I. Entstehungsgeschichte

1 Die Bundesverfassung von 1848 definierte keine feste Anzahl Sitze für den Nationalrat. Vielmehr statuierte Art. 61 Abs. 1 und 2 BV 1848

, dass die Stimmbürger auf je 20 000 Seelen der Gesamtbevölkerung ein Mitglied des Nationalrates wählen. Der erste Nationalrat zählte demzufolge 111 Abgeordnete und wurde im Majorz gewählt.

2 Mit der Einführung des Proporzwahlrechts 1919 für die Wahl des Nationalrates wurde die Verteilzahl von 20 000 Einwohnerinnen und Einwohner pro Nationalrat zunächst beibehalten. Für die Verteilung der Ratssitze auf die Kantone wurde das D’Hondt-Verfahren (heute in der Schweiz als Hagenbach-Bischoff-Verfahrenbekannt) angewendet.

Erst 1931 wurde die Verteilzahl auf 22 000 Einwohnerinnen und Einwohner erhöht. 1951 folgte die Erhöhung auf 23 000 Einwohnerinnen und Einwohner pro Mitglied des Nationalrates.

3 Aufgrund des stetigen Bevölkerungswachstums befürchtete der Bundesrat 1962, dass die damalige Abgeordnetenzahl des Nationalrates von 196 auf ungefähr 210 steigen könnte.

Dies veranlasste den Verfassungsgeber, eine feste Sitzzahl für den Nationalrat einzuführen. Als 1962 die Änderung des Art. 72 BV 1874 durch Volk und Stände angenommen und damit die Zahl der Abgeordneten des Nationalrates auf 200 festgesetzt wurde, beschlossen die eidgenössischen Räte auf Antrag des Bundesrats einen Wechsel der Methode der Sitzverteilung vom Hagenbach-Bischoff-Verfahren zum Hare/Niemeyer-Verfahren («Methode der Zuteilung an die stärkeren Reste»). Begründet wurde dies damit, dass das bisher verwendete Hagenbach-Bischoff-Verfahren die grossen Kantone zu stark bevorzuge. Das neue Verfahren wurde am 12. Juni 1963 in Kraft gesetzt.

4 Bei der Schaffung des BPR 1978 wurde das Sitzzuteilungsverfahren nach der Hare/Niemeyer-Methode übernommen.

1993 wurde die Bestimmung revidiert. Die Revision von Art. 17 BPR wurde notwendig, da beim bisherigen Verfahren zur Verteilung der Nationalratssitze auf die Kantone die Gefahr bestand, dass ein Kanton keinen Sitz erhält, indem er zwar die erste Verteilungszahl erreicht, nicht aber die zweite. Ein solcher Ausgang des Verfahrens hätte die verfassungsrechtlich vorgesehene Sitzgarantie verletzt. Damit der Anspruch jedes Kantons auf mindestens einen Sitz gewährleistet werden kann, wurde Art. 17 lit. a BPR dahingehend geändert, dass die Vorwegverteilung von Sitzen aufgrund wachsender Verteilungszahlen wiederholt wird, bis alle verbleibenden Kantone die jeweilige Verteilungszahl erreichen. Sobald dies zutrifft, werden die noch vorhandenen Sitze wie bisher proportional auf die verbleibenden Kantone verteilt. Mit der Revision wurde das bisherige Verfahren nur minim korrigiert.

II. Rechtsvergleich

5 Den Kantonen steht es frei, welches Sitzzuteilungsverfahren sie wählen.

Für das Bundesgericht ist nicht die Wahl des Sitzzuteilungsverfahrens, sondern vielmehr das endgültige Ergebnis der Zuteilung entscheidend. Die Kantone verwenden hauptsächlich zwei Sitzzuteilungsverfahren, nämlich das Bruchzahlverfahren bzw. Hare/Niemeyer-Verfahren (Quotenverfahren mit Ausgleich nach grössten Resten) und das Sainte-Laguë-Verfahren (Divisorverfahren mit Standardrundung).

6 Die meisten Kantone (BE

, LU, UR, SZ, OW, NW, FR, SO, BS, BL, AI, SG, GR, TG, VD, VS und JU) verwenden wie der Bund den einfachen Quotienten für die erste Zuteilung und das Verfahren des grössten Rests (Hare/Niemeyer-Verfahren) für die Restzuteilung. Gemäss diesem Verfahren wird die Wohnbevölkerungszahl sämtlicher Wahlkreise durch die Zahl der zu verteilenden Parlamentssitze geteilt. Die verbleibenden, nicht verteilten Sitze werden an die Wahlkreise mit den grössten Restzahlen verteilt.

7 Die übrigen Kantone (ZH

, GL, ZG, SH, AI und AG) verwenden für die Sitzzuteilung das Sainte-Laguë-Verfahren. Dabei wird die Wohnbevölkerungszahl eines Wahlkreises durch den Zuteilungsdivisor geteilt und zur nächsten ganzen Zahl gerundet (Standardrundung). Der Zuteilungsdivisor muss vor jeder Wahl neu festgelegt werden und zwar so, dass beim Verteilverfahren exakt so viele Sitze vergeben werden können, wie das Parlament gemäss den rechtlichen Vorgaben aufweist.

8 Bis zu den Grossratswahlen 2017 verwendete Neuenburg für die Sitzverteilung auf die Wahlkreise als einziger Kanton das Hagenbach-Bischoff-Verfahren (Verfahren des grössten Quotienten).

Im Kanton Neuenburg wurde dabei die Zahl der zu verteilenden Sitze (115) um eins erhöht (116), was das Teilungsergebnis und die Zahl der unverteilten Sitze vermindert. Bei der Verteilung der im ersten Durchgang nicht zugeteilten Sitze wurde die Bevölkerung jedes Wahlkreises durch die um eins erhöhte Zahl der dem Wahlkreis zugeteilten Sitze geteilt. Die verbleibenden Sitze erhielten diejenigen Wahlkreise, die den grössten Quotienten aufwiesen. Seit den Wahlen 2021 wird der Grosse Rat des Kantons Neuenburg (Grand Conseil) in einem einzigen Wahlkreis gewählt. Eine Verteilung der Sitze auf die Wahlkreise erübrigt sich damit.

9 Auch in den Kantonen Tessin (Gran Consiglio)

und Genf (Grand Conseil) werden die Parlamente in einem Einheitswahlkreis gewählt. Folgerichtig findet auch dort keine Sitzverteilung auf Wahlkreise statt.

III. Bedeutung der Vorschrift und Norminhalt

10 Art. 16 und 17 BPR sind Ausführungsbestimmungen zu Art. 149 Abs. 4 BV. Diese Verfassungsbestimmung besagt, dass die 200 Sitze des Nationalrates nach der Bevölkerungszahl auf die Kantone verteilt werden, wobei jeder Kanton mindestens einen Sitz hat. Art. 16 BPR regelt die Berechnungsgrundlage und die Zuständigkeit für die Verteilung der Sitze auf die Kantone.

Art. 17 BPR beschreibt das eigentliche Sitzzuteilungsverfahren. Dabei handelt es sich – neben dem Mandatszuteilungsverfahren gemäss Art. 40 ff. BPR – um den «Kern des Wahlsystems».

A. Bruchzahlverfahren (Grösster Rest)

11 Für die Verteilung der 200 Nationalratssitze auf die Kantone (Wahlkreise) kommt das Bruchzahlverfahren,

auch bekannt als Hare/Niemeyer-Verfahren, zur Anwendung. Dabei wird im Grundsatz die Bevölkerungszahl aller Kantone durch die Zahl der zu verteilenden Sitze geteilt. Jeder Kanton erhält so viele Sitze, wie das Teilungsergebnis in seiner Bevölkerungszahl enthalten ist. Die nicht verteilten Sitze werden an die Kantone mit den grössten Restzahlen verteilt. Die Restzahl beschreibt in der Arithmetik diejenige Zahl, die bei einer Division übrig bleibt, wenn die zu teilende Zahl (Dividend) kein genaues Vielfaches des Teilers (Divisor) ist.

12 Das Verfahren gemäss Art. 17 BPR besteht aus einer Vorweg-, einer Haupt- und einer Restverteilung.

1. Vorwegverteilung (Art. 17 lit. a BPR)

13 Das Verfahren zur Verteilung der Nationalratssitze auf die Kantone beginnt mit der Vorwegverteilung. Die Durchführung der Vorwegverteilung ist zwingend notwendig, damit der verfassungsrechtliche Anspruch jedes Kantons auf mindestens einen Nationalratssitz gewahrt ist (Art. 149 Abs. 4 Satz 2 BV). Dieser Sitzanspruch ergibt sich aus dem Umstand, dass jeder Kanton für die Nationalratswahlen einen Wahlkreis bildet (Art. 149 Abs. 3 BV).

Diese Bestimmung ist für diejenigen Kantone relevant, die aufgrund ihrer tiefen Bevölkerungszahl ohne Sitzgarantie bei der Verteilung leer ausgingen. Bei 8 670 300 Einwohnerinnen und Einwohner in der Schweiz würden die Kantone Uri (36 819), Obwalden (38 108), Glarus (40 851) und Appenzell Innerrhoden (16 293) bei der Sitzverteilung ohne diesen verfassungsrechtlich garantierten Sitzanspruch derzeit leer ausgehen, da sie die Vertretungszahl von 43 352 Einwohnerinnen und Einwohner nicht erreichen. Die Vertretungszahl ergibt sich, indem man die Bevölkerungszahl durch die Anzahl Sitze im Nationalrat dividiert (8 670 300 / 200). Die verfassungsrechtliche Sitzgarantie und die damit einhergehende Vorwegverteilung führen zwangsläufig zur Beschränkung der Stimmkraftgleichheit, da die Wahlberechtigten der kleinen Kantone im Vergleich zu den restlichen Wahlberechtigten nicht gleichviel bei der Verteilung der Sitze zählen.

14 Im Rahmen der Vorwegverteilung wird die Bevölkerung der Schweiz durch 200 geteilt. Die nächsthöhere ganze Zahl über dem Ergebnis bildet die erste Verteilungszahl. Jeder Kanton, dessen Bevölkerung diese erste Verteilungszahl nicht erreicht, erhält einen Sitz im Nationalrat und scheidet für die weitere Verteilung aus.

15 Als nächstes wird die Wohnbevölkerung der verbleibenden Kantone durch die Zahl der noch nicht zugeteilten Sitze geteilt. Die nächsthöhere ganze Zahl über dem Ergebnis bildet die zweite Verteilungszahl. Jeder Kanton, der auch diese Zahl nicht erreicht, erhält einen Sitz im Nationalrat und scheidet für die weitere Verteilung aus. Dieses Verfahren wird so lange wiederholt, bis die verbleibenden Kantone die letzte Verteilungszahl erreichen. Diese Wiederholung ist notwendig, damit kein Kanton nach dem Verteilverfahren leer ausgeht.

2. Hauptverteilung (Art. 17 lit. b BPR)

16 In der Hauptverteilung werden die Sitze nach dem Grundsatz des Proporzes auf die Kantone verteilt. Jeder verbliebene Kanton, der in der Vorwegverteilung noch keinen Sitz zugeteilt erhalten hat, erhält so viele Sitze, als die letzte Verteilungszahl in seiner Bevölkerungszahl enthalten ist. Dies bedeutet, dass die Bevölkerungszahl jedes Kantons durch die letzte Verteilungszahl dividiert wird. Die Zahl vor dem Komma entspricht der Anzahl Sitze, die der Kanton in der Hauptverteilung erhält. Die Zahl nach dem Komma (Restzahl) ist für die Restverteilung im nächsten Schritt relevant.

3. Restverteilung (Art. 17 lit. c BPR)

17 Nach der Vorweg- und der Hauptverteilung verbleiben Sitze, die es zu verteilen gilt. Diese werden im Rahmen der Restverteilung verteilt. Dabei werden die restlichen Sitze auf diejenigen Kantone mit den grössten Restzahlen, welche sich bei der Hauptverteilung ergaben, verteilt. Erreichen mehrere Kantone die gleiche Restzahl, so scheiden sie in der Reihenfolge der kleinsten Reste aus, die sich nach der Teilung ihrer Bevölkerungszahl durch die erste Verteilungszahl ergeben. Sind auch diese Reste gleich, so entscheidet das Los.

Damit sind sämtliche 200 Nationalratssitze auf die Kantone verteilt.

B. Beispiel für die Nationalratswahlen 2023

18 Anhand der Zahlen der ständigen Wohnbevölkerung Ende 2020 wird nachfolgend das Verteilverfahren für die Nationalratswahlen 2023 basierend auf den Regeln in Art. 17 lit. a–c BPR durchgeführt:

19 Gemäss Art. 1 des Bundesratsbeschlusses über die Erwahrung der Zahlen der ständen Wohnbevölkerung Ende 2020 vom 1. September 2021

beläuft sich die Wohnbevölkerungszahl auf 8 670 300 Einwohnerinnen und Einwohner. Diese ergibt sich aus den Wohnbevölkerungszahlen der einzelnen Kantone:

Kanton	Wohnbevölkerung Ende 2020	Kanton	Wohnbevölkerung Ende 2020
Zürich	1 553 423	Schaffhausen	83 107
Bern	1 043 132	Appenzell A.Rh.	55 309
Luzern	416 347	Appenzell I.Rh.	16 293
Uri	36 819	St. Gallen	514 504
Schwyz	162 157	Graubünden	200 096
Obwalden	38 108	Aargau	694 072
Nidwalden	43 520	Thurgau	282 909
Glarus	40 851	Tessin	350 986
Zug	128 794	Waadt	814 762
Freiburg	325 496	Wallis	348 503
Solothurn	277 462	Neuenburg	175 894
Basel-Stadt	196 735	Genf	506 343
Basel-Landschaft	290 969	Jura	73 709
		Schweiz	8 670 300

20 Auf Grundlage dieser Zahlen ist die Vorwegverteilung (Art. 17 lit. a 1–3 BPR) durchzuführen. Gemäss Art. 17 lit. a Ziff. 1 BPR ist die Wohnbevölkerungszahl durch 200 zu teilen (8 670 300 / 200 = 43 351.5). Die nächsthöhere ganze Zahl über dem Ergebnis bildet die erste Verteilungszahl (43 352). Jeder Kanton, dessen Bevölkerung diese Zahl nicht erreicht, erhält einen Sitz. Je einen Sitz erhalten demnach die Kantone Uri, Obwalden, Glarus und Appenzell Innerrhoden. Diese Kantone scheiden für die weitere Verteilung aus.

21Danach wird die Wohnbevölkerung der verbleibenden Kantone gemäss Art. 17 lit. b Ziff. 2 BPR durch die Zahl der noch nicht zugeteilten Sitze geteilt (8 538 229 / [200–4] = 43 562.3929). Die nächsthöhere ganze Zahl über dem Ergebnis bildet die zweite Verteilungszahl (43 563). Jeder Kanton, dessen Bevölkerung diese Zahl nicht erreicht, erhält einen Sitz. Dies ist einzig der Kanton Nidwalden. Er scheidet für die weitere Verteilung aus.

22Gemäss Art. 17 lit. a Ziff. 3 BPR ist dieses Verfahren nun zu wiederholen, bis die verbleibenden Kantone die letzte Verteilungszahl erreichen. Demnach wird die Wohnbevölkerung der verbleibenden Kantone abermals durch die Zahl der noch nicht zugeteilten Kantone geteilt (8 494 709 / [196–1] = 43 562.6103). Die nächsthöhere ganze Zahl über dem Ergebnis bildet die dritte Verteilungszahl (43 563). Diese Zahl wird von sämtlichen Kantonen erreicht. Sie ist demnach zugleich die letzte Verteilungszahl, womit die Vorwegverteilung gemäss Art. 17 lit. a BPR abgeschlossen ist. In der Vorwegverteilung wurden insgesamt fünf Nationalratssitze auf die bevölkerungsärmsten Kantone verteilt.

23 Es folgt die Hauptverteilung gemäss Art. 17 lit. b BPR. Jeder verbliebene Kanton, der noch keinen Sitz in der Vorwegverteilung erhalten hat, erhält nun so viele Sitze, als die letzte Verteilungszahl (43 563) in seiner Bevölkerungszahl enthalten ist:

Hauptverteilung
Zürich	1 553 423 / 43 563 = 35.6592292	(35 Sitze, Rest: 28 718)
Bern	1 043 132 / 43 563 = 23.9453665	(23 Sitze, Rest: 41 183)
Luzern	416 347 / 43 563 = 9.5573537	(9 Sitze, Rest: 24 280)
Schwyz	162 157 / 43 563 = 3.72235613	(3 Sitze, Rest: 31 468)
Zug	128 794 / 43 563 = 2.95649978	(2 Sitze, Rest: 41 668)
Freiburg	325 496 / 43 563 = 7.47184537	(7 Sitze, Rest: 20 555)
Solothurn	277 462 / 43 563 = 6.36921241	(6 Sitze, Rest: 16 084)
Basel-Stadt	196 735 / 43 563 = 4.51610312	(4 Sitze, Rest: 22 483)
Basel-Landschaft	290 969 / 43 563 = 6.6792691	(6 Sitze, Rest: 29 591)
Schaffhausen	83 107 / 43 563 = 1.90774281	(1 Sitz, Rest: 39 544)
Appenzell A.Rh.:	55 309 / 43 563 = 1.26963249	(1 Sitz, Rest: 11 746)
St. Gallen	514 504 / 43 563 = 11.8105732	(11 Sitze, Rest: 25 311)
Graubünden	200 096 / 43 563 = 4.59325574	(4 Sitze, Rest: 25 844)
Aargau	694 072 / 43 563 = 15.9326034	(15 Sitze, Rest: 40 627)
Thurgau	282 909 / 43 563 = 6.49424971	(6 Sitze, Rest: 21 531)
Tessin	350 986 / 43 563 = 8.05697496	(8 Sitze, Rest: 2 482)
Waadt	814 762 / 43 563 = 18.7030737	(18 Sitze, Rest: 30 628)
Wallis	348 503 / 43 563 = 7.99997704	(7 Sitze, Rest: 43 562)
Neuenburg	175 894 / 43 563 = 4.03769254	(4 Sitze, Rest: 1 642)
Genf	506 343 / 43 563 = 11.6232353	(11 Sitze, Rest: 27 150)
Jura	73 709 / 43 563 = 1.69200927	(1 Sitz, Rest: 30 146)

In der Hauptverteilung konnten 182 Sitze auf die Kantone verteilt werden. Damit ist das Verfahren gemäss Art. 17 lit. b BPR abgeschlossen.

24 In der Vorwegverteilung (fünf Sitze) und in der Hauptverteilung (182 Sitze) konnten insgesamt 187 Sitze verteilt werden. Es verbleiben 13 Sitze zu verteilen. Diese restlichen Sitze werden gemäss Art. 17 lit. c BPR (Restverteilung) auf die Kantone mit den grössten Restzahlen aus der Hauptverteilung verteilt. Die dreizehn grössten Reste weisen folgende Kantone auf: Wallis, Zug, Bern, Aargau, Schaffhausen, Schwyz, Waadt, Jura, Basel-Landschaft, Zürich, Genf, Graubünden und St. Gallen. Diese dreizehn Kantone erhalten je einen weiteren Sitz zugeteilt. Damit sind alle 200 Sitze verteilt. Die Restverteilung gemäss Art. 17 lit c BPR ist vorzeitig abgeschlossen; keine Kantone erreichen die gleiche Restzahl. Es ist somit auch kein Losentscheid erforderlich.

25 Gemäss der vorstehenden Berechnung ergibt sich folgende Verteilung der Nationalratssitze auf die Wahlkreise (Kantone):

Kanton	Sitze	Kanton	Sitze
Zürich	36	Schaffhausen	2
Bern	24	Appenzell A.Rh.	1
Luzern	9	Appenzell I.Rh.	1
Uri	1	St. Gallen	12
Schwyz	4	Graubünden	5
Obwalden	1	Aargau	16
Nidwalden	1	Thurgau	6
Glarus	1	Tessin	8
Zug	3	Waadt	19
Freiburg	7	Wallis	8
Solothurn	6	Neuenburg	4
Basel-Stadt	4	Genf	12
Basel-Landschaft	7	Jura	2
		Schweiz	200

Ich danke Benjamin Böhler, Hilfsassistent am Zentrum für Demokratie Aarau, für die Mithilfe bei der Materialrecherche und die wertvollen Anmerkungen bei der Durchsicht des Textes.

Literaturverzeichnis

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Müller Peter Felix, Das Wahlsystem – Neue Wege der Grundlegung und Gestaltung, Zürich 1959.

Niemeyer Horst, Verhältniswahlverfahren, in: Mathematik lehren 1998, S. 59–65.

Pukelsheim Friedrich, Sitzzuteilungsmethoden, Ein Kompaktkurs über Stimmenverrechnungsverfahren in Verhältniswahlsystemen, Berlin et al. 2016.

Seitz Werner, Wie sich die Verteilung der Nationalratssitze auf die Kantone über die Zeit verändert hat, in: DeFacto, https://www.defacto.expert/2017/08/31/wie-sich-der-verteilungsmodus-der-nationalratssitze-auf-die-kantone-ueber-die-zeit-veraendert-hat/, besucht am 28.4.2023.

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Weber Anina, Schweizerisches Wahlrecht und die Garantie der politischen Rechte, Eine Untersuchung ausgewählter praktischer Probleme mit Schwerpunkt Proporzwahlen und ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung, Zürich 2016 (zit. Weber, Wahlrecht).