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BUNDESVERFASSUNG
OBLIGATIONENRECHT
BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
LUGANO-ÜBEREINKOMMEN
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
BUNDESGESETZ ÜBER DIE POLITISCHEN RECHTE
ZIVILGESETZBUCH
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DATENSCHUTZGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER SCHULDBETREIBUNG UND KONKURS
SCHWEIZERISCHES STRAFGESETZBUCH
CYBERCRIME CONVENTION
HANDELSREGISTERVERORDNUNG
- I. Grundlage und Entstehung von Art. 17a IRSG
- II. Pflicht zur Beschleunigung (Abs. 1).
- III. Informationspflicht und Interventionsrecht des BJ (Abs. 2).
- IV. Gleichstellung der Rechtsverweigerung mit einem negativen Entscheid (Abs. 3).
- Literaturverzeichnis
I. Grundlage und Entstehung von Art. 17a IRSG
1 Art. 17a IRSG trägt die Randbemerkung "Gebot der raschen Erledigung" ("obligation de célérité"; "obbligo di celerità"). Er konkretisiert die konventionelle und verfassungsrechtliche Garantie des Rechts auf ein faires Verfahren im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK, Art. 14 Ziff. 3 UNO-Pakt II und Art. 29 Abs. 1 BV in ihrer zeitlichen Dimension für die internationale Rechtshilfe in Strafsachen. Diese Garantien beziehen sich genau auf das Recht eines jeden Menschen, dass seine Sache "innerhalb einer angemessenen Frist" entschieden wird, und damit einhergehend auf das Verbot der Rechtsverweigerung, gemäß dem Sprichwort "Justice delayed is justice denied". Damit wird der Grundsatz der Beschleunigung ("Beschleunigungsgebot"; "imperativo di celerità") durch diese Bestimmung innerhalb des IRSG normativ verankert. Darüber hinaus findet es seine Entsprechung im Strafverfahren in Art. 5 StPO.
2 Art. 17a IRSG war im Gesetz, wie es ursprünglich am 1. Januar 1983 in Kraft trat, nicht enthalten. Erst bei der Revision am 1. Januar 1997 wurde das Beschleunigungsgebot in das IRSG aufgenommen. Seitdem wurde diese Bestimmung nicht mehr gesetzlich geändert.
3 Unter dem Gesichtspunkt der ratio legis hat Art. 17a IRSG den doppelten Zweck, die Dringlichkeit, aber auch die Bedeutung der internationalen Rechtshilfe zu markieren. Der Grundsatz der Schnelligkeit spielt somit eine Kardinalrolle, indem er darauf abzielt, zwei Imperative der internationalen Zusammenarbeit miteinander in Einklang zu bringen: einerseits die Effizienz und Schnelligkeit der Bearbeitung eines Rechtshilfeersuchens, um dem ersuchenden Staat die erforderlichen Informationen zu liefern; andererseits die Achtung der Rechte der betroffenen Personen, während die Rechtshilfe eine "erhebliche Verlangsamung" darstellt, die jedoch "angesichts des Hindernisses der Staatsgrenzen", das die Kriminalität nicht kennt, notwendig geworden ist.
II. Pflicht zur Beschleunigung (Abs. 1).
4 Nach Art. 17a Abs. 1 IRSG ist die zuständige Behörde verpflichtet, Ersuchen "zügig" zu bearbeiten und "ohne Verzug" zu entscheiden. Diese Bestimmung führt ausdrücklich eine Pflicht zur Beschleunigung ein.
A. Begriff und konkrete Bedeutung
5 Art. 17a Abs. 1 IRSG sieht zwar vor, dass die Behörde "zügig" handelt und "unverzüglich" entscheidet, setzt jedoch keinen genaueren Rahmen und führt keine "Grenzfrist" ein, die nicht überschritten werden kann. In diesem Zusammenhang hat die Bundesversammlung bei den Vorarbeiten zur Norm darauf verzichtet, eine grundsätzliche zeitliche Grenze von 9 Monaten einzuführen, nach deren Ablauf die Behörde in der Regel entschieden haben muss. Der Gesetzgeber war der Ansicht, dass eine solche Frist sowohl für einfache Fälle zu lang als auch für komplexe Fälle zu kurz erscheinen könnte, so dass die Einführung einer gesetzlichen Frist zu gegenteiligen Effekten führen könnte als beabsichtigt.
6 Da der Gesetzgeber es bewusst abgelehnt hat, in Art. 17a IRSG eine grundsätzliche Frist einzuführen, muss die Einhaltung des Beschleunigungsgebots gemäss Rechtsprechung folglich in concreto beurteilt werden. Laut Bundesgericht ist nämlich eine Gesamtbewertung der Situation vorzunehmen, bei der alle Umstände des Einzelfalls und insbesondere der Grad der Komplexität der Sache, das Verhalten der Person, die Gegenstand des Verfahrens ist, sowie das Verhalten der zuständigen ausländischen Behörden zu berücksichtigen sind. Im Rahmen dieser Prüfung darf die Behörde nicht aus einer mangelhaften Organisation oder strukturellen Überlastung Nutzen ziehen, um die Langsamkeit des durchzuführenden Verfahrens zu rechtfertigen, auch wenn unvermeidbare "Leerlaufzeiten" zulässig sind und ihr nicht vorgeworfen werden können.
7 Als Beispiel stellte das Bundesgericht eine schwerwiegende Verletzung des Beschleunigungsgrundsatzes in einem Fall fest, in dem zwischen dem Rechtshilfeersuchen (5. Juli 2001) und dem Entscheid des BJ (31. Dezember 2008) siebeneinhalb Jahre verstrichen waren, wobei zu betonen ist, dass das BJ mehr als drei Jahre untätig geblieben war, nachdem es die von der ersuchenden Behörde angeforderten Dokumente erhalten hatte. In einem anderen Fall bejahte der Oberste Gerichtshof das Vorliegen eines Grenzfalls und verneinte eine Verletzung des Beschleunigungsgrundsatzes, bezeichnete aber die Dauer von zwei Jahren zwischen der Einreichung einer Beschwerde beim Bundesstrafgericht (28. September 2020) und dessen Entscheid (11. November 2022) als ungewöhnlich lang.
8 Generell gilt im Rahmen eines Auslieferungsverfahrens (Art. 32 ff. IRSG) das Beschleunigungsgebot als verletzt, wenn die Dauer der Auslieferungshaft die zu erwartende Freiheitsstrafe übersteigt. Im Bereich der Beschlagnahme lässt das Beschleunigungsgebot die Aufrechterhaltung der Beschlagnahme nicht zu, wenn die zuständige Behörde das Verfahren nicht gemäss Art. 17a IRSG durchführt, wobei in diesem Zusammenhang auch die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) zum Tragen kommt.
B. Zuständige Behörde
9 Das Beschleunigungsgebot hat als Adressaten die "zuständige Behörde". Dies hat zur Folge, dass der Grundsatz einerseits in allen Phasen des Rechtshilfeverfahrens eingehalten werden muss und andererseits für alle Schweizer Behörden verbindlich ist, sowohl für die erstinstanzliche Vollstreckungs- als auch für die Rechtsmittelinstanz, unabhängig davon, ob es sich um kantonale oder eidgenössische Behörden handelt. Daraus folgt, dass das BJ an die Einhaltung dieser Verpflichtung gebunden ist, insbesondere im Bereich der Auslieferung, ebenso wie das Bundesgericht.
10 Hingegen erstreckt sich Art. 17a IRSG nicht bis vor die ersuchende Behörde, da die Rüge einer Verletzung des Beschleunigungsgebots durch die ersuchende Behörde bei den zuständigen Behörden des ausländischen Staates vorgebracht werden muss. Die Schweiz ist daher nicht für eine Verletzung des Beschleunigungsgrundsatzes durch den ersuchenden Staat in Bezug auf das von ihm geführte Strafverfahren verantwortlich. Ein solcher Verstoß kann jedoch im Zusammenhang mit dem schweizerischen Rechtshilfeverfahren geltend gemacht werden, jedoch nur in begrenztem Umfang in Bezug auf Art. 2 IRSG, wenn dieser ins Spiel kommt. Darüber hinaus verlangt die Rechtsprechung, dass die Verzögerung des Strafverfahrens im ausländischen Staat gegen die öffentliche Ordnung verstößt und somit eine schwere Verletzung des Rechts auf ein faires Verfahren oder eine Verweigerung der Rechtsprechung darstellt.
C. Begünstigte
11 Das Beschleunigungsgebot, das sich an die zuständige Behörde richtet, hat zur Folge, dass die Person, die von der an die Schweiz gerichteten Rechtshilfemassnahme betroffen ist, ein Recht darauf hat, dass ihre Sache so rasch wie möglich behandelt wird, da Art. 17a IRSG die normative Umsetzung eines verfassungsmässigen und vertraglichen Menschenrechtsrechts ist (N. 1). In diesem Zusammenhang muss unbedingt daran erinnert werden, dass die Rechtshilfe Teil eines im Ausland geführten Strafverfahrens ist, in dem die betroffene Person das Recht hat, dass ihre Sache innerhalb einer angemessenen Frist entschieden wird (Art. 6 Abs. 1 EMRK; Art. 14 Ziff. 3 UNO-Pakt II). Aus diesem Grund muss die Rechtshilfe rasch geleistet werden.
12 Davon abgesehen hat der Beschleunigungsgrundsatz noch eine weitere Facette, denn er hat in erster Linie und hauptsächlich zum Ziel, zugunsten des ersuchenden Staates die rasche Erledigung seines Rechtshilfeersuchens zu gewährleisten. In seiner Rechtsprechung stellt das Bundesgericht klar, dass die ersuchende Behörde nicht unter einer Verzögerung zu leiden hat, die allein der schweizerischen Vollzugsbehörde zuzuschreiben ist. Unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung zur Amtshilfe, die mutatis mutandis auch im Bereich der Rechtshilfe in Strafsachen gilt, hält das Bundesstrafgericht zudem fest, dass die zügige Durchführung eines Verfahrens "sich sowohl aus der Verpflichtung der Schweiz ergibt, den Informationsaustausch nicht zu verzögern - um dessen Wirksamkeit nicht zu beeinträchtigen -, als auch aus dem innerstaatlichen Recht, das vorsieht, dass Amtshilfeverfahren zügig durchgeführt werden müssen". Die rasche Vollstreckung von Entscheidungen über internationale Rechtshilfe stellt in dieser Hinsicht ein öffentliches Interesse dar. In diesem Zusammenhang ist der Grundsatz der Schnelligkeit somit komplementär zum Grundsatz von Treu und Glauben, da die Schweiz ihre internationalen Verpflichtungen optimal erfüllen muss, insbesondere was die Einhaltung der Fristen betrifft. So kann eine Verzögerung des Verfahrens und selbst eine schwerwiegende Verletzung des Beschleunigungsgrundsatzes nicht mit der Ablehnung des Rechtshilfeersuchens geahndet werden, da die Schweiz weiterhin verpflichtet ist, die erforderliche Rechtshilfe zu gewähren, da das Rechtshilfeverfahren die zwischenstaatliche Zusammenarbeit in Strafsachen fördern soll. Wird das Verfahren nicht abgeschlossen, müssen die in Art. 17a Abs. 2 und 79a IRSG vorgesehenen Massnahmen sowie gegebenenfalls Massnahmen im Rahmen der Aufsicht oder der Oberaufsicht ergriffen werden.
D. Normative Konkretisierungen und Rechtsprechung
13 Das Beschleunigungsgebot wird in Gesetz und Rechtsprechung auf unterschiedliche Weise umgesetzt.
14 Auf normativer Ebene wird das Beschleunigungsgebot vor allem durch die kurzen Fristen konkretisiert, die die Schnelligkeit kennzeichnen, mit der das Rechtshilfeverfahren sowohl vor der erstinstanzlichen Behörde als auch vor dem Bundesgericht durchgeführt werden muss: So gibt es im IRSG keine Gerichtsferien (Art. 12 Abs. 2 und 46 Abs. 2 lit. d BGG); zudem besteht grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung bei Beschwerden (Art. 21 Abs. 4 Satz 1 IRSG und Art. 103 Abs. 1 BGG), mit Ausnahme der in Art. 21 Abs. 4 Satz 2 IRSG und Art. 103 Abs. 1 BGG erwähnten Fälle. IRSG und 103 Abs. 2 Bst. c BGG; im Übrigen beträgt die Frist für die Beschwerde an das Bundesgericht 10 Tage (Art. 102 Abs. 2 Bst. b BGG); schliesslich wurde unserem Obergericht vom Gesetzgeber eine Frist von 15 Tagen für den Erlass eines Unzulässigkeitsentscheids gesetzt, die mit dem Abschluss des Schriftenwechsels zwischen den Parteien beginnt. Diese Frist gilt jedoch nicht, wenn "das Auslieferungsverfahren eine Person betrifft, deren Asylgesuch noch nicht Gegenstand eines rechtskräftigen Endentscheids war" (Art. 107 Abs. 3 BGG).
15 Die Ausprägungen des Beschleunigungsgrundsatzes im Gesetz gehen über die reine Frage der Fristen hinaus. So muss die Vollzugsbehörde beispielsweise "unverzüglich" die erforderlichen vorläufigen Massnahmen im Sinne von Art. 18 IRSG treffen. Darüber hinaus kann sie auf die Rechtshilfe im engeren Sinne (Art. 80c IRSG) und die vereinfachte Auslieferung (Art. 54 IRSG) zurückgreifen, wenn die betroffene Person dem zustimmt. Darüber hinaus trägt das Fehlen eines "inzidenten" Rechtsbehelfs im Zusammenhang mit der Übermittlung von Informationen oder Dokumenten aus dem Geheimbereich (Art. 80e Abs. 1 IRSG) ebenfalls zur Umsetzung des Beschleunigungsgrundsatzes durch "die Konzentration der Rechtsbehelfe am Ende des Verfahrens" bei, vorbehaltlich der in Art. 80e Abs. 2 IRSG vorgesehenen Ausnahmen. Schließlich betont Ludwiczak Glassey, dass die Bestimmungen über die dynamische Rechtshilfe (Art. 18b und 80dbis ff. IRSG) "Teil eines allgemeinen Ziels der Beschleunigung" sind, da diese Instrumente "eine gewisse (eingeschränkte) Verwendung von Schriftstücken durch die ersuchende Behörde vor Abschluss des Rechtshilfeverfahrens beschleunigen", auch wenn sie das Verfahren nicht beschleunigen.
16 In der anschließenden Rechtsprechung wurde der Grundsatz der Beschleunigung auch in Bezug auf die Fristen konkretisiert. So gilt für die Partei, die einen Kostenvorschuss zahlen muss, eine Frist von 10 Tagen. Auch für das Recht auf eine Erwiderung gilt eine Frist von 10 Tagen. Dieses kann jedoch vorbehaltlich einer Ablehnung um 7 Tage verlängert werden.
17 Darüber hinaus stellt die Rechtsprechung fest, dass eine Aussetzung des Verfahrens durch die Schweizer Behörden dem Beschleunigungsgrundsatz zuwiderlaufen und daher zu einer Ablehnung eines entsprechenden Antrags führen kann. Eine solche Ablehnung ist insbesondere dann gerechtfertigt, wenn der Antrag auf Aussetzung auf einer beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte eingereichten Beschwerde beruht und darauf abzielt, die Entscheidung der Vollstreckungsbehörde bis zur Entscheidung des Straßburger Gerichts auszusetzen, obwohl diese nicht in naher Zukunft zu erwarten ist. Dasselbe gilt in Bezug auf den Antrag auf Aussetzung bis zum Ausgang eines parallelen Verfahrens, das im ersuchenden Staat geführt wird. Darüber hinaus ist die Schweiz in Fällen, in denen zwei parallele Auslieferungsersuchen von zwei Staaten an die Schweiz gerichtet werden, nach der Rechtsprechung nicht verpflichtet, gleichzeitig über beide Ersuchen zu entscheiden. Nachdem das BJ anhand der gesetzlichen Kriterien das Land bestimmt hat, das vorrangig von der Auslieferung profitieren soll, prüft es die Zulässigkeit des von diesem Staat eingereichten Ersuchens. Wird das Gesuch gutgeheissen, so ist es gerechtfertigt, dass es in Anwendung des Beschleunigungsgrundsatzes unverzüglich bearbeitet wird.
18 Das Beschleunigungsgebot bringt auch Pflichten für die von der Rechtshilfemassnahme betroffene Person mit sich. Insbesondere muss sie bei einem Rechtshilfeersuchen, das sich auf die Herausgabe von Beweismitteln bezieht, an der Sichtung der Unterlagen mitwirken, indem sie der Vollzugsbehörde mitteilt, welche Unterlagen ihrer Meinung nach nicht herausgegeben werden sollten und aus welchen Gründen. Die Nichteinhaltung dieser Verpflichtung wird mit der Verwirkung dieses Anspruchs geahndet.
III. Informationspflicht und Interventionsrecht des BJ (Abs. 2).
19 Das BJ hat insbesondere die Funktion, die korrekte Anwendung des IRSG nach Art. 16 Abs. 1 3. IRSG. Im Rahmen dieser Funktion hat es somit auf die Einhaltung des Beschleunigungsgrundsatzes zu achten. Der Gesetzgeber hat daher in Art. 17a Abs. 2 1. IRSG vorgesehen, dass die Vollzugsbehörde auf Ersuchen des BJ dieses über den Stand des Verfahrens, die Gründe für eine allfällige Verzögerung sowie die geplanten Massnahmen zu informieren hat. Zudem hat das BJ die Möglichkeit, bei einer ungerechtfertigten Verzögerung bei der zuständigen Aufsichtsbehörde zu intervenieren (Art. 17a Abs. 2 Satz 2 IRSG). Wenn das BJ die zuständige Behörde ist, ist der Bundesrat die Aufsichtsbehörde (Art. 187 Abs. 1 Bst. a BV kumulativ Art. 8 Abs. 3 RVOG).
IV. Gleichstellung der Rechtsverweigerung mit einem negativen Entscheid (Abs. 3).
20 Gemäss Art. 17a Abs. 3 IRSG ist, wenn "die zuständige Behörde ohne Grund den Entscheid verweigert oder verzögert, ihre Haltung einer beschwerdefähigen negativen Verfügung gleichgestellt". Damit setzt der Gesetzgeber die Rechtsverweigerung mit einer negativen Entscheidung gleich und eröffnet ausdrücklich einen Rechtsbehelf dagegen. Der Gesetzgeber wollte auf diese Weise dem BJ als Aufsichtsbehörde und Verfahrenspartei ermöglichen, im Falle einer Rechtsverweigerung wirksamer einzugreifen.
Literaturverzeichnis
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Ludwiczak Maria, À la croisée des chemins du CPP et de l’EIMP – la problématique de l’accès au dossier, RPS 2015 p. 295 ss (cité : Ludwiczak, Chemins).
Ludwiczak Glassey Maria, Entraide judiciaire internationale en matière pénale, Précis de droit suisse, Bâle 2018 (cité : Ludwiczak Glassey, Précis).
Ludwiczak Glassey Maria/Moreillon Laurent, Petit commentaire de la Loi fédérale sur l’entraide internationale en matière pénale, Bâle 2024.
Moreillon Laurent (édit.), Entraide internationale en matière pénale, EIMP, TEJUS, LTEJUS, TEXUS, Commentaire romand, Bâle 2004.
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Steinmann Gerold/Schindler Benjamin/Wyss Damian, Art. 29, in : Ehrenzeller Bernhard/Egli Patricia/Hettich Peter/Hongler Peter/Schindler Benjamin/Schmid Stefan G./Schweizer Rainer J. (édit.), St. Galler Kommentar, Bundesverfassung, 4ème éd., St.-Gall 2023.
Zimmermann Robert, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, 5ème éd., Berne 2019.