-
- Art. 3 Cst.
- Art. 5a Cst.
- Art. 6 Cst.
- Art. 10 Cst.
- Art. 13 Cst.
- Art. 16 Cst.
- Art. 17 Cst.
- Art. 20 Cst.
- Art. 22 Cst.
- Art. 26 Cst.
- Art. 29a Cst.
- Art. 30 Cst.
- Art. 32 Cst.
- Art. 42 Cst.
- Art. 43 Cst.
- Art. 43a Cst.
- Art. 55 Cst.
- Art. 56 Cst.
- Art. 60 Cst.
- Art. 68 Cst.
- Art. 75b Cst.
- Art. 77 Cst.
- Art. 96 al. 2 lit. a Cst.
- Art. 110 Cst.
- Art. 117a Cst.
- Art. 118 Cst.
- Art. 123a Cst.
- Art. 123b Cst.
- Art. 136 Cst.
- Art. 166 Cst.
-
- Art. 11 CO
- Art. 12 CO
- Art. 50 CO
- Art. 51 CO
- Art. 84 CO
- Art. 97 CO
- Art. 98 CO
- Art. 99 CO
- Art. 100 CO
- Art. 143 CO
- Art. 144 CO
- Art. 145 CO
- Art. 146 CO
- Art. 147 CO
- Art. 148 CO
- Art. 149 CO
- Art. 150 CO
- Art. 701 CO
- Art. 715 CO
- Art. 715a CO
- Art. 734f CO
- Art. 785 CO
- Art. 786 CO
- Art. 787 CO
- Art. 788 CO
- Art. 808c CO
- Dispositions transitoires relatives à la révision du droit de la société anonyme du 19 juin 2020
-
- Art. 2 LDP
- Art. 3 LDP
- Art. 4 LDP
- Art. 6 LDP
- Art. 10 LDP
- Art. 10a LDP
- Art. 11 LDP
- Art. 12 LDP
- Art. 13 LDP
- Art. 14 LDP
- Art. 15 LDP
- Art. 16 LDP
- Art. 17 LDP
- Art. 19 LDP
- Art. 20 LDP
- Art. 21 LDP
- Art. 22 LDP
- Art. 23 LDP
- Art. 24 LDP
- Art. 25 LDP
- Art. 26 LDP
- Art. 27 LDP
- Art. 29 LDP
- Art. 30 LDP
- Art. 31 LDP
- Art. 32 LDP
- Art. 32a LDP
- Art. 33 LDP
- Art. 34 LDP
- Art. 35 LDP
- Art. 36 LDP
- Art. 37 LDP
- Art. 38 LDP
- Art. 39 LDP
- Art. 40 LDP
- Art. 41 LDP
- Art. 42 LDP
- Art. 43 LDP
- Art. 44 LDP
- Art. 45 LDP
- Art. 46 LDP
- Art. 47 LDP
- Art. 48 LDP
- Art. 49 LDP
- Art. 50 LDP
- Art. 51 LDP
- Art. 52 LDP
- Art. 53 LDP
- Art. 54 LDP
- Art. 55 LDP
- Art. 56 LDP
- Art. 57 LDP
- Art. 58 LDP
- Art. 59a LDP
- Art. 59b PRA
- Art. 59c LDP
- Art. 60 LDP
- Art. 60a LDP
- Art. 62 LDP
- Art. 63 LDP
- Art. 64 LDP
- Art. 67 LDP
- Art. 67a LDP
- Art. 67b LDP
- Art. 73 LDP
- Art. 73a LDP
- Art. 75 LDP
- Art. 75a LDP
- Art. 76 LDP
- Art. 76a LDP
- Art. 90 LDP
-
- Vorb. zu Art. 1 LPD
- Art. 1 LPD
- Art. 2 LPD
- Art. 3 LPD
- Art. 5 let. d LPD
- Art. 5 lit. f und g LPD
- Art. 6 al. 3-5 LPD
- Art. 6 al. 6 et 7 LPD
- Art. 7 LPD
- Art. 10 LPD
- Art. 11 LPD
- Art. 12 LPD
- Art. 14 LPD
- Art. 15 LPD
- Art. 19 LPD
- Art. 20 LPD
- Art. 22 LPD
- Art. 23 LPD
- Art. 25 LPD
- Art. 26 LPD
- Art. 27 LPD
- Art. 31 al. 2 let. e LPD
- Art. 33 LPD
- Art. 34 LPD
- Art. 35 LPD
- Art. 38 LPD
- Art. 39 LPD
- Art. 40 LPD
- Art. 41 LPD
- Art. 42 LPD
- Art. 43 LPD
- Art. 44 LPD
- Art. 44a LPD
- Art. 45 LPD
- Art. 46 LPD
- Art. 47 LPD
- Art. 47a LPD
- Art. 48 LPD
- Art. 49 LPD
- Art. 50 LPD
- Art. 51 LPD
- Art. 52 LPD
- Art. 54 LPD
- Art. 58 LDP
- Art. 57 LPD
- Art. 60 LPD
- Art. 61 LPD
- Art. 62 LPD
- Art. 63 LPD
- Art. 64 LPD
- Art. 65 LPD
- Art. 66 LPD
- Art. 67 LPD
- Art. 69 LPD
- Art. 72 LPD
- Art. 72a LPD
-
- Art. 2 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 3 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 4 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 5 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 6 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 7 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 8 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 9 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 11 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 12 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 18 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 25 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 27 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 28 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 29 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 32 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 33 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 34 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
-
- Art. 2 al. 1 LBA
- Art. 2a al. 1-2 and 4-5 LBA
- Art. 3 LBA
- Art. 7 LBA
- Art. 7a LBA
- Art. 8 LBA
- Art. 8a LBA
- Art. 14 LBA
- Art. 15 LBA
- Art. 20 LBA
- Art. 23 LBA
- Art. 24 LBA
- Art. 24a LBA
- Art. 25 LBA
- Art. 26 LBA
- Art. 26a LBA
- Art. 27 LBA
- Art. 28 LBA
- Art. 29 LBA
- Art. 29b LBA
- Art. 30 LBA
- Art. 31 LBA
- Art. 31a LBA
- Art. 32 LBA
- Art. 38 LBA
CONSTITUTION FÉDÉRALE
CODE DES OBLIGATIONS
LOI FÉDÉRALE SUR LE DROIT INTERNATIONAL PRIVÉ
CONVENTION DE LUGANO
CODE DE PROCÉDURE PÉNALE
CODE DE PROCÉDURE CIVILE
LOI FÉDÉRALE SUR LES DROITS POLITIQUES
CODE CIVIL
LOI FÉDÉRALE SUR LES CARTELS ET AUTRES RESTRICTIONS À LA CONCURRENCE
LOI FÉDÉRALE SUR L’ENTRAIDE INTERNATIONALE EN MATIÈRE PÉNALE
LOI FÉDÉRALE SUR LA PROTECTION DES DONNÉES
LOI FÉDÉRALE SUR LA POURSUITE POUR DETTES ET LA FAILLITE
CODE PÉNAL SUISSE
CYBERCRIME CONVENTION
ORDONNANCE SUR LE REGISTRE DU COMMERCE
ORDONNANCE SUR LES DISPOSITIFS MÉDICAUX
LOI SUR LE BLANCHIMENT D’ARGENT
LOI SUR LA TRANSPARENCE
LOI FÉDÉRALE SUR LE TRANSFERT INTERNATIONAL DES BIENS CULTURELS
- I. Remarques préliminaires
- II. La définition du document officiel (art. 5 al. 1)
- III. Les documents virtuels (art. 5 al. 2)
- IV. Les documents qui ne sont pas des documents officiels (art. 5 al. 3)
- Bibliographie
I. Remarques préliminaires
1 La loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l’administration (ci-après : LTrans)
2 L’art. 5 al. 2 LTrans apporte quant à lui une précision supplémentaire, en considérant que certains documents virtuels constituent également des documents officiels
3 Enfin, l’art. 5 al. 3 LTrans exclut des documents officiels les documents commercialisés par une autorité (let. a), qui n’ont pas atteint leur stade définitif d’élaboration (let. b), ou qui sont destinés à l’usage personnel (let. c).
II. La définition du document officiel (art. 5 al. 1)
4 Conformément à son but, la loi définit de manière large la notion de documents officiels, ainsi que le champ d’application ratione personae (art. 2 LTrans) et ratione materiae (art. 3 LTrans), les bénéficiaires et les conditions d’exercice du droit d’accès (art. 6 LTrans)
5 La let. a de l’art. 5 al. 1 LTrans définit la notion de document en la distinguant du concept plus large d’information. Les let. b et c précisent le terme « officiel » en se référant, d’une part, à une exigence personnelle (détention par l’autorité) et, d’autre part, à une condition matérielle (accomplissement d’une tâche publique)
6 Selon la LTrans, la notion de document officiel n’équivaut pas à celle de document présente à l’art. 3 al. 1 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l’archivage (ci-après : LAr)
7 Le fait qu’un document soit parvenu à une autorité de manière légale ou illégale n’influence pas sa qualification en tant que document officiel
8 Les cantons romands définissent les documents officiels comme tous les supports d’informations contenant des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une tâche publique (art. 22 al. 1 de la loi du canton de Fribourg du 9 septembre 2009 sur l’information et l’accès aux documents [ci-après : LInf/FR]
A. Une information enregistrée sur un support (let. a)
9 Aux termes de l’art. 5 al. 1 let. a LTrans, on entend par document officiel toute information enregistrée sur un quelconque support. La notion est ainsi définie indépendamment du support matériel : elle englobe les rapports, les prises de position, les expertises, les décisions, les projets de loi, les statistiques, les dessins, les plans, les enregistrements sonores ou visuels, les documents sur support informatique (par exemple des messages électroniques ou des pages diffusées sur Internet), ou encore les documents établis pour repérer et signaliser ces documents
10 Le document doit présenter un caractère informationnel : il doit fournir une « information ». Ainsi, le public ne saurait avoir le droit d’accéder à des supports vierges (blocs de papier ou disquettes non formatées). Il en va différemment des modèles de document sur support papier ou informatique (comme les feuilles de style pour l’édition et la conception de textes électroniques), à la condition qu’ils aient un contenu matériel en rapport direct avec l’accomplissement d’une tâche publique
11 L’information doit être documentée. Il n’est donc pas possible de solliciter un renseignement général sur l’activité de l’administration qui ne trouverait aucun fondement dans un document. Il est également exclu de connaître l’attitude d’une personne à la lecture d’un document ou le contenu d’une conversation non enregistrée, ces informations étant de nature bien trop incertaine pour fonder un droit pouvant être invoqué en justice
12 Le document officiel doit exister sous une forme ou une autre
13 Il peut arriver que l’administration ait intérêt à élaborer un document, car c’est la solution la moins chronophage : dans deux requêtes distinctes, un journaliste avait demandé à l’Office AI du canton de Soleure (OAI) de lui communiquer par écrit le nombre de cas dans lesquels deux médecins experts avaient retenu une incapacité de travail excédant 40 %, propre à ouvrir le droit à des prestations d’invalidité (la première requête portait sur 161 expertises et la seconde sur 75). L’OAI n’avait pas donné suite à ces demandes. Le Tribunal administratif du canton de Soleure avait confirmé ces décisions. Le Tribunal fédéral a toutefois admis les recours et renvoyé les affaires au Tribunal administratif du canton de Soleure pour nouvelles décisions dans le sens des considérants. Selon le Tribunal fédéral, si l’anonymisation de plus de cent rapports ou décisions imposerait un travail très important et une charge extraordinaire pour l’OAI, la transmission d’une version raccourcie des rapports (une ou deux pages) pourrait suffire, étant toutefois précisé que l’ampleur du travail requis, indispensable pour statuer sur le droit d’accès du recourant, n’était pas connue et ne ressortait pas du dossier
14 Si le document sollicité est perdu, l’autorité devra faire tout ce qui est en son pouvoir pour retrouver une éventuelle copie
B. Une information détenue par l’autorité (let. b)
15 Selon la deuxième condition, l’information doit être détenue par l’autorité dont elle émane ou à laquelle elle a été communiquée. En d’autres termes, il n’est pas nécessaire que l’entité requise ait produit le document sollicité dans lequel l’information est contenue, mais il doit se trouver effectivement en sa possession
16 L’autorité peut soit être l’auteure du document en sa possession, soit l’avoir reçu. Il est donc possible qu’elle détienne un document de tiers qui n’est pas assujetti au principe de transparence. Les informations personnelles ou purement privées peuvent être couvertes par une demande d’accès, si le document dans lequel elles se trouvent concerne l’accomplissement d’une tâche publique
17 Le terme « autorité » recouvre l’administration fédérale ainsi que les organismes et personnes de droit public ou de droit privé extérieurs à l’administration fédérale, dans la mesure où ils édictent des actes ou rendent en première instance des décisions au sens de l’art. 5 la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (ci-après : PA)
18 Lorsque la requête a été adressée à une autorité qui n’est pas en possession du document, celle-ci doit la transmettre spontanément et sans délai à l’autorité compétente
C. Une information concernant l’accomplissement d’une tâche publique (let. c)
19 Pour qu’un document soit qualifié d’officiel, l’information qu’il contient doit enfin concerner l’accomplissement d’une tâche publique. C’est l’utilisation qui sera faite de l’information qui est déterminante ; si cette utilisation sert à accomplir une tâche publique, alors le document est considéré comme officiel
20 Il doit s’agir d’une tâche publique de la Confédération
21 L’assujettissement des organismes et personnes de droit public ou de droit privé au sens de l’art. 2 al. 1 let. b LTrans se limite aux domaines dans lesquels ils agissent en tant qu’autorités investies de la puissance publique, c’est-à-dire lorsqu’ils prennent des décisions au sens de l’art. 5 PA49.
22 Les informations peuvent aussi être de nature privée
23 Si une unité administrative est autorisée à déployer des activités relevant de l’économie privée, notamment à fournir des services (par exemple, l’Institut de la propriété intellectuelle), cette partie de ses activités n’est pas une tâche publique
24 Les registres publics relatifs aux rapports juridiques de droit privé (registre du commerce, registre foncier ou registre de l’état civil par exemple) entrent eux aussi dans le champ d’application de la loi, mais il convient d’interpréter les dispositions particulières les régissant à titre de lex specialis
25 Les notes personnelles, manuscrites ou électroniques, inscrites sur un document officiel, se rattachent à l’accomplissement d’une tâche publique, pour autant qu’elles ne soient pas uniquement destinées à l’usage personnel et que le document ne soit pas inachevé
26 Les informations de nature purement technique entrent dans la définition de document officiel. L’on exceptera toutefois celles pour lesquelles le rattachement à une tâche publique est trop lâche, puisque de telles informations n’ont pas de lien matériel avec l’accomplissement d’une tâche publique, mais uniquement un rapport purement formel. Ainsi, un collaborateur d’une autorité ne saurait être contraint de dévoiler au public le fichier informatique dans lequel sont enregistrées les préférences de travail de son ordinateur, soit le fichier montrant notamment qu’il utilise par défaut une langue précise ou un type de caractères déterminé, les cookies, ou encore les fichiers de connexion de courriers électroniques
27 La jurisprudence a notamment considéré comme répondant à la définition de l’accomplissement d’une tâche publique :
Les documents se rapportant au contrôle des loyers instauré par la loi générale du canton de Genève du 4 décembre 1977 sur le logement et la protection des locataires
RS-GE I 4 05 ; arrêt du TF 1C_132/2022 du 20.3.2023, consid. 6.1. .La réalisation, sur mandat, d’une enquête administrative
Arrêt du TF 1C_472/2017 du 29.5.2018, consid. 2.3. .Une note de service, classée confidentielle par son auteur, un colonel d’état-major général
Arrêt du TAF A-3577/2022 du 26.9.2023, consid. 8.4. .Les données d’émission (données EMI) de la cheminée de la centrale nucléaire de Leibstadt
ATF 144 II 91, consid. 2.3, JdT 2018 I 135. .Des documents contenant des informations sur les conséquences financières du licenciement contraire au droit d’un fonctionnaire
Arrêt du TA-GE ATA/758/2015 du 28.7.2015. .La façon dont la ville de Genève a défini sa politique d’admission du contenu des affiches qu’elle accepte de voir apposées sur ses espaces d’affichage
Arrêt du TA-GE ATA/576/2017 du 23.5.2017. .Un accord transactionnel conclu entre les Services industriels de Genève et d’autres parties concernant le développement de projets éoliens
Arrêt du TF 1C_634/2023 du 30.9.2023, consid. 3.4. .La liste détaillée des risques financiers pris en considération par le Conseil d’État vaudois pour élaborer le budget 2023 de l’État
Arrêt du TF 1C_13/2023, 1C_226/2023 du 9.8.2024, consid. 4.5. .
D. Exemples
28 Constituent notamment des documents officiels :
Un rapport commandé par un conseiller fédéral en sa qualité de chef de département
Recommandation du 27.5.2013 du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence. .Une liste des quarante principaux fournisseurs de la Confédération pour l’année 2011, étant donné la nécessité de garantir la transparence dans l’attribution des marchés publics, notamment pour prévenir tout soupçon de copinage
Arrêt du TF 1C_50/2015 du 2.12.2015, consid. 2.3. .L’agenda Outlook du chef de l’Office fédéral de l’armement (armasuisse), dès lors qu’il exerce une influence décisive sur l’ensemble des activités administratives de cet office
ATF 142 II 324, consid. 2.5.2, JdT 2017 I 13. Les rendez-vous privés et les anniversaires doivent naturellement être caviardés. .Certains documents concernant les négociations entre la Suisse et l’Union européenne
Arrêt du TAF A-1135/2011 du 7.12.2011, consid. 5 ss. .Les données d’émission (données EMI) de la cheminée de la centrale nucléaire de Leibstadt
ATF 144 II 91, consid. 2, JdT 2018 I 135. La suppression de ces données dans des circonstances normales par l’Inspection fédérale de la sécurité nucléaire ne fait pas tomber la condition de la détention selon l’art. 5 al. 1 let. b LTrans (consid. 2.4). .Un document de travail destiné aux collaborateurs du Secrétariat d’État aux migrations (SEM) pour les aider à traiter les demandes d’asile de requérants érythréens
Arrêt du TF 1C_412/2022 du 9.8.2023, consid. 4. .Un rapport d’enquête administrative relatif au centre d’accueil des requérants d’asile de Perreux
Arrêt du TF 1C_472/2017 du 29.5.2018, consid. 2.3. .
III. Les documents virtuels (art. 5 al. 2)
29 En principe, seuls sont accessibles les documents officiels qui existent déjà. Une exception est néanmoins prévue afin de garantir le droit d’accès aux documents officiels qui n’existent qu’à l’état latent et qui peuvent être aisément obtenus par une manipulation informatique élémentaire (documents virtuels)
30 L’art. 5 al. 2 vise les bases de données électroniques, et plus particulièrement les extraits que l’administration devra confectionner sur mesure pour satisfaire à une demande inédite. Ce document sera accessible à la condition qu’un traitement informatisé simple permette de l’établir sur la base des informations enregistrées. Si le système informatique ne permet pas de répondre facilement à une telle demande, l’obligation d’établir un document ad hoc tombe
31 La notion de traitement informatisé simple fait référence à un utilisateur moyen
32 En dehors de l’établissement résultant du traitement informatisé simple d’informations existantes, le droit d’accès ne comprend pas le droit à la création d’un document inexistant
IV. Les documents qui ne sont pas des documents officiels (art. 5 al. 3)
33 Ne sont pas considérés comme des documents officiels les documents qui sont commercialisés par une autorité, qui n’ont pas atteint leur stade définitif d’élaboration, ou qui sont destinés à l’usage personnel
34 Les cantons romands excluent des documents officiels les notes à usage personnel, les documents internes, les brouillons ou autres textes inachevés, les documents qui font l’objet d’une commercialisation, les documents qui sont soustraits au droit de consultation du dossier dans une procédure non contentieuse ou contentieuse, ainsi que les procès-verbaux non encore approuvés (art. 22 al. 3 LInf/FR ; art. 25 al. 4 LIPAD/GE ; art. 70 al. 3 CPDT/JUNE ; art. 3 al. 2 LIPDA/VS ; art. 9 al. 2 LInfo/VD et art. 14 du Règlement du canton de Vaud d’application de la loi du 24 septembre 2002 sur l’information du 25 septembre 2003
A. Les documents commercialisés par une autorité (let. a)
35 Selon l’art. 1 al. 1 de l’ordonnance fédérale du 24 mai 2006 sur le principe de la transparence dans l’administration (ci-après : OTrans)
36 Les documents doivent être effectivement commercialisés. Lorsqu’ils ne sont plus disponibles, par exemple lorsque le tirage est épuisé, l’exception ne s’applique plus et l’autorité doit déterminer s’il s’agit d’un document officiel soumis au principe de transparence
37 La notion de document commercialisé s’étend également aux documents qui ne sont pas formellement commercialisés, mais qui en constituent la base directe, comme les bases de données géographiques servant à la confection des cartes. Les documents commercialisés provenant de tiers sont soumis à la loi, mais uniquement s’ils concernent l’accomplissement d’une tâche publique. Par conséquent, les livres d’une bibliothèque de l’administration ne sont, en principe, pas visés par la loi, car ils concernent l’accomplissement d’une tâche publique uniquement de manière indirecte. La disposition spéciale de l’art. 19 LAr soumettant à autorisation l’utilisation des archives à des fins commerciales et autorisant la Confédération à participer aux gains ne s’applique qu’aux documents définis comme archives au sens de l’art. 3 al. 2 LAr
B. Les documents n’ayant pas atteint leur stade définitif d’élaboration (let. b)
38 Pour qu’un document soit considéré comme officiel, il ne suffit pas que les conditions de l’art. 5 al. 1 LTrans soient remplies, si ce document ne peut pas être qualifié de document ayant atteint son stade définitif d’élaboration au sens de l’art. 5 al. 3 let. b LTrans
39 La notion de document inachevé, préférée à celle de document interne, est un concept juridiquement indéterminé
40 La raison d’être de cette exception est motivée par le souci de permettre à l’administration, dans la mesure du possible, de forger son opinion de manière sereine et de préserver son autonomie d’action. Elle sert également à prévenir les risques de méprise résultant du caractère provisoire du document, ou les pressions externes qui pourraient s’ensuivre
41 Constituent des exemples de documents n’ayant pas atteint leur stade définitif d’élaboration :
Un texte raturé ou annoté (de manière manuscrite ou électronique) avant sa correction définitive, un tableau récapitulatif en cours d’élaboration, la version provisoire d’un rapport, l’esquisse d’un projet, les brouillons de séance, les notes de travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives en vue d’une réunion, les notes établies lors de l’exécution de révisions internes et qui forment la base pour un rapport de révision
FF 2003 1807, p. 1840. .Un entretien dit autorisé contenant encore des corrections visibles
ATF 2011/52, consid. 5.1.2. .
42 Constituent en revanche des documents achevés :
Un projet de décision de l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) concernant l’inscription d’un médicament sur la liste des spécialités
Arrêt du TAF A-1051/2022 du 29.8.2023, consid. 6. .Un document inachevé qui s’est transformé en document achevé par l’écoulement du temps, lorsque la formation de l’opinion de l’administration est terminée et qu’il n’est donc plus possible de l’influencer. Un projet (non signé) peut donc également constituer un document achevé, à condition que le document soit disponible dans sa version finale et que le processus de formation de l’opinion soit terminé
Arrêt du TAF A-5768/2018 du 12.9.2019, consid. 4 ss. .Un document d’aide à la décision, dès lors qu’il s’agit d’une ligne directrice qui énumère des exemples et établit des critères pour l’évaluation du cas concret par le cadre compétent
Arrêt du TAF A-6291/2013 du 28.10.2014, consid. 6.4.2. .Une liste de propositions émises dans un groupe de travail qui n’est pas transmise pour révision aux différents membres de ce groupe, mais qui leur sert uniquement de base de décision pour la suite de la procédure et qui constitue un document complet non susceptible de modification
ATAF 2011/52, consid. 5.1.2. .L’agenda Outlook de l’ancien directeur général d’armasuisse, dans la mesure où l’extrait de calendrier demandé concerne une période qui est déjà close
ATF 142 II 324, JdT 2017 I 13. .La dernière version d’un entretien, c’est-à-dire l’entretien dit autorisé sans corrections visibles
ATAF 2011/53, consid. 8.3.2, JdT 2012 I 331. .
43 Il ne faut pas confondre les documents inachevés avec les documents préparatoires, qui peuvent également être achevés s’ils ont atteint leur stade définitif d’élaboration. Peuvent être cités à titre d’exemples : les différents états successifs d’un plan de route nationale, les ébauches d’études relatives à des tracés ferroviaires, les projets partiels ou provisoires d’un document (pour autant qu’ils soient achevés en eux-mêmes), les différents documents d’une procédure de négociation d’un marché public (comme les projets de contrats avant signature), ou encore un rapport préliminaire prêt à être remis à son destinataire
C. Les documents qui sont destinés à l’usage personnel (let. c)
44 Les documents qui sont destinés à l’usage personnel ne sont pas considérés comme des documents officiels. Selon l’art. 1 al. 3 OTrans, on entend par document destiné à l’usage personnel toute information établie à des fins professionnelles, mais qui est utilisée exclusivement par son auteur ou par un cercle restreint de personnes comme moyen auxiliaire, tel que des notes ou des copies de travail
45 Le contenu ou le but de l’écrit est décisif, et non son titre (par exemple « aide-mémoire »), si bien que des notes personnelles peuvent constituer des documents officiels si elles ont été remises à des tiers pour avis ou si elles ont servi de base à une décision
46 Selon le message du Conseil fédéral, la jurisprudence et la doctrine, appartiennent également à la catégorie des documents destinés à l’usage personnel :
Les plans de textes, les condensés destinés à la rédaction d’un rapport, les comptes-rendus de séances et les relevés devant servir à la rédaction d’un procès-verbal
FF 2003 1807, p. 1842. .Les tableaux personnels qui décorent un bureau
FF 2003 1807, p. 1842. .Une carte postale envoyée par un collaborateur à ses collègues depuis son lieu de vacances
Walter, p. 84. .L’agenda de l’ancien procureur de la République et canton de Genève, qui, selon les constatations de l’autorité judiciaire, était destiné à l’usage exclusif de son détenteur, et ne jouait aucun rôle dans l’organisation, la conduite et la communication de sa juridiction ou de son cabinet
Arrêt du TA-GE ATA/1298/2024 du 5.11.2024 (un recours au TF a été interjeté contre cet arrêt le 16.12.2024). .
47 Par contre, les documents suivants ne sont pas destinés à l’usage personnel :
Un document qui s’adresse à une vingtaine de membres d’un groupe de travail
ATAF 2011/52, consid. 5.2.2. .Une énumération de propositions qui n’est pas une simple liste auxiliaire d’un « brainstorming », établie comme aide à la réflexion, mais un document définitif issu d’une réflexion systématique classant et triant les différentes propositions
ATAF 2011/52, consid. 5.2.2. .L’agenda électronique de l’ancien directeur d’armasuisse, même si le cercle des personnes autorisées à le consulter se limite aux cadres supérieurs de la direction de cette entreprise publique
ATF 142 II 324, consid. 2.5.2, JdT 2017 I 13. .Un document désigné sous l’acronyme APPA (Asylpraxis/Pratique en matière d’asile/Prassi in materia d’Asilo) concernant l’Érythrée, destiné à un grand nombre de collaborateurs du SEM et qui oriente son activité
Arrêt du TAF A-2022/2021 du 7 juin 2022, consid. 5 (confirmé par l’arrêt du TF 1C_412/2022 du 9.8.2023, étant précisé que la qualification de document officiel n’était plus contestée devant le TF). .Les messages adressés par des collaborateurs à un groupe de travail interne chargé de traiter les préoccupations du personnel (lettre anonyme ; courrier électronique)
Arrêt du TAF A-535/2022 du 18.1.2024, consid. 3. .
48 Trois cantons romands définissent les notes à usage personnel comme les notes de travail prises en vue de la rédaction future d’un document, les notes de séance éventuellement prises à défaut d’une obligation légale ou réglementaire d’élaborer des procès-verbaux, les notes prises dans le cadre d’un entretien, ou encore les copies annotées (art. 2 al. 3 OAD/FR ; art. 6 du Règlement du canton de Genève d’application de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 21 décembre 2011 [ci-après : RIPAD/GE] ; art. 13 al. 2 RELIPDA/VS).
Bibliographie
Boillat Joséphine/Werly Stéphane, Le principe de transparence dans les cantons romands, in : Droit public de l’organisation – Responsabilité des collectivités publiques – Fonction publique, Annuaire 2019/20 de l’Association suisse du droit public de l’organisation, Berne 2020, p. 31-58 (cité : Boillat/Werly, Le principe de transparence dans les cantons romands).
Boillat Joséphine/Werly Stéphane, Transparence passive – Les aspects pratiques, in : Métille Sylvain (édit.), Le droit d’accès, Berne 2021, p. 207-242 (cité : Boillat/Werly, Transparence passive).
Bühler Robert, Commentaire de l’art. 5 LTrans, in : Maurer-Lambrou Urs/Blechta Gabor-Paul (édit.), Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 4e éd., Bâle 2024.
Burger Dominique/Gillioz Pierre, Transparence dans l’administration : quelques réflexions, in : Foëx Bénédict/Hirsch Laurent (édit.), Transparence et secret dans l’ordre juridique, Genève 2010, p. 317-327.
Cottier Bertil, La transparence au crible de la jurisprudence des tribunaux fédéraux et cantonaux, ainsi que des recommandations du Préposé fédéral à la transparence et à la protection des données, in : Pasquier Martial (édit.), Le principe de transparence en Suisse et dans le monde, Lausanne 2013, p. 37-55 (cité : Cottier, La transparence au crible de la jurisprudence).
Cottier Bertil, Le droit d’accès aux documents officiels, in : Métille Sylvain (édit.), Le droit d’accès, Berne 2021, p. 139-161 (cité : Cottier, Le droit d’accès aux documents officiels).
Fanti Sébastien, La notion de document officiel en droit fédéral, ainsi qu’en droit valaisan, RVJ 2016, p. 393-440.
Flückiger Alexandre, La transparence des administrations fédérales et cantonales à l’épreuve de la Convention d’Aarhus sur le droit d’accès à l’information environnementale, DEP 2009, p. 749-788.
Flueckiger Christian, Principes de procédure poussés dans les cordes par celui de la transparence, in : Boillat Joséphine/Werly Stéphane (édit.), 20 ans de transparence à Genève, Zurich 2022, p. 149-171, https://suigeneris-verlag.ch/img/uploads/pdf/oa_pdf-033-1675100892.pdf, consulté le 6.03.2025.
Gavillet Aurélie, La pratique administrative dans l’ordre juridique suisse, Berne 2018.
Gurtner Jérôme, La jurisprudence des tribunaux fédéraux relative à la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration, plaidoyer 4 (2022), p. 26-33.
Hehemann Lena/Winkler André, Das neue Datenschutzgesetz und seine Implikationen für das Öffentlichkeitsgesetz – Zugang zu amtlichen Dokumenten mit Personendaten und Daten juristischer Personen, in : Epiney Astrid/Havalda Stefanie/Fischer-Barnicol Paul A. (édit.), Transparence et information dans la nouvelle loi fédérale sur la protection des données, Zurich/Genève 2024, p. 39-71.
Poledna Tomas/Schlauri Simon/Schweizer Samuel, Rechtliche Voraussetzungen der Nutzung von Open-Source-Software in der öffentlichen Verwaltung, insbesondere des Kantons Bern, Berne 2017.
Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence, 31e Rapport d’activités 2023/24 (cité : PFPDT, Rapport d’activités 2023/24).
Walter Jean-Philippe, Première partie – Principes généraux/Accès aux documents officiels contenant des données personnelles et droit à la protection des données, in : Dunand Jean-Philippe/Mahon Pascal (édit.), La protection des données dans les relations de travail, Zurich 2017, p. 77-107.