Art. 136 BV

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Kommentierung zu

Art. 136 BV

Eine Kommentierung von Karl-Marc Wyss

Herausgegeben von Stefan Schlegel / Odile Ammann

defriten

Titel: Volk und Stände

1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen

Art. 136 Politische Rechte

¹ Die politischen Rechte in Bundessachen stehen allen Schweizerinnen und Schweizern zu, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und die nicht wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche entmündigt sind. Alle haben die gleichen politischen Rechte und Pflichten.

² Sie können an den Nationalratswahlen und an den Abstimmungen des Bundes teilnehmen sowie Volksinitiativen und Referenden in Bundesangelegenheiten ergreifen und unterzeichnen.

I. Entstehungsgeschichte

1 Wer in der Schweiz politische Rechte in Bundessachen hat und ausüben darf, regelt seit 1848 die jeweils gültige Bundesverfassung. Zu Beginn durften nur Schweizer Männer ab 20 Altersjahren wählen und abstimmen – dies bei der Volkswahl des Nationalrats, der Volksinitiative auf Totalrevision der Bundesverfassung, der obligatorischen Volksabstimmung über den Grundsatz der Totalrevision sowie beim obligatorischen Verfassungsreferendum mit Volks- und Ständemehr.

Mit der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) kamen das fakultative Referendum gegen Bundesgesetze und gegen allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse hinzu. Es folgten die Volksinitiative auf Verfassungsteilrevision (1891), der Wechsel zum Proporz bei Nationalratswahlen (1918), das Staatsvertragsreferendum, das neue Dringlichkeitsrecht (1939 und 1949), die Schaffung einer Verfassungsgrundlage betreffend die Auslandschweizer (1966; Ausführungsgesetzgebung 1977 bzw. 1992), das Wahl- und Stimmrecht für Frauen (1971 – und damit im europäischen Vergleich spät), die Erhöhung der Unterschriftenzahlen für Volksinitiativen und Referenden (1977), die Neuerung des Abstimmungsverfahrens bei Volksinitiativen mit Gegenentwurf (1987) sowie die Senkung des Wahl- und Stimmrechtsalters auf 18 Altersjahre (1991).

2 Art. 136 BV besteht seit der Verfassungsreform von 1999 unverändert und überführt im Wesentlichen Art. 74 aBV in die aktuelle Verfassung. Absatz 1 schliesst an die ersten beiden Absätze der Vorgängernorm an, wobei er den Ausschlussgrund der Entmündigung infolge «Geisteskrankheit oder Geistesschwäche» gemäss damaligem Erwachsenenschutzrecht neu im Verfassungstext verankert. Absatz 2 zählt neu die politischen Rechte im Bund übersichtsartig auf. Keinen Eingang fanden dagegen die Absätze 3 und 4 der Vorgängernorm: Als die Kantone noch Stimmausschlussgründe für eidgenössische Angelegenheiten vorsehen konnten, bedurfte es einer expliziten Kompetenzzuteilung (Art. 74 Abs. 3 aBV), ebenso beim sachverwandten Gegenstück in Art. 66 aBV (Schranken für Stimmrechtsausschlüsse).

Die Gesetzgebungskompetenz für politische Rechte in Bundessachen liegt nunmehr alleine beim Bund. Den Vorbehalt des kantonalen Rechts für Abstimmungen und Wahlen von Kantonen und Gemeinden (Art. 74 Abs. 4 aBV) führt die Verfassung dagegen in Art. 39 Abs. 1 weiter. Der Wortlaut von Art. 136 deckt sich weitgehendst mit dem bundesrätlichen Entwurf (Art. 127 VE-96). Während die Verfassungskommissionen der beiden Räte Art. 127 VE^-96 inhaltlich unverändert gutgeheissen hatten, ersetzten National- und Ständerat die Begriffe «Stimmrecht» und «stimmberechtigt» durch «politische Rechte».

II. Kontext

A. Begriffswechsel

3 Anstelle des Begriffs «Stimm- und Wahlrecht» bzw. «Stimmrecht» – wie noch in der Vorgängernorm und ersten Entwürfen verwendet

– spricht Art. 136 BV nunmehr von «politischen Rechten», begrifflich übereinstimmend mit Art. 34 BV, Art. 39 Abs. 1-3 BV, Art. 40 Abs. 2 BV und Art. 164 Abs. 1 lit. a BV. Der Wechsel ist sachlich bedeutungslos, aber insofern sinnvoll, als er die einzelnen politischen Rechte begrifflich treffender erfasst: Der Katalog der politischen Rechte umfasst schliesslich nicht nur die Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen, sondern auch die Ergreifung und Unterzeichnung von Volksinitiativen und Referenden (Art. 136 Abs. 2 BV); er verbindet Art. 136 BV zudem gedanklich besser mit der Gewährleistung und Garantie der politischen Rechte (Art. 34 BV). Die Trägerinnen und Träger der politischen Rechte bezeichnet die Verfassung jedoch weiterhin als «Stimmberechtigte».

B. Systematik und Zweck

4 Anschliessend an die Kapitel zu Bund, Kantonen und Gemeinden (3. Titel) bildet Art. 136 BV zusammen mit Art. 137 BV – Sachüberschrift «politische Rechte» bzw. «politische Parteien» – das 1. Kapitel «Allgemeine Bestimmungen» des 4. Titels «Volk und Stände»

. Das 2. Kapitel normiert in Art. 138 bis und mit Art. 142 BV Initiative und Referendum, gefolgt vom 5. Titel zu den Bundesbehörden. Über die Verfassung hinaus reiht sich Art. 136 BV gegenüber den völkerrechtlichen Bestimmungen als verbindliche landesrechtliche Grundnorm in die Rechtsordnung ein, konkretisiert durch die ausführende Gesetzgebung, insbesondere im Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR) und dem Auslandschweizergesetz (ASG). Dabei bezweckt Art. 136 BV in erster Linie, zu definieren, wer Trägerin oder Träger der politischen Rechte in Bundessachen ist (Zusammensetzung des Stimmvolks [Stimmberechtigte]), und symbolisch zu verdeutlichen, dass diese Rechte für alle gleich gelten. Zugleich soll er einen Überblick über die politischen Rechte im Bund bieten.

C. Rechtsnatur und Tragweite

5 Von seiner Rechtsnatur her zählt Art. 136 BV zu den Organisationsbestimmungen

der Verfassung. Eigenständige Rechte vermittelt nur der erste Satz des ersten Absatzes (konstitutive Wirkung): Einerseits definiert er, wer Trägerin oder Träger der politischen Rechte in Bundessachen ist; andererseits bildet er die Kompetenzgrundlage für gesetzliche Ausführungsnormen zu technischen Aspekten der politischen Rechte – sofern sich der Gesetzgeber dazu nicht eher auf Art. 39 BV zur Ausübung der politischen Rechte stützt. Der zweite Satz des ersten Absatzes, wonach alle die gleichen politischen Rechte und Pflichten haben, ist dagegen primär symbolischer Natur. Der zweite Absatz informiert über die bestehenden politischen Rechte in Bundessachen von den Nationalratswahlen bis zum Referendum, ohne diese rechtlich zu verankern.

6 Die Tragweite von Art. 136 BV ist einerseits gegenüber den einzelnen politischen Rechten (inklusive Grundrechtsschutz) abzugrenzen und andererseits gegenüber den kantonalen Kompetenzen: Art. 136 BV normiert alleine die Voraussetzungen, wem die politischen Rechte in Bundessachen zukommen,

wogegen sich deren Bestand aus Art. 138-142, 143 sowie 149 BV ergibt; wie und wo diese Rechte – nach deren Zuerkennung – auszuüben sind, bestimmt sich nach Art. 39 BV und der zugehörigen Ausführungsgesetzgebung. Die Voraussetzung der politischen Rechte in kantonalen Angelegenheiten richtet sich nach kantonalem Recht. So verfügen die Kantone über erhebliche Spielräume, wie etwa bei der Festlegung des Stimmrechtsalters oder bei den politischen Rechten von Ausländerinnen und Ausländern. Der grundrechtliche Schutz der politischen Rechte garantiert Art. 34 BV. Die Rechtsgleichheit betreffend die politischen Rechte ergibt sich aus Art. 8 BV. Art. 136 BV biete dazu keine eigenständigen oder gar weitergehenden Schutzansprüche.

7 Das Bundesamt für Statistik zählte für das Jahr 2022 auf eidgenössischer Ebene rund 5.5 Mio. Stimmberechtigte, was in etwa 63 Prozent der ständigen Wohnbevölkerung von rund 8.7 Mio. entspricht. Durchschnittlich beteiligten sich in den Jahren 2011-2022 47,1 Prozent der Stimmberechtigten an eidgenössischen Abstimmungen.

III. Kommentierung i.e.S.

A. Fähigkeits- und Berechtigungsanforderungen (Abs. 1 Satz 1)

8 Im ersten Absatz nennt Art. 136 BV für die politischen Rechte in Bundessachen abschliessend drei Anforderungen, die kumulativ zu erfüllen sind: (i.) das Schweizer Bürgerrecht, (ii.) die Zurücklegung des 18. Altersjahrs sowie (iii.) keine Entmündigung wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche. Wer dies erfüllt, ist Trägerin oder Träger der politischen Rechte in Bundessachen. Von ihrer Natur her sind die ersten zwei Anforderungen positiv, die dritte dagegen negativ. Alle drei basieren auf formalen Kriterien, die sich einfach handhaben lassen, aber auch gewisse Einwände zulassen: So kennen sich – wie Tschannen dazu treffend anmerkt

– Ausländerinnen und Ausländer nicht zwingend schlechter mit politischen Geschäften in der Schweiz aus, können 16-Jährige durchaus verständiger sein als gewisse hochbetagte Personen, oder führen kognitive Einschränkungen nicht stets zu vollständiger Urteilsunfähigkeit.

1. Schweizer Bürgerrecht

9 Die politischen Rechte kommen nur Schweizerinnen und Schweizern im Sinne der Bürgerrechtsgesetzgebung zu. Dazu zählen auch die schweizerisch-ausländischen Doppel- und Mehrfachbürgerinnen und -bürger.

Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts regelt das eidgenössische Bürgerrechtsgesetz (BüG). Die meisten Schweizerinnen und Schweizer haben ihr Bürgerrecht aufgrund ihrer Abstammung von Gesetzes wegen bereits mit der Geburt erworben (Art. 1 BüG). Die Art des Bürgerrechtserwerbs ist jedoch unerheblich: Ab rechtskräftiger Einbürgerung gelten für neu Eingebürgerte die gleichen Regeln wie für die übrigen Schweizer Bürgerinnen und Bürger. Eine Wartefrist oder sonstige Begrenzung ihrer politischen Rechte, wie sie die Verfassung vor 1874 noch kannte, ist unzulässig. Versuche, die politischen Rechte in Bundessachen auf ortsansässige Ausländerinnen und Ausländern auszuweiten, waren bis anhin wenig erfolgreich.

2. Vollendetes 18. Altersjahr

10 Als zweite Anforderung setzt Art. 136 Abs. 1 BV voraus, dass Schweizer Bürgerinnen und Bürger das 18. Altersjahr zurückgelegt haben. Sie können so mit Vollendung des 18. Altersjahres – m.a.W. ab ihrem 18. Geburtstag – die politischen Rechte in Bundessachen ausüben, sofern kein Ausschlussgrund vorliegt (dazu hinten N. 12 f.). Es handelt sich dabei wie erwähnt um ein rein formales Kriterium.

Die politische oder staatsrechtliche Mündigkeit bestimmt sich demnach zeitlich nicht nach dem Eintreten der persönlichen politischen Urteilskraft, sondern nach der Volljährigkeit, wie sie das Zivilrecht ab 18 Altersjahren vorsieht (Art. 14 ZGB). Wie jede Altersgrenze hat die Festlegung auf das 18. Altersjahr etwas Willkürliches. Eine Senkung auf 16 Altersjahre stand zwar in der jüngeren Vergangenheit mehrfach zur Debatte, war aber bis anhin auf Bundesebene wie in sämtlichen Kantonen ausser dem Kanton Glarus politisch nicht mehrheitsfähig.

11 Die Verfassung kennt bezüglich der politischen Rechte wie auch für eidgenössische Ämter keine weitere Altersschranke, weder nach unten (Mindestalter) noch nach oben (Höchstalter). Wer die Anforderungen nach Art. 136 BV erfüllt, ist folglich in den Nationalrat (Art. 143 BV), in den Bundesrat wie auch ins Bundesgericht wählbar.

3. Keine dauernde Urteilsunfähigkeit

12 Art. 136 BV schliesst Personen von den politischen Rechten in Bundessachen aus, die infolge «Geisteskrankheit oder Geistesschwäche entmündigt sind». Der Ausschlussgrund entspricht dabei begrifflich dem Zivilgesetzbuch (ZGB)

in seiner bis Ende 2012 geltenden Fassung. Sowohl das revidierte Erwachsenenschutzrecht des ZGB wie auch das Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR) verzichten seither auf die abwertenden Begriffe «Entmündigung wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche» und sprechen von umfassender Beistandschaft. Als «entmündigt» im Sinne von Art. 136 BV gelten daher «Personen, die wegen dauernder Urteilsunfähigkeit unter umfassender Beistandschaft stehen oder durch eine vorsorgebeauftrage Person vertreten werden» (Art. 2 BPR; vgl. auch Art. 17 ASG). Die dabei verwendeten Begriffe orientieren sich am Zivilgesetzbuch: Dauernd urteilsunfähig ist demnach, wem infolge geistiger Behinderung oder psychischer Störung fortwährend die Fähigkeit mangelt, vernunftgemäss zu handeln (Art. 16 ZGB e contrario). Eine umfassende Beistandschaft errichtet die zuständige Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB), wenn die dauernd urteilsunfähige Person besonders hilfsbedürftig ist (Art. 398 ZGB), wie dies z.B. bei einer schwer demenzkranken Person oft der Fall ist. Bei Vertretung durch eine vorsorgebeauftragte Person ist die vertretene Person ebenfalls dauernd urteilsunfähig. Vor Eintritt der Urteilsunfähigkeit hat sie jedoch eine andere natürliche oder juristische Person gemäss Art. 360 Abs. 1 ZGB beauftragt, sie im Falle ihrer Urteilsunfähigkeit zu vertreten (Art. 360 ff., insb. die obligatorische Gültigkeitsprüfung der Urteilsunfähigkeit nach Art. 363 Abs. 2 Ziff. 2 ZGB). Soweit der Vorsorgeauftrag die Personen- und Vermögenssorge sowie die Vertretung im Rechtsverkehr vollständig umfasst, entspricht er weitgehend einer umfassenden Beistandschaft. Der Ausschluss von den politischen Rechten in Bundessachen nach Art. 136 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 2 BPR betrifft in erster Linie Menschen mit kognitiven Beeinträchtigungen; also Menschen, die infolge einer organisch-genetischen oder anderweitigen Schädigung in ihrer geistigen Gesamtentwicklung und ihrer Lernfähigkeit so beeinträchtigt sind, dass sie voraussichtlich lebenslanger sozialer und pädagogischer Hilfe bedürfen.

13 Die Begriffe «Geisteskrankheit oder Geistesschwäche» sind wie erwähnt negativ besetzt, rechtlich überholt und insofern bei Gelegenheit anzupassen. Allenfalls bieten die jüngsten Entwicklungen in den Kantonen, insbesondere in Genf, Anlass für eine entsprechende Debatte auf Bundesebene.

Im Sinne der UNO-Behindertenkonvention (BRK) ist der generelle Entzug der politischen Rechte geistig behinderter Personen in Frage zu stellen respektive deren bessere Teilhabe am politischen und öffentlichen Leben zu begrüssen. Der quasi «automatische» Ausschluss der politischen Rechte für geistig behinderte Menschen anknüpfend an deren zivilrechtlichen Status – umfassende Beistandschaft oder Vertretung durch eine vorsorgebeauftrage Person –, wie dies sowohl Art. 136 BV i.V.m. mit Art. 2 BPR wie auch die meisten Kantonsverfassungen vorsehen, lässt sich mit den Vorgaben von Art. 29 BRK nicht vereinbaren.

4. Rechtsfolge: Rechtsträgerschaft und Eintragung ins Stimmregister

14 Wer die drei Anforderungen erfüllt, ist wie erwähnt Trägerin oder Träger der politischen Rechte in Bundessachen. Aus Art. 3 Abs. 1 BPR (und nicht aus Art. 136 BV) ergibt sich dazu, dass eine solche Person entsprechend ins Stimmregister der Wohngemeinde einzutragen ist: Bei Wohnsitz in der Schweiz erfolgt dies von Amtes wegen (Art. 4 Abs. 1 BPR), bei Auslandschweizerinnen und -schweizern erst nach Aufnahme in das Auslandschweizerregister und Anmeldung in der Stimmgemeinde (Art. 11 ff. und 18 ff. ASG).

15 Der Registereintrag ist eine verfahrensrechtliche Voraussetzung, um die politischen Rechte auf Bundesebene auszuüben, und insofern von zentraler Bedeutung.

Das Stimmregister ist daher für Stimmberechtigte öffentlich einsehbar und falsche Eintragungen lassen sich letztinstanzlich beim Bundesgericht anfechten. Wer die Anforderungen von Art. 136 BV nicht mehr erfüllt, wird aus dem Stimmregister gelöscht: Stellt die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) eine Person wegen dauernder Urteilsunfähigkeit unter umfassende Beistandschaft oder wird für eine dauernd urteilsunfähige Person ein Vorsorgeauftrag wirksam, so teilt die KESB dies dem zuständigen Zivilstandsamt mit (Art. 449c ZGB), welches die Mitteilung wiederum an die für das Stimmregister zuständige kommunale Einwohnerkontrolle weiterleiten muss.

B. Allgemeinheit und Gleichheit der politischen Rechte (Abs. 1 Satz 2)

16 Subjekt des zweiten Satzes sind die Trägerinnen und Träger der politischen Rechte, wie sie Satz 1 umreisst. Sie «alle haben die gleichen politischen Rechte und Pflichten.» Satz zwei greift damit den demokratischen Grundsatz auf, wonach alle Stimmberechtigten politisch gleichberechtigt und insofern vom Staat ausnahmslos gleich zu behandeln sind (Allgemeinheit und Gleichheit).

Diese Konkretisierung des allgemeinen Gleichheitssatzes für die politischen Rechte ist historisch bedingt und vermittelt keine über Art. 8 BV (Rechtsgleichheit) hinausgehenden, eigenständigen Rechtsansprüche, sondern wirkt primär symbolisch. Die versprochene Gleichheit der Rechte beschränkt sich denn in der Sache auf eine reine Zählwertgleichheitim Sinne von «eine Person gleich eine Stimme», wogegen die Schweizer Verfassungsordnung gewisse Abweichungen bei der Stimmkraft- und Erfolgswertgleichheit zulässt: So führt das Erfordernis des Ständemehrs (Art. 142 Abs. 2 BV) – das Ergebnis innerhalb eines Kantons zählt als Standesstimme (Art. 142 Abs. 3 BV) – bei Doppelmehrabstimmungen dazu, dass die Stimme eines Stimmberechtigten in kleineren Kantonen mehr Gewicht erhält (höhere Stimmkraft) als die Stimme eines Stimmberechtigten in grösseren Kantonen. Die Stimmberechtigen wählen im aktuellen Verfahren der Nationalratswahlen zwar im Proporz. Da die Kantone dabei die Wahlkreise bilden (Art. 149 Abs. 3 BV), jedoch kein wahlkreisübergreifender Verhältnisausgleich erfolgt, können nicht alle Stimmen in gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen, was die Stimmengleichheit weiter verzerrt. Das Bundesgericht bezeichnete in BGE 147 I 194 die «Einschränkung der Stimmkraftgleichheit», die mit der Regelung zum Ständemehr bei Volksinitiativen einhergeht, aber als «verfassungsrechtlich gewollt […] und für das Bundesgericht verbindlich».

17 Dass der zweite Satz von Art. 136 Abs. 1 BV neben den Rechten auch die Pflichten nennt, ist historisch bedingt und erfolgte gemäss Botschaft «[a]us Gründen der Symmetrie»

. Erfasst sind eine allfällige Stimmpflicht, allenfalls verbunden mit einer Strafe bei Nichtfolgeleistung (Stimmzwang), und die Pflicht, gewisse Nebenämter an- und wahrzunehmen (Amtszwang). Das Bundesrecht sieht jedoch keine derartigen individuellen politischen Pflichten vor – es sei denn, man zählt die seit 23. Oktober 2022 geltenden Offenlegungspflichten zur Transparenz bei der Politikfinanzierung hinzu (Art. 76b ff. BPR). Wollte der Bundesgesetzgeber eine Stimmpflicht oder einen Amtszwang einführen, stünden Art. 136 Abs. 1 Satz zwei BV und der Begriff der «Pflichten» sicherlich mit im Fokus. Den Kantonen steht es dagegen frei, für kantonale und eidgenössische Abstimmungen eine Stimmpflicht und zugehörige Sanktionen einzuführen, wie dies etwa der Kanton Schaffhausen getan hat.

18 Es gibt Anhaltspunkte dafür, den zweiten Satz bei Gelegenheit zu streichen.

Zuletzt verzichtete allerdings die Staatspolitische Kommission des Nationalrats in ihrem Vorentwurf darauf. Sie wählte stattdessen die kleinstmögliche Änderung und den grösstmöglichen Traditionsanschluss an den aktuellen Verfassungstext, obschon die Senkung des Stimmrechtsalters auf 16 Altersjahre – ohne das passive Wahlrecht – in Satz eins das Spannungsverhältnis zur versprochenen Gleichheit im zweiten Satz verstärkt hätte. Angesichts der neuen Offenlegungspflichten in Art. 76b ff. BPR erwies sich dies sicherlich als sinnvoll.

C. Übersicht der einzelnen politischen Rechte (Abs. 2)

19 Der zweite Absatz zählt die politischen Rechte in Bundessachen einzeln auf. Er wirkt nicht konstitutiv: Die Aufzählunghat keine eigenständige Bedeutung, sondern informiert die Leserschaft, zu welchen politischen Rechten der erste Absatz berechtigt. Art und Umfang der aufgezählten Rechte bestimmen sich dagegen über gesonderte Verfassungsnormen:

So ergeben sich das aktive Teilnahmerecht an Nationalratswahlen aus Art. 149 BV, das passive aus Art. 143 BV, sowie betreffend Abstimmungen des Bundes aus Art. 140–142 BV; die Art. 138, 139 und 141 BV regeln sodann das Ergreifen und Unterzeichnen von Referenden und Volksinitiativen. Da für letztere eine Lancierungs- oder Unterzeichnungspflicht abwegig ist, verwendet der zweite Absatz – vermutlich aus sprachökonomischen Gründen, die Materialien besagen nichts dazu – für alle aufgezählten Teilnahmerechte das Verb «können», ohne jedoch damit eine gesetzliche Teilnahmepflicht für eidgenössischen Abstimmungen und Wahlen auszuschliessen. Die Ständerratswahlen als kantonale Wahlen (Art. 150 Abs. 3 BV) finden zu Recht keine Erwähnung. Sofern der Verfassungsgeber die politischen Rechte in Bundessachen in Zukunft erweitern sollte, wäre der zweite Absatz von Art. 136 BV aufgrund seines Informationscharakters entsprechend nachzuführen.

IV. Reformforderungen

20 In der jüngeren Vergangenheit forderten politische Vorstösse auf nationaler Ebene in drei Bereichen eine Ausweitung der Stimmberechtigung, die eine Änderung von Art. 136 BV bedingten, nämlich bezüglich des Einbezugs von Ausländerinnen und Ausländern (A.), der Inklusion von Menschen mit geistiger Behinderung (B.) und bezüglich der Senkung des Stimmrechtsalters (C.)

A. Einbezug von Ausländerinnen und Ausländern

21 Auf Bundesebene verwehrt die Verfassung Ausländerinnen und Ausländern die politischen Rechte. Die Einführung des Ausländerstimmrechts bedürfte der Revision der abschliessenden Regelung in Art. 136 Abs. 1 BV.

So verlangte die Parlamentarische Initiative der grünen Fraktion (21.405) «Mehr Demokratie wagen. Stimm- und Wahlrecht für Ausländerinnen und Ausländer» vom 1. März 2021 Art. 136 BV dahingehend zu ändern, dass auch Ausländerinnen und Ausländer, die sich seit fünf Jahren rechtmässig in der Schweiz aufhalten, über politische Rechte in Bundessachen verfügen. Der Nationalrat verwarf die Initiative am 7. Juni 2022 deutlich. Damit übereinstimmend schätzt die Lehre die Chance derartiger Vorstösse in absehbarer Zeit als politisch unrealistisch ein. Einen leicht anderen Ansatz verfolgt die eidgenössische Volksinitiative «Für ein modernes Bürgerrecht (Demokratie-Initiative)», die am 24. Januar 2025 zustande kam. Sie fordert eine Anpassung von Art. 38 Abs. 2 BV, so dass Ausländerinnen und Ausländer das Bürgerrecht auf Gesuch hin bereits nach fünf Jahren rechtmässigen Aufenthalts in der Schweiz erhalten können, sofern sie Grundkenntnisse in einer Landessprache haben und weder zu einer längerfristigen Freiheitsstrafe verurteilt wurden, noch die innere Sicherheit der Schweiz gefährden. Internationale Verpflichtungen, ausländischen Staatsangehörigen politische Rechte zu gewähren, bestehen keine für die Schweiz.

22 Die Bundesverfassung erlaubt den Kantonen, der ausländischen Bevölkerung auf kantonaler und kommunaler Ebene politische Rechte einzuräumen (Art. 39 Abs. 1 BV). Ob die Kantone dazu eine entsprechende Grundlage in ihrer Verfassung benötigen, ist umstritten.

Bis anhin gewähren die Kantone Neuenburg und Jura Ausländerinnen und Ausländern politische Rechte auf Kantonsebene, wobei beide Kantonsverfassungen dies explizit vorsehen. Im Kanton Appenzell Ausserrhoden steht das Ausländerstimmrecht mit dem neuen Verfassungsentwurf zur Debatte. Darüber hinaus statuieren die Kantonsverfassungen von Freiburg, Jura, Neuenburg und Waadt in sämtlichen Gemeinden politische Rechte für Ausländerinnen und Ausländer in kommunalen Angelegenheiten – dagegen scheiterte im Kanton Wallis der neue Verfassungsentwurf (2023), der eine solche Regelung enthielt, im März 2024 an der Urne. Weniger weit geht der Kanton Genf, in dem Ausländerinnen und Ausländer in kommunalen Angelegenheiten wählen, abstimmen sowie Initiativen und Referenden unterzeichnen dürfen, jedoch selbst nicht wählbar sind. Unter den Deutschschweizer Kantonen ermächtigen – Regelungen betreffend Landeskirchen ausgeschlossen – nur Appenzell Ausserrhoden, Basel-Stadt und Graubünden ihre Gemeinden, politische Rechte für Ausländerinnen und Ausländer einzuführen;bis anhin machen nur eine geringe Anzahl Gemeinden davon Gebrauch.In allen genannten Kantonen gelten gewisse Vorbedingungen wie ein spezifischer Aufenthaltsstatus, eine Mindestaufenthaltsdauer in der Schweiz (oft 10 Jahre) sowie für kommunale Angelegenheiten eine minimale Wohnsitzdauer. Während sich ein Teil der Lehre für eine Ausdehnung der politischen Rechte zumindest auf kommunaler Ebene auf Ausländerinnen und Ausländer ausspricht, verwarf der Nationalrat eine entsprechende Parlamentarische Initiative Atici (21.414) «Stimmrecht für alle in kommunalen Angelegenheiten nach fünf Jahren Wohnsitz in der Schweiz» vom 11. März 2021 im Sommer 2022 deutlich.

B. Inklusion von Menschen mit geistiger Behinderung

23 Bundesverfassung und Ausführungsgesetzgebung schliessen diejenigen volljährigen Schweizerinnen und Schweizer von den politischen Rechten in Bundessachen aus, die infolge dauernder Urteilsunfähigkeit unter umfassender Beistandschaft stehen oder durch eine vorsorgebeauftragte Person vertreten werden.

Der Ausschluss erfolgt quasi «automatisch» – d.h. ohne individuelle Prüfung – unter der Annahme, dass Betroffene diesfalls auch in politischen Angelegenheiten dauerhaft urteilsunfähig sind. Die UNO-Behindertenkonvention (BRK) garantiert dagegen politische Rechte für Menschen mit Behinderungen (Art. 29) unabhängig von der Art der Behinderung. Die BRK fordert ein entsprechendes Tätigwerden des Vertragsstaates; einen Ausschluss sieht sie nicht vor. Stimmen in Lehre und Politik kritisieren daher zu Recht den quasi «automatischen» Ausschluss der politischen Rechte für Menschen mit geistigen Behinderungen im Schweizer Recht, und dies nicht ohne Wirkung:

Auf Bundesebene erarbeitete die Bundeskanzlei (BK) einen Bericht zur politischen Teilhabe von Schweizerinnen und Schweizern mit geistiger Behinderung als Folge des Postulats Carobbio (21.3296) «Menschen mit einer geistigen Behinderung sollen umfassend am politischen und öffentlichen Leben teilhaben können» sowie der Interpellation Baume-Schneider (21.3295) «Politische Rechte für Menschen mit einer psychischen oder geistigen Behinderung», beide vom 18. März 2021. Der Bericht Po. 21.3296 erschien am 25. Oktober 2023. Gemäss dessen Schlussbetrachtung steht die gegenwärtige Regelung zum Stimmrechtsausschluss im Konflikt mit der Rechtsgleichheit und völkerrechtlichen Verpflichtungen; die Frage nach der Notwendigkeit von Stimmrechtsausschlüssen und die damit verbundene Interessenabwägung sind auf Verfassungsebene zu klären.
Die Bundesversammlung nahm den Bericht und dessen Forderungen zur Kenntnis und setzte sich mit dem Postulat und zugehörigen neuen Vorstössen auseinander.
Am 24. Oktober 2024 reichte die Staatspolitische Kommission des Nationalrats die Motion (24.4266) «Politische Rechte für Menschen mit Behinderungen» ein und folgte damit der Petition der Behindertensession 2023 (23.2019) «Autonomes und ungehindertes Wahl- und Stimmrecht». So soll der Bundesrat einen Änderungsentwurf von Art. 136 Abs. 1 BV unterbreiten, wobei er den ersten Satz wie folgt ändert: «Die politischen Rechte in Bundessachen stehen allen Schweizerinnen und Schweizern zu, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben». Der Bundesrat beantragte am 27. November 2024 die Annahme der Motion.
Als nächstes wird der Nationalrat respektive vorab dessen Staatspolitische Kommission die Motion behandeln (voraussichtlich im März 2025).
Auf kantonaler Ebene stechen die Kantone Genf und Appenzell Innerrhoden hervor: Seit Ende 2020 verzichtet Genf gänzlich auf eine Einschränkung des Stimmrechts für dauernd urteilsunfähige Personen (Art. 48 KV/GE).
Die neue Verfassung des Kantons Appenzell Innerrhoden, welche die Landsgemeinde im April 2024 verabschiedete und voraussichtlich 2027 in Kraft treten wird, verzichtet ebenfalls gänzlich auf eine Einschränkung (Art. 9 KV/AI²⁰²⁷).
Ähnliche Vorstösse und Projekte prüft die Politik zurzeit in den Kantonen Basel-Stadt, Solothurn, Neuenburg, Waadt, Zürich und Zug.
Weniger inklusiv, dafür bereits in Kraft sind die Regelungen in den Kantonen Waadt und Neuenburg, die anstelle des kritisierten Automatismus besondere Prüfverfahren vorsehen, wenn sie Personen von den kantonalen politischen Rechten ausschliessen.
Weitere Reformimpulse könnten zudem in den Kirchgemeinden entstehen. So böte z.B. die angedachten Fusionen der evangelisch-reformierten Kirchgemeinden der Stadt Bern eine Gelegenheit, allfällige neue Organisationsreglemente BRK-konform auszugestalten.

24 Die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz, die Entwicklungen im Kanton Genf sowie die zahlreichen angelaufenen Projekte und Vorstösse auf Stufe Bund und Kantone zeigen, dass eine BRK-konforme Ausgestaltung der politischen Rechte politisch Fahrt aufzunehmen scheint. Ob die Rechtsgrundlagen dazu die Genfer Lösung übernehmen oder einen individuellen Prüfvorgang vorsehen, sich weiterhin zuerst auf kantonaler Ebene und erst dann auf Bundesebene etablieren, wird die Zukunft zeigen. Die Stossrichtung ist unabhängig davon zu begrüssen.

C. Senkung des Stimmrechtsalters

25 Ab 1991 lancierten Vorstösse etwa alle fünf bis sieben Jahre die parlamentarische Debatte um eine Senkung des Stimmrechtsalters auf 16 Altersjahre,

so zuletzt die parlamentarische Initiative Arslan (19.415) «Den jungen Menschen eine Stimme geben» vom 21. März 2019. Vereinzelt forderten diese Vorstösse sogar, gänzlich auf ein Mindestalter zu verzichten. Die Kinderrechtskonvention garantiert Kindern und Jugendlichen zwar einerseits das Recht, sich eine Meinung bezüglich der sie berührenden Angelegenheiten zu bilden und zu äussern, sowie andererseits eine ihrem Alter und ihrer Reife angemessene Berücksichtigung. Das Völkerrecht statuiert nach aktuellem Stand jedoch kein gleichberechtigtes Stimmrecht für Kinder und Jugendliche. Anzupassen wären für ein rein aktives Wahl- und Stimmrecht in Bundessachen ab 16 Altersjahren (oder ab einem noch geringeren Alter) jeweils mindestens Art. 136 BV sowie die zugehörige Ausführungsgesetzgebung. Die Anzahl der Stimmberechtigten würde sich bei der Einführung des Stimmrechtsalters 16 um rund zweieinhalb Prozent erhöhen. Im Bund scheiterten bisher sämtliche Vorstösse - so zuletzt die erwähnte parlamentarische Initiative Arslan (19.415).

26 Wie auf Bundesebene scheiterten bis anhin die Vorstösse auch in den Kantonen,

mit einer Ausnahme im Kanton Glarus. Als einziger Kanton führte dieser am 6. Mai 2007 das Stimmrechtsalter 16 ein. In der letzten eidgenössischen Vernehmlassung betreffend Stimmrechtsalter 16 Ende 2022 sprachen sich dennoch – trotz teils gegenläufiger Abstimmungsresultate – sieben Kantone für eine Senkung des Stimmrechtsalters auf 16 Altersjahre aus oder begrüssten zumindest eine nationale Debatte. Die Kantone Appenzell Ausserrhoden, Basel-Stadt und Graubünden behandeln zurzeit (Winter 2024/5) Vorlagen oder Vorstösse, die das Stimmrechtsalter 16 beinhalten oder fordern. Überdies erlauben gewisse Kantone bereits heute, den Kreis der Stimmberechtigten für Landeskirchen, Kirchgemeinden und weitere öffentlich-rechtliche Körperschaften gesetzlich auszudehnen, oder übertragen die Befugnis zur Bestimmung des Stimmrechtsalters gesetzlich direkt an diese Organisationen. So gilt in vielen evangelisch-reformierten Landeskirchen das Stimmrechtsalter 16.

27 Das formelle Kriterium des Mindestalters beruht auf der Idee, dass die Ausübung der politischen Rechte die Reife und Fähigkeit erfordere, sich ein politisches Urteil bilden zu können.

Es richtet sich nicht nach der individuellen Entwicklung der Einzelperson. In der politischen Debatte betonen Befürworterinnen und Befürworter des Stimmrechtsalters 16, dass die frühere Einbindung der Jugendlichen in die politischen Entscheidprozesse das politische Engagement bei den Jugendlichen fördern und erhalten helfen könne; zugleich liesse sich mit der Alterssenkung die Untervertretung der Jugend in politischen Gremien mindern und der Altersmedianwert unter den Stimmberechtigten senken. Die Gegnerschaft begründet ihre Ablehnung dagegen oft mit dem zivilrechtlichen Mündigkeitsalter von 18 Altersjahren sowie dem Hinweis, dass Jugendlichen bereits heute spezifische politische Teilnahmemöglichkeiten zur Verfügung stünden, wie beispielsweise die Jugendsession. Zudem seien zuletzt alle Versuche auf kantonaler Ebene gescheitert. Das juristische Schrifttum spricht sich vereinzelt für das Stimmrechtsalter 16 aus; öfters bleibt es – wie vorliegend – bei einer Darstellung der Rechtslage. Der Bundesrat hat sich bis anhin nicht klar zum Stimmrechtsalter 16 positioniert. Er erklärte sich aber bereit, weitere Abklärungen zu treffen (z.B. mittels Berichts) und hielt es zumindest für möglich, das Mündigkeitsalter zu senken.

28 Im internationalen Vergleich liegt das Wahlrechtsalter auf Landesebene in der Mehrzahl der Staaten bei 18 Altersjahren. Es gibt aber Ausnahmen: Österreich hat das Wahlrechtsalter von 16 Altersjahren bereits vor über 10 Jahren eingeführt. Innerhalb Europas kennen zudem Schottland, Wales, die Slowakei und Malta entsprechende Regelungen.

Als aussereuropäische Staaten sind primär Argentinien, Brasilien, Ecuador oder Kuba zu nennen. In Neuseeland beurteilte zudem der Oberste Gerichtshof im November 2022 das Wahlalter von 18 Altersjahren als Diskriminierung der Sechzehn- und Siebzehnjährigen. Die Entwicklungen im Ausland, die laufenden kantonalen Initiativen und die Regelmässigkeit der Vorstösse auf Bundesebene zeigen, dass die Diskussion um eine Senkung des Stimmrechtsalters in der Schweiz wohl zukünftig kaum verstummen wird.

Der Autor gibt in dieser Kommentierung seine persönliche Einschätzung wieder. Er dankt Dr. iur. Beat Kuoni, Jurist, Sektion politische Rechte, Bundeskanzlei, sowie Dr. iur. Lukas Schaub, LL.M., Dozent für Staats- und Verwaltungsrecht ZHAW für die Durchsicht und die wertvollen Hinweise und Anmerkungen.

Zum Autor

Dr. iur. Karl-Marc Wyss, Rechtsanwalt, ist wissenschaftlicher Mitarbeiter beim Bundesamt für Justiz, Direktionsbereich Öffentliches Recht, Rechtsetzungsprojekte II. Er promovierte zur vorläufigen bundesrechtlichen Umsetzung eidgenössischer Volksinitiativen auf dem Verordnungsweg und publiziert und unterrichtet im Bereich des Verwaltungs-, Staats- und Verfahrensrechts.

Weiterführende empfohlene Lektüre

Biaggini Giovanni, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Orell Füssli Kommentar, 2. Aufl., Zürich 2017.

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Dubey Jacques, art. 136 Cst., in: Martenet Vincent/Dubey Jacques (Hrsg.), Constitution fédérale, Commentaire Romand, Basel 2021.

Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadija/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2023 (zit. Hangartner et al.; auch im Open Access verfügbar).

von Heydebrand Sibylle, Stimmrecht und kantonale Autonomie: Allgemeines und gleiches Stimmrecht am Beispiel der Nordwestschweizer Kantone, Diss., Basel 2019.

Kley Andreas, Art. 136 BV, in: Ehrenzeller Bernhard et al. (Hrsg.), Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl., Zürich/St. Gallen 2023.

Seferovic Goran, Kommentierung zu Art. 2 BPR, in: Glaser Andreas et al. (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte – Version: 3.4.2023: https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr2, besucht am 5.4.2023.

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Literaturverzeichnis

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Wyss Karl-Marc, Die vorläufige bundesrechtliche Umsetzung eidgenössischer Volksinitiativen auf dem Verordnungsweg, Diss., Zürich/St. Gallen 2020 (auch im Open Access verfügbar).

Materialienverzeichnis

Die Ausübung des Stimmrechts aus dem Ausland: Grundlagen, aktuelle Praxis und Handlungsoptionen, Bericht des Bundesrats vom 17.3.2023 in Erfüllung des Postulats 20.4348 Silberschmidt vom 30.11.2020, abrufbar unter https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20204348 (zit. Bericht Po. 20.4348).

Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 24.10.2019 zur Parlamentarischen Initiative 19.400 Mehr Transparenz in der Politikfinanzierung, BBl 2019 7875 (zit. Bericht SPK-S zu Pa.Iv. 19.400).

Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20.11.1996, BBl 1997 I 1 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1997/1_1_1_1/de , besucht am 1.7.2023).
(zit.: Botschaft BV); enthält im Anschluss den Bundesbeschluss über eine nachgeführte Bundesverfassung, A Entwurf (S. 589-634; zit. VE-96).

Botschaft zur Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Erwachsenenschutz, Personenrecht und Kindesrecht) vom 28.6.2006, BBl 2006 7001 ff., abrufbar unter BBl 2006 7001 - Botschaft zur Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Erwachsenenschutz, Personen- und Kindesrecht) (admin.ch) (zit. Botschaft Erwachsenenschutz).

Bericht über das Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens vom 30.3.2023 zur Parlamentarischen Initiative (19.415) «Den jungen Menschen eine Stimme geben. Aktives Stimm- und Wahlrecht für 16-jährige als erster Schritt ins aktive politische Leben», abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/de/consultation-procedures/ended/2022#https://fedlex.data.admin.ch/eli/dl/proj/2022/59 (zit. Ergebnisbericht zur Pa.Iv. 19.415).

Bericht der Staatspolitischen Kommission vom 29.4.2022 zu den Parlamentarischen Initiativen «Mehr Demokratie wagen. Stimm- und Wahlrecht für Ausländerinnen und Ausländer» (21.405) und «Stimmrecht für alle in kommunalen Angelegenheiten nach fünf Jahren Wohnsitz in der Schweiz» (21.414), abrufbar unter https://www.parlament.ch//centers/kb/Documents/2021/Kommissionsbericht_SPK-N_21.414_2022-04-29.pdf (zit. Bericht SPK-N zu Pa.Iv. 21.405/21.414).

Erster Bericht der Schweizer Regierung über die Umsetzung des Übereinkommens über die Rechte der Menschen mit Behinderungen vom 29.6.2016, abrufbar unter https://www.edi.admin.ch/dam/edi/de/dokumente/gleichstellung/bericht/Initialstaatenbericht%20BRK.pdf.download.pdf/Initialstaatenbericht_BRK_v1.0.pdf (zit. Staatenbericht).

Explanatory memorandum by Mr Aligrudić, rapporteur, Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Expansion of democracy by lowering the voting age to 16, Mars 2011, Doc. 12546 (zit. Rapport 12546).

Politische Teilhabe von Schweizerinnen und Schweizern mit einer geistigen Behinderung, Bericht des Bundesrates vom 25.10.2023 in Erfüllung des Postulats 21.3296 Carobbio vom 18.3.2021, abrufbar unter https://www.parlament.ch/centers/eparl/_layouts/15/DocIdRedir.aspx?ID=MAUWFQFXFMCR-2-54152 (zit. Bericht Po. 21.3296).

Stimmrechtsalter 16: Partizipation stärken und begleiten, Ein Positionspapier der Eidgenössischen Kommission für Kinder- und Jugendfragen EKKJ, Bern Mai 2020 abrufbar unter https://ekkj.admin.ch/fileadmin/user_upload/ekkj/02pubblikationen/Positionspapier/d_2020_Positionspapier_EKKJ_Stimmrechtalter_16_.pdf (zit. EKKJ-Positionspapier).

United Nations, Committee on the Rights of Persons with Disabilities, Concluding observations on the initial report of Switzerland vom 13.4.2022, CRPD/C/CHE/CO/1.

Vorentwurf und erläuternder Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats vom 1.9.2022 zur Parlamentarische Initiative (19.415) «Aktives Stimm- und Wahlrecht für 16-Jährige», abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/de/consultation-procedures/ended/2022#https://fedlex.data.admin.ch/eli/dl/proj/2022/59 (zit. Bericht SPK-N zur Pa.Iv. 19.415).

Fussnoten

Art. 42 und Art. 63 f. Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 12.9.1848 (abgedruckt in Kölz, Quellenbuch 447 ff.); siehe BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 18; CR-Dubey, Art. 136 BV N. 37.
Gestützt auf Art. 45^bis aBV erging das Bundesgesetz über die politischen Rechte der Auslandschweizer vom 19.12.1975 (BPRAS; in Kraft 1.1.1977 [AS 1976 1805]). Die (briefliche) Stimmabgabe im Ausland regelte das BRPAS erst ab 1992; ausführlich zur historischen Entwicklung der politischen Rechte von Auslandschweizerinnen und ‑schweizern Horlacher, Rz. 24 ff.; siehe ferner zu Grundlage, aktueller Praxis und Handlungsoptionen bei der Ausübung des Stimmrechts aus dem Ausland Bericht Po. 20.4348 S. 1 ff.
Zur Einführung des Frauenstimmrechts von Heydebrand, S. 101 ff., Hangartner et al., Rz. 95 ff., Tobler, S. 293 ff. sowie breiter zur Thematik Frauenstimmrecht Studer/Wyttenbach, S. 1 ff.
Siehe Art. 74 aBV; siehe BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 18; SGK-Kley, Art. 136 BV N. 1 ff.
Botschaft BV, S. 359 f.; siehe auch BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 1.
Siehe BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 1.
Botschaft BV, S. 618; BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 1.
Siehe Art. 74 aBV und Art. 127 VE-96; Botschaft BV, S. 358 f.; BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 1; vgl. CR-Dubey, Art. 136 BV N. 3; zum Begriffswechsel sogleich N. 4.
Siehe Art. 74 aBV und Art. 127 VE-96.
Siehe BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 2 sowie weiter zu den Begriffen Art. 34 BV N. 12 f. und 19 ff.
Siehe Art. 138 ff., Art. 143 BV.
Siehe zu den Begriffen Volk und Ständen BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 2 sowie CR-Dubey, Art. 136 BV N. 1 und N. 7.
Siehe CR-Dubey, Art. 136 BV N. 1
Vgl. Art. 25 Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16.12.1966 (UNO-Pakt II; SR 0.103.2 [vgl. dazu kurz SGK-Steinmann/Besson, Art. 34 BV N. 3]), Art. 29 UNO-Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen vom 13.12.2006 (Behindertenkonvention; SR 0.109; in der Schweiz in Kraft seit 15.5.2014) sowie ferner Art. 12 Übereinkommen über die Rechte des Kindes vom 20.11.1989 (Kinderrechtskonvention; SR 0.107; in der Schweiz in Kraft seit 26.3.1997).
Siehe im Verhältnis zum BPR und BRK OK-Seferovic, Art. 2 BPR N. 6 ff. und 38.
BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 3; vgl. mit drei Funktionen CR-Dubey, Art. 136 BV N. 4 ff.
Siehe insbes. zu den Folgen auf die Auslegung Tschannen, Staatsrecht, Rz. 139 f. und Wyss, Rz. 126 ff.
BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 5 sowie Art. 39 BV N. 6 f.
Siehe hinten N. 16 sowie BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 4.
Siehe hinten N. 19 sowie BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 4.
Vgl. Urteil des Bundesgerichts 1D_4/2016 vom 4.5.2017 E. 1.3.3; SGK-Steinmann/Besson, Art. 34 BV N. 11.
BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 5 sowie Art. 39 BV N. 4 und 8.
Siehe zum Stimmrechtsalter hinten N. 25 ff. und N. 10 f. sowie zu den politischen Rechten von Ausländerinnen und Ausländern hinten N. 22; Weber, Rz. 41, nach welcher die Kantone jedoch keine über das Bundesrecht hinausgehenden Einschränkungen der politischen Rechte vorsehen dürfen, was aber umstritten sei. Nach hier vertretener Ansicht lässt sich dies nicht aus Art. 136 BV ableiten. Soweit Kantone weitergehende Einschränkungen vorsehen möchten, was mit Blick auf Art. 8 Abs. 1 und Art. 34 Abs. 2 und Art. 37 Abs. 2 BV nur in engen Grenzen möglich ist, bedürfen sie zwingender Gründe. Als zulässig gelten z.B. höhere Mindestalter für die Wählbarkeit in Regierungsämter oder Altersgrenze für Ämter mit hoher Belastung, wogegen z.B. geschlechterspezifische Unterscheidungen unzulässig wären (siehe BSK-Tschannen, Art. 34 BV N. 14 m.w.Bsp.).
BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 5 sowie Art. 34 N. 4 und 13.
Siehe zu Art. 136 Abs. 1 Satz 2 hinten N. 16; BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 8.
Siehe Bundesamt für Statistik, Entwicklung der Stimmbeteiligung bei eidgenössischen Volksabstimmungen (1911-2022), veröffentlich am 23.12.2022, sowie BBl 2023 486; Hangarter et al., Rz. 208 sowie mit Hinweisen zu den Auslandschweizerinnen und -schweizern Biaggini, Art. 136 BV N. 5; vgl. zur selektiven Teilnahme an Abstimmungen Serdült, S. 41 ff., Dermont, S. 5 ff. sowie ferner Kriesi, S. 39 ff.
BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 7.
Siehe SGK-Kley, Art. 136 BV N. 10; BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 7.
BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 8; CR-Dubey, Art. 136 BV N. 17; siehe spezifisch zu den Doppelbürgerinnen und -bürgern Boillet, Rz. 46 ff.
Bundesgesetz über das Schweizer Bürgerrecht vom 20.6.2014 (BüG; SR 141.0).
Siehe Art. 64 Abs. 2 BV¹⁸⁴⁸; SGK-Kley, Art. 136 BV N. 8.
SGK-Kley, Art. 136 BV N. 8; BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 8; CR-Dubey, Art. 136 BV N. 17.
Siehe dazu hinten N. 21 f.; BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 8.
Biaggini, Art. 136 BV N. 4.
SGK-Kley, Art. 136 BVN. 10. Trotz inhaltlich Deckung mit dem Zivilrecht bestimmt sich die staatsrechtliche Mündigkeit alleine nach öffentlichem Recht (Hangartner et al., Rz. 62).
Siehe hinten N. 25 ff.; vgl. dazu die Übersicht auf Homepage des Dachverbands Schweizer Jugendparlamente DSJ (abrufbar unter «https://www.dsj.ch/themen/stimmrechtsalter-16/», besucht am 1.7.2023.
BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 8; CR-Dubey, Art. 136 BV N. 17. Während sich eine generelle Anhebung der Alterslimite mit Blick auf die Allgemeinheit des Stimmrechts und die Rechtsgleichheit kaum mehr rechtfertigen liesse, wären höhere Mindestalter für die Wählbarkeit in bestimmte Ämter zumindest denkbar, wenn der Schweiz auch eher fremd. Höchstaltersgrenzen sind allenfalls bei gewissen Vollämtern zulässigen, wenn sich dafür zwingende Gründe funktioneller Art vorbringen lassen. Für andere Ämter und insbesondere Parlamentsmandate verstossen Höchstaltersgrenzen gegen die politische Gleichheit und sind insofern unzulässig (siehe SGK-Kley, Art. 136 BV N. 10; Tschannen, Staatsrecht, Rz. 1841 und 1744 f).
Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10.12.1907 (SR 210).
Siehe Art. 16 aZGB in der Fassung vom 1.1.2012; SGK-Kley, Art. 136 BV N. 13.
Siehe Art. 2 BPR und Art. 398 ZGB; SGK-Kley, Art. 136 BV N. 14; CR-Dubey, Art. 136 BV N. 22.
Siehe zu Art. 2 BPR OK-Seferovic, Art. 2 BPR N. 1 ff.
Botschaft Erwachsenenschutzrecht, S. 7109; SGK-Kley, Art. 136 BV N. 14.
Vgl. eingehend zur Urteilsfähigkeit BGE 124 III 5 E. 1; BK-Bucher/Aebi-Müller, Art. 16 ZGB N. 1 ff.
Siehe Botschaft Erwachsenenschutzrecht, S. 7109; BK-Bucher/Aebi-Müller, Art. 16 ZGB N. 3; OK-Seferovic, Art. 2 BPR N. 29 ff.; exemplarisch Urteil des Bundesgerichts 2C_496/2008 vom 3.3.2009 E. 3.4.
Siehe OK-Seferovic, Art. 2 BPR N. 16 ff.; von Heydebrand, S. 160 ff.
Von Heydebrand, S. 161.
Siehe BSK-Jungo, Art. 363 ZGB N. 2 ff. m.w.H.
Siehe OK-Seferovic, Art. 2 BPR N. 23 ff. m.w.H.
Vgl. den Wortlaut von Art. 398 Abs. 2 ZGB sowie OK-Seferovic, Art. 2 BPR N. 24.
SHK-Frei, Art. 29 BRK N. 57; Hess-Klein/Scheibler (Schattenbericht), S. 97.
Siehe hinten N. 23 f.
Siehe SGK-Kley, Art. 136 BV N. 15.
SHK-Frei, Art. 29 BRK N. 57; Hess-Klein/Scheibler (Schattenbericht), S. 97; OK-Seferovic, Art. 2 BPR N. 37; ausführlich Tobler, S. 341 ff; vgl. SGK-Kley, Art. 136 BV N. 15.
Siehe OK-Seferovic, Art. 3 BPR N. 13 ff.; BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 11.
SGK-Kley, Art. 136 BV N. 16; OK-Seferovic, Art. 3 BPR N. 13.
Siehe Art. 4 Abs. 3, Art. 77 Abs. 1 lit. a und Art. 80 BPR; SGK-Kley, Art. 136 BV N. 16.
Siehe zu den Änderungen die auf 1.1.2024 in Kraft treten AS 2023 84 sowie BBl 2016 5161, 5175.
Siehe Art. 49 Abs. 1 lit. d Zivilstandsverordnung vom 28.4.2004 (ZStV; SR 211.112.2); BSK-Maranta, Art. 449c ZGB N. 5 ff.; vgl. OK-Seferovic, Art. 2 BPR N. 32 ff.; siehe betreffend die Auslandschweizerinnen und -schweizer Art. 19 ff. ASG und Art. 11 Auslandschweizerverordnung (V-ASG; SR 195.11).
Siehe SGK-Kley, Art. 136 BV N. 17.
Der zweite Satz geht inhaltlich auf Artikel 74 Absatz 1 aBV aus dem Jahre 1971 zurück (Einführung des Frauenstimmrechts); CR-Dubey, Art. 136 BV N. 25.
BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 4; SGK-Kley, Art. 136 BV N. 18.
Siehe Aubert/Mahon, Art. 136 BV N. 13; BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 13. Dubey sieht darin eine Auslegungshilfe («maxime d’interprétation»), die dem demokratischen Grundsatz – wie ihn auch Art. 25 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) statuiert – bei der Umsetzung auf Bundesebene Nachachtung verschaffen soll (CR-Dubey, Art. 136 BV N. 24.)
Siehe ausführlich zur Zählwertgleichheit z.B. von Heydebrand, S. 193 ff.
Siehe zu sog. Stimmkraft- oder Stimmgewichtsgleichheit und zur Erfolgswertgleichheit z.B. Weber, Rz. 207 ff., von Heydebrand, S. 237 ff. oder CR-Dubey, Art. 136 BV N. 28.
Der Nationalrat wird in 20 Kantonen nach dem Verfahren «Hagenbach-Bischoff» gewählt, während in den Kantonen Aargau, Schaffhausen, Nidwalden, Zug und Zürich das Verfahren des «Doppelten-Pukelsheim» und in Basel-Stadt das Verfahren «Sainte-Laguë» zur Anwendung gelangt (siehe zur Nationalratswahl und den unterschiedlichen Verfahren Hangarter et al., Rz. 636 ff.). Auf Bundesebene forderte zuletzt die Pa.Iv. Jost (23.452) «Schluss mit Listenflut. Einfaches und faires Wahlsystem für die Nationalratswahlen» vom 25.9.2023 die Gesetzgebung über die Nationalratswahlen dahingehend zu ändern, dass die Nationalratssitze mittels der doppeltproportionalen Divisormethode mit Standardrundung (doppelter Pukelsheim) zugeteilt werden.
Vgl. BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 4 und SGK-Kley, Art. 136 BV N. 17.
BGE 147 I 194 E. 3.3 S. 199 (siehe dazu Biaggini, S. 618 f. und Demay, S. 285 f.).
Botschaft BV, S. 359; siehe auch Schaub, S. 586.
Siehe Schaub, S. 586 ff. und SGK-Kley, Art. 136 BV N. 18; vgl. CR-Dubey, Art. 136 BV N. 29 f.
Siehe Biaggini, Art. 136 BV N. 7; SGK-Kley, Art. 136 BV N. 18; Schaub, S. 586 f. Gemäss Tschannen liesse sich bestenfalls noch «von der Pflicht des Stimmvolks insgesamt sprechen, in seiner Funktion als Staatsorgan Wahl- und Abstimmungsentscheide zu treffen» (BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 15).
Siehe zu den Transparenzvorschriften des BPR Aeschimann/Schaub, Rz. 1 ff.; die Materialien zu den Transparenzvorschriften erwähnen Art. 136 BV jedoch nicht (vgl. z.B. Bericht SPK-S zu Pa.Iv. 19.400, S. 7875 ff.).
Vgl. CR-Dubey, Art. 136 BV N. 30, der Art. 136 Abs. 1 Satz 2 als «norme de compétence» bezeichnet.
Vgl. Art. 83 BPR; Biaggini, Art. 136 BV N. 7; kritische gegenüber der Zulässigkeit einer kantonalrechtlich begründeter Stimmpflicht in eidgenössischen Angelegenheiten Schaub, S. 590 ff. m.w.H.
Siehe Art. 9 Gesetz über die vom Volke vorzunehmenden Abstimmungen und Wahlen sowie über die Ausübung der Volksrechte des Kantons Schaffhausen vom 15.3.1904 (Wahlgesetz; SHR 160.100); SGK-Kley, Art. 136 BV N. 18.
Der zweite Satz geht inhaltlich auf Art. 74 Abs. 1 aBV aus dem Jahre 1971 zurück (Einführung des Frauenstimmrechts). Gemäss Lehre und Praxis kommt ihm in der aktuellen Bundesverfassung kein eigenständiger Rechtsgehalt mehr zu (siehe vorne N. 6 und 16). Etliche Autoren bezeichnen den zweiten Satz von Art. 136 Abs. 1 BV denn auch als unnötig: So kommentiert z.B. Tschannen dessen Bedeutung wie folgt: «Die politische Gleichberechtigung von Mann und Frau ergibt sich bereits aus Satz 1; und zur Gleichheit der politischen Rechte und Pflichten (nicht nur zwischen Mann und Frau!) sagt Art. 8 alles Nötige. Kurzum, Satz 2 von Art. 136 Abs. 1 hängt in der Luft; er wäre besser nicht geschrieben worden» (BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 13); oder kurz in den Worten von Aubert: «[...], la phrase reste inutile» (Aubert/Mahon, Art. 136 BV N. 13). Während die Streichung Satz 2 zu keiner Verschlechterung des verfassungsrechtlichen Schutzes führte, behöbe sie das bestehende Spannungsverhältnis bezüglich Stimmkraft- und Erfolgswertgleichheit (siehe vorne N. 16). Streicht der Verfassungsgeber den Begriff «Pflichten» aus der Verfassung, liesse sich – je nach Thematisierung in den Materialien – argumentieren, dass damit die Einführung einer gesetzlichen Teilnahmepflicht bei eidg. Abstimmungen und Wahlen für ihre Verfassungskonformität zwingend einer neuen Verfassungsgrundlage bedürfte. So verstanden hätte sich dann das Verb «können» in Art. 136 Abs. 2 BV – anders als zurzeit (siehe hinten N. 19) – im Kontext der Verfassungsänderung (Streichung Satz 2) als Schranke gegen die Einführung eines Stimmzwangs auf Bundesebene interpretieren lassen, was sprachlich einfacher verständlich wäre.
Siehe Bericht SPK-N zur Pa.Iv. 19.415, S. 7. Mit dem altersbedingten Auseinanderfallen des aktiven und passiven Wahlrechts, besitzen die sechzehn- und siebzehnjährigen Personen aber gerade nicht dieselben Rechte wie die Personen, die das achtzehnte Altersjahr zurückgelegt haben. Diese können sich zusätzlich in den Nationalrat, den Bundesrat oder das Bundesgericht wählen lassen (vgl. Art. 143 BV).
Um Missverständnissen vorzubeugen, sei an der Stelle daraufhin gewiesen, dass sich die Transparenzvorschriften des BPR auf Art. 39 Abs. 1 i.V.m. mit Art. 34 BV abstützen und nicht auf Art. 136 Abs. 1 BV (Bericht SPK-S zu Pa.Iv. 19.400, S. 7900).
BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 16; SGK-Kley, Art. 136 BV N. 19; vgl. vorne zur Tragweite N. 6.
Biaggini, Art. 136 BV N. 8.
Siehe BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 17; CR-Dubey, Art. 136 BV N. 36; vorne zur Tragweite N. 6.
BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 16; SGK-Kley, Art. 136 BV N. 19.
Siehe SGK-Kley, Art. 136 BV N. 8; siehe vorne N. 9.
Siehe auch die Petition (21.2040) «Einführung politischer Rechte für Einwohner:innen der Schweiz ohne Schweizer Staatsbürgerschaft» aus der Frauensession 2021 vom 31.10.2021.
Der Nationalrat leistete der Pa.Iv. (21.405) «Mehr Demokratie wagen. Stimm- und Wahlrecht für Ausländerinnen und Ausländer» mit 113 zu 63 Stimmen bei 0 Enthaltungen keine Folge (Abstimmungsprotokoll des Nationalrats zum Geschäft 21.405 zur Abstimmung vom 7.6.2022 [Ref. 25079]; vgl. zur SPK-N den Bericht SPK-N zu Pa.Iv. 21.405/21.414). Im Herbst 2001 lehnte der Nationalrat das Postulat Rennwald (00.3512) «Stimmrecht für Ausländerinnen und Ausländer auf Bundesebene» vom 4.10.2000 ab (AB 2001 N 1380).
Horlacher, Rz. 173; Bisaz, S. 107; von Heydebrand, S. 148; Tschannen, Perspektiven, Rz. 9.
Siehe BBl 2023 1224 (Text und Vorprüfung) sowie BBl 2025 273 (Zustandekommen).
Siehe zum völkerrechtlichen Kontext Tobler, S. 357 f. und Rüegger, S. 81 f.
Von Heydebrand, S. 144; Tanquerel, Rz. 53. Nach hier vertretener Ansicht lässt sich eine derartige Pflicht nicht aus Art. 51 BV ableiten und sie bildet kein Kriterium für die Gewährleistung der KV durch die Bundesversammlung (vgl. BSK-Belser/Massüger. Art. 51 BV N. 18 ff.).
Siehe Art. 37 Abs. 1 lit. c KV/NE (SR 131.233) und Art. 73 KV/JU (SR 131.235); dazu Hangartner et al., Rz. 109 ff.
Siehe Art. 69 Abs. 2 KV/AR-Entwurf des Regierungsrats (1. Lesung) vom 20.12.2022 (siehe dazu den 1. Bericht und Antrag des Regierungsrates des Kantons Appenzell Ausserrhoden vom 20.12.2022) – die besondere Kommission zur Totalrevision der KV/AR (BKKV) schloss die Beratung der Kantonsverfassung in 1. Lesung im Dezember 2023 ab. Sie unterstützte die wesentlichen inhaltlichen Neuerungen, namentlich den Ausbau der demokratischen Mitwirkung (Stimmrechtsalter 16 und Ausländerstimmrecht; vgl. 2. Bericht und Antrag der BKKV vom 22.11.2023). [WKMB1] Der Kantonsrat verabschiedete die totalrevidierte Kantonsverfassung in seiner Sitzung vom 19./20.2.2024 in der 1. Lesung inklusive des Ausländerstimmrechts (Gesamtschau nach Kantonsratsdebatte von Hanspeter Strebel vom 23.2.2024). Anschliessend verabschiedete der Regierungsrat den KV/AR-Entwurf am 9.1.2025 in der 2. Lesung und überwies diesen an den Kantonsrat, wobei er vorschlug, das Stimmrechtsalter 16 und das Ausländerstimmrecht als Eventualantrag zu behandeln. Zunächst wird sich die eigens eingesetzte kantonsrätliche Kommission mit dem Entwurf beschäftigen, gefolgt von der 2. Lesung im Kantonsrat (Medienmitteilung des Kanton AR «Neue Kantonsverfassung: Proporzregeln, indirekten Medienförderung und Eventualantrag» vom 9.1.2025).
Siehe Art. 37 Abs. 1 lit. c KV/NE (SR 131.233) sowie Art. 73 KV/JU (SR 131.235) i.V.m. Art. 3 LDP/JU (LS 161.1); dazu Hangartner et al., Rz. 109 ff. sowie Belser, S. 84 ff.
Siehe Art. 43 Abs. 1 lit. b i.V.m. Art. 42 Entwurf der Verfassung des Kantons Wallis vom 25.4.2023. Die Stimmbevölkerung lehnte am 3.3.2024 sowohl den Entwurf der neuen Kantonsverfassung als auch die Variante ohne Stimm- und Wahlrecht und Recht auf Wählbarkeit für ausländische Personen in Gemeindeangelegenheiten ab (Medienmitteilung des Kantons Wallis vom 3.3.2024).
Siehe Art. 48 Abs. 3 KV/GE (SR 131.234).
Viele Kantone gestatten den öffentlich-rechtlich anerkannten Religionsgemeinschaften und ihren Kirchgemeinden, ein Ausländerstimmrecht einzuführen (siehe z.B. Art. 130 Abs. 2 lit. a KV/ZH [SR 131.211] sowie Hangartner et al., Rz. 113 m.w.H.).
Siehe Art. 105 Abs. 2 KV/AR (SR 131.224.1), § 40 Abs. 2 KV/BS (SR 131.222.1) und Art. 9 Abs. 4 KV/GR (SR 131.226); dazu Hangartner et al., Rz. 110 sowie Caroni et al., Rz. 256; inklusive Entwicklungen in den Kantonen Aargau, Basel-Landschaft und Solothurn von Heydebrand, S. 144 ff.
Horlacher, Rz. 174 m.w.H. In Gemeinden, in den Ausländerinnen und Ausländern politische Rechte ausüben können, war die Zahl der aktiven Ausländerinnen und Ausländer zudem laut einer Untersuchung von Avenir Suisse aus dem Jahre 2015 relativ gering (siehe Adler et al., S. 32). Politische Rechte für Ausländerinnen und Ausländer würde sich kaum auf die Wahl- und Abstimmungsresultate auswirken (so zumindest gemäss Strijbis, S. 58 ff.).
Siehe z.B. Art. 105 Abs. 2 KV/AR (SR 131.224.1) oder Art. 142 Abs. 1 lit. b KV/VD (SR 131.231); Hangartner et al., Rz. 110.
Siehe dazu Hangartner et al., Rz. 110; Horlacher, Rz. 175 und CR-Dubey, Art. 136 BV N. 18.
Müller/Schlegel, S. 54; Belser, S. 86 ff.; Tschannen, Perspektiven, Rz. 9; in diese Richtung gehend Tobler, S. 356, Rüegger S. 98 ff., Blatter/Schmid/Blättler, S. 24 ff.; Wenger, S. 1191 f.; Boillet/Demay, Rz. 10 ff.
Der Nationalrat leistete der Pa.Iv. (21.414) «Stimmrecht für alle in kommunalen Angelegenheiten nach fünf Jahren Wohnsitz in der Schweiz» mit 110 zu 63 Stimmen bei 4 Enthaltungen keine Folge (Abstimmungsprotokoll des Nationalrats zum Geschäft 21.414 zur Abstimmung vom 7.6.2022 [Ref. 25089]). Der Nationalrat folgte damit seiner Staatspolitischen Kommission (SPK-N), die am 25.2.2022 mit 17 zu 8 Stimmen keine Folge gegeben beantragt hatte (siehe Bericht SPK-N zu Pa.Iv. 21.405/21.414).
Art. 136 BV i.V.m. Art. 2 BPR sowie Art. 360 ff. und 398 ZGB; siehe vorne N. 12.
Siehe vorne N. 12 und 15; OK-Seferovic, Art. 2 BPR N. 37; vgl. auch die Literaturangaben in Fn. 102.
Siehe Art. 29 auch i.V.m. Art. 12 BRK; dazu Tobler, S. 340 ff. und OK-Seferovic, Art. 2 BPR N. 13; zur umstrittenen Frage der direkten Anwendbarkeit von Art. 29 BRK Grodecki, Rz. 13.
SHK-Frei, Art. 29 BRK N. 57; Schefer/Martin/Hess-Klein, S. 446 ff.; Tanquerel, FS, S. 245 f.; Hess-Klein/Scheibler (Schattenbericht), S. 97; Hess-Klein, S. 606 f.; OK-Seferovic, Art. 2 BPR N. 13 f. und 36 ff.; SGK-Kley, Art. 136 BV N. 15; Grodecki, Rz. 7 ff.; Matthey/Burgat, S. 123; die Rechtmässigkeit anzweifelnd Hangartner et al., Rz. 624.
Siehe Bericht Po. 21.3296, S. 36.
Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats (SPK-N) hat den Bericht am 11.1.2024 zur Kenntnis genommen und diskutiert. Sie beriet zugleich drei Petitionen der Behindertensession vom 10.5.2023 (Pe. [23.2019] «Autonomes und ungehindertes Wahl- und Stimmrecht», Pe. [23.2020] «Hindernisfreiheit und Teilhabe am politischen Leben» und Pe. [23.2021] «Politische Mitsprache und passives Wahlrecht»). Angesichts der Komplexität und Bedeutung des Themas beschloss die SPK-N, sich an einer ihrer nächsten Sitzungen erneut mit den drei Petitionen zu befassen und erst dann über sie zu befinden. Mit 13 zu 12 Stimmen nahm sie jedoch bereits am 11.1.2024 das Postulat (24.3001) «Prüfung von Massnahmen zur Verbesserung der politischen Teilhabe von Menschen mit Behinderungen an»,welches den Bundesrat auffordert, mehrere konkrete Massnahmen zu prüfen, mit welchen die politische Teilhabe von Menschen mit Behinderungen gewährleistet werden soll (siehe Medienmitteilung der SPK-N «Adressdienstgesetz: Kommission beantragt Rückweisung an den Bundesrat» vom 12.1.2024). Der Bundesrat beantragte in seiner Stellungnahme vom 14.2.2024 die Annahme des Postulats (24.3001) und der Nationalrat nahm das Postulat am 17.4.2024 an (Abstimmungsprotokoll Nationalrats zum Geschäft 24.3001 vom 17.4.2024 [Ref. 28716]).
Die Förderung der politischen Partizipation von Menschen mit Behinderungen ist ein Schwerpunktprogramm der Behindertenpolitik 2023-2026 des Bundesrats (Schwerpunktprogramme Behindertenpolitik 2023-2026, Bericht des Bundesrates vom 8.12.2023, S. 10 ff.). Zu berücksichtigen ist zudem, dass die Motion in Zusammenhang mit der eidg. Volksinitiative «Für die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen (Inklusions-Initiative) steht, die im 16.10.2024 zustande gekommen ist (BBl 2024 2637). Diese verlangt die rechtliche und tatsächliche Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen in allen Lebensbereichen.
Siehe Art. 48 und Art. 228 KV/GE (SR 131.234; Aufhebung des Abs. 4 in der Volksabstimmung vom 29.11.2020, mit Wirkung seit 19.12.2020. Gewährleistungsbeschluss vom 21.9.2021 [BBl 2021 2340 Art. 5 Abs. 2, BBl 2021 1414]); siehe dazu Tobler, S. 327 ff. m.w.H.; mit Blick auf Art. 34 BV kritisch Grodecki, Rz. 19.
Siehe Landsgemeindemandat 2024 des Kantons Appenzell Innerrhoden, S. 37 f. und S. 73 sowie Protokoll der ordentlichen Landsgemeinde vom 28.4.2024 auf dem Landsgemeindeplatz in Appenzell, S. 18.
Siehe Stellungnahme des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt vom 1.12.2021 zur Motion Oliver Thommen und Konsorten betreffend «politische Rechte für Menschen mit geistiger oder psychischer Behinderung», S. 4 ff. m.w.H. gemäss Aktionsplan prüft der Kanton Zürich bis 2025 eine entsprechende Anpassung seiner Gesetzgebung (Regierungsrat des Kantons Zürich [Hrsg.], Aktionsplan Behindertenrechte Kanton Zürich 2022-2025, Zürich August 2022, S. 13 Massnahme A3); siehe § 27 Entwurf der Verfassung des Kantons Zug gemäss Ergebnis 1. Lesung RR vom 13.05.2024 (Synopse Kantonsverfassung). Der Kanton Basel-Landschaft entschied sich im Gegenvorschlag zur kantonalen Verfassungsinitiative «Für eine kantonale Behindertengleichstellung» dafür zuerst die Erfahrungen im Kanton Genf sowie die weiteren Entwicklungen auf Stufe Bundabzuwarten (siehe Vorlage [22.461] an den Landrat vom 28.6.2022, S. 74 f.; die Initiative wurde am im Februar 2023 zurückgezogen [Verfügung der Landeskanzlei des Kantons Basel-Landschaft vom 1.3.2023, Nr. PL-BL30-0000000003]); im Kanton Solothurn äusserten sich sowohl der Regierungsrat wie auch die Justizkommission positiv zum Volksauftrag «Politische Rechte für Menschen mit geistiger Behinderung» (Beschluss des Regierungsrats des Kantons Solothurn vom 4.11.2024 [Nr. 2024/1790] sowie Medienmitteilung der Justizkommission des Kantons Solothurn vom 10.12.2024); vgl. ferner Art. 43 Entwurf der Verfassung des Kantons Wallis vom 25.4.2023, der am 3.3.2024 an der Urne scheiterte (Medienmitteilung des Kantons Wallis vom 3.3.2024).
Siehe Art. 37 Abs. 2 KV/NE i.V.m. Art. 6 ff. Règlement d'exécution de la loi sur les droits politiques (RELDP; RSN 141.01) du 17.2.2003 (und – jedoch nicht erhellend – Loi sur les droits politiques [LDP/NE; RSN141] du 17.10.1984).
So lässt die Rechtsordnung den Kirchgemeinden im Kanton m.E. die entsprechende Regelungsautonomie (vgl. dazu Art. 107 Abs. 2 lit. d, Art. 121 und 122 KV/BE [SR 131.212] sowie Art. 7 Verfassung der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Bern vom 19.3.1946 [KES 110.10]).
Für eine Anpassung der Rechtslage z.B. SGK-Kley, Art. 136 BV N. 15; Schefer/Martin/Hess-Klein, S. 99 und S. 446 ff. oder Tanquerel, FS, S. 244 ff. mit einem Vorschlag für eine BRK-konforme Neuregelung von Art. 136 Abs. 1 BV (vgl. auch die Literaturangaben vorne in Fn. 102).
Siehe Pa.Iv. Wyss (99.457) «Stimmrechtsalter 16» vom 7.12.1999; Mo. SPK-N (00.3180) «Stimmrechtsalter 16» vom 30.3.2000; Pa.Iv. Allemann (07.456) «Stimmrechtsalter 16» vom 22.6.2007; Pe. Jugendsession (08.2021) «Stimmrechtsalter 16» vom 20.11.2008; Po. Reynard (14.3470) «Stimmrechtsalter 16 und Förderung politischer Bildung» vom 18.6.2014; Pa.Iv. Mazzone (17.429) «Stärkung der Demokratie. Politische Rechte ab 16 Jahren» vom 17.3.2017; siehe von Heydebrand, S. 151 ff. m.w.H. und EKKJ-Positionspapier, S. 1.
Siehe z.B. Mo. Müller (08.3711) «Stimmrecht für alle Schweizer Bürgerinnen und Bürger» vom 3.10.2008 oder ferner Pa.Iv. Zwygart (99.454) «Familienstimmrecht bei Abstimmungen und Wahlen» vom 7.10.1999; vgl. dazu SGK-Kley, Art. 136 BV N. 12M; CR-Dubey, Art. 136 BV N. 20; kritisch BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 9. Zur Notwendigkeit einer Altersgrenze Hangartner et al., Rz. 64 und Häfelin et al., Rz. 774a.
Siehe Art. 12 Übereinkommen über die Rechte des Kindes vom 20.11.1989 (SR 0.107; in der Schweiz in Kraft seit 26.3.1997) sowie dazu Schmahl, Art. 12 KRK N. 1 ff.
Tobler, S. 356; Matthey/Burgat, S. 124.
Ein Stimmrecht für Kinder führte faktisch zu einem doppelten Stimmrecht der gesetzlichen Vertretung, was nicht nur der Rechtsgleichheit, sondern auch der Organfunktion des Stimmrechts widerspräche, die eine höchstpersönliche Kundgebung des politischen Willens erfordert (BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 9; vgl. auch die Literaturangaben vorne in Fn. 111).
Siehe hierzu Bericht SPK-N zur Pa.Iv. 19.415, S. 6 ff. mit einem konkreten Verfassungsentwurf.
Basierend auf den statistischen Erhebungen der Jahre 2018-2020 bezifferte der Bund 2022 die zusätzliche Anzahl Stimmberechtigte mit Wohnsitz in der Schweiz mit rund 129'000 Personen, nicht berücksichtig sind die Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer sowie jene Personen, die wegen dauernder Urteilsunfähigkeit unter umfassender Beistandschaft stehen oder durch eine vorsorgebeauftragte Person vertreten werden (siehe zu Zahlen und Berechnungsgrundlage Bericht SPK-N zur Pa.Iv. 19.415 S. 8).
Nach Kenntnisnahme der Vernehmlassungsergebnisse beantragte die Staatspolitische Kommission des Nationalrates (SPK-N) am 20.4.2023 gegenüber dem Nationalrat die Initiative 19.415 abzuschreiben (Medienmitteilung der SPK-N «Stimmrechtsalter 16 überzeugt nicht» vom 21.4.2023). Entgegen dem Mehrheitsantrag der SPK-N verzichtete der Nationalrat jedoch am 12.6.2023 mit 98 zu 93 Stimmen auf die Abschreibung der parlamentarische Initiative Arslan (19.415) und wies diese mit dem Auftrag an die Kommission zurück, eine Vorlage auszuarbeiten (siehe Abstimmungsprotokoll des Nationalrats zum Geschäft 19.415 vom 12.6.2023 [Ref. 27040]). Die SPK-N beantragte ihrem Rat am 12.1.2024 jedoch erneut, dieses Mal mit 15 zu 10 Stimmen, die Initiative abzuschreiben (siehe Medienmitteilung der SPK-N «Adressdienstgesetz: Kommission beantragt Rückweisung an den Bundesrat» vom 12.1.2024). Am 28.2.2024 folgte der Nationalrat dem Antrag auf Abschreibung der Initiative mit 106 zu 84 Stimmen (siehe Abstimmungsprotokoll des Nationalrats zum Geschäft 19.415 vom 28.2.2024 [Ref. 28184] sowie zur Debatte AB 2024 N 102 ff.).
In einer Volksabstimmung abgelehnt haben die Bevölkerung eine Einführung des Stimmrechtsalters 16 seit 2020 in den Kantonen Neuenburg (Februar 2020), Uri (September 2021) Zürich (Mai 2022) sowie Bern (September 2022). Zudem sprachen sich der Kantonsrat von Zug (Juli 2021) und von Luzern (Dezember 2021) sowie das Parlament von Waadt, Schwyz (2021) und Genf (2022) gegen die Einführung des Stimmrechtsalters 16 aus (siehe dazu m.w.H. die Übersicht auf der Homepage des Dachverbands Schweizer Jugendparlamente DSJ [abrufbar unter https://www.dsj.ch/themen/stimmrechtsalter-16/, besucht am 7.1.2025]).
Siehe dazu Art. 56 Abs. 1 KV/GL (SR 131.217; angenommen an der Landsgemeinde vom 6.5.2007, in Kraft seit 6.5.2007. Gewährleistungsbeschluss vom 12.6.2008 [BBl 2008 5787 Art. 1 Ziff. 2, BBl 2008 1417]).
Siehe Ergebnisbericht zur Pa.Iv. 19.415, S. 2 ff.
Siehe Art. 69 Abs. 1 KV/AR-Entwurf des Regierungsrats (1. Lesung) vom 20.12.2022 (siehe dazu den 1. Bericht und Antrag des Regierungsrates des Kantons Appenzell Ausserrhoden vom 20.12.2022) – die besondere Kommission zur Totalrevision der KV/AR (BKKV) schloss die Beratung der Kantonsverfassung in 1. Lesung im Dezember 2023 ab. Sie unterstützte die wesentlichen inhaltlichen Neuerungen, namentlich den Ausbau der demokratischen Mitwirkung (Stimmrechtsalter 16 und Ausländerstimmrecht; vgl. 2. Bericht und Antrag der BKKV vom 22.11.2023). Der Kantonsrat verabschiedete die totalrevidierte Kantonsverfassung in seiner Sitzung vom 19./20.2.2024 in der 1. Lesung inklusive des Stimmrechtsalters 16 (Gesamtschau nach Kantonsratsdebatte von Hanspeter Strebel vom 23.2.2024). Anschliessend verabschiedete der Regierungsrat den KV/AR-Entwurf am 9.1.2025 in der 2. Lesung und überwies diesen an den Kantonsrat, wobei er vorschlug, das Stimmrechtsalter 16 und das Ausländerstimmrecht als Eventualantrag zu behandeln. Zunächst wird sich die eigens eingesetzte kantonsrätliche Kommission mit dem Entwurf beschäftigen, gefolgt von der 2. Lesung im Kantonsrat (Medienmitteilung des Kanton AR «Neue Kantonsverfassung: Proporzregeln, indirekten Medienförderung und Eventualantrag» vom 9.1.2025); Beschluss des Regierungsrats des Kantons Basel-Stadt vom 208.2019 zur Motion Jo Vergeat und Konsorten betreffend «aktives Stimm- und Wahlrecht für 16-Jährige» –Stellungnahme (PD/P195161 vom 21.8.2019), die Stellungnahme vom 8.11.2022 (P221295) in der Vernehmlassung zur eidg. Pa.Iv. 19.415 sowie den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Basel-Stadt vom 19.9.2023 (PD/P195161 vom 20.9.2023); siehe Aargauische Volksinitiative «Für eine Demokratie mit Zukunft (Stimmrechtsalter 16 im Aargau)» vom 7.2.2022 (Publ.-Nr. 00.0021.087), die bestätigt durch den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Aargau vom 8.3.2023 in formeller Hinsicht zustande gekommen ist. Die Stimmbevölkerung lehnte die Volksinitiative jedoch am 24.11.2024 mit 79.74 % Nein-Stimmen ab (Protokoll der kantonalen Volksabstimmung vom 24.11.2024); im Kanton Luzern kam die kantonale Volksinitiative «Ja zum Stimmrechtsalter 16!» zustande (siehe Beschluss des Regierungsrats über die Erwahrung der Verfassungsinitiative «Ja zum Stimmrechtsalter 16!» vom 30.5.2023), die Stimmbevölkerung lehnte die Initiative am 9.2.2025 mit 79.1 % Nein-Stimmen ab (Mitteilung des Kantons Luzern vom 9.2.2025); Antwort der Regierung des Kantons Graubünden vom 21.4.2022 auf den Auftrag Derungs betreffend Einführung vom Stimmrechtsalter 16 (aktives Wahl- und Stimmrecht).
Vgl. z.B. Art. 111 Abs. 2 lit. a KV/SG (SR 131.225), Art. 18 f. KV/UR (SR 131.214) und Art. 109 Abs. 1 KV/SH (SR 131.223); Hangartner et al., Rz. 128.
Hangartner et al., Rz. 128; Bucher L., S. 201.
Tobler, S. 353 m.w.H.; vgl. auch vorne N. 10.
Siehe vorne N. 8 sowie zur politischen Reife von Heydebrand, S. 152 f., Tobler, S. 353 f. und Verhellen, S. 119 m.Hw. zur Entwicklungspsychologie (vgl. kritisch Rapport 12546, § 43); vgl. Matthey/Burgat, S. 124.
Siehe z.B. jüngst Bericht SPK-N zur Pa.Iv. 19.415, S. 4 und Ergebnisbericht zur Pa.Iv. 19.415, S. 2 ff. Dahinter steht die Überlegung, dass Jugendliche mit dem Stimmrechtsalter 16 direkt anschliessend an den Unterricht zur politischen Bildung am Ende des obligatorischen Schulunterrichts die politischen Rechte erlangen würden, womit die zeitliche Lücke zwischen Theorie und Praxis wegfiele (siehe dazu Bucher L., S. 203; ferner EKKJ-Positionspapier, S. 6 ff). Grössere sozialwissenschaftliche Studien zu dieser Frage für die Schweiz fehlen zurzeit und würden die Diskussion versachlichen (mit internationalen Vergleichen für eine positive Wirkung sprechend Eichhorn/Bergh, S. 236).
Siehe Bericht SPK-N zur Pa.Iv. 19.415, S. 4; Ergebnisbericht zur Pa.Iv. 19.415, S. 2 ff.; Rapport 12546, § 39 f.; vgl. dazu von Heydebrand, S. 153 f.
Siehe z.B. Bericht SPK-N zur Pa.Iv. 19.415, S. 3 und Ergebnisbericht zur Pa.Iv. 19.415, S. 2 ff.
Siehe z.B. Ergebnisbericht zur Pa.Iv. 19.415, S. 2 ff.; ausführlich zu den verschiedenen Teilnahmemöglichkeiten von Jugendlichen Bucher N., S. 1 ff.
Siehe z.B. zuletzt Ergebnisbericht zur Pa.Iv. 19.415, S. 2 ff.; zu den kantonalen Entwicklungen vorne N. 26.
Tobler, S. 356; Weber, Rz. 71; Boillet, Rz. 39 f. i.V. mit Rz. 63; ferner Belser, S. 80 f. und Bucher L., S. 202 f.; aus bundesstaatlichen Gründen gegen die Einführung von Stimmrechtsalter 16 über die Bundesebene von Heydebrand, S. 293.
Siehe z.B. SGK-Kley, Art. 136 BV N. 12; BSK-Tschannen, Art. 136 BV N. 9; Hangartner et al., Rz. 62 ff. und 126 ff.; ferner CR-Dubey, Art. 136 BV N. 20.
Siehe Stellungnahme des Bundesrats vom 24.5.2000 zur Mo. SPK-N (00.3180) «Stimmrechtsalter 16» vom 30.3.2000 (Antrag auf Umwandlung in ein Postulat) sowie diejenige vom 27.8.2014 zum Po. Reynard (14.3470) «Stimmrechtsalter 16 und Förderung politischer Bildung» vom 18.6.2014 (Antrag auf Postulatsannahme); zu den übrigen Vorstössen (vgl. Fn. 110) erfolgte keine Stellungnahme. Er sprach sich dagegen deutlich gegen ein Stimmrecht für Kleinkinder aus (Mündigkeitsalter 0; Stellungnahme des Bundesrats vom 16.11.2008 zur Mo. Müller (08.3711) «Stimmrecht für alle Schweizer Bürgerinnen und Bürger» vom 3.10.2008 [Antrag auf Motionsablehnung]).
Vgl. dazu Eichhorn/Bergh, S. 2 ff.; Bericht SPK-N zur Pa.Iv. 19.415, S. 6.
Siehe Bericht SPK-N zur Pa.Iv. 19.415, S. 6.
Siehe https://www.courtsofnz.govt.nz/assets/cases/2022/2022-NZSC-134.pdf.

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10.17176/20240210-092036-0

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