I. Entstehungsgeschichte

1 Bei der Einführung des heutigen (gemischten) Nationalratswahlsystems im Jahr 1919 sah das Bundesgesetz betreffend die Wahl des Nationalrates die Zustellung des Wahlmaterials an die Stimmberechtigten am Freitag vor dem Wahlsonntag vor.

Diese Bestimmung galt indes nur für die Proporzkantone, d.h. diejenigen Kantone mit mehr als einem Nationalratssitz. Der Zeitpunkt der Zustellung der Wahlzettel in den Majorzkantonen, d.h. den Kantonen mit nur einem Nationalratssitz, war nicht bundesrechtlich geregelt. Erst mit dem Erlass von Art. 33 Abs. 2 BPR (für Proporzkantone) und Art. 48 BPR (für Majorzkantone) im Jahr 1976 wurde für sämtliche Kantone einheitlich festgelegt, dass die Stimmberechtigten zehn Tage vor dem Wahltag im Besitz der Wahlzettel sein sollen. Diese Frist wurde als notwendig erachtet, damit die Wählenden in Ruhe die Wahlvorschläge studieren und den Wahlzettel ausfüllen können.

2 Mit Art. 33 und Art. 48 BPR wurde auch die Zuständigkeit für den Druck und die Verteilung des Wahlmaterials erstmals für alle Kantone einheitlich geregelt und der öffentlichen Hand übertragen. Zuvor richtete sich diese nach dem kantonalen Recht. Dabei wurden in gewissen Kantonen nicht etwa staatliche Stellen, sondern die Parteien als für die Erstellung und Verteilung der (nicht amtlichen) Wahlzettel zuständig erklärt.

Mit dem Erlass des BPR wurden die Kantone dann zwecks besserer Chancengleichheit der Kandidierenden zu Druck und Verteilung der Wahlunterlagen verpflichtet. Damit einher ging die Einführung des Grundsatzes der zwingenden Verwendung amtlicher, d.h. von Behörden erstellter und ausgehändigter Stimm- und Wahlzettel bei eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen.

3 Mit der Teilrevision des BPR vom 26. September 2014 wurde der Zeitpunkt der Zustellung des Wahlmaterials bei eidgenössischen Wahlen mit demjenigen bei eidgenössischen Volksabstimmungen

in Übereinstimmung gebracht und somit vorverschoben in die viertletzte Woche vor dem Wahltag.

II. Bedeutung der Vorschrift

A. Zuständigkeit und Zeitpunkt der Zustellung

4 Art. 48 BPR legt primär den Zeitpunkt bzw. Zeitrahmen für die Zustellung der Wahlzettel an die Stimmberechtigten bei den Nationalratswahlen in Majorzkantonen fest. Die Wahlzettel haben mindestens drei und frühestens vier Wochen bzw. in der vierletzten Woche vor dem Wahltag bei den in der Schweiz wohnhaften Stimmberechtigten einzutreffen.

5 Weiter wird mit Art. 48 BPR die Zuständigkeit der Kantone (und Gemeinden) für die Zustellung des Wahlmaterials an die Stimmberechtigten gesetzlich verankert.

B. Urnenwahl

6 In der Schweiz können Wahlen von Behördenmitgliedern grundsätzlich anlässlich einer Versammlung der Stimmberechtigten oder durch – persönliche oder briefliche – Urnenwahl vorgenommen werden.

7 Mit Glarus und Appenzell Innerrhoden kennen auf kantonaler Ebene zwei der aktuell sechs Majorzkantone noch heute die Versammlungsdemokratie in Form der Landsgemeinde. So ist im Kanton Appenzell Innerrhoden das Ständeratsmitglied zwingend an der Landsgemeinde zu wählen.

Indem die Majorzkantone mit Art. 48 BPR jedoch bundesrechtlich verpflichtet werden, den Stimmberechtigten einen Wahlzettel zuzustellen, wird ihnen für die Wahl des Nationalratsmitglieds vom Bundesgesetzgeber implizit die Urnenwahl vorgeschrieben. Die Wahl eines Nationalratsmitglieds anlässlich einer Versammlung ist ausgeschlossen.

C. Persönliche oder briefliche Stimmabgabe

8 Mit der Teilrevision des BPR von 1993 wurde die briefliche Stimmabgabe der Stimmabgabe an der Urne gleichgestellt.

Die Kantone sind verpflichtet, für ein einfaches Verfahren der brieflichen Stimmabgabe zu sorgen. In diesem Sinne erhalten die Stimmberechtigten alle für die Ausübung des Wahlrechts notwendigen Unterlagen per Post nach Hause geschickt. Die Zusendung der Wahlunterlagen geschieht automatisch an alle Stimmberechtigten. Selbst wenn eine wahlberechtigte Person die Stimme an der Urne abgeben möchte, erhält er oder sie die Wahlunterlagen vorab nach Hause geschickt.

9 Die automatische Zustellung der Wahlunterlagen gilt grundsätzlich auch für im Ausland wohnhafte Schweizerinnen und Schweizer, die bei den Nationalratswahlen stimmberechtigt sind.

Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer müssen sich aber einmalig bei der für sie zuständigen Gemeinde anmelden, um die politischen Rechte ausüben zu können. Die Eintragung in das Stimmregister erfolgt nicht automatisch.

D. Rechtsvergleich

10 Im kantonalen Recht wird betreffend die Zustellung des Wahlmaterials grundsätzlich konkretisiert, welche weiteren Unterlagen (insb. Stimmrechtsausweis, Stimmkuvert, Erläuterungen, Rücksendecouvert) den Stimmberechtigten nebst den Wahlzetteln zuzustellen sind.

11 Überdies halten grundsätzlich auch die kantonalen Rechtsordnungen den Zeitpunkt der Zustellung in der viertletzten Woche vor dem Wahltag gesetzlich fest, wobei diesen Bestimmungen gegenüber Art. 48 BPR indes keine eigenständige Bedeutung zukommt. Hingewiesen sei an dieser Stelle lediglich auf die Regelung im Kanton Appenzell Ausserrhoden, wonach die Gemeinden bei den Nationalratswahlen dafür sorgen, dass das Wahlmaterial und die Wahlanleitung spätestens zehn Tage vor dem Wahlsonntag im Besitz der Stimmberechtigten sind.

Diese Bestimmung geht noch auf den Erlass des Appenzeller Gesetzes im Jahr 1988 zurück und wurde noch nicht an die seit der Teilrevision des BPR vom 26. September 2014 geltende Rechtslage angepasst. Natürlich ist gestützt auf Art. 48 BPR das Wahlmaterial aber auch im Kanton Appenzell Ausserrhoden in der viertletzten Woche vor dem Wahltag zuzustellen.

III. Kommentierung des Normtextes

A. Zuständigkeit der Kantone (und Gemeinden)

12 Auch wenn es sich bei den Nationalratswahlen um eidgenössische Wahlen handelt und der Bundesgesetzgeber das Wahlverfahren in Art. 16–57 BPR geregelt hat, obliegt die Durchführung der Nationalratswahlen im Wesentlichen den Kantonen und Gemeinden.

Dies verdeutlicht auch das vom Bundesrat vor jeder Gesamterneuerungswahl erlassene Kreisschreiben an die Kantonsregierungen, das zahlreiche Instruktionen zu den vielzähligen, von den Kantonen wahrzunehmenden Aufgaben bei den Nationalratswahlen beinhaltet. Zu diesen Aufgaben zählen seit Erlass des BPR auch die Erstellung, der Druck und die Zustellung der Wahlzettel an die Stimmberechtigten. Auch die Kosten für die Erstellung und Zustellung der Wahlunterlagen gehen zulasten der Kantone.

13 Die innerkantonale Aufgabenteilung bei Erstellung, Druck und Versand des Walmaterials zwischen Kanton und Gemeinden ergibt sich aus dem kantonalen Recht. Die heutigen Majorzkantone Glarus, Nidwalden, Obwalden, Uri und Appenzell Ausserrhoden erklären die Gemeinden als für die Zustellung zuständig.

Im Kanton Appenzell Innerrhoden, der keine Gemeinden kennt, fällt die Verteilung der Wahlunterlagen in die Zuständigkeit der Bezirke als unterste Verwaltungseinheiten.

14 Falls die Kantone, Gemeinden oder Bezirke Aufgaben wie namentlich Druck, Verpackung oder Versand der Wahlunterlagen delegieren oder auslagern, müssen sie durch eine entsprechende Aufsicht sicherstellen, dass die Wahlen korrekt abgewickelt und die Anordnungen des Bundesrats betreffend die Durchführung der Wahlen befolgt werden.

B. Zeitpunkt der Zustellung

15 Die Wahlzettel sind den Stimmberechtigten gemäss Art. 48 BPR frühestens vier und spätestens drei Wochen, d.h. in der viertletzten Woche vor dem Wahltag, zuzustellen. Für die Zustellung des Wahlmaterials in den Proporzkantonen sieht Art. 33 Abs. 2 BPR denselben Zeitpunkt vor. Ob die Kantone die Wahlunterlagen in der viertletzten Woche vor dem Wahltag versenden oder ob diese dann bei den Stimmberechtigten eintreffen müssen, ergibt sich weder für die Proporz- noch die Majorzkantone eindeutig aus dem Gesetz. Beachtet man jedoch, dass der Zustellungszeitpunkt des Wahlmaterials im Zuge der Teilrevision des BPR vom 26. September 2014 an denjenigen der Abstimmungsunterlagen bei eidgenössischen Abstimmungen angepasst wurde,

wird klar, dass die Unterlagen in der viertletzten Woche vor dem Wahltag bei den Stimmberechtigten eintreffen müssen. Dies aufgrund des Wortlauts von Art. 11 Abs. 3 BPR, wonach die Stimmberechtigten bei Abstimmungen die nach kantonalem Recht zur gültigen Stimmabgabe nötigen Unterlagen mindestens drei und frühestens vier Wochen vor dem Abstimmungstag erhalten, was auch für die Wahlunterlagen gelten muss.

16 Die Zustellung der Unterlagen ist so mit der Post zu koordinieren, dass die gesetzlichen Zustellfristen eingehalten werden können.

Eine nicht rechtzeitige Zustellung des Wahlmaterials stellt grundsätzlich eine Beeinträchtigung der nach Art. 34 Abs. 2 BV geschützten freien Willensbildung dar, zumal es die Freiheit der Meinungsbildung auch einschliesst, dass die gesetzlich vorgesehenen Zustellfristen beachtet werden und so ausreichend Zeit für die Auseinandersetzung mit den Profilen der Kandidierenden zur Verfügung steht. Führt die verspätete Zustellung zu einem faktischen Ausschluss vom Wahlrecht, kann laut Bundesgericht nicht mehr von der richtigen Zusammensetzung der Aktivbürgerschaft gesprochen werden. Die verspätete Zustellung des Wahlmaterials ist eine Unregelmässigkeit bei der Vorbereitung der Nationalratswahl im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. c BPR, die nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts sofort zu rügen ist. Unterlässt der Stimmberechtigte die sofortige Rüge der verspäteten Zustellung, obwohl ihm diese zuzumuten gewesen wäre, so verwirkt er im Grundsatz das Recht zur Anfechtung der Wahl. Hinzuweisen ist darauf, dass nicht nur direkt von der verspäteten Zustellung Betroffene, sondern sämtliche in der Angelegenheit Stimmberechtigten – bei entsprechender Kenntnis – zur Rüge verpflichtet und alsdann zur Beschwerde berechtigt sind. Im Sinne der konstanten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Aufhebung von Wahlen und Abstimmungen wird – selbst bei einer nachweislich verspäteten Zustellung des Wahlmaterials – ein bereits durchgeführter Wahlgang indes nur aufgehoben, wenn es im Bereich des Möglichen liegt, dass Stimmberechtigte aufgrund der verspäteten Zustellung tatsächlich nicht wählen konnten und das Wahlergebnis insofern verfälscht sein könnte.

17 Eine Ausnahme von der in Art. 48 BPR vorgesehenen Zustellfrist gilt für stimmberechtigte Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer. Der Versand der Wahlzettel an im Ausland wohnhafte Stimmberechtigte darf frühestens eine Woche vor dem offiziellen Versand erfolgen.

Dies gilt auch für Kantone, die anlässlich der Gesamterneuerungswahlen den elektronischen Stimmkanal einsetzen. Trifft das Stimmmaterial trotz rechtzeitigem Versand zu spät bei der stimmberechtigten Person im Ausland ein oder trifft der zurückgesendete Stimm- oder Wahlzettel zu spät bei der Stimmgemeinde ein, so kann die oder der im Ausland wohnhafte Stimmberechtigte daraus keine Rechtsansprüche ableiten. Auslandschweizerinnen und -schweizer, die ihre Stimme persönlich an der Urne abgeben und das Stimmmaterial direkt bei der Stimmgemeinde abholen wollen, haben dies der Stimmgemeinde schriftlich oder durch persönliche Vorsprache mitzuteilen. Die Stimmgemeinde hält das Stimmmaterial zurück, sofern die Mitteilung mindestens sechs Wochen vor dem Urnengang bei ihr eingeht.

C. Amtliche Wahlzettel

18 Gemäss Art. 48 BPR ist den Stimmberechtigten ein Wahlzettel zuzustellen. Seit dem Erlass des BPR ist bei den Nationalratswahlen nur noch die Verwendung amtlicher Wahlzettel zugelassen.

Unzulässig sind nichtamtliche (auch ausseramtliche) Wahlzettel, auf welchen politische Gruppierungen – zumeist Parteien – ihre Kandidatin oder ihren Kandidaten aufführen.

19 In denjenigen Majorzkantonen, in welchen das kantonale Recht die Möglichkeit einer stillen Wahl bei der Nationalratswahl vorsieht, werden die Namen aller frist­gerecht vorgeschlagenen Kandidierenden auf dem Wahlzettel vorgedruckt.

Im Umkehrschluss sind in denjenigen Majorzkantonen, die keine Möglichkeit der stillen Wahl kennen, leere amtliche Wahlzettel zu verteilen. Dieses Erfordernis ergibt sich bereits aus der strikten staatlichen Neutralitätspflicht bei Volkswahlen, die jede Beeinflussung der freien Willensbildung und Willensbetätigung untersagt. Auch nicht mit dem sich aus der Garantie der politischen Rechte ergebenden behördlichen Interventionsverbot bei Wahlen zu vereinbaren wäre das Verteilen von Wahlzetteln, auf welchen der Name des Amtsinhabers oder der Amtsinhaberin vorgedruckt ist. Zulässig im Sinne einer behördlichen Hilfeleistung ist einzig der Druck und Versand von parteipolitisch neutralen Wahlzetteln.

20 Im Unterschied zu den Proporzkantonen wird in den Majorzkantonen – aufgrund der Einfachheit des Mehrheitswahlverfahrens – keine Wahlanleitung verteilt.

D. Wahltag

21 Gemäss Art. 19 Abs. 1 BPR finden die Wahlen für die ordentliche Gesamterneuerung des Nationalrats am zweitletzten Sonntag im Oktober statt. Ersatz- und Ergänzungswahlen setzt die Kantonsregierung auf den nächstmöglichen Termin an. Die Bestimmung gilt für alle Kantone, mithin sowohl die Proporz- als auch die Majorzkantone. Die Zustellung des Wahlmaterials in der viertletzten Woche vor dem Wahltag erfolgt damit jeweils Ende September.

Materialien

Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 9.4.1975, BBl 1975 I S. 1317 ff. (zit. Botschaft BPR).

Botschaft über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993, BBl 1993 III S. 445 ff. (zit. Botschaft 1993).

Botschaft über die Einführung der allgemeinen Volksinitiative und über weitere Änderungen der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 31.5.2006, BBl 2006 S. 5261 ff. (zit. Botschaft 2006).

Kreisschreiben des Bundesrates an die Kantonsregierungen vom 19.10.2022 über die Gesamterneuerungswahl des Nationalrates vom 22.10.2023, BBl 2022 S. 2547 ff. (zit. Kreisschreiben 2022).

Literaturverzeichnis

Glaser Andreas/Zubler Clio, IV. Modi der Wahlrechtsausübung / Briefliche und elektronische Wahl – Problemfelder des Wahlverfahrens in der Schweiz, in: Glaser Andreas/Langer Lorenz (Hrsg.), Das Parlamentswahlrecht als rechtsstaatliche Grundlage der Demokratie, Zürich 2020.

Häfelin Ulrich/Haller Walter/Keller Helen/Thurnherr Daniela, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich et al. 2020.

Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich et al. 2023 (zit. Hangartner et al.).

Horlacher Maj-Britt, Die politischen Rechte der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, Zürich 2017.

Tschannen Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl., Bern 2021.