I. Remarques préliminaires

1 La loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l’administration (ci-après : LTrans)

s’applique uniquement aux « documents officiels », les autres documents échappant par principe au champ d’application du texte. La notion de « document officiel » est définie de manière précise à l’art. 5 al. 1 LTrans, lequel énumère trois conditions cumulatives : l’information doit être enregistrée sur un support quel qu’il soit (let. a) ; elle doit être détenue par une autorité (let. b) ; elle doit concerner l’accomplissement d’une tâche publique (let. c).

2 L’art. 5 al. 2 LTrans apporte quant à lui une précision supplémentaire, en considérant que certains documents virtuels constituent également des documents officiels

.

3 Enfin, l’art. 5 al. 3 LTrans exclut des documents officiels les documents commercialisés par une autorité (let. a), qui n’ont pas atteint leur stade définitif d’élaboration (let. b), ou qui sont destinés à l’usage personnel (let. c).

II. La définition du document officiel (art. 5 al. 1)

4 Conformément à son but, la loi définit de manière large la notion de documents officiels, ainsi que le champ d’application ratione personae (art. 2 LTrans) et ratione materiae (art. 3 LTrans), les bénéficiaires et les conditions d’exercice du droit d’accès (art. 6 LTrans)

. Cela se traduit en pratique par un large droit d’accès aux documents officiels détenus par l’administration.

5 La let. a de l’art. 5 al. 1 LTrans définit la notion de document en la distinguant du concept plus large d’information. Les let. b et c précisent le terme « officiel » en se référant, d’une part, à une exigence personnelle (détention par l’autorité) et, d’autre part, à une condition matérielle (accomplissement d’une tâche publique)

.

6 Selon la LTrans, la notion de document officiel n’équivaut pas à celle de document présente à l’art. 3 al. 1 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l’archivage (ci-après : LAr)

. Selon cette disposition, on entend par documents « toutes les informations enregistrées sur quelque support que ce soit, qui ont été reçues ou produites dans le cadre de l’accomplissement de tâches publiques de la Confédération, ainsi que tous les instruments de recherche et toutes les données complémentaires qui sont nécessaires à la compréhension et à l’utilisation de ces informations ». À la différence de la LTrans, la LAr s’applique également aux documents destinés à l’usage personnel. La LTrans poursuit également d’autres objectifs que la LAr.

7 Le fait qu’un document soit parvenu à une autorité de manière légale ou illégale n’influence pas sa qualification en tant que document officiel

.

8 Les cantons romands définissent les documents officiels comme tous les supports d’informations contenant des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une tâche publique (art. 22 al. 1 de la loi du canton de Fribourg du 9 septembre 2009 sur l’information et l’accès aux documents [ci-après : LInf/FR]

; art. 25 al. 1 de la loi du canton de Genève du 5 octobre 2001 sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles [ci-après : LIPAD/GE] ; art. 70 al. 1 de la convention intercantonale des 8 et 9 mai 2012 relative à la protection des données et à la transparence dans les cantons du Jura et de Neuchâtel [ci-après : CPDT/JUNE] ; art. 3 al. 2 de la loi du canton du Valais du 9 octobre 2008 sur l’information du public, la protection des données et l’archivage [ci-après : LIPDA/VS] ; art. 9 al. 1 de la loi du canton de Vaud du 24 septembre 2002 sur l’information [ci-après : LInfo/VD]). Les législations cantonales évoquent les messages, rapports, études, procès-verbaux approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives, prises de position, préavis ou décisions (art. 2 al. 1 de l’ordonnance du canton de Fribourg du 14 décembre 2010 sur l’accès aux documents [ci-après : OAD/FR] ; art. 25 al. 2 LIPAD/GE ; art. 70 al. 2 CPDT/JUNE ; art. 3 al. 2 LIPDA/VS).

A. Une information enregistrée sur un support (let. a)

9 Aux termes de l’art. 5 al. 1 let. a LTrans, on entend par document officiel toute information enregistrée sur un quelconque support. La notion est ainsi définie indépendamment du support matériel : elle englobe les rapports, les prises de position, les expertises, les décisions, les projets de loi, les statistiques, les dessins, les plans, les enregistrements sonores ou visuels, les documents sur support informatique (par exemple des messages électroniques ou des pages diffusées sur Internet), ou encore les documents établis pour repérer et signaliser ces documents

. Le document n’a pas besoin d’être produit par des êtres humains ; il peut l’être par des moyens purement techniques, de sorte que la définition englobe le document généré par l’intelligence artificielle.

10 Le document doit présenter un caractère informationnel : il doit fournir une « information ». Ainsi, le public ne saurait avoir le droit d’accéder à des supports vierges (blocs de papier ou disquettes non formatées). Il en va différemment des modèles de document sur support papier ou informatique (comme les feuilles de style pour l’édition et la conception de textes électroniques), à la condition qu’ils aient un contenu matériel en rapport direct avec l’accomplissement d’une tâche publique

. S’agissant des supports électroniques, ce ne sont pas les disques durs des ordinateurs, la banque de données ou encore le système de gestion de données techniques qui sont soumis au droit d’accès, mais les données qu’ils contiennent, qui offrent un contenu informatif lisible pour l’homme. Le Tribunal fédéral a considéré qu’un requérant qui avait précisément désigné le titulaire d’un agenda Outlook et la période concernée avait formulé sa demande de manière suffisamment claire : il ne cherchait pas à obtenir l’accès à l’agenda au sens d’une base de données, mais visait plutôt à consulter les entrées du calendrier qui y étaient enregistrées, respectivement le contenu de l’agenda. Enfin, le caractère pertinent ou non des informations ne joue aucun rôle.

11 L’information doit être documentée. Il n’est donc pas possible de solliciter un renseignement général sur l’activité de l’administration qui ne trouverait aucun fondement dans un document. Il est également exclu de connaître l’attitude d’une personne à la lecture d’un document ou le contenu d’une conversation non enregistrée, ces informations étant de nature bien trop incertaine pour fonder un droit pouvant être invoqué en justice

. En pratique, cette condition comporte le risque de voir l’administration ne plus documenter son travail pour échapper à la LTrans. Il convient de noter que la loi cantonale vaudoise prévoit une solution différente, puisqu’elle autorise une simple demande de renseignement (art. 8 al. 1 LInfo/VD).

12 Le document officiel doit exister sous une forme ou une autre

, car l’administration ne peut être contrainte à établir un document qui n’existe pas. Un particulier ne peut, par exemple, pas exiger qu’elle rédige spécialement une note de synthèse sur un sujet donné, qu’elle lui fournisse un avis de droit sur une question controversée, qu’elle livre une traduction d’un document rédigé dans une seule langue ou qu’elle élabore des statistiques qui n’existent pas. Le recourant ne peut évidemment pas apporter la preuve de l’existence d’un document officiel, faute d’accès aux données elles-mêmes. En cas de contestation de l’existence d’un document, c’est donc à l’autorité intimée qu’il incombe de prouver l’inexistence d’un fait, ce qui est généralement difficile. Cela étant, la partie adverse est tenue, selon les règles de la bonne foi, de collaborer à l’administration des preuves, notamment en apportant une contre-preuve ou, du moins, en présentant des indices concrets de l’existence de données. Une exception est toutefois prévue pour garantir le droit d’accès à certains documents officiels qui n’existent qu’à l’état virtuel (art. 5 al. 2 LTrans). Si un requérant met en doute la véracité de la constatation d’inexistence établie par l’administration, tant le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence que l’instance de recours devront tenter d’éclaircir la question de savoir si les documents existent ou non, en mettant en balance la vraisemblance et le sérieux des allégations du demandeur et de l’administration.

13 Il peut arriver que l’administration ait intérêt à élaborer un document, car c’est la solution la moins chronophage : dans deux requêtes distinctes, un journaliste avait demandé à l’Office AI du canton de Soleure (OAI) de lui communiquer par écrit le nombre de cas dans lesquels deux médecins experts avaient retenu une incapacité de travail excédant 40 %, propre à ouvrir le droit à des prestations d’invalidité (la première requête portait sur 161 expertises et la seconde sur 75). L’OAI n’avait pas donné suite à ces demandes. Le Tribunal administratif du canton de Soleure avait confirmé ces décisions. Le Tribunal fédéral a toutefois admis les recours et renvoyé les affaires au Tribunal administratif du canton de Soleure pour nouvelles décisions dans le sens des considérants. Selon le Tribunal fédéral, si l’anonymisation de plus de cent rapports ou décisions imposerait un travail très important et une charge extraordinaire pour l’OAI, la transmission d’une version raccourcie des rapports (une ou deux pages) pourrait suffire, étant toutefois précisé que l’ampleur du travail requis, indispensable pour statuer sur le droit d’accès du recourant, n’était pas connue et ne ressortait pas du dossier

. Enfin, en réponse au grief invoqué par l’OAI, qui faisait valoir que des requêtes analogues avaient été déposées dans d’autres procédures, le Tribunal fédéral a souligné qu’il appartenait à l’OAI de rechercher la solution globale la moins onéreuse. Ainsi, selon lui, il peut se justifier de tenir à l’avenir la statistique réclamée par le recourant, même s’il n’existe en principe aucun droit individuel à l’exiger. Le Tribunal administratif du canton de Soleure a ensuite admis les recours, annulé les décisions de l’OAI et ordonné à ce dernier de remettre au recourant les résultats de 161 et 75 expertises caviardées.

14 Si le document sollicité est perdu, l’autorité devra faire tout ce qui est en son pouvoir pour retrouver une éventuelle copie

.

B. Une information détenue par l’autorité (let. b)

15 Selon la deuxième condition, l’information doit être détenue par l’autorité dont elle émane ou à laquelle elle a été communiquée. En d’autres termes, il n’est pas nécessaire que l’entité requise ait produit le document sollicité dans lequel l’information est contenue, mais il doit se trouver effectivement en sa possession

. Cela signifie que l’autorité doit elle-même être en mesure d’accéder à l’information pour pouvoir, ensuite, accorder l’accès au demandeur. Si elle ne détient pas le document alors qu’elle en est l’auteure ou la destinataire principale, elle doit prendre toutes les mesures nécessaires pour y accéder, ou alors indiquer au requérant qui le détient, si elle connaît cette information. Si elle a déjà versé le document en question aux archives, elle devra décider de l’octroi de l’accès, d’entente avec les Archives fédérales. Si une autorité se débarrasse de documents pour échapper à la LTrans, il serait justifié d’admettre une obligation de récupérer ces documents. Le cas n’est pas seulement théorique : le rapport d’activités 2023/2024 du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence mentionne l’existence d’un article de presse dans lequel il était fait état que, dans le contexte de la tentative de chantage visant le conseiller fédéral Alain Berset, des courriels étaient introuvables ou auraient été effacés au sein du Secrétariat général du Département fédéral de l’intérieur (SG-DFI), et que cet état de fait faisait l’objet d’une procédure de médiation auprès du Préposé. Le rapport relève également qu’il n’a pas été possible pour la Commission chargée d’étudier la question de déterminer avec certitude dans quelle mesure les courriels introuvables ont existé et si une partie d’entre eux pourrait avoir été détruite. En revanche, il faut exclure une obligation de récupérer un document lorsque l’autorité l’a éliminé de manière licite, en particulier parce que la tâche concernée est achevée.

16 L’autorité peut soit être l’auteure du document en sa possession, soit l’avoir reçu. Il est donc possible qu’elle détienne un document de tiers qui n’est pas assujetti au principe de transparence. Les informations personnelles ou purement privées peuvent être couvertes par une demande d’accès, si le document dans lequel elles se trouvent concerne l’accomplissement d’une tâche publique

. Ainsi, l’origine des documents ne joue pas non plus un rôle.

17 Le terme « autorité » recouvre l’administration fédérale ainsi que les organismes et personnes de droit public ou de droit privé extérieurs à l’administration fédérale, dans la mesure où ils édictent des actes ou rendent en première instance des décisions au sens de l’art. 5 la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (ci-après : PA)

, ainsi que les Services du Parlement (art. 2 al. 1 LTrans).

18 Lorsque la requête a été adressée à une autorité qui n’est pas en possession du document, celle-ci doit la transmettre spontanément et sans délai à l’autorité compétente

.

C. Une information concernant l’accomplissement d’une tâche publique (let. c)

19 Pour qu’un document soit qualifié d’officiel, l’information qu’il contient doit enfin concerner l’accomplissement d’une tâche publique. C’est l’utilisation qui sera faite de l’information qui est déterminante ; si cette utilisation sert à accomplir une tâche publique, alors le document est considéré comme officiel

. Le domaine d’application de la LTrans doit être entendu dans un sens large : un rapport relativement lointain avec une tâche publique suffit.

20 Il doit s’agir d’une tâche publique de la Confédération

. Cette notion, reprise de l’art. 3 al. 1 LAr, ne doit pas être confondue avec le concept d’intérêt public. En effet, certaines tâches privées peuvent revêtir un caractère d’intérêt public, sans pour autant constituer des tâches publiques.

21 L’assujettissement des organismes et personnes de droit public ou de droit privé au sens de l’art. 2 al. 1 let. b LTrans se limite aux domaines dans lesquels ils agissent en tant qu’autorités investies de la puissance publique, c’est-à-dire lorsqu’ils prennent des décisions au sens de l’art. 5 PA⁴⁹.

22 Les informations peuvent aussi être de nature privée

. Un document privé détenu par l’administration peut constituer un document officiel s’il est utilisé pour exercer une tâche publique, par exemple s’il joue un rôle dans un processus de décision, comme des pièces exigées pour l’octroi d’une autorisation et fournies par le requérant, ou des documents transmis par un particulier à l’autorité dans le cadre d’un rapport de surveillance. Il en va pareillement si le document est utile à la formation de l’opinion de l’organe d’une unité administrative dans la perspective de l’accomplissement d’une tâche publique. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, les informations remises par des personnes privées à l’administration fédérale qui remplissent les conditions de l’art. 5 LTrans doivent être qualifiées de documents officiels et entrent donc dans le champ d’application de la LTrans. De manière générale, la Confédération reste soumise au principe de transparence lorsqu’elle agit en droit privé, notamment lorsqu’elle gère son patrimoine financier ou lorsqu’elle acquiert du matériel et des fournitures nécessaires à l’exercice de ses activités. Par ailleurs, le Tribunal fédéral, saisi d’un recours concernant l’application du droit genevois sur la transparence, a validé une distinction entre les biens du patrimoine administratif directement affectés à la réalisation d’une tâche publique et les biens de l’État lorsque ce dernier agit comme un particulier qui gère son patrimoine financier et n’accomplit pas de tâche publique. Les documents relatifs au premier sont soumis à la transparence, ce qui n’est pas le cas des documents relatifs au second.

23 Si une unité administrative est autorisée à déployer des activités relevant de l’économie privée, notamment à fournir des services (par exemple, l’Institut de la propriété intellectuelle), cette partie de ses activités n’est pas une tâche publique

.

24 Les registres publics relatifs aux rapports juridiques de droit privé (registre du commerce, registre foncier ou registre de l’état civil par exemple) entrent eux aussi dans le champ d’application de la loi, mais il convient d’interpréter les dispositions particulières les régissant à titre de lex specialis

. L’art. 4 let. b LTrans réserve d’ailleurs expressément les dispositions spéciales d’autres lois fédérales qui déclarent certaines informations accessibles, à des conditions dérogeant à la loi. L’art. 970 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (ci-après : CC) introduit par exemple une telle règle spéciale au sens de cette norme.

25 Les notes personnelles, manuscrites ou électroniques, inscrites sur un document officiel, se rattachent à l’accomplissement d’une tâche publique, pour autant qu’elles ne soient pas uniquement destinées à l’usage personnel et que le document ne soit pas inachevé

.

26 Les informations de nature purement technique entrent dans la définition de document officiel. L’on exceptera toutefois celles pour lesquelles le rattachement à une tâche publique est trop lâche, puisque de telles informations n’ont pas de lien matériel avec l’accomplissement d’une tâche publique, mais uniquement un rapport purement formel. Ainsi, un collaborateur d’une autorité ne saurait être contraint de dévoiler au public le fichier informatique dans lequel sont enregistrées les préférences de travail de son ordinateur, soit le fichier montrant notamment qu’il utilise par défaut une langue précise ou un type de caractères déterminé, les cookies, ou encore les fichiers de connexion de courriers électroniques

.

27 La jurisprudence a notamment considéré comme répondant à la définition de l’accomplissement d’une tâche publique :

• Les documents se rapportant au contrôle des loyers instauré par la loi générale du canton de Genève du 4 décembre 1977 sur le logement et la protection des locataires

  .

• La réalisation, sur mandat, d’une enquête administrative

  .

• Une note de service, classée confidentielle par son auteur, un colonel d’état-major général

  .

• Les données d’émission (données EMI) de la cheminée de la centrale nucléaire de Leibstadt

  .

• Des documents contenant des informations sur les conséquences financières du licenciement contraire au droit d’un fonctionnaire

  .

• La façon dont la ville de Genève a défini sa politique d’admission du contenu des affiches qu’elle accepte de voir apposées sur ses espaces d’affichage

  .

• Un accord transactionnel conclu entre les Services industriels de Genève et d’autres parties concernant le développement de projets éoliens

  .

• La liste détaillée des risques financiers pris en considération par le Conseil d’État vaudois pour élaborer le budget 2023 de l’État

  .

D. Exemples

28 Constituent notamment des documents officiels :

• Un rapport commandé par un conseiller fédéral en sa qualité de chef de département

  .

• Une liste des quarante principaux fournisseurs de la Confédération pour l’année 2011, étant donné la nécessité de garantir la transparence dans l’attribution des marchés publics, notamment pour prévenir tout soupçon de copinage

  .

• L’agenda Outlook du chef de l’Office fédéral de l’armement (armasuisse), dès lors qu’il exerce une influence décisive sur l’ensemble des activités administratives de cet office

  .

• Certains documents concernant les négociations entre la Suisse et l’Union européenne

  .

• Les données d’émission (données EMI) de la cheminée de la centrale nucléaire de Leibstadt

  .

• Un document de travail destiné aux collaborateurs du Secrétariat d’État aux migrations (SEM) pour les aider à traiter les demandes d’asile de requérants érythréens

  .

• Un rapport d’enquête administrative relatif au centre d’accueil des requérants d’asile de Perreux

  .

III. Les documents virtuels (art. 5 al. 2)

29 En principe, seuls sont accessibles les documents officiels qui existent déjà. Une exception est néanmoins prévue afin de garantir le droit d’accès aux documents officiels qui n’existent qu’à l’état latent et qui peuvent être aisément obtenus par une manipulation informatique élémentaire (documents virtuels)

.

30 L’art. 5 al. 2 vise les bases de données électroniques, et plus particulièrement les extraits que l’administration devra confectionner sur mesure pour satisfaire à une demande inédite. Ce document sera accessible à la condition qu’un traitement informatisé simple permette de l’établir sur la base des informations enregistrées. Si le système informatique ne permet pas de répondre facilement à une telle demande, l’obligation d’établir un document ad hoc tombe

.

31 La notion de traitement informatisé simple fait référence à un utilisateur moyen

, de sorte qu’elle est appelée à évoluer avec le développement technologique. Un exemple de traitement informatisé simple est le suivant : des informations à la disposition d’une autorité, qui n’a fait que les réunir sous une tabelle dans un document Excel, alors que ces informations ont été uniquement rassemblées dans un logiciel courant après une recherche élémentaire. Un problème pourrait se poser pour évaluer le niveau de complexité du traitement s’il s’agit d’un aspect très technique dont seule l’autorité possède les connaissances et que cette dernière maintient que la manipulation n’est pas élémentaire.

32 En dehors de l’établissement résultant du traitement informatisé simple d’informations existantes, le droit d’accès ne comprend pas le droit à la création d’un document inexistant

.

IV. Les documents qui ne sont pas des documents officiels (art. 5 al. 3)

33 Ne sont pas considérés comme des documents officiels les documents qui sont commercialisés par une autorité, qui n’ont pas atteint leur stade définitif d’élaboration, ou qui sont destinés à l’usage personnel

.

34 Les cantons romands excluent des documents officiels les notes à usage personnel, les documents internes, les brouillons ou autres textes inachevés, les documents qui font l’objet d’une commercialisation, les documents qui sont soustraits au droit de consultation du dossier dans une procédure non contentieuse ou contentieuse, ainsi que les procès-verbaux non encore approuvés (art. 22 al. 3 LInf/FR ; art. 25 al. 4 LIPAD/GE ; art. 70 al. 3 CPDT/JUNE ; art. 3 al. 2 LIPDA/VS ; art. 9 al. 2 LInfo/VD et art. 14 du Règlement du canton de Vaud d’application de la loi du 24 septembre 2002 sur l’information du 25 septembre 2003

).

A. Les documents commercialisés par une autorité (let. a)

35 Selon l’art. 1 al. 1 de l’ordonnance fédérale du 24 mai 2006 sur le principe de la transparence dans l’administration (ci-après : OTrans)

, constitue un document commercialisé toute information fournie par une autorité contre paiement, y compris celle qui a une utilité directe pour l’élaboration d’un produit. Cette exception n’existe pas dans la loi du canton de Berne du 2 novembre 1993 sur l’information du public (LIn/BE).

36 Les documents doivent être effectivement commercialisés. Lorsqu’ils ne sont plus disponibles, par exemple lorsque le tirage est épuisé, l’exception ne s’applique plus et l’autorité doit déterminer s’il s’agit d’un document officiel soumis au principe de transparence

.

37 La notion de document commercialisé s’étend également aux documents qui ne sont pas formellement commercialisés, mais qui en constituent la base directe, comme les bases de données géographiques servant à la confection des cartes. Les documents commercialisés provenant de tiers sont soumis à la loi, mais uniquement s’ils concernent l’accomplissement d’une tâche publique. Par conséquent, les livres d’une bibliothèque de l’administration ne sont, en principe, pas visés par la loi, car ils concernent l’accomplissement d’une tâche publique uniquement de manière indirecte. La disposition spéciale de l’art. 19 LAr soumettant à autorisation l’utilisation des archives à des fins commerciales et autorisant la Confédération à participer aux gains ne s’applique qu’aux documents définis comme archives au sens de l’art. 3 al. 2 LAr

.

B. Les documents n’ayant pas atteint leur stade définitif d’élaboration (let. b)

38 Pour qu’un document soit considéré comme officiel, il ne suffit pas que les conditions de l’art. 5 al. 1 LTrans soient remplies, si ce document ne peut pas être qualifié de document ayant atteint son stade définitif d’élaboration au sens de l’art. 5 al. 3 let. b LTrans

. Pour être officiel, un document doit être définitif.

39 La notion de document inachevé, préférée à celle de document interne, est un concept juridiquement indéterminé

, si bien que le Conseil fédéral en a donné une définition plus précise à l’art. 1 al. 2 OTrans : un document a atteint son stade définitif d’élaboration lorsque l’autorité dont il émane l’a signé, ou lorsque son auteur l’a définitivement remis au destinataire notamment à titre d’information ou pour que celui-ci prenne position ou une décision. Les éléments mentionnés dans cette norme constituent des indices importants permettant de déterminer quand un document doit être considéré comme achevé. D’autres indices de l’achèvement d’un document sont son approbation, son enregistrement dans un système de classification, d’organisation ou d’information de l’administration, ainsi que son but ou son importance.

40 La raison d’être de cette exception est motivée par le souci de permettre à l’administration, dans la mesure du possible, de forger son opinion de manière sereine et de préserver son autonomie d’action. Elle sert également à prévenir les risques de méprise résultant du caractère provisoire du document, ou les pressions externes qui pourraient s’ensuivre

.

41 Constituent des exemples de documents n’ayant pas atteint leur stade définitif d’élaboration :

• Un texte raturé ou annoté (de manière manuscrite ou électronique) avant sa correction définitive, un tableau récapitulatif en cours d’élaboration, la version provisoire d’un rapport, l’esquisse d’un projet, les brouillons de séance, les notes de travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives en vue d’une réunion, les notes établies lors de l’exécution de révisions internes et qui forment la base pour un rapport de révision

  .

• Un entretien dit autorisé contenant encore des corrections visibles

  .

42 Constituent en revanche des documents achevés :

• Un projet de décision de l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) concernant l’inscription d’un médicament sur la liste des spécialités

  .

• Un document inachevé qui s’est transformé en document achevé par l’écoulement du temps, lorsque la formation de l’opinion de l’administration est terminée et qu’il n’est donc plus possible de l’influencer. Un projet (non signé) peut donc également constituer un document achevé, à condition que le document soit disponible dans sa version finale et que le processus de formation de l’opinion soit terminé

  .

• Un document d’aide à la décision, dès lors qu’il s’agit d’une ligne directrice qui énumère des exemples et établit des critères pour l’évaluation du cas concret par le cadre compétent

  .

• Une liste de propositions émises dans un groupe de travail qui n’est pas transmise pour révision aux différents membres de ce groupe, mais qui leur sert uniquement de base de décision pour la suite de la procédure et qui constitue un document complet non susceptible de modification

  .

• L’agenda Outlook de l’ancien directeur général d’armasuisse, dans la mesure où l’extrait de calendrier demandé concerne une période qui est déjà close

  .

• La dernière version d’un entretien, c’est-à-dire l’entretien dit autorisé sans corrections visibles

  .

43 Il ne faut pas confondre les documents inachevés avec les documents préparatoires, qui peuvent également être achevés s’ils ont atteint leur stade définitif d’élaboration. Peuvent être cités à titre d’exemples : les différents états successifs d’un plan de route nationale, les ébauches d’études relatives à des tracés ferroviaires, les projets partiels ou provisoires d’un document (pour autant qu’ils soient achevés en eux-mêmes), les différents documents d’une procédure de négociation d’un marché public (comme les projets de contrats avant signature), ou encore un rapport préliminaire prêt à être remis à son destinataire

.

C. Les documents qui sont destinés à l’usage personnel (let. c)

44 Les documents qui sont destinés à l’usage personnel ne sont pas considérés comme des documents officiels. Selon l’art. 1 al. 3 OTrans, on entend par document destiné à l’usage personnel toute information établie à des fins professionnelles, mais qui est utilisée exclusivement par son auteur ou par un cercle restreint de personnes comme moyen auxiliaire, tel que des notes ou des copies de travail

. Selon la doctrine, la pratique administrative d’une autorité n’entre pas dans l’exception des documents destinés à l’usage personnel ; ce serait en revanche le cas des cartes de condoléances.

45 Le contenu ou le but de l’écrit est décisif, et non son titre (par exemple « aide-mémoire »), si bien que des notes personnelles peuvent constituer des documents officiels si elles ont été remises à des tiers pour avis ou si elles ont servi de base à une décision

.

46 Selon le message du Conseil fédéral, la jurisprudence et la doctrine, appartiennent également à la catégorie des documents destinés à l’usage personnel :

• Les plans de textes, les condensés destinés à la rédaction d’un rapport, les comptes-rendus de séances et les relevés devant servir à la rédaction d’un procès-verbal

  .

• Les tableaux personnels qui décorent un bureau

  .

• Une carte postale envoyée par un collaborateur à ses collègues depuis son lieu de vacances

  .

• L’agenda de l’ancien procureur de la République et canton de Genève, qui, selon les constatations de l’autorité judiciaire, était destiné à l’usage exclusif de son détenteur, et ne jouait aucun rôle dans l’organisation, la conduite et la communication de sa juridiction ou de son cabinet

  .

47 Par contre, les documents suivants ne sont pas destinés à l’usage personnel :

• Un document qui s’adresse à une vingtaine de membres d’un groupe de travail

  .

• Une énumération de propositions qui n’est pas une simple liste auxiliaire d’un « brainstorming », établie comme aide à la réflexion, mais un document définitif issu d’une réflexion systématique classant et triant les différentes propositions

  .

• L’agenda électronique de l’ancien directeur d’armasuisse, même si le cercle des personnes autorisées à le consulter se limite aux cadres supérieurs de la direction de cette entreprise publique

  .

• Un document désigné sous l’acronyme APPA (Asylpraxis/Pratique en matière d’asile/Prassi in materia d’Asilo) concernant l’Érythrée, destiné à un grand nombre de collaborateurs du SEM et qui oriente son activité

  .

• Les messages adressés par des collaborateurs à un groupe de travail interne chargé de traiter les préoccupations du personnel (lettre anonyme ; courrier électronique)

  .

48 Trois cantons romands définissent les notes à usage personnel comme les notes de travail prises en vue de la rédaction future d’un document, les notes de séance éventuellement prises à défaut d’une obligation légale ou réglementaire d’élaborer des procès-verbaux, les notes prises dans le cadre d’un entretien, ou encore les copies annotées (art. 2 al. 3 OAD/FR ; art. 6 du Règlement du canton de Genève d’application de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 21 décembre 2011 [ci-après : RIPAD/GE] ; art. 13 al. 2 RELIPDA/VS).

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