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BUNDESVERFASSUNG
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BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
LUGANO-ÜBEREINKOMMEN
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
BUNDESGESETZ ÜBER DIE POLITISCHEN RECHTE
ZIVILGESETZBUCH
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DATENSCHUTZGESETZ
BUNDESGESETZ ÜBER SCHULDBETREIBUNG UND KONKURS
SCHWEIZERISCHES STRAFGESETZBUCH
CYBERCRIME CONVENTION
HANDELSREGISTERVERORDNUNG
MEDIZINPRODUKTEVERORDNUNG
GELDWÄSCHEREIGESETZ
- I. Entstehungsgeschichte
- II. Kontext
- III. Kommentar i.e.S.
- Weitere empfohlene Lektüre
- Literaturverzeichnis
- Materialienverzeichnis
I. Entstehungsgeschichte
1 Seit der Totalrevision im Jahr 1999 erfasst die Bundesverfassung unter dem 3. Titel «Bund, Kantone und Gemeinden» im 1. Abschnitt des 1. Kapitels zum «Verhältnis von Bund und Kantonen» neben den Aufgaben des Bundes (Art. 42 BV) mit Art. 43 BV eine Grundsatzbestimmung zu den Aufgaben der Kantone. Zusätzlich werden seit 2008 mit Art. 43a BV Grundsätze zur Aufgabenzuweisung und Aufabenerfüllung niedergelegt. Frühere Versionen der Bundesverfassung enthielten keine direkten Vorgängerbestimmungen.
2 Der Verfassungsentwurf 1995 sah an zwei Stellen allgemeine Regeln zur kantonalen Zuständigkeit vor. Zum einen hielt Art. 3 VE 1995 in Fortführung der alten Bundesverfassung fest, dass die Kantone «alle Rechte [ausüben], welche nicht dem Bund übertragen sind.» Zum anderen wurde neu zusätzlich Art. 32 Abs. 1 VE 1995 vorgeschlagen, welcher lautete: «Die Kantone sind zuständig für alle Aufgaben, die nicht durch die Bundesverfassung dem Bund übertragen sind.» Mit letzterer Bestimmung sollte gemäss den Erläuterungen die «subsidiäre Zuständigkeit» bzw. die «subsidiäre Aufgabenerfüllung» der Kantone verankert werden und damit jene Bestandteile des Normprogramms von Art. 3 weitergeführt werden, welche die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen betreffen.
3 Während in Art. 3 VE 1995 von kantonalen «Rechten» die Rede war – wie auch schon in Art. 3 BV 1874 –, sprach nun Art. 32 Abs. 1 VE 1995 von «Aufgaben» der Kantone. In der Vernehmlassung wurde deshalb bemängelt, mit letzterer Formulierung könnte dem Souveränitätsbegriff des Art. 3 VE 1995 eine andere Bedeutung zukommen, im Sinne einer Abschwächung von einer Kompetenzvermutung zu einer Aufgabenteilung.
4 Der Ständerat regte in den parlamentarischen Beratungen eine andere Systematik an: Die «klassische Regel der Kompetenzverteilung zwischen den beiden Ebenen» solle den Grundsätzen der Zusammenarbeit von Bund und Kantonen vorangestellt werden. Zudem sollten neue, unklare Begriffe wie etwa «Hoheitsrechte» vermieden werden.
II. Kontext
5 Eine klare und eindeutige Verteilung der Zuständigkeiten (in der Regel gleichbedeutend mit dem Begriff der Kompetenzen) zwischen Bund und Gliedstaaten ist zentraler und unabdingbarer Bestandteil einer bundesstaatlichen Verfassung.
6 Den Marginalien nach nimmt Art. 42 BV die Aufgaben des Bundes in den Blick, während Art. 43 BV jene der Kantone zum Gegenstand hat. Die vielen systematischen Verschiebungen und sprachlichen Umformulierungen dieser beiden Verfassungsnormen im Rahmen ihrer Entstehungsgeschichte offenbaren die fehlende Klarheit über ihren Regelungsgehalt.
7 Im Übrigen ist Art. 43 BV in Zusammenhang mit jenen Bestimmungen zu lesen, welche Grundsätze zur Aufgabenzuweisung und -erfüllung statuieren. Spezifisch mit der Zuweisung bzw. Erfüllung staatlicher Aufgaben befassen sich Art. 5a BV («Subsidiarität») und Art. 43a BV («Grundsätze für die Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben»). Darüber hinaus verpflichtet Art. 44 Abs. 1 und Abs. 2 BV Bund und Kantone zur gegenseitigen Unterstützung und Rücksichtnahme.
III. Kommentar i.e.S.
A. Kantonale Zuständigkeiten und kantonale Aufgaben
8 Zu den kompetenzrechtlichen Grundbegriffen zählen «Aufgaben» sowie «Zuständigkeiten» bzw. synonym verstanden «Kompetenzen».
9 Die kantonale Kompetenz, d.h. die Frage der Ermächtigung der Kantone, ergibt sich aus Art. 3 BV, dessen Grundsatz in Art. 42 BV wiederholt wird.
10 Zum Teil erklärt die Bundesverfassung die Kantone ausdrücklich für zuständig. In der Regel hat diese Zuständigkeitserklärung nur eine deklaratorische Bedeutung,
11 Die Residualkompetenz der Kantone stand im Fokus der ursprünglichen Fassung gegenständlicher Bestimmung (vgl. Art. 32 Abs. 1 VE 1995, siehe N. 2). Nun betont Art. 43 BV jedoch in erster Linie die kantonale Aufgabenautonomie. Sind die Kantone für einen Sachbereich zuständig, d.h. haben sie für ein konkretes Tätigkeitsfeld die Ermächtigung zum Handeln inne, so bestimmen sie selbst, welche Aufgaben sie erfüllen. Die Aufgabenautonomie der Kantone zeigt sich in zweierlei Hinsicht: zum einen in der Freiheit, die eigenen Aufgaben auszuwählen (N. 12), zum anderen in der Freiheit, die Modalität der Aufgabenerfüllung zu gestalten (N. 13).
B. Umfang und Schranken der kantonalen Aufgabenautonomie
12 Art. 43 BV garantiert die freie Wahl der Aufgaben. Die Kantone können frei entscheiden, welche Aufgaben sie im Rahmen ihrer Zuständigkeiten tatsächlich erfüllen.
13 Nicht nur das «Ob», sondern auch das «Wie», d.h. die Modalitäten der Aufgabenerfüllung liegt nach Art. 43 BV im Ermessen der Kantone. Diese können frei entscheiden, welche Massnahmen sie zur Aufgabenerfüllung ergreifen und welche Rechtswirkung sie diesen verleihen. Gleichermassen können sie frei bestimmen, ob sie selbst tätig werden oder ob sie die Aufgabe stattdessen – in der Kantonsverfassung oder durch Gesetz
14 Der Wortlaut des Art. 43 BV erweckt zudem den Anschein, die kantonale Aufgabenautonomie unterliege keinerlei Schranken. Solche ergeben sich jedoch nicht nur aus interkantonalem Recht (vgl. Art 48 Abs. 5 BV), sondern vor allem aus dem Bundesrecht (vgl. Art. 49 Abs. 1 BV).
15 Eine allgemeine bundesverfassungsrechtliche Schranke für die kantonale Aufgabenerfüllung bilden die rechtsstaatlichen Grundsätze des Art. 5 BV. Einen einschränkenden Rahmen setzen ebenso die Staatszielbestimmungen, wie etwa Art. 41 BV zu den Sozialzielen oder Art. 73 BV zur Nachhaltigkeit. Darüber hinaus sind die Kantone im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung an die Grundrechte (Art. 7–34 BV) gebunden (Art. 35 Abs. 2 BV). Sie dürfen in die Grundrechte des Einzelnen nur eingreifen, wenn hierfür eine gesetzliche Grundlage besteht, ein öffentliches Interesse den Eingriff rechtfertigt, der Eingriff verhältnismässig ist und der Kerngehalt gewahrt bleibt (Art. 36 BV).
16 Schranken der kantonalen Aufgabenautonomie ergeben sich zudem aus völkerrechtlichen Vorgaben. Gemäss Art. 7 des Bundesgesetzes über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik
C. Übersicht über Aufgaben in ausgewählten Kantonsverfassungen
17 Aufgrund der aus Art. 3, 42, 43 und 47 BV fliessenden subsidiären Generalkompetenz und Aufgabenautonomie der Kantone ist es nicht möglich, eine vollständige Übersicht über die kantonalen Aufgaben zu bieten (vgl. aber die Aufzählung klassischer Kantonsaufgaben in Art. 48a Abs. 1 BV).
18 Vereinzelt normieren die Kantonsverfassungen einen Verfassungsvorbehalt. Infolgedessen muss jede neue kantonale Aufgabe ausdrücklich in die Verfassungsurkunde aufgenommen werden. In diesem Sinne verlangt beispielsweise § 90, 1. Satz der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft, dass die Übernahme neuer kantonaler Aufgaben, soweit diese nicht durch Bundesrecht auferlegt werden, einer Verfassungsänderung bedarf. Weitere Beispiele finden sich in § 26 Abs. 1 der Kantonsverfassung Aargau sowie § 63 Abs. 1 der Kantonsverfassung Thurgau.
19 Als Beispiel für einen umfangreichen Aufgabenkatalog nennen Art. 100–121 der Zürcher Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 folgende kantonale Aufgaben:
öffentliche Ordnung und Sicherheit;
Raumplanung, Umwelt-, Klima, Natur- und Heimatschutz;
Verkehr, Wasser- und Energieversorgung;
Wirtschaft (insbes. KMU und Sozialpartnerschaft) und Arbeit (Vereinbarkeit, Arbeitsplatz- und Lehrstellenangebot);
Land- und Forstwirtschaft;
Kantonalbank;
gemeinnütziger Wohnungsbau und Wohneigentum sowie Sozialhilfe;
Familie, Jugend und Alter;
Gesundheitsversorgung;
Integration (Zusammenleben der Bevölkerung und Integration von Ausländer:innen);
Bildungswesen, öffentliche und private Schulen, Hochschulen sowie Berufs- und Weiterbildung;
Kultur und Sport.
20 Viele andere Kantonsverfassungen führen ähnliche Aufgaben an. Manche von ihnen stechen aufgrund ihres Inhalts heraus. So verschreibt sich etwa die Kantonsverfassung von Bern der Sonntagsruhe (Art. 47) sowie der internationalen Zusammenarbeit und der humanitären Hilfe (Art. 54, siehe hier auch die Beteiligung an der «Zusammenarbeit der Regionen Europas»). Die Verfassung des Kantons Freiburg setzt die materielle Sicherheit, insbesondere die Verhütung von Armut (Art. 55), an die Spitze ihres Aufgabenkatalogs. Auch im weiteren Verfassungstext wird der Mensch in den Mittelpunkt gestellt, indem der Schutz und die Unterstützung der Familie (Art. 59–60), die Förderung der Jugend und der Beziehungen zwischen den Generationen sowie der Einsatz für verletzliche und abhängige Personen (Art. 63) angeordnet werden. Im Kanton Basel-Landschaft erhielt die Förderung des (gemeinnützigen) Wohnungsbaus eine ausführliche verfassungsrechtliche Verankerung (§ 106a). Die Verfassung des Kantons Jura setzt sich ein für den sozialen Frieden (Art. 21), die Förderung von Frauen (Art. 44) und den Konsumentenschutz (Art. 52), jene des Kantons Waadt für die Integration von behinderten Personen (Art. 61) und den Schutz vor Passivrauchen (Art. 65a), jene des Kantons Aargau für geeignete Örtlichkeiten für nichtsesshafte ethnische Minderheiten (§ 48)
21 Das breite Spektrum der verankerten Kantonsaufgaben ist Ausdruck der Aufgabenautonomie der Kantone. Zwar finden in den Kantonsverfassungen vereinzelt Aufgaben Niederschlag, welche auf konkrete Anliegen der Kantonsbevölkerung eingehen.
Zur Autorin
Dr. iur. Christina Neier, Bsc., ist Postdoktorandin an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich. Sie studierte Rechtswissenschaften sowie Wirtschafts- und Sozialwissenschaften in Wien und promovierte an der Universität Zürich. In ihrer Dissertation befasste sie sich mit der Unionsbürgerschaft. Derzeit arbeitet sie an ihrer Habilitationsschrift zum Thema Solidarität in der Europäischen Union und in europäischen Bundesstaaten einschliesslich der Schweiz. Finanziell unterstützt wird sie dabei vom UZH Alumni FAN (Ernst Göhner Stiftung Fellowship) und vom UZH Postdoc Grant (inkl. Suslowa-Postdoc-Fellowship). Zudem ist sie als Lehrbeauftragte für Europarecht und Öffentliches Recht an diversen Schweizer Universitäten tätig. Seit 2020 leitet sie als Managing Editor die Zeitschrift Swiss Review of International and European Law (SRIEL). Sie ist erreichbar unter christina.neier@ius.uzh.ch.
Weitere empfohlene Lektüre
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Benoit Anne, Le partage vertical des compétences en tant que garant de l’autonomie des Etats fédérés en droit suisse et en droit américain, Genf/Zürich/Basel 2009.
Biaggini Giovanni, Kommentierung zu Art. 43 BV, in: Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (Hrsg.), Schweizerische Bundesverfassung, Basler Kommentar, Basel 2015.
Ehrenzeller Bernhard/Ehrenzeller Kaspar, «L’amour de la complexité» im Bundesstaat Schweiz – Kompetenzzuteilung und Kompetenzwahrnehmung in Bund und Kantonen, in: Gamper Anna/Bussjäger Peter/Karlhofer Ferdinand/Pallaver Günther/Obwexer Walter (Hrsg.), Föderale Kompetenzverteilung in Europa, Baden-Baden 2016, S. 33–66.
Lehner Roman, Souveränität im Bundesstaat und in der Europäischen Union. Eine Untersuchung auf Grundlage des deutschen und schweizerischen Verfassungsrechts, Tübingen 2021.
Jaag Tobias, Die Rechtsstellung der Kantone in der Bundesverfassung, in: Thürer Daniel/Aubert Jean-François/Müller Jörg Paul (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, S. 473–490.
Kaempfer Constance, Les mécanismes de mise en œuvre du droit international par les cantons suisses: Études de cas dans les domaines des droits humains et des accords bilatéraux Suisse-UE, Zurich 2023.
Knapp Blaise, La répartition des compétences et la coopération de la Confédération et des cantons, in: Thürer Daniel/Aubert Jean-François/Müller Jörg Paul (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz/Droit constitutionnel suisse, Zürich 2001, S. 457–472.
Müller Lucien/Schweizer Rainer J., Kommentierung zu Art. 43 BV, in: Ehrenzeller Bernhard/Egli Patricia/Hettich Peter/Hongler Peter/Schindler Benjamin/Schmid Stefan G./Schweizer Rainer J. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl., Zürich 2023.
Reich Johannes, § 12 Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, in: Biaggini Giovanni/Gächter Thomas/Kiener Regina (Hrsg.), Staatsrecht, 3. Aufl, Zürich/St. Gallen 2021, S. 153–167.
Tschannen Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl., Bern 2021.
Waldmann Bernhard/Spiess Angelika, Aufgaben- und Kompetenzverteilung im schweizerischen Bundesstaat. Typologie der Aufgaben und Kompetenzen von Bund und Kantonen, 2015, https://www.unifr.ch/federalism/en/assets/public/files/NZ/Gutachten_final.pdf, besucht am 12.2.2024.
Vgl. auch die Literaturhinweise zu Art. 42 BV.
Literaturverzeichnis
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Häfelin Ulrich/Haller Walter/Keller Helen/Thurnherr Daniela, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich 2020.
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Kaempfer Constance, Les mécanismes de mise en œuvre du droit international par les cantons suisses: Études de cas dans les domaines des droits humains et des accords bilatéraux Suisse-UE, Zurich 2023.
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Mahon Pascal, Droit constitutionnel, Volume I: Institutions, juridiction constitutionnelle et procédure, 3. Aufl., Basel/Neuenburg 2014.
Malinverni Giorgio/Hottelier Michel/Randall Maya Hertig/Flückixer Alexandre, Droit constitutionnel suisse, Volume I: L’Etat, 4. Aufl., Bern 2021.
Müller Lucien/Schweizer Rainer J., Kommentierung zu Art. 42 BV, in: Ehrenzeller Bernhard/Egli Patricia/Hettich Peter/Hongler Peter/Schindler Benjamin/Schmid Stefan G./Schweizer Rainer J. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl., Zürich 2023.
Müller Lucien/Schweizer Rainer J., Kommentierung zu Art. 43 BV, in: Ehrenzeller Bernhard/Egli Patricia/Hettich Peter/Hongler Peter/Schindler Benjamin/Schmid Stefan G./Schweizer Rainer J. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl., Zürich 2023.
Reich Johannes, § 12 Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, in: Biaggini Giovanni/Gächter Thomas/Kiener Regina (Hrsg.), Staatsrecht, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2021.
Rhinow René, Die Bundesverfassung 2000, Eine Einführung, Basel/Genf/München 2000.
Rhinow René/Schefer Markus/Uebersax Peter, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl., Basel 2016.
Schweizer Rainer J., Die neue Bundesverfassung: die revidierte Bundesstaatsverfassung, AJP (1999), S. 666–676 (zit. Schweizer, Bundesverfassung).
Schweizer Rainer J., Verteilung der Staatsaufgaben zwischen Bund und Kantonen, in: Diggelmann Oliver/Randall Maya Hertig/Schindler Benjamin (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Bd. I, Zürich 2020, S. 691–713 (zit. Schweizer, Staatsaufgaben).
Tschannen Pierre, Bundesstaatliche Aufgabenteilung und politisches System – Grenzen der Verfassungsästhetik, ZSR 114 (1995) I, S. 143–169 (zit. Tschannen, Aufgabenteilung).
Tschannen Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl., Bern 2021 (zit. Tschannen, Staatsrecht).
Uhlmann Felix, Gutachten zuhanden der Konferenz der Kantonsregierungen (KDK) betreffend gerichtliche Überprüfung der föderalistischen Grundsätze in der Schweiz, 18. Juli 2016, https://kdk.ch/fileadmin/files/Newsletter/Gutachten_GerichtlicheUEberpruefungFoederalerStreitigkeiten.pdf, besucht am 15.2.2024.
Waldmann Bernhard/Spiess Angelika, Aufgaben- und Kompetenzverteilung im schweizerischen Bundesstaat. Typologie der Aufgaben und Kompetenzen von Bund und Kantonen, 2015, https://www.unifr.ch/federalism/en/assets/public/files/NZ/Gutachten_final.pdf, besucht am 12.2.2024.
Wyttenbach Judith, Umsetzung von Menschenrechtsübereinkommen in Bundesstaaten. Gleichzeitig ein Beitrag zur grundrechtlichen Ordnung im Föderalismus, Zürich/St. Gallen 2017.
Materialienverzeichnis
Amtliches Bulletin der Bundesverfassung 1998 zur Reform der Bundesverfassung – Nationalrat (zit. AB 1998 NR).
Amtliches Bulletin der Bundesverfassung 1998 zur Reform der Bundesverfassung – Ständerat (zit. AB 1998 SR).
Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20.11.1996, BBl 1997 I 1 ff. (zit. Botschaft BV).
Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens 1996 (zit. Vernehmlassungsverfahren).
Erläuterungen zum Verfassungsentwurf 1995 (zit. Erläuterungen VE 1995).
Verfassungsentwurf vom 19.06.1995 (zit. VE 1995).
Verfassungsentwurf vom 20.11.1996 (zit. VE 1996).
alle abrufbar unter: https://www.bj.admin.ch/bj/de/home/staat/gesetzgebung/archiv/bundesverfassung.html besucht am 15.2.2024.