I. Entstehungsgeschichte

1 Eine Regelung für das Vorgehen im Falle, dass bei der Erneuerungswahl des Nationalrates in einem Proporzwahlkreis keine Wahllisten eingereicht werden, war bereits Teil der Arbeiten zum Erlass des Bundesgesetzes betreffend die Wahl des Nationalrates

1918/1919. So sah schon der Entwurf vor, dass in diesem Fall eine freie Wahl nach relativem Mehr stattfinden sollte. In der Detailberatung im Nationalrat betonte der Berichterstatter, dass die Konstellation, dass in einem Wahlkreis gar keine Liste aufgestellt wird, wohl nur selten vorkommen werde. Weiter wurde ausgeführt, dass man sich bewusst an die Regelung für die Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen mit relativem Mehr habe anlehnen wollen, um die Regelung möglichst einfach zu halten und einen Entscheid bereits im ersten Wahlgang zu ermöglichen. Der Entwurf gab im Nationalrat zu keinerlei Beanstandungen Anlass. Im Ständerat wurde die entsprechende Bestimmung diskussionslos durchgewunken, worauf sie in Art. 22 Abs. 3 Eingang in das Proporzgesetz fand.

2 Im Rahmen der Arbeiten zum Bundesgesetz über die politischen Rechte wurde die Bestimmung zur «Proporzwahl» ohne Listen materiell unverändert in den Entwurf aufgenommen.

Die Bestimmung blieb auch dieses Mal unbestritten und wurde in lediglich redaktionell überarbeiteter Form in Art. 46 BPR verankert. Der Artikel blieb seither mit Ausnahme einer inhaltlich bedeutungslosen terminologischen Überarbeitung des Absatzes 2 unverändert.

II. Bedeutung der Vorschrift

A. Allgemeines

3 Art. 46 BPR regelt den Fall, dass bei der Wahl der Nationalratsabgeordneten in einem Mehrpersonenwahlkreis

keine Wahllisten eingereicht werden. Die Norm bezieht sich nur auf die Gesamterneuerungswahlen des Nationalrates. Für Änderungen der Nationalratsbesetzung während der Amtsdauer gelten besondere Verfahrensbestimmungen (Art. 54 ff. BPR).

4 Wie schon in den Gesetzesmaterialien wird die Proporzwahl ohne Listen auch in der Literatur als bloss theoretischer Fall bezeichnet.

Dies hat sich bisher als zutreffend erwiesen, denn seit der Einführung der Proporzwahl auf Bundesebene ist es noch zu keinem Anwendungsfall von Art. 46 BPR gekommen. Auch ist es wohl in Zukunft kaum denkbar, dass für mehrere zur Wahl stehende Nationalratssitze keine einzige gültige Kandidatur eingereicht wird. Da das Proporzwahlverfahren jedoch vorsieht, dass eine Stimme nur für rechtmässig vorgeschlagene Kandidierende gültig abgegeben werden kann (Art. 38 Abs. 1 lit. a BPR), ist es nur folgerichtig, wenn für den Fall, dass keine Kandidaturen eingereicht werden, ein Ersatzwahlverfahren vorgesehen ist. Insofern erscheint es trotz allem fragwürdig, dass zahlreiche Kantone für die Verhältniswahl ihrer Kantonsparlamente keine entsprechende Regelung vorsehen.

B. Rechtsvergleich

5 Auch einige Kantone haben eine Regelung für den Fall getroffen, dass bei der Proporzwahl ihrer Kantonsparlamente in einem Wahlkreis keine Wahlvorschläge eingereicht werden.

Inhaltlich sind diese weitgehend parallel zum Bundesrecht ausgestaltet. Anstelle der Proporzwahl findet beim Fehlen von Wahlvorschlägen in der Regel ein Majorzverfahren mit relativem Stimmenmehr statt, bei dem für jede wählbare Person gestimmt werden kann. Eine etwas aussergewöhnliche Regelung hat dagegen der Kanton Genf getroffen. Werden für eine Wahl keine Wahllisten eingereicht, findet zwar ebenfalls eine relative Mehrheitswahl statt, jedoch sind für diese wiederum Kandidaturen einzureichen. Die Erleichterung im Vergleich zum ursprünglichen Wahlverfahren besteht darin, dass keine Wahllisten nötig sind und dementsprechend auch nicht die sonst notwendigen 50 Unterschriften für einen Wahlvorschlag gesammelt werden müssen. Wenn auch bei dieser sogenannten Ergänzungswahl keine Kandidaturen eingehen, liegt es am Staatsrat, die Modalitäten der Wahl oder Ernennung festzulegen.

6 Zahlreiche Kantone sehen jedoch, auch wenn die Wahl ihrer Parlamente im Verhältniswahlverfahren erfolgt, keine ausdrückliche Regelung vor, wie im Falle fehlender Listen vorzugehen ist. Von praktischer Bedeutung war diese Lücke allerdings bisher nicht, da es auch bei den kantonalen Parlamentswahlen soweit ersichtlich noch keinen Fall gab, bei dem gar keine Wahllisten eingereicht wurden.

III. Wahl ohne Listen

A. Vorgehen bei Fehlen von Wahllisten (Abs. 1)

7 Bleiben in einem Proporzwahlkreis sämtliche Listen aus, kann gemäss Art. 46 Abs. 1 BPR im Wahlgang für jede Person gestimmt werden, welche die Wählbarkeitsvoraussetzungen nach Art. 136 Abs. 1 BV erfüllt. Ausnahmsweise findet anstelle der Verhältniswahl in einem Mehrpersonenwahlkreis also eine relative Mehrheitswahl statt, das heisst diejenigen Personen mit den höchsten Stimmenzahlen sind bereits im ersten Wahlgang gewählt.

8 Der Entscheid zugunsten einer Mehrheitswahl liegt angesichts des Fehlens von Wahllisten auf der Hand, ist doch das Proporzwahlverfahren auf Wahlvorschläge angewiesen.

Liegen keine Wahllisten vor, ist das Verhältniswahlverfahren demnach nicht durchführbar. Die faktische Konsequenz von Mehrheitswahlen in Mehrpersonenwahlkreisen ist jedoch, dass es zu Aufsplitterungen der Mehrheit und bei der Sitzverteilung zu noch stärkeren politischen Verzerrungen mit schlechterer Vertretung der Minderheiten kommen kann, als dies beim Majorzverfahren in Einerwahlkreisen der Fall ist.

9 Der Gesetzgeber hat sich in Anlehnung an das Wahlverfahren in den Einerwahlkreisen (Art. 47 Abs. 1 BPR) gegen ein Mehrheitswahlverfahren mit absolutem Mehrheitserfordernis im ersten Wahlgang entschieden. Dies ist insofern überraschend, als die in der Schweiz üblichste Form des Majorzes diejenige mit Erfordernis einer absoluten Mehrheit im ersten Wahlgang ist.

Vereinzelt gibt es gar Zweifel an der Verfassungsmässigkeit der relativen Mehrheitswahl. Jedenfalls scheint unbestritten, dass ein Majorzwahlverfahren mit absolutem Mehrheitserfordernis im ersten Wahlgang besser zur Wahrung des Mehrheitsprinzips beitragen würde, denn ein solches erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass die gewählten Personen «einer Mehrheit der Stimmenden zumindest als «kleineres Übel» unter den bestehenden Alternativen erscheint». Ausserdem wird die absolute Mehrheitswahl dem Grundsatz der Stimmrechtsfreiheit besser gerecht, da die Wahlberechtigten im ersten Wahlgang ihre Stimme frei von wahlstrategischen Überlegungen abgeben können. Erst im zweiten Wahlgang, wenn auch die Wahlchancen der einzelnen Kandidierenden gestützt auf die Resultate des ersten Wahlganges besser einschätzbar sind, entsteht aufgrund des relativen Mehrheitserfordernisses der Anreiz, in erster Linie für die aussichtsreichsten Kandidierenden zu stimmen, damit die eigene Stimme nicht wirkungslos bleibt. Dementsprechend ist die Begründung für den Entscheid zugunsten einer relativen Mehrheitswahl wohl im Bedürfnis nach Angleichung der Wahlverfahren zu suchen. Da in den Mehrpersonenwahlkreisen mit Verhältniswahl systembedingt und in den Einerwahlkreisen von Gesetzes wegen (Art. 47 Abs. 1 BPR) keine zweiten Wahlgänge stattfinden, bestünde nämlich bei einer absoluten Mehrheitswahl die Gefahr, dass der zweite Wahlgang durch das Wahlergebnis aus den ersten (und einzigen) Wahlgängen der anderen Kantone präjudiziert werden könnte. Insofern scheint die Durchführung einer relativen Mehrheitswahl folgerichtig.

B. Überzählige Stimmen auf Wahlzetteln (Abs. 2)

10 Absatz 2 von Art. 46 BPR regelt das Vorgehen, wenn der Wahlzettel einer wahlberechtigten Person mehr Namen enthält, als Mandate zu vergeben sind. Für die Ermittlung des Wahlresultates ist diese Bestimmung von massgebender Bedeutung. Vorgesehen ist, dass die letzten aufgeführten Namen gestrichen werden. Insofern stützt sie sich auf dieselbe Annahme wie ihre Parallelbestimmung in Art. 38 Abs. 3 BPR, nämlich dass die zuletzt aufgeführten Namen jeweils den von den Wahlberechtigten am wenigsten favorisierten Personen entsprechen und eine Streichung daher in ihrem Sinne ist.

C. Verweis auf Mehrheitswahlen in Einerwahlkreisen (Abs. 3)

11 Der dritte Absatz verweist für die übrigen Modalitäten der Wahl ohne Listen auf die für die Einerwahlkreise geltenden Bestimmungen des Mehrheitswahlverfahrens. Da das Gesetz eine sinngemässe Anwendung der entsprechenden Normen vorsieht, ist für jede Bestimmung betreffend die Mehrheitswahl gesondert zu entscheiden, ob und inwiefern diese auf die Wahl ohne Listen anwendbar ist.

12 Die Frist für die Zustellung der Wahlzettel durch die Kantone lässt sich ohne Weiteres auch auf die Wahl ohne Listen anwenden (Art. 48 i.V.m. Art. 46 Abs. 3 BPR).

13 Unproblematisch ist auch die Regelung des Losentscheids bei Stimmengleichheit. Da es bei der Wahl ohne Listen immer mehrere Sitze zu besetzen gilt, darf die Bestimmung jedoch nur zur Anwendung kommen, wenn es um die Besetzung des letzten Sitzes bzw. der letzten Sitze geht und zwischen mehr Kandidierenden Stimmengleichheit besteht als es noch freie Sitze gibt. Sind also beispielsweise zwei Sitze zu besetzen und zwischen den Kandidierenden mit dem zweitbesten Ergebnis herrscht Stimmengleichheit, so ist ein Losentscheid zu fällen (Art. 47 Abs. 1 i.V.m. Art. 46 Abs. 3 BPR). Herrscht hingegen Stimmengleichheit zwischen den zwei Kandidierenden mit dem besten Ergebnis, so sind beide gewählt und die restlichen Kandidierenden fallen ausser Betracht.

14 Nicht anwendbar auf die Wahl ohne Listen ist hingegen die Bestimmung über die Ungültigkeit von Wahlzetteln, welche Namen verschiedener Personen enthalten (Art. 49 Abs. 1 lit. a BPR). Aus offensichtlichen Gründen ist es in Mehrpersonenwahlkreisen unvermeidbar und sogar erwünscht, dass auf einem Wahlzettel mehrere Personen genannt werden. Die übrigen Ungültigkeitsgründe der Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen (Art. 49 Abs. 1 lit. b–d BPR) stimmen ohnehin mit jenen in Mehrpersonenwahlkreisen überein und gelten daher gestützt auf Art. 46 Abs. 3 BPR auch für die Wahl ohne Listen.

15 Unklar ist demgegenüber, ob Art. 46 Abs. 3 BPR auch eine sinngemässe Anwendung der Bestimmungen betreffend stille Wahlen in Einerwahlkreisen (Art. 47 Abs. 2 BPR) zulässt. Verfahrenstechnisch wäre dies möglich, da der Wahlanmeldeschluss für Wahlvorschläge in Proporzkantonen spätestens der letzte Montag im August ist (Art. 21 Abs. 1 und 2 BPR). Sind bis zu diesem Zeitpunkt keine Wahlvorschläge eingegangen, findet von Gesetzes wegen eine relative Mehrheitswahl statt (Art. 46 Abs. 1 BPR). In Einerwahlkreisen kann das kantonale Recht eine stille Wahl vorsehen, wenn bis zum siebten Montag vor der Wahl – welche am zweitletzten Sonntag im Oktober stattfindet (Art. 19 Abs. 1 BPR) – bei der zuständigen kantonalen Behörde nur eine einzige gültige Kandidatur eingetroffen ist (Art. 47 Abs. 2 BPR). Eine analoge Anwendung auf Wahlen ohne Listen würde bedeuten, dass die Kantone eine stille Wahl vorsehen könnten, wenn der kantonalen Wahlbehörde zwischen dem Wahlanmeldeschluss für das Proporzverfahren und dem siebten Montag vor der Wahl gleich viele oder weniger Kandidaturen für die Wahl im relativen Mehrheitswahlverfahren eingereicht werden als Mandate zu vergeben sind. Da die stille Wahl sowohl in Mehrpersonenwahlkreisen als auch in Einpersonenwahlkreisen von Bundesrechts wegen zulässig ist, könnte man davon ausgehen, dass es den Kantonen grundsätzlich möglich sein müsste, sie im kantonalen Recht auch für Wahlen ohne Listen vorzusehen. Demgegenüber wurde in den Erläuterungen der Botschaft zu den einzelnen Artikeln ausdrücklich erwähnt, dass stille Wahlen im Falle von Wahlen ohne Listen nicht zulässig seien.

Begründet wurde dieser Entscheid zwar nicht explizit, allerdings wurde eine Parallele zu den Einpersonenwahlkreisen gezogen, in denen stille Wahlen mangels Vorschlagsverfahrens damals auch nicht in Frage kamen. Da stille Wahlen seit dem 15. November 1994 jedoch auch in den Einerwahlkreisen grundsätzlich zulässig sind, sofern der betroffene Kanton sie gesetzlich vorsieht (Art. 47 Abs. 2 BPR), ist unklar ob beziehungsweise inwiefern dies nun auch für die Wahl ohne Listen Geltung haben könnte. De facto ist es jedenfalls nahezu undenkbar, dass, nachdem zuvor für die Verhältniswahl gar keine Wahlvorschläge eingegangen sind, nun innert Wochenfrist genügend rechtsgültige Wahlvorschläge für eine stille Wahl zusammenkommen könnten. Auch sind diese Überlegungen eher theoretischer Natur, da eine entsprechende rechtliche Grundlage in den Kantonen gar nicht existiert.

16 Aus der Konstellation, dass für die ursprüngliche Wahl keine Wahllisten vorgelegen haben, ergeben sich ausserdem hinsichtlich einer allfälligen Vakanz während der Amtsdauer gewisse Besonderheiten. So kann ein frei gewordener Sitz nicht, wie in Wahlkreisen mit mehreren Nationalratssitzen sonst üblich, durch Nachrücken von Ersatzpersonen derselben Liste gefüllt werden (Art. 55 BPR). Auch die stille Ergänzungswahl i.S.v. Art. 56 BPR, bei der drei Fünftel der Unterzeichnerinnen und Unterzeichner der entsprechenden Liste, beziehungsweise der Vorstand der kantonalen Partei, eine Ersatzperson vorschlagen und diese als gewählt erklärt wird (Art. 56 Abs. 1 und 2 BPR), fällt aus offensichtlichen Gründen ausser Betracht. Theoretisch denkbar wäre, dass auch ohne Wahllisten die Vakanz durch Nachrücken derjenigen Person gefüllt wird, die bei der Mehrheitswahl das nächstbeste Wahlergebnis erzielt hat. Das System des Nachrückens hat jedoch zum Ziel, während einer Amtsperiode die bei der Erneuerungswahl bestehenden Parteistärken und damit die Verteilung der Sitze auf die Parteien zu wahren.

Dies ist jedoch nur im Rahmen einer Proporzwahl sinnvoll, bei welcher die Parteienzugehörigkeit der Kandidierenden eine massgebliche Bedeutung hat. Bei einer Mehrheitswahl ohne Wahllisten kommt der Listen- beziehungsweise Parteizugehörigkeit eines Kandidierenden hingegen keine rechtliche Bedeutung zu, weshalb das Nachrücken bei Mehrheitswahlen vollständig systemfremd und mit Blick auf das Gebot der direkten Volkswahl in Art. 149 Abs. 2 BV nicht zu rechtfertigen wäre. Nach dem Gesagten muss sich der Verweis in Art. 46 Abs. 3 BPR auch auf Art. 51 BPR erstrecken, welcher vorsieht, dass bei Nationalratswahlen im Majorzwahlverfahren auch allfällige Ersatzwahlen nach denselben Bestimmungen – also wiederum im Verfahren der Mehrheitswahl – zu besetzen sind. Ist demnach ein Sitz in einem Mehrpersonenwahlkreis wegen fehlender Wahllisten ausnahmsweise in einer Mehrheitswahl besetzt worden und wird dieser Sitz während der Legislaturperiode vakant, so ist er konsequenterweise wiederum im Rahmen einer Mehrheitswahl zu besetzen.

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