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- I. Historique
- II. Évolution du marché du logement en Suisse
- III. Commentaire au sens strict
- IV. Conclusion
- Lectures complémentaires recommandée
- Bibliographie
I. Historique
1 Après que la Confédération eut lancé, pendant la Seconde Guerre mondiale, trois campagnes de construction de logements visant à relancer une activité de construction en stagnation, une première disposition relative à la construction de logements a été inscrite dans la Constitution fédérale peu après la fin de la guerre, avec l’art. 34quinquies aCst. Cette disposition a été élaborée en tant que contre-projet à l’initiative populaire « Pour la famille », qui a ensuite été retirée, et a été acceptée par le peuple le 25 novembre 1945 avec 76,3 % de voix favorables, ainsi que par tous les cantons à l’exception d’un demi-canton. L'alinéa 3 de cette disposition habilitait la Confédération à soutenir, dans le domaine de l'urbanisme et du logement, les initiatives en faveur de la famille, une loi fédérale devant régler les conditions liées aux contributions fédérales. Par la suite, le législateur a adopté, sur la base de cette disposition, divers arrêtés fédéraux et lois visant à mettre en œuvre ce projet. Ceux-ci portaient notamment sur les contributions financières de la Confédération aux cantons pour lutter contre la pénurie de logements, sur la promotion de la construction de logements sociaux ainsi que sur des mesures spécifiques visant à améliorer les conditions de logement en montagne.
2 En réponse à l’initiative de la société Denner AG, qui visait à obliger la Confédération à créer un fonds suisse pour la construction de logements destiné à octroyer des prêts hypothécaires à taux préférentiels, l’ancien art. 34quinquies, al. 3, de l’ancienne Constitution fédérale de 1972 a été abrogé et remplacé par un nouvel art. 34sexies de l’ancienne Constitution fédérale. Celui-ci a mis fin à la limitation de l'aide au logement à la famille et a également constitué la base de la réglementation actuelle. Sur la base de l’art. 34sexies aCst., la loi sur la promotion de la construction de logements et de la propriété du 4 octobre 1974 (WEG ; RS 843) est entrée en vigueur le 1er janvier 1975 ; grâce à elle, plus de 107 000 logements ont été soutenus entre 1976 et 2001. En outre, à la suite d’une modification législative, l’art. 34sexies aCst. a également servi de nouvelle base à la loi fédérale du 20 mars 1970 sur l’amélioration des conditions de logement dans les régions de montagne (LIMM ; RS 844).
3 Avec la révision totale de la Constitution, l’art. 34sexies aCst. est devenu l’actuel art. 108 Cst. La disposition a été formulée de manière plus précise et les alinéas 4 et 5 ont été supprimés, mais le contenu n’a pas été modifié. C’est déjà sur la base de l’art. 108 Cst. que la loi fédérale du 21 mars 2003 sur la promotion du logement à prix modéré (LPL ; RS 842) a été promulguée. Alors que la LPL et, en particulier, ses dispositions en matière de droit de l'aménagement du territoire restent en vigueur, l'aide fédérale ne sera accordée qu'en vertu du nouveau droit à compter de l'entrée en vigueur de la LPL le 1er octobre 2003, la LPL continuant toutefois de s'appliquer aux aides d'encouragement relevant de l'ancien droit. L'introduction de la LPL a entraîné une restriction du champ d'application des aides et l'abandon des mesures générales d'encouragement à la construction de logements (cf. ci-après N. 22). En outre, dans le cadre de la loi fédérale du 19 décembre 2003 sur le programme d’allègement budgétaire 2003, les mesures de la LFL motivées par des considérations de politique sociale et immobilière visant à réduire les frais de logement des ménages propriétaires et locataires ont été suspendues jusqu’en 2008 et, depuis lors, ne sont plus appliquées en vertu d’une décision du Conseil fédéral. À ce jour, aucune aide financière directe sous forme de prêts au sens des art. 12 et 24 LPL n’a donc été accordée. De même, depuis la réforme de la péréquation financière (RPT), aucune aide financière n’est plus garantie en vertu de l’O-LPL (art. 21 O-LPL).
4 Probablement aussi en raison des efforts limités de la Confédération dans le domaine de la promotion de la construction et de la propriété du logement, diverses initiatives populaires ont été soumises au vote ces dernières années. Ainsi, l’« initiative sur l’épargne-logement » a été rejetée le 11 mars 2012, tandis que l’initiative « Un logement à soi grâce à l’épargne-logement » a connu le même sort le 17 juin 2012. L’initiative populaire « Un logement sûr pour les personnes âgées » n’a pas non plus trouvé grâce aux yeux du constituant le 23 septembre 2012, tout comme l’initiative populaire « Plus de logements abordables » le 9 février 2020, pour laquelle le Conseil fédéral a tout de même élaboré un contre-projet. Celui-ci portait sur un crédit-cadre d’un montant de 250 millions de francs, destiné à alimenter, à partir de 2020 et pendant dix ans, le Fonds de roulement (cf. ci-dessous N. 15 et N. 29) prévu par la LHL pour l’octroi de prêts aux organismes de logement d’utilité publique, et qui a été accordé après le rejet de l’initiative populaire « Plus de logements abordables ». Le présent commentaire s’appuie également sur la situation du marché suisse du logement telle qu’elle est décrite dans le message correspondant. Le message initial relatif à l’art. 34sexies aCst. se fonde sur le marché du logement tel qu’il se présentait il y a près de 60 ans, raison pour laquelle, à mon avis, on ne peut en tirer que des conclusions limitées quant à la situation actuelle.
II. Évolution du marché du logement en Suisse
A. La pénurie de logements et ses causes
5 L’introduction des premières normes constitutionnelles relatives à la construction de logements s’est déjà faite dans un contexte de pénurie de logements due à la Seconde Guerre mondiale. Si celle-ci résultait d’une crise économique et d’une situation de pénurie, la pénurie de logements des années 1960 et 1980 était, au contraire, imputable à la haute conjoncture qui régnait alors.
6 Ce n’est qu’en 1994 que le taux de logements vacants a dépassé la barre des 1,0 % pour atteindre un pic de 1,85 % en 1998, avant de redescendre fortement. Comme l’explique le Conseil fédéral dans son message relatif à l’initiative populaire « Pour des logements plus abordables », l’évolution du marché suisse du logement entre le début des années 2000 et 2015 a été marquée par un excédent de la demande. Dans les régions urbaines et touristiques en particulier, cela a entraîné une pénurie et, dans certains cas, une forte hausse des prix de l’offre de logements locatifs et de biens immobiliers en propriété.
7 Outre la situation économique globalement favorable, la croissance démographique consécutive à l’introduction de la libre circulation totale des personnes entre l’UE et la Suisse a été un facteur déterminant. Pour répondre à cette demande supplémentaire, il aurait fallu une augmentation de l’offre d’environ 50 000 logements par an ; or, entre 2007 et 2012, seuls quelque 43 000 nouveaux logements ont été mis sur le marché en moyenne chaque année. En conséquence, le taux de logements vacants est tombé à 0,95 % en 2012 et n'a recommencé à augmenter qu'à partir de 2013, lorsque plus de 50 000 logements ont été construits, pour atteindre 1,54 % en 2021.
8 La politique de taux d'intérêt bas, voire négatifs, menée par la Banque nationale suisse a notamment conduit les investisseurs institutionnels à investir dans la construction de logements, faute d'alternatives rentables. Toutefois, ces logements ont été construits principalement dans les agglomérations et à la campagne, où les réserves foncières étaient facilement accessibles, et non dans les villes. Depuis lors, le nombre de ménages augmente toutefois à nouveau plus rapidement que le parc de logements et le taux de logements vacants diminue en conséquence.
9 En 2022, cette tendance s’est accentuée en raison des 60 000 personnes venues d’Ukraine qui ont cherché refuge en Suisse pour échapper à la guerre d’agression russe. La population totale a augmenté de 158 000 personnes en 2022, ce qui, compte tenu de la taille moyenne actuelle des ménages en Suisse, se traduit par un besoin supplémentaire d'environ 72 000 logements. Le parc immobilier n'a toutefois augmenté que de 66 000 logements. L'Office fédéral du logement (OFL) estime qu'il manque actuellement entre 5 000 et 10 000 logements par an. En 2025, le taux de logements vacants est finalement tombé à 1,00 %, ce qui n'est pas encore exceptionnel, puisqu'il était majoritairement inférieur à 1 % entre 2001 et 2015. Il peut toutefois être bien plus bas sur certains marchés régionaux, notamment dans les villes.
10 La croissance démographique n’est toutefois pas le seul facteur à l’origine de la pénurie de logements en Suisse ; la diminution de la taille des ménages et l’agrandissement des logements y contribuent également. Le nombre moyen de personnes par ménage en Suisse est passé de 2,31 en 2001 à 2,26 en 2015, puis à 2,17 en 2023. La superficie moyenne d’un appartement de 3,5 pièces a quant à elle augmenté d’un mètre carré entre 2015 et 2021, passant de 79,6 m2 ; de même, la superficie des appartements de quatre pièces et plus a augmenté. Sans cette augmentation de superficie, 40 000 logements supplémentaires auraient pu être construits en six ans sur la même surface utile à l’échelle nationale. Ces deux phénomènes relèvent des gains de prospérité et il est difficile d’imaginer que la population suisse renonce volontairement à de l’espace de vie ; c’est pourquoi la pénurie de logements doit sans doute être résolue en premier lieu par l’offre, c’est-à-dire par la construction de nouveaux logements. Cependant, la hausse des prix des matériaux de construction, l’augmentation des taux d’intérêt, la pénurie de main-d’œuvre qualifiée ainsi que la raréfaction des terrains à bâtir freinent actuellement la construction de logements.
B. Perspectives jusqu’en 2040
11 Pour les 15 prochaines années (horizon de planification selon l’art. 15 LAT) à compter de 2025, l’Office fédéral de la statistique table sur une croissance démographique d’environ 1 million (scénario de référence) à 1,5 million de personnes (scénario haut), pour lesquelles il faudra créer des logements. En vertu du principe de densification, cette croissance devrait se faire principalement en milieu urbain, où l’offre ne parvient toutefois déjà plus à suivre la demande, car la construction de logements s’avère particulièrement difficile dans les zones déjà densément construites. Si la pénurie de logements persiste, des appels à un zonage supplémentaire de terrains à bâtir ne manqueront pas de se faire entendre. Les zones à bâtir actuellement encore non construites offrent certes théoriquement de la place pour 0,9 à 1,6 million de personnes, mais elles sont trop étendues dans certains cantons et certaines régions et doivent en partie être redécoupées. Il est donc prévisible que des terrains à bâtir supplémentaires devront être délimités dans des emplacements centraux, d’autant plus qu’il ne faut pas s’attendre à ce que les capacités encore disponibles dans les zones à bâtir puissent être exploitées de manière optimale. Le conflit d'objectifs avec l'utilisation économe du sol prévue à l'art. 75 Cst. est évident.
12 La satisfaction de la demande de logements restera donc difficile dans un avenir proche, en particulier pour les personnes à la recherche d’un logement abordable. La situation tendue sur le marché du logement entraîne une hausse des loyers proposés, tandis que les loyers des logements existants ont augmenté, notamment en raison de l’inflation et du taux d’intérêt de référence. À cela s’ajoutent la hausse des prix de l’énergie, qui renchérit le coût du logement en général. La pénurie actuelle de logements pose donc un problème particulier pour le quintile de revenus le plus bas, pour lequel la part des frais de logement a considérablement augmenté depuis 2000 et représente désormais un bon tiers du revenu, soit 6 % de plus. Pour le quintile suivant, la part des frais de logement n'est que d'un peu plus de 20 %, soit un niveau légèrement inférieur à celui de 2000. Il faudra donc créer des logements en particulier pour les personnes à faibles revenus, ce qui est d'autant plus difficile que, dans un avenir proche, de nombreux logements anciens seront rénovés ou remplacés par des constructions neuves, entraînant la disparition de logements abordables. En raison des coûts de construction élevés, ce sont toutefois principalement des logements dans le segment haut de gamme qui sont actuellement construits. Parmi les mesures efficaces pour créer davantage de logements abordables, en particulier pour les personnes à faibles revenus, figurent l’augmentation du coefficient d’utilisation, la promotion de la construction de logements d’utilité publique au moyen de parts de loyer basé sur les coûts, ainsi que les aides individuelles, c’est-à-dire le soutien direct aux ménages éligibles.
C. Stratégie de la Confédération
13 Le Conseil fédéral entend continuer à garantir l’approvisionnement en logements principalement par le biais du secteur privé, selon les critères de l’économie de marché. Les pouvoirs publics sont compétents pour les règles du marché, la Confédération étant en premier lieu responsable du droit du bail par le biais du CO, dans le cadre duquel elle peut, en vertu de l’art. 109 Cst., édicter notamment des prescriptions contre les abus dans le domaine du bail. En outre, dans le cadre de la promotion du logement, la Confédération doit continuer à contribuer à combler les lacunes de l'offre en complément du marché et, à cette fin, poursuivre le partenariat existant avec les organisations de construction de logements d'utilité publique. Parallèlement, il existe également une politique du logement autonome dans certains cantons et communes, principalement sous la forme d'aides financières.
14 Des mesures supplémentaires telles que des interventions en matière de droit du bail pour réguler la formation des prix, une meilleure mise à disposition de terrains appartenant à la Confédération et à des entreprises proches de celle-ci pour la construction de logements à prix modéré ou d’utilité publique, un droit de préemption des communes en faveur de la construction de logements à prix modéré ou une adaptation du programme de construction de la Confédération et des cantons visant à promouvoir les rénovations énergétiques, qui favoriseraient le maintien de logements à prix modéré, ont été rejetées par le Conseil fédéral.
15 Compte tenu de l’importance des besoins, il apparaît que les logements de l’habitat d’utilité publique, qui représentent à peine 4 % de l’ensemble des logements en Suisse, ne suffiront guère à couvrir l’excédent de la demande. Le Fonds de roulement déjà évoqué (ci-dessus N. 4) a permis à la Confédération, depuis 2003, de soutenir en moyenne près de 1 500 logements par an. Grâce à l’augmentation du fonds de 250 millions, la Confédération s’attendait à pouvoir subventionner dans un premier temps 1 600 logements à partir de 2020, puis à porter ce chiffre à 1 900 logements d’ici 2029 grâce aux remboursements de prêts. À partir de 2030, un soutien constant à un niveau inférieur, soit 1 200 logements, est prévu.
16 Afin de remédier au problème de la pénurie de logements, le chef du Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR), le conseiller fédéral Guy Parmelin, a invité des représentants des cantons, des villes et des communes ainsi que du secteur immobilier et de la construction à une «table ronde», à l’issue de laquelle un plan d’action a été élaboré et publié en février 2024. Le recul de l’activité de construction ayant été identifié comme un facteur essentiel de la pénurie de logements qui se profile, le plan d’action se concentre principalement sur l’offre, d’autant plus que des mesures étatiques visant à réguler la demande de logements impliqueraient souvent des interventions sociales et économiques radicales. Les différentes mesures prévues visent à faciliter le développement urbain vers l’intérieur tout en garantissant un niveau de qualité élevé, ainsi qu’à renforcer et à accélérer les procédures de planification et d’octroi des permis de construire. Cela devrait permettre, à terme, de créer suffisamment de logements abordables et adaptés aux besoins. Ces mesures s’inscrivent pour l’essentiel dans la ligne de la stratégie actuelle du Conseil fédéral en matière d’approvisionnement en logements et visent en premier lieu à optimiser les conditions-cadres de l’économie de marché. Compte tenu de la situation financière tendue, il a été renoncé à la réactivation d’aides financières directes sous forme de prêts (cf. ci-dessus N. 3 in fine) ou même de contributions à fonds perdu.
III. Commentaire au sens strict
A. Place dans la Constitution fédérale
17 L'art. 108 Cst. figure au titre 3 (Confédération, cantons et communes), chapitre 2 (Compétences), section 8, qui définit les compétences et les tâches incombant à la Confédération dans les domaines « du logement, du travail, de la sécurité sociale et de la santé ». Conjointement avec les objectifs sociaux de l’art. 41 Cst., cette section constitue ce que l’on appelle la « Constitution sociale ». Avec l’art. 109 Cst. (bail à loyer), l’art. 108 Cst. se consacre au domaine de compétence « logement » et y est lié par l’objectif commun de remédier à la pénurie de logements. Ces deux dispositions précisent l’objectif social énoncé à l’art. 41, al. 1, let. e, Cst., selon lequel la Confédération et les cantons s’engagent, en complément de la responsabilité individuelle et de l’initiative privée, à faire en sorte que les personnes à la recherche d’un logement puissent trouver, pour elles-mêmes et leur famille, un logement approprié à des conditions abordables. Tout comme l’alimentation, la sécurité ou la formation, le logement fait partie des besoins fondamentaux de l’être humain et l’État doit venir en aide aux personnes qui ne sont pas en mesure de satisfaire ce besoin par leurs propres moyens. Dans la mesure où la promotion du logement va au-delà de la garantie minimale d’un « toit au-dessus de la tête », la Confédération justifie son action par le fait que de bonnes conditions de logement favorisent le bien-être et la capacité de performance individuels et contribuent à la paix sociale ainsi qu’à l’intégration des générations et de la population étrangère. Cela permettrait non seulement de soulager l’aide sociale et les institutions sociales, mais aussi de renforcer la place économique suisse.
B. Mandat de promotion de la construction de logements et de la propriété du logement (al. 1)
18 L’art. 108, al. 1, Cst. confère à la Confédération le mandat fondamental de promouvoir la construction de logements et la propriété du logement, qui n’était auparavant mentionnée que de manière accessoire à l’art. 34sexies aCst. Il s’agit d’une compétence d’encouragement obligatoire, qui inclut également les compétences législatives relatives à la LGL, à la LFL et à l’OLFL. Cette compétence est étendue, mais n’évince pas les compétences cantonales (compétence dite « parallèle »). Les cantons et les communes restent donc libres de prévoir des mesures d’encouragement à la construction de logements et à l’accession à la propriété similaires ou plus étendues.
19 L’al. 1 mentionne trois objets de promotion, à savoir «la construction de logements», «l’acquisition de logements et de maisons destinés aux besoins propres de particuliers» et «l’activité des organismes et organisations de construction de logements d’utilité publique». Chacun de ces trois objectifs de promotion revêt la même importance.
1. Construction de logements
20 La construction de logements désigne la création et l’entretien de logements et comprend, outre la construction de nouveaux logements, la rénovation du parc immobilier existant. Les logements peuvent être construits aussi bien en vue d’une location que d’un transfert de propriété, mais pas pour être utilisés comme résidence secondaire. La promotion de la construction de logements s’effectue par le biais des instruments de promotion mentionnés à l’al. 2. Compte tenu de la situation actuelle sur le marché du logement (cf. ci-dessus N. 5 ss.), la création de logements supplémentaires répond certainement à un intérêt public.
2. Encouragement à la propriété du logement
21 Seule l’acquisition d’un logement pour ses propres besoins ou à des fins d’utilité publique est éligible à une aide, qu’il s’agisse de propriété par étages, d’immeubles collectifs ou de maisons individuelles. Comme l'indique la formulation «besoins propres des particuliers», les mesures d'encouragement ne visent que les personnes physiques qui, par l'acquisition d'un logement, satisfont le besoin fondamental de «se loger», ce qui n'est pas le cas pour les résidences secondaires. L'encouragement à la propriété du logement poursuit l'objectif politique de faciliter l'accès à la propriété du logement à usage personnel en Suisse. La Confédération remplit cette mission notamment grâce à l’aménagement avantageux de l’imposition de la valeur locative ainsi qu’aux possibilités de retrait anticipé fiscalement avantageuses des piliers 2 et 3a. Les déductions fiscales pour les investissements dans les domaines des économies d’énergie et de la protection de l’environnement ont également un caractère incitatif. Récemment, le peuple a décidé de supprimer l’imposition de la valeur locative, une mesure dont bénéficient au moins les personnes qui possèdent déjà un logement.
22 Cardinaux estime que la promotion de la propriété immobilière ne poursuit plus aucun objectif social ni aucun intérêt public, étant donné qu’une grande partie de la population susceptible de résider durablement en Suisse est déjà propriétaire de son logement. Outre la forte proportion de population étrangère mentionnée, qui ne souhaite pas rester en Suisse pour toujours, il existe diverses autres raisons expliquant le faible taux de propriété en Suisse (actuellement environ 36 %) par rapport à d’autres pays européens. On cite notamment l’urbanisation, l’introduction tardive de la propriété par étages en 1965 et le droit libéral du bail, qui se traduit par une offre (en principe) importante de logements locatifs. Du moins d’un point de vue économique, il ne semble pas nécessaire de viser une nouvelle augmentation du taux de propriété. Certes, l'accession à la propriété est – pour l'instant – moins coûteuse que la location et le propriétaire peut profiter de la plus-value du terrain. Cependant, l'accession à la propriété réduit également la mobilité, immobilise une grande partie du patrimoine, entraîne un endettement et favorise l'étalement urbain ; elle n'est donc pas systématiquement préférable à la location. Il n’en reste pas moins que le fait que l’accession à la propriété soit pratiquement inabordable pour les familles et les personnes seules à faible revenu au début de leur vie est insatisfaisant, car cela les prive du libre choix de leur mode d’habitation.
3. Organismes responsables et organisation de la construction de logements d’utilité publique
23 Les organismes responsables et l’organisation de la construction de logements d’utilité publique sont principalement les coopératives d’habitation. Conformément à la LHL, leur soutien est mis en œuvre indirectement par l’intermédiaire d’organisations actives à l’échelle nationale.
24 Comme on l’a vu (ci-dessus N. 3), les trois objectifs d’encouragement ont été pleinement réalisés jusqu’en 2001 par la LGL. La LHL qui a suivi a entraîné une restriction du champ d’application de l’encouragement et l’on a renoncé à des mesures générales visant à promouvoir la construction de logements.
4. Des obligations d’agir supplémentaires ?
25 Compte tenu des nombreuses initiatives rejetées ces dernières années, qui visaient à promouvoir davantage la construction de logements et l’accession à la propriété (supra N. 4), le constituant ne voit manifestement pas, pour l’instant, de raison de s’écarter de la stratégie choisie par le Conseil fédéral en matière de logement, qui est soutenue par le Parlement. Il convient de respecter cette appréciation. À mon avis, la démarche actuelle n’est pas non plus en contradiction avec les intentions exprimées lors de la création de l’ancien art. 34sexies aCst. au début des années 1970. À l’époque déjà, une large marge de manœuvre avait été accordée au législateur fédéral, laquelle n’a pas été modifiée lors du transfert dans l’art. 108 Cst. Ni la doctrine antérieure ni la doctrine actuelle n’y voient, d’un point de vue constitutionnel, un motif de contestation. Dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, on ne trouve par ailleurs aucun arrêt qui aille sensiblement au-delà de la reproduction littérale de l’art. 108 Cst. ou de l’art. 34sexies aCst.
C. Mesures d’encouragement spécifiques (al. 2)
1. Classification
26 Al. 2 précise le mandat d'encouragement de l'al. 1. Il énumère, de manière non exhaustive, cinq mesures d'encouragement. Celles-ci peuvent être classées en mesures foncières («acquisition et viabilisation de terrains pour la construction de logements») et en mesures de construction («rationalisation et réduction des coûts de la construction de logements»), ainsi qu'en mesures visant à réduire les coûts du logement.
27 Les mesures foncières étaient certes prévues dans la LFL en matière d’encouragement à l’acquisition préventive de terrains (art. 21 ss LFL) et d’aide à la viabilisation (art. 12 ss LFL), mais elles n’ont guère été appliquées et n’ont donc pas été reprises dans la LFL. En ce qui concerne les mesures liées à la construction, telles que la promotion de la recherche et de la rationalisation dans le domaine de la construction, la LFLP contient diverses dispositions (art. 28 ss LFLP), tandis que la LFL se contente de mentionner les principes de promotion (art. 5 LFL).
2. Mesures actuellement en vigueur
28 Seule la réduction des frais de logement revêt encore de l’importance, même si le régime de réduction de la LLO, qui prévoyait des aides financières liées à l’objet complétées par une réduction supplémentaire liée à la personne, n’a pas non plus été repris dans la LFL. Cette dernière prévoit désormais, pour la mise à disposition de logements locatifs à loyer modéré (art. 10 ss LPL) et pour la promotion de la propriété d’habitation à prix modéré (art. 22 ss LPL), des aides financières sous forme de prêts sans intérêts ou à taux réduit et de cautionnements. Toutefois, ces aides financières directes ont été suspendues il y a déjà longtemps (supra N. 3 in fine), de sorte que la Confédération n'accorde actuellement pratiquement plus qu'une aide indirecte à la construction de logements aux organismes et aux organisations de construction de logements d'utilité publique, qui se fonde sur la compétence générale en matière d'aide prévue à l'al. 1.
29 Il existe depuis longtemps le Fonds de roulement alimenté par des fonds fédéraux (voir ci-dessus N. 4, N. 15), à partir duquel des prêts rémunérés et remboursables sont mis à la disposition des promoteurs immobiliers d'utilité publique (art. 34, let. c ; art. 37 LPL). En outre, la Confédération se porte garante des emprunts de la Centrale d’émission pour les maîtres d’ouvrage d’utilité publique (EGW), ce qui permet aux membres de l’EGW de se procurer des capitaux à long terme à des taux d’intérêt avantageux (art. 34, let. a ; art. 35 LPL). De plus, la Confédération accorde des contre-garanties à la Coopérative de cautionnement hypothécaire des coopératives suisses de construction et d’habitation (HBG), ce qui facilite le financement de la construction de logements et permet d’alléger la charge d’intérêts (art. 34, let. b ; art. 36 LGL). Selon le DFE, ces mesures ont fait leurs preuves et doivent être poursuivies et améliorées de manière ciblée.
30 La portée de l’al. 2 semble limitée dans les circonstances mentionnées, car les exemples cités dans cet alinéa pour illustrer les mesures pouvant être prises sur la base du mandat général de l’al. 1 sont désormais, pour la plupart, lettre morte. Le législateur interprète l’art. 108 Cst. de manière restrictive et ne fonde sur celui-ci que la promotion directe de la construction et de l’accession à la propriété de logements. Comme on l’a vu (supra N. 13 ss.), le Conseil fédéral souhaite lui aussi – dans la mesure du possible – continuer à se concentrer sur la promotion indirecte de la construction de logements. Comme déjà mentionné (supra N. 25), il n'exploite pas de manière insuffisante, par cette approche, les compétences qui lui sont conférées par l'art. 108 Cst. Cette constatation concernant les dispositions générales s'applique bien entendu également aux mesures d'encouragement particulières.
31 Sous cet angle, il existe de nombreuses autres mesures étatiques qui ont des répercussions sur la construction de logements et l’accession à la propriété. Nous avons déjà mentionné l’encouragement à l’accession à la propriété par le biais d’un régime fiscal avantageux de la valeur locative, qui a entre-temps même été complètement supprimé (supra N. 21), ainsi que les possibilités de versements anticipés fiscalement avantageux dans le cadre de la prévoyance. L'octroi des prestations complémentaires par l'AVS et l'AI tient également compte des frais de logement et s'adresse spécifiquement aux personnes défavorisées sur le plan économique. Ces prestations complémentaires doivent également être comptées parmi les mesures d'encouragement au logement et considérées comme une aide individuelle. En outre, comme nous l’avons déjà vu, les cantons peuvent également intervenir dans la promotion du logement. En vertu de leurs compétences en matière d’aménagement du territoire et de droit de la construction (art. 75 Cst.), ils ont par ailleurs la possibilité de promouvoir la construction de logements d’utilité publique par des moyens d’aménagement du territoire, par exemple par la cession de terrains à bâtir ou l’octroi de privilèges d’utilisation.
3. Conflits d’objectifs
32 C’est précisément dans le domaine de l’aménagement du territoire qu’il existe, comme déjà évoqué, des conflits d’objectifs considérables compte tenu de l’évolution démographique et de l’exigence d’une utilisation mesurée du sol (art. 75 Cst.). Une interaction efficace entre la promotion de la construction et de la propriété de logements et la densification vers l’intérieur est absolument nécessaire. Des points de convergence existent également au niveau de la desserte (ci-après, al. 3). L’art. 75b Cst., qui ne concerne que les résidences secondaires et non l’approvisionnement de base, n’a pas d’effet direct sur la promotion de la construction et de la propriété de logements. Les effets réels de cette disposition et de la LRS qui en découle sur le marché des résidences principales sont controversés. Il en va de même pour les effets actuels de la «Lex Koller». À mon avis, ceux-ci sont d’importance secondaire, car seule une part extrêmement faible des transactions immobilières locales relève du champ d’application de la «Lex Koller».
D. Viabilisation et rationalisation de la construction (al. 3)
33 Al. 3, confère à la Confédération une compétence législative limitée aux domaines de la viabilisation des terrains à bâtir et de la rationalisation de la construction, avec effet dérogatoire a posteriori (compétence concurrente). Cette compétence n'est pas obligatoire ; mais si la Confédération l’exerce, elle peut réglementer ces domaines de manière exhaustive et n’est pas limitée (contrairement à l’aménagement du territoire) à la définition de principes.
1. Viabilisation
34 La compétence législative en matière de viabilisation de terrains destinés à la construction de logements recoupe celle de l’aménagement du territoire (art. 75 Cst.), qui comprend une compétence portant sur le même objet. La LPL dispose d’un chapitre distinct consacré au droit de la viabilisation (art. 4 ss LPL), qui reste en vigueur. Les mesures prévues n’ont toutefois été que peu utilisées et n’ont pas été reprises dans la LFL. Le rapport entre les dispositions de la LPL et l’art. 19 LAT, qui régit la viabilisation dans le cadre de l’aménagement du territoire, est controversé.
35 Selon l’art. 19, al. 1, LAT, un terrain est viabilisé lorsqu’il dispose d’un accès suffisant pour l’utilisation prévue et que les conduites d’eau, d’énergie et d’évacuation des eaux usées nécessaires s’en approchent suffisamment pour permettre un raccordement sans frais excessifs. L’art. 4 LTA précise la notion de viabilisation pour la construction de logements, en distinguant la viabilisation de base de la viabilisation de détail. Les art. 4 à 6 LPT, bien qu’antérieurs à la LAT, peuvent en principe être interprétés comme des précisions des deux premiers alinéas de l’art. 19 LAT. Les dispositions de la LPT relatives au remembrement des terrains à bâtir (art. 7 ss) priment, en tant que lex specialis, sur le principe général du remembrement prévu à l’art. 20 LAT.
2. Rationalisation de la construction
36 La rationalisation de la construction consiste à réaliser des constructions d’une certaine valeur avec moins d’efforts et à moindre coût, ou à construire davantage ou mieux avec un effort donné. Cet objectif peut être atteint grâce à des améliorations d’ordre planificateur, organisationnel et technique. La LPT prévoit à cet effet quelques dispositions générales (art. 28 ss LPT), notamment que le Conseil fédéral édicte des directives sur la rationalisation de la construction (art. 31 LPT) et, si nécessaire, les prescriptions légales indispensables à la rationalisation de la construction (art. 32 LPT). Ces dispositions, qui ne précisent pas le contenu, sont toujours en vigueur, tandis que la LFL ne prévoit plus de dispositions (propres) relatives à la rationalisation de la construction. À ce jour, la Confédération n’a toutefois pas édicté de prescriptions en matière de construction indispensables à la rationalisation de la construction. Le Conseil fédéral estime que le droit de l’aménagement du territoire et de la construction ne relève pas de la compétence de la Confédération ; toutefois, des efforts d’harmonisation sont en cours depuis longtemps au niveau cantonal et une harmonisation formelle des principaux concepts de construction et modes de mesure utilisés dans le droit cantonal a eu lieu. À ce jour, 16 cantons ont adhéré à la Convention intercantonale du 22 septembre 2005 sur l’harmonisation des notions de construction (CIHC). En outre, l’ARE a présenté un modèle de structure pour une loi cantonale sur les constructions, qui doit contribuer à l’uniformisation des différentes lois cantonales sur les constructions et accroître l’efficacité dans le domaine de la construction. Dans le cadre du plan d'action contre la pénurie de logements, la Confédération entend désormais s'impliquer, au moins à titre de soutien, dans l'organisation plus efficace des procédures de planification et d'octroi des permis de construire. La rationalisation technique de la construction reste finalement en grande partie du ressort d'initiatives privées.
37 Parallèlement à la rationalisation de la construction, l’art. 34sexies, al. 2, let. c, aCst. mentionnait également la recherche, et les art. 25 ss LFLP consacraient un titre commun à la recherche sur le marché du logement, à la recherche en matière de construction et à la rationalisation de la construction. L’art. 108 Cst. renonce à mentionner expressément la promotion de la recherche sur le marché du logement et de la recherche en matière de construction. La compétence en matière d’acquisition de connaissances de base serait implicitement incluse dans les différentes compétences matérielles de la Confédération. En outre, l’art. 64 Cst. confère une compétence étendue en matière de promotion de la recherche, sur laquelle peuvent également s’appuyer les mandats de recherche prévus par la loi pour la promotion de la construction de logements et de la propriété du logement. Dans la LGL, les dispositions relatives à la promotion de la recherche sont formulées de manière plus générale que dans la LGL. La recherche soutenue par l’Office fédéral du logement doit avant tout servir à accroître la transparence du marché et à élaborer les bases nécessaires à l’amélioration de l’offre de logements et de l’environnement résidentiel (art. 41, al. 1, LGL). En outre, la recherche en matière de construction peut également être considérée comme une mesure d’encouragement dans le domaine de la construction au sens de l’art. 108, al. 2, Cst.
E. Prise en compte des intérêts de certains groupes de population / Obligation sociale (al. 4)
38 Al. 4, souligne de manière générale l’obligation sociale de la promotion de la construction et de l’accession à la propriété, sans pour autant établir de compétence. La liste mentionne expressément les familles, les personnes âgées, les personnes dans le besoin et les personnes handicapées, sans pour autant fixer de priorités. Ces groupes de personnes ont en commun le fait qu’ils sont confrontés, pour des raisons financières ou autres, à des défis particuliers sur le marché du logement ou lors de l’acquisition d’un logement en propriété. La liste n’étant pas exhaustive, les intérêts d’autres groupes de personnes peuvent également être pris en compte, par exemple ceux des jeunes, qui ne sont pas expressément mentionnés.
IV. Conclusion
39 La Confédération exerce ses compétences en matière d’encouragement à la construction et à l’accession à la propriété avec une grande retenue. Elle limite en grande partie son action à garantir les conditions-cadres d’économie de marché nécessaires à un approvisionnement suffisant en logements. Malgré la pénurie de logements passée et actuelle, la stratégie a globalement bien fonctionné, d’autant plus que la Suisse a dû absorber à plusieurs reprises une forte croissance démographique. Même si le fait que ces compétences ne soient pas pleinement exploitées est regretté par divers acteurs et que des interventions supplémentaires sur le marché du logement sont réclamées, le succès ne serait pas garanti. Ne serait-ce qu’en raison de la taille même du marché du logement, l’influence de l’État est limitée – et pas seulement en raison de contraintes financières. Dans l’ensemble, l’approche choisie n’est pas contestable et les cantons et les communes ont notamment la possibilité d’intervenir de manière complémentaire au niveau local. Ils le font d’ailleurs régulièrement, mais ils n’ont jusqu’à présent pas été en mesure de présenter de meilleurs résultats, ou du moins ceux-ci ne sont pas avérés.
À propos de l'auteur
Fabian Mösching, docteur en droit, avocat, titulaire d'un LL.M. (Université de Sydney), est greffier à la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse à Lausanne. Il a rédigé sa thèse sur les mesures visant à limiter les résidences secondaires.
Lectures complémentaires recommandée
Alvarez Cipriano/Streiff Oliver, Art. 108 BV in: Ehrenzeller Bernhard/Schindler Benjamin/Schweizer Rainer J./Vallender Klaus A. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar 4. Aufl., Zürich 2023.
Aubert Jean-François, Art. 108 BV in: Aubert Jean-François/Mahon Pascal, Petit Commentaire de la Constiution fédérale de la Confédération Suisse, Zürich/Basel/Genf 2003.
Biaggini Giovanni, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2017.
Bühlmann Lukas/Spori Niklaus, Förderung des gemeinnützigen Wohnungsbaus mit raumplanerischen Mitteln, Gutachten im Auftrag des Bundesamtes für Wohnungswesen, Raum & Umwelt, 2010/1, S. 1 ff.
Bundesamt für Wohnungswesen (BWO), Bern und Bundesamt für Statistik (BFS), Neuenburg, Statistik des gemeinnützigen Wohnungsbaus 2024, abrufbar unter, https://www.bwo.admin.ch/bwo/de/home/wohnraumfoerderung/zahlen-und-fakten/statistik_gemeinnuetziger_wohnungsbau.html, besucht am 1.5.2026.
Bundesamt für Wohnungswesen (BWO), Bern, Wie viele Haushalte haben in der Schweiz Wohneigentum und warum sind es nicht mehr?, abrufbar unter, https://www.bwo.admin.ch/bwo/de/home/Wohnungsmarkt/zahlen-und-fakten/wohneigentumsquote.html, besucht am 1.5.2026.
Cardinaux Basile, Art. 108 BV in: Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (Hrsg.). Schweizerische Bundesverfassung, Basler Kommentar, 2. Aufl. Basel 2025.
Défago Gaudin Valérie, Art. 108 BV in: Martenet Vincent/Dubey Jacques (Hrsg.), Constitution fédérale, Commentaire Romand, Basel 2021.
Scognamiglio Donato, IAZI AG, Standpunkt: Wohnungsknappheit ist kein Naturgesetz, 2023, abrufbar unter, https://www.iazi.ch/news/medien/politik_05_2023.pdf, besucht am 1.5.2026.
Willimann Ivo/Lienhard Melanie/Gmünder Markus/Käppeli Stephan, Wohnungsknappheit in der Schweiz: Ein Überblick, Die Volkswirtschaft vom 6. Februar 2024, S. 48 ff.
Wüest Partner, Wirkung wohnungspolitischer Massnahmen, Auftragsstudie für die Volkswirtschaftsdirektion und die Baudirektion des Kantons Zürich, Zürich 2024.
Bibliographie
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Biaggini Giovanni, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2017.
Botschaft vom 21.3.2018 zur Volksinitiative «Mehr bezahlbare Wohnungen» und zu einem Bundesbeschluss über einen Rahmenkredit zur Aufstockung des Fonds de Roulement zugunsten des gemeinnützigen Wohnungsbaus, BBl 2018 2213, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2018/849/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Botschaft Wohnungen).
Botschaft vom 23.6.2010 zur Volksinitiative «Sicheres Wohnen im Alter», BBl 2010 5303, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2010/887/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Botschaft Sicheres Wohnen im Alter).
Botschaft vom 18.9.2009 zu den Volksinitiativen «Für ein steuerlich begünstigtes Bausparen um Erwerb von selbstgenutztem Wohneigentum und zur Finanzierung von baulichen Energiespar- und Umweltschutzmassnahmen (Bauspar-Initiative)» sowie «Eigene vier Wände dank Bausparen», BBl 2009 6975, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2009/1240/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Botschaft Bausparen).
Botschaft vom 4.7.2007 zur Aufhebung des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, BBl 2007 5743, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2007/791/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Botschaft Aufhebung Lex Koller).
Botschaft vom 27.2.2002 über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum, BBl 2002 2829, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2002/399/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Botschaft WFG).
Botschaft vom 20.11.1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 1, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1997/1_1_1_1/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Botschaft BV).
Botschaft an die Bundesversammlung zum Bundesgesetz zur Förderung des Wohnungsbaus und des Erwerbs von Wohnungs- und Hauseigentum vom 17.9.1973, BBl 1973 II 679, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1973/2_679_663_533/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Botschaft WEG).
Botschaft an die Bundesversammlung betreffend die Ergänzung der Bundesverfassung durch einen Artikel 34sexies über die Wohnbauförderung und einen Artikel 34septies über die Allgemeinverbindlicherklärung von Verbandsvereinbarungen auf dem Gebiete des Wohnungswesens sowie den Bericht über das eidgenössische Volksbegehren zur Bildung eines Wohnbaufonds zwecks Förderung des Wohnungsbaus, des Wohnungseigentums und für die Sicherstellung angemessener Wohnungsmietzinse (vom 30.6.1971), BBl 1971 I 1657, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1971/1_1657_1677_1335/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Botschaft Wohnbauförderung).
Bericht an die Bundesversammlung über das Volksbegehren «Für die Familie» vom 10.10.1944, BBl 1944 865, abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1944/1_865_825_9/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Botschaft Familie).
Bundesamt für Wohnungswesen (BWO), Bern, Wie viele Haushalte haben in der Schweiz Wohneigentum und warum sind es nicht mehr?, abrufbar unter, https://www.bwo.admin.ch/bwo/de/home/Wohnungsmarkt/zahlen-und-fakten/wohneigentumsquote.html, besucht am 1.5.2026. (zit. BWO Wohneigentum).
Bundesamt für Wohnungswesen (BWO), Bern und Bundesamt für Statistik (BFS), Neuenburg, Statistik des gemeinnützigen Wohnungsbaus 2024, abrufbar unter, https://www.bwo.admin.ch/bwo/de/home/wohnraumfoerderung/zahlen-und-fakten/statistik_gemeinnuetziger_wohnungsbau.html, besucht am 1.5.2026. (zit. BWO Statistik).
Bühlmann Lukas/Spori Niklaus, Förderung des gemeinnützigen Wohnungsbaus mit raumplanerischen Mitteln, Gutachten im Auftrag des Bundesamtes für Wohnungswesen, Raum & Umwelt, 2010/1, S. 1 ff.
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Fahrländer Partner Raumentwicklung AG, Regulierungsfolgeabschätzung zur Änderung des BewG als Begleitmassnahmen im Kontext der Nachhaltigkeitsinitiative sowie zur Beantwortung der Motion 22.4413 von SR Martin Schmid, Bericht vom 18. November 2025, abrufbar unter, https://www.admin.ch/de/newnsb/4mzivVX5Ko4dpap06YtuI, besucht am 1.5.2026. (zit. RFA Änderungen BewG).
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Mösching Fabian, Kommentierung zu Art. 75b BV in: Stefan Schlegel/Odile Ammann (Hrsg.) Onlinekommentar zur Bundesverfassung – Version 4.11.2023.
Stellungnahme des Bundesrates vom 21. August zur Parlamentarischen Initiative Einführung einer Objektsteuer auf Zweitliegenschaften, BBl 2024 2101, abrufbar unter, https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2024/2101/de, besucht am 1.5.2026. (zit. Stellungnahme Objektsteuer).
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