammlung für ihre eigene effektive Beteiligung an der Festlegung der Außenpolitik.
B. Zustimmung zu internationalen Verträgen (Abs. 2)
27 Art. 166 Abs. 2 BV sieht ein besonders weitreichendes besonderes Mitwirkungsrecht der Bundesversammlung in auswärtigen Angelegenheiten vor. Grundsätzlich obliegt es der Bundesversammlung, internationale Verträge vor ihrer Ratifizierung durch den Bundesrat zu genehmigen. Diese Rolle der Legislative, das "harte" internationale Recht zu genehmigen, ist mit der Hauptfunktion der Legislative, der Rechtssetzung, vergleichbar. Eine Ausnahme von dem oben genannten Prinzip betrifft Verträge, deren Abschluss aufgrund eines Gesetzes oder eines internationalen Vertrags in die alleinige Zuständigkeit des Bundesrates fällt.
1. Allgemeines
28 Der materielle Anwendungsbereich von Art. 166 Abs. 2 BV ist auf internationale Verträge beschränkt. Ein Vertrag ist eine internationale Vereinbarung zwischen zwei oder mehreren Völkerrechtssubjekten (Staaten und internationale Organisationen), durch die diese ihren übereinstimmenden Willen zum Ausdruck bringen und so zu ihren Gunsten oder zu ihren Lasten Rechte oder Pflichten begründen, die dem Völkerrecht unterliegen. Nach der überwiegenden Lehre ist Art. 166 Abs. 2 BV nur auf internationale Verträge im engeren Sinne anwendbar und nicht auf Beschlüsse internationaler Organisationen oder auf weiches Recht. Es ist jedoch zu erwähnen, dass einige internationale Instrumente, die nicht dieser Definition eines internationalen Vertrags entsprechen, bereits der Bundesversammlung zur Genehmigung vorgelegt wurden, wie z.B. der Globale Pakt über Migration der UNO, ein Instrument des weichen Rechts.
29 Im Gegensatz zur Unterzeichnung, Ratifizierung und Kündigung ist die Genehmigung der Ausdruck einer ausdrücklichen Zustimmung durch einen Akt des nationalen Rechts, der im Rahmen des innerstaatlichen Entscheidungsverfahrens erlassen wird. Aus rechtlicher Sicht ist die Zustimmung kein Mandat, sondern eine einfache Ermächtigung zur Ratifizierung. Dies bedeutet, dass der Bundesrat einen Vertrag trotz vorheriger Zustimmung der Bundesversammlung nicht ratifizieren kann. Es gibt jedoch dogmatische Unterschiede in der Doktrin. Schmid ist der Ansicht, dass die Genehmigung eine Ermächtigung des Bundesrates zur Ratifizierung enthält, dass der Bundesrat jedoch nach Art. 184 Abs. 1 BV auf die Genehmigung verzichten kann, insbesondere im Falle einer wesentlichen Änderung der Sachlage. Epiney ist der Ansicht, dass die Zustimmung eine Ratifizierungspflicht darstellt, dass aber Ausnahmen im Falle einer wesentlichen Änderung der Umstände möglich sind.
30 Die Frage der Beteiligung des Parlaments am Abschluss, der Änderung und der Kündigung internationaler Verträge ist Teil einer der zentralen Fragestellungen des Verfassungsrechts der letzten Jahre, nämlich wie internationales Recht demokratisch legitimiert und die Legislative besser einbezogen werden kann. Im Jahr 2019 führte diese Debatte zur Verabschiedung des neuen Bundesgesetzes über die Zuständigkeiten für den Abschluss, die Änderung und die Kündigung internationaler Verträge, das in Punkt 4 dieses Abschnitts behandelt wird.
2. Genehmigung durch die Bundesversammlung (sog. ordentliches Verfahren)
31 Die Genehmigung erfolgt zwischen dem Zeitpunkt der Unterzeichnung und der Ratifizierung des Vertrags durch den Bundesrat. Sie erfolgt in Form eines Bundesbeschlusses, der dem obligatorischen Referendum unterliegt, wenn der Vertrag den Beitritt der Schweiz zu einer Organisation für kollektive Sicherheit oder einer supranationalen Gemeinschaft betrifft (Art. 140 Abs. 1 lit. b BV), oder eines Bundesbeschlusses, der dem fakultativen Referendum unterliegt, wenn der Vertrag unbefristet und unkündbar ist, den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsieht, wichtige rechtssetzende Bestimmungen enthält (Art. 22 Abs. 4 ParlG) oder wenn seine Umsetzung die Verabschiedung von Bundesgesetzen erfordert (Art. 141 Abs. 1 lit. d BV). In allen anderen Fällen handelt es sich um einen einfachen Bundesbeschluss (Art. 24 Abs. 3 ParlG).
32 Am 6. Dezember 2021 lehnte der Nationalrat eine Verfassungsänderung ab, die das obligatorische Referendum auf internationale Verträge ausdehnen sollte, die Bestimmungen von Verfassungsrang enthalten oder deren Umsetzung eine Änderung der Verfassung erfordert. Dieser Anwendungsfall des obligatorischen Referendums war nach weit verbreiteter Auslegung bereits Teil des ungeschriebenen Verfassungsrechts. Der Revisionsentwurf wurde nach der Annahme der Motion 15.3557 Caroni durch das Parlament vorgelegt, die sich auf den Bericht zur Erfüllung des Postulats 13.3805 bezog, in dem der Bundesrat die Idee eines obligatorischen Referendums für internationale Verträge mit Verfassungscharakter unterstützt hatte. Laut Nationalrat Caroni schuf die Aufnahme dieses Volksrechts in die Verfassung keinen neuen Anwendungsfall für das obligatorische Referendum, sondern führte lediglich bereits bestehendes ungeschriebenes Verfassungsrecht ein, um Rechtsklarheit und -sicherheit zu gewährleisten. Es kann jedoch nicht ausgeschlossen werden, dass die Motion 15.3557 Caroni und der Vorentwurf auch durch das Fehlen eines Referendums vor der Ratifizierung der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten im Jahr 1974 und die zahlreichen Entwicklungen, die diese im Schweizer Recht mit sich brachte, motiviert waren. 2018 war Schmid der Ansicht, dass die Änderung des obligatorischen Referendums keine angemessene Lösung für das allgemeine Unbehagen über die normative Verflechtung zwischen dem nationalen Schweizer Recht und dem internationalen Recht sei. Sie war außerdem der Ansicht, dass die vom Bundesrat vorgeschlagene Neuformulierung von Art. 140 BV mehrere Auslegungsprobleme und das Risiko der Einführung eines obligatorischen Referendums für alle Verträge, die Grundrechte betreffen, mit sich gebracht hätte.
33 Nach den parlamentarischen Debatten in beiden Kammern kann die Bundesversammlung den Vertrag entweder annehmen oder ablehnen, d.h. entweder die Zustimmung erteilen oder in der Schlussabstimmung verweigern. Letztere muss sich auf den gesamten Vertrag beziehen und bedingungslos sein. Soweit Vorbehalte nach dem Vertrag und den allgemeinen Regeln des Völkerrechts (Art. 19 CVDT) zulässig sind, kann die Bundesversammlung einen Vertrag unter der Bedingung genehmigen, dass bei der Ratifizierung durch den Bundesrat ein Vorbehalt eingelegt wird.
34 Art. 141a BV sieht vor, dass Beschlüsse über die Genehmigung eines internationalen Vertrages, der dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterliegt, auch Verfassungs- bzw. Gesetzesänderungen enthalten können, die mit der Umsetzung des Vertrages verbunden sind. Die Frage, ob die Bundesversammlung andere Elemente ("Anreicherungen") als die eigentliche Genehmigung, wie z.B. Modalitäten der Anwendung oder Auslegung des Vertrags, in einen einfachen Beschluss aufnehmen kann, ist umstritten. Diesbezüglich ist Epiney der Ansicht, dass aufgrund des schweizerischen Monismus Verträge auch im innerstaatlichen Recht verbindlich werden, sobald sie auf internationaler Ebene in Kraft treten, und dass solche Auslegungserklärungen für die Gerichte nicht bindend wären. Schmid ist der Ansicht, dass Art. 166 Abs. 2 BV nur die Genehmigung internationaler Verträge betrifft und nicht die Modalitäten ihrer Anwendung oder Auslegung.
35 Die Wirkung der Genehmigung eines internationalen Vertrags durch die Bundesversammlung ist keine Verpflichtung für den Bundesrat. Gemäß Art. 184 Abs. 2 BV ist es Sache des Bundesrates, den Vertrag zu ratifizieren oder nicht, wobei er seine Entscheidung begründen muss. Darüber hinaus kann die Bundesversammlung den Bundesrat nicht durch Motion, Postulat oder Initiative dazu zwingen, einen Vertrag zu ratifizieren (oder nicht zu ratifizieren), selbst wenn der Genehmigungsbeschluss rechtsgültig angenommen wurde, aufgrund der reinen Ermächtigungsnatur des letzteren und der begrenzten Wirkung dieser Instrumente. Auf internationaler Ebene macht die Nichteinhaltung einer innerstaatlichen Rechtsvorschrift über die Zuständigkeit zum Abschluss eines Vertrages wie Art. 166 Abs. 2 BV die Ratifizierung nicht ungültig, es sei denn, dass "diese Verletzung offenkundig war und eine innerstaatliche Rechtsvorschrift von grundlegender Bedeutung betrifft" (Art. 46 CVDT).
36 Gemäß Art. 7b RVOG kann der Bundesrat beschließen, einen Vertrag, dessen Genehmigung in die Zuständigkeit der Bundesversammlung fällt, vorläufig ohne die Bundesversammlung anzuwenden, wenn "die Wahrung wesentlicher Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit es erfordern" (Abs. 1) und die zuständigen Ausschüsse beider Räte sich nicht dagegen aussprechen (Abs. 1bis). Lammers, Schenker und Schmid sprechen in diesem Zusammenhang von einem echten Vetorecht der parlamentarischen Ausschüsse. Der Bundesrat muss dem Parlament innerhalb von sechs Monaten einen Entwurf für einen Genehmigungsbeschluss vorlegen, andernfalls endet die vorläufige Anwendung (Abs. 2).
3. Abschluss durch den Bundesrat allein (sog. vereinfachtes Verfahren)
37 Art. 166 Abs. 2 BV in fine ermächtigt den Bundesrat, internationale Verträge ohne Zustimmung der Bundesversammlung in zwei Fällen abzuschließen: wenn dies in einem Bundesgesetz oder einem internationalen Vertrag vorgesehen ist (Delegationsklausel, Art. 7a Abs. 1 RVOG), oder wenn der internationale Vertrag von geringer Bedeutung ist (Art. 7a Abs. 2 RVOG). Dank dieser eigenen Kompetenz zum Abschluss von Verträgen kann der Bundesrat die Schweiz unabhängig auf internationaler Ebene verpflichten. Obwohl das vereinfachte Verfahren die Ausnahme vom Grundsatz darstellt, macht es in der Praxis den größten Teil der Fälle aus.
38 Art. 166 Abs. 2 BV spiegelt den Grundsatz wider, dass wichtige Bestimmungen auf Bundesebene von der Bundesversammlung erlassen werden (Art. 164 BV) und zielt darauf ab, die demokratische Legitimität der vom Bundesrat allein abgeschlossenen Verträge zu gewährleisten, indem er verlangt, dass die eigene Zuständigkeit des Bundesrates auf einem Vertrag oder einem Bundesgesetz beruht, das die Bundesversammlung bereits genehmigt bzw. verabschiedet hat.
39 Der erste (und am weitesten verbreitete) Fall des vereinfachten Verfahrens ist in Art. 7a Abs. 1 RVOG festgelegt. Viele internationale Verträge und Sondergesetze enthalten Delegationsklauseln, die es dem Bundesrat ermöglichen, einen Vertrag allein abzuschließen. Diese Klauseln dürfen dem Bundesrat keine allgemeine Ermächtigung zum selbstständigen Abschluss internationaler Verträge geben und müssen daher ausreichend abgegrenzt und präzise sein.
40 Der Bundesrat kann auch selbstständig völkerrechtliche Verträge von geringer Tragweite gemäß Art. 7a Abs. 2 RVOG abschließen. Schmid ist der Ansicht, dass dieser Absatz eine subsidiäre Generalklausel im Vergleich zu Absatz 7a darstellt. 1, in dem Sinne, dass er die autonome Kompetenz des Bundesrates begründet, wenn es keine besondere gesetzliche Grundlage gibt. Absatz. 3 dieses Artikels enthält eine nicht erschöpfende Aufzählung von Verträgen, die als Verträge von geringer Bedeutung eingestuft werden können (positive Definition, Buchstaben a bis c). Absatz 4 enthält eine ebenfalls beispielhafte Liste von Fällen, in denen die geringfügige Bedeutung ausgeschlossen ist (negative Definition, Buchstaben a bis c). Der Bundesrat bleibt jedoch frei, diese Verträge der Bundesversammlung vorzulegen.
41 Die Zuständigkeit für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge kann von der Bundesversammlung an den Bundesrat (Art. 7a Abs. 1 RVOG), aber auch an untergeordnete Verwaltungseinheiten delegiert werden. Der Bundesrat kann seinerseits die Befugnis zum Abschluss von Verträgen auch allein an ein Departement (Art. 48a Abs. 1 Satz 1 RVOG), an eine Gruppierung oder ein Amt delegieren, wenn eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage oder ein Vertrag von geringer Tragweite vorliegt (Art. 48a Abs. 1 Satz 2 RVOG).
4. Änderung und Kündigung
42 Das neue Bundesgesetz über die Zuständigkeiten für den Abschluss, die Änderung und die Kündigung internationaler Verträge trat am 2. Dezember 2019 in Kraft. In der Rechtslehre wurde diskutiert, ob der Begriff der "Genehmigung" im Sinne von Art. 166 Abs. 2 BV bereits die Kündigung umfasst und ob andernfalls eine Verfassungsänderung erforderlich gewesen wäre.
43 Der Kern dieser Gesetzesänderung findet sich in Art. 24 Abs. 2 ParlG, wonach die Bundesversammlung "den Abschluss, die Änderung oder die Kündigung völkerrechtlicher Verträge genehmigt, soweit der Bundesrat nicht nach Art. 7a und 7bbis RVOG befugt ist, diese allein abzuschließen, zu ändern oder zu kündigen". Gemäß dem Prinzip des gegenteiligen Aktes sind die Zuständigkeiten für den Abschluss und die Änderung oder Kündigung internationaler Verträge parallel. Dies ist eine wichtige Klärung der Rechtslage auf Gesetzesebene, da der Bundesrat zuvor der Ansicht war, dass die Kündigung von Verträgen in seine ausschließliche Zuständigkeit gemäß der Verfassung falle. Da ein beträchtlicher Teil der internationalen Verträge individuelle Rechte und Pflichten begründet, war es von entscheidender Bedeutung, dass die Änderung und Kündigung ausreichend demokratisch legitimiert ist. Eine Verschiebung der Kompetenzverteilung zugunsten des Parlaments, die dem aktuellen Trend zu einer stärkeren Einbeziehung des Parlaments in die Außenpolitik folgt, wurde klar formuliert. So muss die Änderung oder Kündigung grundsätzlich von der Bundesversammlung gebilligt werden, mit der Möglichkeit eines Referendums gemäß den verfassungsrechtlichen Kriterien, die für den Abschluss relevant sind und analog gelten. Die Genehmigung der Kündigung oder Änderung stellt daher eine Ermächtigung des Bundesrates dar, den Akt nach internationalem Recht auszuführen. Die Frage, ob die Zustimmung der Bundesversammlung erforderlich ist, muss bei jeder Änderung oder Kündigung aufgrund ihrer materiellen Bedeutung erneut geprüft werden, selbst wenn diese Änderung im Grundtext vorgesehen ist (Parallelität der Zuständigkeiten nach der Bedeutung des Inhalts oder materielle Parallelität). Gemäß Art. 24 Abs. 2 ParlG kann der Bundesrat daher einen Vertrag gemäß den Kriterien von Art. 7a Abs. 1 und Art. 7b Abs. 1bis und 2 RVOG eigenständig ändern oder kündigen. Es ist hervorzuheben, dass Art. 7a Abs. 1bis RVOG einen Fall der autonomen Kündigung durch den Bundesrat vorsieht, der nicht parallel zu den Fällen des Abschlusses oder der Änderung ist, in dem Sinne, dass der Bundesrat internationale Verträge auch kündigen kann, wenn "die Verfassung ihre Kündigung vorschreibt", z.B. im Fall der Annahme einer Volksinitiative.
44 Der neue Art. 7bbis RVOG sieht den Fall der dringenden Kündigung vor. Der Bundesrat kann einen Vertrag ohne Zustimmung der Bundesversammlung kündigen, selbst wenn eine solche Zustimmung grundsätzlich erforderlich ist, wenn "die Wahrung wesentlicher Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit es erfordern" (Abs. 1) und wenn keiner der zuständigen parlamentarischen Ausschüsse Einwände erhebt (Art. 7bbis RVOG, Art. 152 Abs. 3bis ParlG). Die zuständigen Ausschüsse haben somit ein Vetorecht. Dieses Verfahren ermöglicht es dem Bundesrat, schnell zu handeln und einen internationalen Vertrag endgültig zu kündigen.
45 Art. 166 Abs. 2 BV gibt der Bundesversammlung nicht die Befugnis, den Bundesrat zur Kündigung eines Vertrages zu zwingen. Die Bundesversammlung kann den Bundesrat jedoch mittels ihrer allgemeinen Kompetenzen im Sinne von Art. 166 Abs. 1 BV, wie z.B. einer Motion, auffordern, eine Kündigung vorzunehmen, ohne dass der Bundesrat verpflichtet ist, dem Folge zu leisten. Wir sind daher der Ansicht, dass die Bundesversammlung in Anbetracht des Prinzips des gegenteiligen Aktes und der Rechtsprechung des Bundesgerichts den Bundesrat nicht zwingen sollte, bestehende Verträge zu kündigen oder ihm verbieten sollte, die Verhandlungen durch ein mögliches neues Bundesgesetz über die Fortsetzung und Erleichterung der Beziehungen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union abzubrechen.
5. Jährlicher Bericht
46 Art. 48a Abs. 2 RVOG sieht vor, dass der Bundesrat der Bundesversammlung jährlich über die von ihm allein, seinen Departementen, Gruppierungen oder Ämtern abgeschlossenen, geänderten und gekündigten Verträge Bericht erstattet. Eine spezielle Sektion für internationale Verträge in der Direktion für Völkerrecht des EDA koordiniert die Vorlage des Jahresberichts an die Bundesversammlung. Folglich hat die Bundesversammlung ein Kontrollrecht über die vom Bundesrat abgeschlossenen Abkommen. Dieses Kontrollverfahren ermöglicht es ihr zu überprüfen, ob jeder abgeschlossene Vertrag tatsächlich in die alleinige Zuständigkeit des Bundesrates fällt, insbesondere wenn es sich um einen Vertrag von geringerer Tragweite handelt. Im Falle von Meinungsverschiedenheiten kann die Bundesversammlung eine nachträgliche Genehmigung durch einen Antrag verlangen. In diesem Fall bleibt der Vertrag während des parlamentarischen Verfahrens anwendbar und muss im Falle einer Ablehnung durch das Parlament so schnell wie möglich gekündigt werden. In der Praxis sind die Risiken für das Image und den Ruf der Schweiz auf internationaler Ebene nach einer solchen Kündigung jedoch kaum zu vernachlässigen. Dies ist insbesondere darauf zurückzuführen, dass ein Vertrag, der ohne Einhaltung der nationalen Normen über die Abschlusskompetenz geschlossen wurde, nach internationalem Recht gültig bleibt und dass viele Verträge eine Kündigung einfach nicht zulassen.
Empfohlene weiterführende Lektüre
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Zur Autorin
Jelena Protic ist Diplomassistentin für Völkerrecht am Zentrum für vergleichendes, europäisches und internationales Recht der Fakultät für Rechtswissenschaften, Kriminalistik und öffentliche Verwaltung der Universität Lausanne. Derzeit forscht sie im Rahmen ihres Doktoratsstudiums über die Beteiligung der Bundesversammlung an der Ausarbeitung von nicht-vertraglichen internationalen Rechtsinstrumenten. Frau Protic hat einen MLaw und einen BLaw in Rechtswissenschaften von der Universität Lausanne. Von 2019 bis 2021 war sie in der Direktion für Völkerrecht (DV) des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) tätig.
Die Autorin dankt Prof. Evelyne Schmid und Dr. Constance Kaempfer sowie Prof. Odile Ammann und Dr. Stefan Schlegel vom Onlinekommentar für ihre Anregungen und ihr sorgfältiges Korrekturlesen.
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