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- I. Historique
- II. Contexte
- III. Commentaire au sens strict
- Lectures complémentaires recommandées
- Bibliographie
- Matériaux
I. Historique
1 L'art. 81 Cst. correspond dans une large mesure à l'art. 21 Cst. de 1848. Celui-ci régissait, à l'al. 1, le droit de la Confédération de construire ou de soutenir la construction d'ouvrages publics aux frais de la Confédération dans l'intérêt de celle-ci ou d'une grande partie de celle-ci. L'alinéa 2 prévoyait à cet effet un droit d'expropriation spécifique (« droit d'expropriation ») contre indemnisation intégrale. L'alinéa 3 autorisait l'Assemblée fédérale à interdire la construction d'ouvrages publics si ceux-ci portaient atteinte aux intérêts militaires de la Confédération. Cet article constitutionnel s'inspirait notamment des projets d'aménagement des cours d'eau, car l'aménagement de la Linth, réalisé environ 30 ans auparavant, ne s'était pas appuyé sur une base juridique suffisante. Les documents mentionnent toutefois en premier lieu la construction de lignes de chemin de fer comme objet de l'article.
2 La disposition a été reprise, avec quelques modifications mineures dans la formulation, mais sans autre changement, dans l'art. 23 Cst. 1874.
3 Lors de la révision totale, le contenu de l'al. 1 de l'art. 23 Cst. 1874 a été repris dans la Cst. 1999, seule la référence linguistique à la Confédération et à la prise en charge des coûts ayant été supprimée. En outre, outre la « construction », l'« exploitation » des ouvrages est désormais également mentionnée, bien qu'elle était déjà prévue dans la Constitution fédérale de 1874. Les alinéas 2 et 3 n'ont en revanche pas été repris, car ils ont été jugés superflus, d'une part en raison du droit d'expropriation déjà lié aux compétences matérielles et, d'autre part, en raison de la législation fédérale dans le domaine militaire. D'un point de vue systématique, la disposition a été déplacée des dispositions générales, où elle se trouvait entre les dispositions relatives à l'armée et à l'enseignement supérieur (Cst. 1848) et celles relatives à l'aménagement du territoire, à la protection des eaux et à la protection des forêts (Cst. 1874), vers une section distincte consacrée aux travaux publics et aux transports. Dans l'ensemble, le classement systématique de la norme dans le cadre de la révision totale s'est avéré difficile.
4 Les dispositions précédentes de la Constitution fédérale de 1848 et de 1874 ont d'abord pris une importance pratique surtout en ce qui concerne les corrections des cours d'eau et la construction de routes de cols. En 1897, la loi fédérale sur l'acquisition et l'exploitation de chemins de fer pour le compte de la Confédération et sur l'organisation de l'administration des chemins de fer fédéraux suisses a été promulguée. Elle se fondait non seulement sur l'art. 26 de la Constitution fédérale de 1874 relatif à la construction et à l'exploitation des chemins de fer, mais aussi sur l'art. 23 relatif aux travaux publics. De même, certaines lignes de chemin de fer ont manifestement été construites sur la base de l'art. 23 de la Constitution fédérale de 1874. Même la simple aide financière accordée à une ligne ferroviaire en difficulté économique était fondée sur l'art. 23 Cst. 1874. En 1902, en l'absence de compétence fédérale dans le domaine de l'énergie, la loi sur l'électricité a été adoptée sur la base, entre autres, de l'art. 23 Cst. 1874.
5 Le législateur fédéral a parfois fondé les lois sur les infrastructures sur l'art. 81 Cst. (ou ses dispositions antérieures), bien qu'il existât une compétence fédérale spécifique dans le domaine en question. C'est le cas, par exemple, de la loi sur les conduites de 1962, qui se fondait non seulement sur l'article 26bis, récemment ajouté à la Constitution fédérale, mais aussi sur l'article 23 de la Constitution fédérale de 1874. On ne peut que supposer les raisons pour lesquelles le législateur fédéral se réfère également à la disposition constitutionnelle relative aux travaux publics dans les cas où une compétence matérielle aurait existé. Il pourrait s'agir, aujourd'hui comme hier, de mesures législatives qui, du point de vue du législateur fédéral, ne sont plus entièrement couvertes par la compétence matérielle. Dans ce cas, elles seraient « par mesure de précaution » fondées en outre sur la disposition relative aux travaux publics. Dans les versions précédentes, leur mention supplémentaire pourrait toutefois s'expliquer par le fait que ces versions contenaient encore leur propre réglementation en matière d'expropriation. La mesure dans laquelle la version actuelle contient, au moins implicitement, un droit d'expropriation est exposée ci-dessous au N. 33.
II. Contexte
6 L'art. 81 Cst. a pour but de permettre la construction d'infrastructures dont la réalisation dépasserait les capacités des cantons ou qui, en raison de leur importance pour l'ensemble du pays, ne seraient pas réalisées par des cantons individuels. Comme le montre l'exemple historique des lignes de chemin de fer, cette norme peut également s'avérer pertinente lorsque, indépendamment des capacités et de la volonté des cantons, une planification et une coordination à l'échelle nationale semblent nécessaires.
7 Malgré sa position systématique au début de la section 5, l'art. 81 Cst. ne constitue pas une disposition « globale » relative à la constitution en matière d'infrastructures. Cela est d'autant plus vrai qu'un complément correspondant sous la forme d'un alinéa 2, qui aurait obligé la Confédération à fournir de manière générale des infrastructures performantes, a été rejeté. Il s'agit plutôt d'une norme subsidiaire par rapport aux bases de compétence plus spécifiques de la Confédération pour les ouvrages dont la construction par la Confédération ne pourrait autrement s'appuyer sur aucune base juridique spécifique.
8 Compte tenu des nombreuses compétences spécifiques dont dispose aujourd'hui la Confédération, cette disposition est parfois considérée comme superflue. Cependant, étant donné que la législation, et a fortiori la modification de la Constitution, ont tendance à être en retard sur le progrès technique («legal lag»), cette disposition pourrait conserver toute sa pertinence à l'avenir. Ainsi, la Confédération a fondé la loi fédérale sur le transport souterrain de marchandises (LTSM) non seulement sur l'art. 87 Cst., mais aussi sur l'art. 81 Cst. Étant donné que les projets correspondants présentent des différences par rapport aux chemins de fer aériens existants, on aurait pu se demander dans quelle mesure cette loi aurait pu se fonder uniquement sur l'art. 87 Cst. (voir ci-dessous N. 23).
9 Un autre exemple est la construction d'une infrastructure de transport de CO2 qui, dans le cadre de l'objectif « zéro émission nette » de gaz à effet de serre, pourrait être utilisée pour capter les émissions de CO2 inévitables (par exemple dans les usines d'incinération des ordures ménagères ou certaines installations industrielles) sur place, puis soit les utiliser ailleurs (par exemple pour produire des gaz synthétiques à partir de sources d'énergie renouvelables), soit (ce qui est nettement plus controversé) les stocker sous terre. Une infrastructure de transport de CO2 ne peut toutefois pas être incluse dans la compétence fédérale en matière de conduites prévue à l'art. 91, al. 2, Cst., car le CO2 n'est pas un combustible ou un carburant. Dans la doctrine, il a déjà été avancé que la construction d'une infrastructure de conduites correspondante par la Confédération pourrait se fonder sur l'art. 81 Cst. (en relation avec l'art. 74 Cst.).
10 Malgré les critiques parfois exprimées, cette disposition peut donc continuer à gagner en importance compte tenu de l'évolution technique constante. À cet égard, il semble très pertinent de retenir l'avis exprimé dans la littérature selon lequel le fait que l'art. 81 Cst. soit rarement invoqué ne remet pas en cause son importance, mais découle précisément de sa fonction de rattrapage.
III. Commentaire au sens strict
A. Nature de la compétence fédérale
11 Selon une interprétation courante, l'art. 81 Cst. doit permettre à la Confédération de fournir les prestations correspondantes en se fondant directement sur la Constitution, c'est-à-dire sans législation préalable. Il s'agit donc d'une compétence administrative (directe). Cette interprétation est remise en question dans la doctrine récente, qui invoque le principe de légalité. La forme sous laquelle la Confédération doit décider des mesures au sens de l'art. 81 Cst. ne peut toutefois être déterminée de manière abstraite, mais dépend, dans chaque cas concret, de la mesure dans laquelle le droit est établi (ou seulement appliqué) et des exigences à poser en matière de niveau et de densité normatifs en application des principes généraux et (par exemple en droit fiscal) spéciaux (cf. N. 39 ss). L'art. 81 Cst. ne confère pas à la Confédération le mandat de créer des ouvrages correspondants, mais laisse à son appréciation la décision d'intervenir ou non.
12 Malgré l'absence de référence à la prise en charge des coûts par la Confédération, contrairement à l'art. 23, al. 1, Cst. de 1874, il est évident que l'exercice de la compétence administrative peut donner lieu à l'octroi de moyens provenant du budget fédéral.
13 On peut se demander dans quelle mesure l'art. 81 Cst. confère en outre à la Confédération une compétence législative. Étant donné que le soutien et, en particulier, l'exploitation éventuelle de grands ouvrages ne peuvent souvent être réglementés de manière judicieuse que par une législation appropriée, on peut supposer que l'art. 81 Cst. confère, outre la compétence administrative, une compétence législative limitée. Cela correspond également aux déclarations figurant dans les documents. En outre, la création de bases légales appropriées peut constituer une aide essentielle de la Confédération.
14 En l'absence d'une compétence fédérale en matière ferroviaire (qui n'a été créée que deux ans plus tard par l'art. 26 Cst. 1874), la loi sur les chemins de fer de 1872 s'appuyait manifestement uniquement sur la disposition qui a précédé l'art. 81 Cst., à savoir l'art. 21 Cst. 1848. Une loi adoptée sur la seule base de l'art. 81 Cst. doit toutefois se limiter, sur le fond, aux dispositions nécessaires à la réalisation de l'ouvrage concret. Cela sera notamment le cas dans la première variante (« construire et exploiter ») en ce qui concerne l'entretien. Les conditions et les modalités du soutien financier pourraient également y être réglementées. Dans la littérature, en revanche, on estime que la Confédération ne peut, en vertu de l'art. 81 Cst., que permettre la réalisation d'ouvrages axés sur le résultat, mais pas les réglementer. Compte tenu de la complexité des infrastructures innovantes, on peut se demander si cette approche serait viable dans la pratique. En tout état de cause, la variante dans laquelle la construction est soutenue par des tiers et l'exploitation ultérieure réglementée serait à considérer comme inadmissible.
B. Construction et soutien d'ouvrages publics
1. Notion d'« ouvrages publics »
15 La notion d'« ouvrages publics » est au cœur de cette disposition. Les travaux préparatoires à la Constitution fédérale de 1999 n'apportent aucune précision à ce sujet. La formulation semble donc très ouverte. Le mot « ouvrage » seul ne permet pas nécessairement de déduire l'exigence d'une matérialité, comme le montre par exemple la notion d'œuvre en droit d'auteur, qui englobe entre autres les programmes d'ordinateur (art. 2, al. 3 LDA). À première vue, le lien avec le verbe « réaliser » dans la version allemande de la norme semble plaider en faveur d'une limitation aux œuvres matérielles. Il convient toutefois de noter que les autres versions linguistiques contiennent une formulation qui pourrait également s'appliquer à des œuvres immatérielles (« réaliser », « realizzare »).
16 Par rapport aux versions allemande et italienne, la version française se distingue en outre par l'utilisation de deux termes différents (« travaux » et « ouvrages »). Il n'apparaît toutefois pas clairement qu'il s'agisse ici d'une distinction conceptuelle, d'autant plus que les deux termes peuvent être traduits par « œuvre ».
17 L'interprétation historique de la disposition montre qu'elle englobe en tout état de cause les grands projets d'infrastructure tels que les installations ferroviaires et autres ouvrages techniques. Il apparaît clairement ici que le terme « ouvrages » dans la Constitution fédérale de 1848 et celle de 1878 désignait en premier lieu des « constructions ». Il devait toutefois également englober des travaux visant par exemple à réparer des dommages ou à rétablir un état antérieur. L'art. 23 de la Constitution fédérale de 1874 soulignait à plusieurs reprises que la transformation du sol était une caractéristique essentielle de l'« ouvrage ».
18 L'interprétation systématique penche en faveur des ouvrages (liés aux transports), car l'art. 81 de la Constitution fédérale est réglementé dans une section commune avec les infrastructures de transport. Dans le même temps, l'importance de la position systématique pour l'interprétation doit être relativisée dans la mesure où le classement de la disposition dans le cadre de la révision totale a posé des difficultés. La comparaison avec les termes « ouvrage » et les termes apparentés d'autres domaines juridiques n'est pas non plus très significative, car ceux-ci diffèrent considérablement entre eux et par rapport à l'art. 81 Cst.
19 Ainsi, une interprétation architecturale rapproche la notion d'ouvrage des « constructions et installations » au sens de l'art. 22 LAT, qui ne permet toutefois pas d'interpréter l'art. 81 Cst. La notion d'ouvrage au sens du droit civil (art. 363 CO) se distingue nettement de celle de l'art. 81 Cst., car elle peut englober, du moins en partie, des œuvres purement intellectuelles. Il semble plus logique de se référer à la responsabilité du propriétaire d'ouvrage selon l'art. 58 CO. Cependant, comme nous le montrerons ci-après, la notion d'ouvrage qui y est utilisée semble trop restrictive au regard de la conception moderne de l'art. 81 Cst., car elle fait référence à un lien fixe, au moins temporaire, avec le sol.
20 L'interprétation téléologique plaide en faveur d'une conception large de la notion d'ouvrage. Étant donné que l'art. 81 Cst. doit servir de norme subsidiaire pour les domaines dans lesquels la Confédération ne dispose d'aucune compétence spécifique, la définition de l'ouvrage ne doit pas être trop restrictive et doit notamment être ouverte aux évolutions techniques. La question de savoir si les satellites (en tant qu'installations non terrestres) ou les infrastructures virtuelles ou numériques peuvent être considérés comme des ouvrages fait donc l'objet d'un débat légitime. L'importance de ces dernières est mise en évidence par les événements de juillet 2024, lorsqu'une mise à jour logicielle défectueuse a causé des dommages dans le monde entier et entraîné, entre autres, l'annulation de milliers de vols. En fin de compte, pour la population, peu importe que l'avion reste au sol parce que la piste d'atterrissage est endommagée ou parce qu'il y a eu une perturbation de l'infrastructure informatique de l'aéroport. Une extension à ces infrastructures serait particulièrement conforme à l'objectif de l'art. 81 Cst. si leur construction dépassait les compétences des cantons, mais ne relevait pas de la compétence spécifique de la Confédération. Une interprétation qui s'en tient à la conception des infrastructures pertinentes du XIXe siècle serait contraire à la confirmation de cet article dans le cadre de la révision totale de 1999. On ne peut pas supposer que le constituant ait voulu à l'époque conserver un article ou le réintroduire dans une nouvelle formulation qui, compte tenu des compétences spécifiques existant dans le domaine des infrastructures, n'aurait a priori aucune importance. Dans son message relatif à la loi fédérale sur l'identification électronique (« e-ID »), le Conseil fédéral s'est rallié à une interprétation selon laquelle la mise à disposition d'une « infrastructure de confiance » numérique dans le cadre d'un « paysage administratif électronique uniforme » pourrait également être couverte par la notion d'ouvrage au sens de l'art. 81 Cst.
21 Néanmoins, les infrastructures de construction peuvent continuer à jouer un rôle, par exemple dans la gestion des effets du changement climatique. Afin de ne pas enfreindre la répartition des compétences prévue par la Constitution fédérale par une interprétation trop extensive, l'application de l'art. 81 Cst. doit de toute façon rester limitée aux ouvrages qui ont un lien, même lointain, avec les infrastructures. Les prestations purement intellectuelles telles que les brevets ou autres propriétés intellectuelles ne sont pas non plus couvertes, tant qu'elles ne se traduisent pas par une infrastructure concrète. En outre, le champ d'application est limité par l'exigence selon laquelle l'ouvrage doit être dans l'intérêt de l'ensemble ou d'une grande partie du pays (cf. ci-dessous N. 25 ss).
22 La question se pose de savoir quand une œuvre peut être considérée comme « publique ». Cela doit en tout cas être supposé pour les œuvres exploitées par l'État lui-même dans l'intérêt public. L'examen historique montre toutefois que, sur la base de cette disposition, des entreprises ferroviaires privées ont également été soutenues, par exemple. La propriété ne devrait donc pas être déterminante, d'autant plus que, selon le libellé de la disposition, la Confédération n'est pas tenue d'exploiter elle-même les œuvres, mais peut se contenter de soutenir leur construction. Pour qu'une œuvre soit considérée comme « publique », il faut donc (uniquement) qu'elle serve l'intérêt public. Comme dans le contexte de l'art. 36, al. 2, Cst., les biens de police tels que la sécurité publique peuvent notamment être protégés, comme ce serait le cas pour les installations servant à la protection contre les inondations. Comme le montre le classement systématique dans la section 5, le développement des transports dans certaines régions du pays doit également constituer un intérêt public pertinent. Selon un point de vue, les ouvrages à l'étranger peuvent également être d'intérêt public au sens de l'art. 81 Cst. tant que leur utilité profite au moins en partie au territoire national. On peut en tout cas souscrire à cette opinion pour les ouvrages situés à proximité de la frontière qui servent à relier la Suisse à des infrastructures étrangères. Les intérêts publics entrant en ligne de compte ne peuvent finalement pas être définis de manière exhaustive, et la Confédération dispose à cet égard d'une marge d'appréciation considérable. Sont toutefois exclus les ouvrages qui servent essentiellement des intérêts particuliers (notamment financiers).
23 Certains soulignent que l'art. 81 Cst., compte tenu de son caractère subsidiaire et de sa faible densité normative, ne s'applique qu'à des cas particuliers, raison pour laquelle il ne peut servir de base à la construction de toute une catégorie d'ouvrages. Toutefois, dans le cas des grandes infrastructures telles que les installations de transport souterraines ou les conduites de CO2 mentionnées ci-dessus, on peut supposer qu'elles ne peuvent être conçues de manière judicieuse que si elles s'étendent sous forme de réseau sur l'ensemble du territoire ou, en tout cas, sur une grande partie de celui-ci. Dans une telle configuration, on pourrait éventuellement envisager la création de toute une « catégorie » d'ouvrages de ce type. Si cela n'était pas couvert par la disposition, sa pertinence pratique serait considérablement réduite. L'exemple historique des lignes de chemin de fer montre également qu'il serait difficile, dans la pratique, de faire la distinction entre les ouvrages individuels et les catégories d'ouvrages. Dans ce domaine, de nombreux projets ont été réalisés par la Confédération sur la base des dispositions antérieures de l'art. 81 Cst. Dans l'ensemble, on ne peut donc guère parler de cas individuels, mais selon les documents, la construction de lignes ferroviaires devrait être couverte par la disposition constitutionnelle relative aux travaux publics (cf. ci-dessus N. 1).
24 Il semble toutefois exact que la compétence législative limitée accordée par l'art. 81 Cst. (cf. ci-dessus N. 11 ss) ne peut être utilisée pour créer un cadre légal général pour des catégories entières d'ouvrages, indépendamment de la construction concrète d'un ouvrage. Dans ce contexte, la loi fédérale sur le transport souterrain de marchandises, compte tenu de son approche globale (cf. art. 1 et 2 de la loi), ne pose aucun problème en matière de compétences si l'on considère que l'art. 87 Cst., qui y est également mentionné, constitue une base de compétence appropriée.
2. « Dans l'intérêt de tout ou d'une grande partie du pays »
25 Cette disposition présuppose que l'action de la Confédération soit dans l'intérêt de l'ensemble ou d'une grande partie du pays. La question se pose notamment de savoir ce qu'il faut entendre par « une grande partie » du pays. En tout état de cause, on ne peut exiger ici que la majorité des cantons soient concernés, car il n'est pas question d'une « grande partie » du pays. Dans le même temps, les intérêts de plus d'un canton (même si celui-ci a une grande superficie ou une population importante) doivent être concernés, car la disposition vise précisément à permettre la réalisation d'ouvrages publics qui ne sont pas seulement dans l'intérêt d'un seul canton. Les ouvrages d'intérêt purement local ou régional n'entrent donc pas dans son champ d'application. La Confédération n'est donc pas autorisée, sur la base de l'art. 81 Cst., à promouvoir la construction d'écoles, de salles polyvalentes ou d'autres bâtiments similaires. En outre, la Confédération ne peut intervenir que lorsque le secteur privé ou les cantons ne fournissent pas déjà des infrastructures suffisantes. Cela découle déjà du principe de subsidiarité, qui n'est que partiellement normalisé dans les art. 5a et 43a Cst.
26 Ce n'est pas la taille et l'étendue géographique de l'ouvrage qui sont déterminantes pour l'importance de l'intérêt, mais ses effets réels sur le bien public. Ainsi, un ouvrage limité géographiquement à un seul canton peut revêtir une importance pour d'autres cantons. Par exemple, un tunnel construit sur le territoire d'un seul canton peut desservir plusieurs cantons en termes de transport. Si l'ouvrage fait partie d'un réseau plus vaste d'installations, la contribution de l'ouvrage concret à ce réseau doit pouvoir être prise en compte ; toutefois, l'importance globale du réseau dans son ensemble ne peut être invoquée pour justifier l'intérêt requis.
27 Dans l'ensemble, les exigences en matière d'intérêt ne doivent pas être exagérées. Ainsi, du point de vue de la Confédération, même des ouvrages de moindre importance, tels que des ponts isolés, peuvent, dans certaines circonstances, présenter un intérêt pour « l'ensemble du pays ». La Confédération dispose à cet égard d'une marge d'appréciation considérable. Les intérêts purement fiscaux de la Confédération ne justifient toutefois pas l'application de l'art. 81 Cst.
3. « Construire et exploiter »
28 Selon la première variante, la Confédération peut construire et exploiter elle-même l'ouvrage. Le lien avec le mot « et » doit en effet être compris en ce sens que si la Confédération construit elle-même un ouvrage (et ne se contente pas de soutenir sa construction), elle doit alors (du moins en principe, selon les documents) l'exploiter elle-même. Dans la littérature, cette variante est toutefois parfois interprétée comme se référant principalement à la prise en charge des coûts. Selon cette interprétation, il devrait être possible de confier la gestion concrète à des tiers, par exemple dans le cadre d'un partenariat public-privé, pour autant que la Confédération assume la responsabilité finale de l'exploitation. Il convient en tout état de cause d'approuver l'avis selon lequel la Confédération ne doit pas nécessairement agir directement en tant que responsable et que le transfert à une unité administrative de la Confédération ou l'externalisation à une société de droit privé peut notamment être envisagé.
29 Certains estiment que la Confédération ne devrait construire et exploiter elle-même une installation que si les cantons (avec le simple soutien de la Confédération) renoncent à l'exploiter. Dans le cas de l'entreprise Linth, une installation construite et initialement exploitée par la Confédération a ensuite été transférée par la loi à un établissement créé par les cantons concernés. En outre, le principe de la liberté économique impose certaines limites à la construction d'ouvrages fédéraux en concurrence avec l'économie privée. En ce qui concerne le principe de subsidiarité, cette première variante soulève donc une question plus spécifique : dans le contexte de l'intérêt « de tout ou d'une grande partie du pays » (ci-dessus N. 25 ss), la question se pose de savoir si, selon le principe de subsidiarité, une intervention de la Confédération est réellement nécessaire. En ce qui concerne la variante de la construction et de l'exploitation, il convient en revanche d'examiner s'il est nécessaire que l'exploitation soit assurée par la Confédération elle-même ou si, par exemple, une exploitation par le canton n'est pas envisageable, la Confédération se contentant de soutenir financièrement la construction de l'ouvrage (voir ci-dessous la deuxième variante). Il reste à voir si la variante « construction et exploitation », jusqu'à présent peu pertinente, pourrait gagner en importance à l'avenir dans le cadre des infrastructures numériques (cf. ci-dessus N. 20).
4. « Soutenir leur construction »
30 Une variante beaucoup plus pertinente dans la pratique que la construction et l'exploitation par la Confédération elle-même consiste à se limiter à soutenir la construction par des tiers. Ce soutien peut être de nature financière, mais aussi logistique, conceptuelle ou coordinatrice. En outre, la Confédération peut mettre à disposition des connaissances spécialisées, par exemple par l'intermédiaire de ses autorités compétentes. Outre les cantons, les tiers qui construisent et exploitent l'ouvrage sont principalement des particuliers, pour autant que l'ouvrage soit d'intérêt public (cf. ci-dessus N. 22). Même des États étrangers peuvent être des bénéficiaires potentiels. Cela peut être pertinent, par exemple, lorsqu'il s'agit de promouvoir des installations ferroviaires situées au-delà de la frontière et qui servent à relier la Suisse.
31 Selon le libellé, seule la construction de l'ouvrage peut être subventionnée, et non son exploitation et son entretien. En revanche, le soutien de la Confédération à l'acquisition d'un ouvrage existant par les cantons ou des tiers devrait être couvert par l'art. 81 Cst. Le montant de l'aide est largement laissé à l'appréciation de la Confédération, mais le principe d'égalité de traitement (art. 8 Cst.), le principe d'ordre de la liberté économique (art. 94 Cst.) et le principe de subsidiarité (art. 5a Cst.) fixent certaines limites.
5. Cas limites entre les deux variantes
32 Par rapport à la première variante, la Confédération devrait avoir la possibilité de soutenir dans un premier temps la construction par des tiers, puis de reprendre l'ouvrage pour l'exploiter elle-même. Il est difficile de subsumer sous les termes allemands et italiens des deux variantes le cas où la Confédération souhaite soutenir un ouvrage déjà construit ou le reprendre, par exemple en cas de difficultés financières de l'exploitant privé. En ce qui concerne cette dernière reprise par la Confédération, certains estiment qu'elle est incluse dans la variante de la construction. En effet, il semblerait très formaliste d'interdire la reprise par la Confédération si une démolition hypothétique et une reconstruction ultérieure par la Confédération étaient autorisées. En fin de compte, on peut s'orienter vers l'idée directrice selon laquelle la Confédération, lorsqu'elle s'engage à long terme dans l'exploitation, doit en supporter les coûts, mais sous la forme d'une exploitation propre et non d'une subvention permanente à des tiers. La version française, avec la variante « exploiter des ouvrages publics », offre la meilleure possibilité de subsumer ces cas sous le libellé de l'article.
C. Droit d'expropriation
33 La version précédente prévoyait encore expressément le droit de la Confédération de procéder à des expropriations aux fins de la construction de l'ouvrage (art. 23, al. 2, Cst. 1874). La non-reprise de cette partie de la disposition a été justifiée par le fait que la Confédération dispose déjà du droit d'expropriation en raison de ses nombreuses compétences matérielles et que la réglementation spéciale est donc superflue. Toutefois, étant donné que la norme est précisément destinée à jouer un rôle de rattrapage lorsqu'il n'existe pas de compétence matérielle propre à la Confédération, cette opinion est tout à fait discutable. Compte tenu de l'historique de la disposition, il semble préférable d'autoriser l'expropriation sur la base de l'art. 81 Cst., du moins lorsqu'il n'existe pas de compétence matérielle spécifique de la Confédération qui englobe un droit d'expropriation.
D. Rapport avec d'autres compétences
34 L'art. 81 Cst. est subsidiaire par rapport aux compétences matérielles spécifiques régies par la Cst. Même si l'art. 81 Cst. est pertinent précisément lorsqu'il n'existe pas de compétences matérielles spécifiques de la Confédération, son application ne doit pas servir à contourner les conditions requises pour ces bases de compétence plus spécifiques. Il peut être difficile, dans certains cas, de faire la distinction entre une fonction subsidiaire admissible et une violation de la répartition constitutionnelle des compétences.
35 L'article 75 Cst. sur l'aménagement du territoire ne confère généralement pas de compétences supplémentaires à la Confédération, car la compétence législative fondamentale qui y est prévue ne correspond pas à l'approche au cas par cas de l'art. 81 Cst. Dans le passé, le législateur a toutefois invoqué à titre isolé la compétence en matière d'aménagement du territoire prévue à l'art. 22quater Cst. 1874 pour promouvoir des projets d'infrastructure au sens large.
36 Nous avons évoqué précédemment une éventuelle violation de la répartition constitutionnelle des compétences par une interprétation trop extensive de l'art. 81 Cst. (ci-dessus N. 34). En revanche, le cas où les restrictions des compétences fédérales résultent uniquement d'une réglementation de droit commun devrait être particulièrement pertinent. Ainsi, la loi sur l'énergie autorise le soutien de projets géothermiques au moyen de garanties fédérales, mais limite l'étendue de ces garanties. Étant donné que cette législation repose sur les compétences matérielles prévues aux art. 64, 74 à 76, 89 et 91 Cst., la question se pose de savoir si la Confédération peut, sur la base de l'art. 81 Cst., accorder un soutien allant au-delà de cette réglementation de droit commun. Du point de vue de la hiérarchie des normes, cela ne semble pas poser de problème, pour autant que les conditions prévues à l'art. 81 Cst. soient remplies, car cette restriction ne découle pas des compétences matérielles prévues dans la Constitution fédérale elle-même. Certains estiment toutefois qu'une telle réglementation de droit commun, en tant que concrétisation de la compétence matérielle correspondante, s'oppose à l'invocation de l'art. 81 Cst. Étant donné qu'une loi fédérale simple (malgré l'effet de fait de l'art. 190 Cst.) ne peut modifier la répartition des compétences prévue par la Constitution fédérale, cet avis doit être rejeté.
37 Lorsque des compétences cantonales existent, l'art. 81 Cst. établit une compétence fédérale parallèle qui ne supplante pas les compétences cantonales. Dans ce cas, la nature de l'ouvrage concerné détermine dans une large mesure dans quelle mesure la Confédération agit uniquement en complément des cantons ou seule. En fin de compte, l'art. 81 Cst. permet toutefois à la Confédération de se charger de la construction de certaines infrastructures. Si la Confédération ne construit pas les ouvrages, les cantons peuvent continuer à construire eux-mêmes des infrastructures d'importance supracantonale.
E. Compétence et procédure
38 La compétence pour les mesures à prendre en application de l'art. 81 Cst. appartient à l'Assemblée fédérale, c'est-à-dire au pouvoir législatif. Compte tenu de la nature première de la compétence fédérale en tant que compétence administrative (N. 11 ss ci-dessus), cela ne va pas de soi.
39 Selon l'art. 163 Cst., la forme sous laquelle l'acte législatif sera adopté dépend en premier lieu du fait qu'il s'agisse ou non de dispositions législatives. Conformément à l'art. 163, al. 1, Cst., ces actes législatifs doivent être adoptés sous la forme d'une loi fédérale ou d'une ordonnance. Les autres actes législatifs sont adoptés sous la forme d'un arrêté fédéral, conformément à l'art. 163, al. 2, Cst. Selon l'interprétation simple de l'art. 22, al. 4, LParl, les dispositions « normatives » sont celles qui imposent des obligations, confèrent des droits ou fixent des compétences de manière directement contraignante et générale-abstraite. Cela peut également inclure des « actes législatifs purement constitutifs et organisationnels » tels que la LCFF. Compte tenu de la complexité des projets d'infrastructure actuels, une réglementation légale est souvent nécessaire dans la pratique. De toute façon, la distinction entre les dispositions législatives et les autres actes législatifs s'avère souvent difficile.
40 Une loi fédérale peut notamment être nécessaire lorsqu'une base légale formelle est requise selon les principes relatifs au niveau normatif (voir en particulier l'art. 164, al. 1, Cst.). Cela peut être le cas, par exemple, en cas d'atteinte grave aux droits fondamentaux au sens de l'art. 36, al. 1, Cst. ou en cas de perception d'une taxe. En outre, en cas de restriction des droits constitutionnels conformément à l'art. 164, al. 1, let. b, Cst. ainsi que dans les autres cas prévus à l'art. 164, al. 1, Cst., les dispositions fondamentales doivent en tout état de cause être réglées dans une loi fédérale.
41 Si, en revanche, selon ces critères, il ne s'agit pas de dispositions législatives et qu'aucune loi fédérale n'est nécessaire, un arrêté fédéral peut être adopté. La question se pose alors de savoir si celui-ci doit prendre la forme d'un arrêté fédéral simple (art. 29, al. 1, LParl en relation avec l'art. 163, al. 2, Cst.) ou d'un arrêté fédéral soumis au référendum (art. 29, al. 2, LParl en relation avec l'art. 163, al. 2, Cst.).
42 Selon la formulation – parfois vivement critiquée – de l'art. 29, al. 2, LParl, cela dépend s'il existe une base légale pour la décision dans la Constitution fédérale ou dans une loi fédérale. Si la compétence législative complémentaire découlant de l'art. 81 Cst. (voir ci-dessus N. 13 ss) est utilisée et qu'une loi fédérale est d'abord adoptée, un arrêté fédéral simple peut alors être utilisé pour les détails supplémentaires.
43 Toutefois, en l'absence de base légale particulière, la question se pose de savoir si l'art. 81 Cst. constitue en soi une base constitutionnelle suffisante ou si l'arrêté fédéral doit être soumis au référendum (facultatif). Si l'on part du principe que l'art. 81 Cst. confère une compétence administrative découlant directement de la Constitution (voir ci-dessus N. 11), l'application de l'art. 29, al. 1, LParl et donc le choix d'un arrêté fédéral simple s'imposent. Dans la doctrine récente, on fait toutefois valoir que le caractère imprécis de l'art. 81 Cst. s'oppose à ce qu'il soit considéré comme une base suffisante pour une décision concrète au sens de l'art. 29, al. 2, LParl ; c'est pourquoi, conformément au principe de légalité, une décision soumise au référendum est nécessaire.
44 Si l'on interprète l'art. 29, al. 2, LParl à la lumière de l'art. 5, al. 1, Cst., , il n'est possible de renoncer au référendum que si le peuple avait la possibilité de le demander lors de la création de la base légale dans la Constitution fédérale ou dans une loi fédérale (art. 140, al. 1, let. a, Cst. ou, à titre facultatif, art. 141, al. 1, let. a, Cst.). Dans le cas de l'art. 81 Cst., toutefois, cela n'a guère d'effet en raison de son imprécision et de la multitude de cas d'application envisageables. Le principe constitutionnel de légalité n'est respecté que si la mesure est soumise au référendum.
45 La pratique de l'Assemblée fédérale est très hétérogène. Ainsi, des mesures fondées sur l'art. 81 Cst. (ou ses dispositions antérieures) ont déjà été adoptées sous la forme d'une loi fédérale, d'un arrêté fédéral soumis au référendum et d'un arrêté fédéral simple.
À propos de l'auteur
Markus Schreiber, Dr en droit, est professeur assistant en droit public et blockchain au Zug Institute for Blockchain Research (ZIBR) de l'Université de Lucerne.
Remerciements
L'auteur remercie Sanna Neuhauser pour son aide dans la recherche bibliographique et la révision anonyme par les pairs, ainsi que les éditeurs Prof. Dr Odile Ammann et Dr Stefan Schlegel pour leur relecture critique du manuscrit et leurs commentaires utiles.
Lectures complémentaires recommandées
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Hettich Peter, Infrastrukturverfassung, in: Diggelmann/Hertig Randall/Schindler (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, 2. Aufl., Zürich 2020, Band 3, S. 2283-2308.
Ruch Alexander, Öffentliche Werke und Verkehr, in: Thürer/Aubert/Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, 1. Auflage, Zürich 2001, S. 929-942 (Hinweis: Dieses Kapitel findet sich nicht in der konzeptionell stark veränderten zweiten Auflage).
Vogel Stefan, Rechtsgutachten zu Inhalt und Tragweite von Art. 81 BV sowie weiterer Bundeskompetenzen aus dem Bereich Planung und Verkehr im Zusammenhang mit dem Projekt Cargo sous terrain, Fällanden 19.8.2016 (zit. Vogel, Rechtsgutachten CST).
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Matériaux
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