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ORDONNANCE SUR LE REGISTRE DU COMMERCE
ORDONNANCE SUR LES DISPOSITIFS MÉDICAUX
LOI SUR LE BLANCHIMENT D’ARGENT
- I. Historique
- II. Éléments du concept PPE
- III. PPE étrangères
- IV. PPE nationales
- V. Organisations intergouvernementales
- VI. Fédérations sportives internationales
- VII. Personnes proches
- VIII. Fin du statut de PPE
- Bibliographie
- Matériaux
I. Historique
A. Idée de base
1 L'art. 2a LBA met en œuvre la recommandation formulée en 2012 par le Groupe d'action financière (GAFI). La loi fédérale a été adoptée le 12 décembre 2014 et est entrée en vigueur le 1er janvier 2016. Cet article définit le terme de personne politiquement exposée (ci-après «PPE») au niveau législatif.
2 Au moment de l'adoption de la loi, le concept de PPE n'était pas nouveau. Cependant, il n'était pas réglementé de manière uniforme dans la législation. Avant l'adoption de la loi, le terme PEP était défini à l'art. 2 al. 1 let. a ch. 1 et 2 OBA-FINMA et à l'art. 10 al. 4 let. a et b de l'ordonnance de la Commission fédérale des maisons de jeu sur le blanchiment d'argent (OBA-CFMJ). L'OBA-FINMA s'adressait aux intermédiaires financiers au sens de l'art. 2 al. 2 LBA, aux gestionnaires de fortune collective, aux institutions d'assurance et aux négociants en valeurs mobilières, ainsi qu'aux intermédiaires financiers directement soumis (IFDS) au sens de l'art. 2 al. 3 LBA. L'OBA-CFMJ s'adressait aux maisons de jeu au sens de l'art. 2 al. 2 let. e LBA. La définition n'était pas applicable aux membres d'organismes d'autorégulation auxquels ni l'OBA-FINMA ni l'OBA-CFMJ ne s'appliquaient. La réglementation au niveau législatif a donc permis, à partir de 2016, une réglementation contraignante et uniforme de la notion pour tous les intermédiaires financiers.
3 Les PPE ne peuvent être que des personnes physiques. En raison de leur position ou de leur fonction, elles ont une influence au sein de l'appareil d'État et ont accès à des fonds publics ou peuvent attribuer des marchés publics. Une PPE présente donc un risque accru d'utiliser illégalement des fonds publics à des fins privées ou de se laisser corrompre et de blanchir les fonds ainsi obtenus dans le système financier national et international. Les membres de la famille d'une PPE ou leurs proches peuvent aider à dissimuler les fonds ou profiter illégalement de l'influence et de la position de la PPE. Comme une PPE ou une personne qui lui est proche peut faire l'objet d'une couverture médiatique accrue, l'intermédiaire financier court un risque accru de réputation lorsqu'il entretient une relation d'affaires avec une PPE. Afin de gérer et de limiter ces risques, des institutions nationales et internationales ont défini des normes pour les intermédiaires financiers en ce qui concerne les relations d'affaires avec les PPE. Ces mesures ont pour but de détecter une relation d'affaires avec une PPE et d'empêcher le blanchiment d'argent par le système financier national ou international.
B. Développement international
4 La Suisse a joué un rôle déterminant dans l'élaboration des normes internationales relatives aux PPE. Cette évolution a été notamment motivée par des événements marquants pour la place financière suisse en lien avec les PPE. À la fin des années 1990, on a appris qu'une partie des avoirs du dictateur militaire nigérian Sani Abacha, décédé, se trouvait sur des comptes de banques suisses. C'est dans ce contexte qu'une conférence réunissant des représentants des organes de justice et de surveillance bancaire d'Allemagne, de France, de Grande-Bretagne, du Canada et de Suisse s'est tenue à Lausanne en novembre 2000 à l'initiative de la Suisse. Cette rencontre a abouti à la publication en novembre 2001 du «Supervisors' PEP Working Paper 2001». Ce document a posé les bases de l'identification des PPE et des mesures visant à limiter les risques qui y sont liés.
C. Le «Supervisors' PEP Working Paper 2001»
5 Les remarques introductives du «Supervisors' PEP Working Paper 2001» ont souligné l'urgence d'une réglementation dans ce domaine. Les autorités de surveillance s'inquiètent de l'utilisation abusive du système financier par le blanchiment de capitaux illicites provenant de la corruption ou de l'utilisation illégale de fonds publics à des fins privées. Le document vise donc à aider les autorités de surveillance à identifier les clients des intermédiaires financiers particulièrement exposés aux risques mentionnés et à recommander des mesures pour limiter ces risques. Ainsi, il définit une PPE comme une personne physique qui exerce ou a exercé une fonction publique dirigeante, comme par exemple les chefs d'État, les politiciens de haut rang, les fonctionnaires, les représentants de la justice et de l'armée ou les membres occupant des postes de direction dans des entreprises publiques ainsi que les fonctionnaires importants d'un parti. La définition englobe expressément les personnes occupant des postes hiérarchiques élevés et non pas inférieurs ou intermédiaires. Les membres de la famille d'une PPE ou les personnes proches d'une PPE étaient certes mentionnés, mais l'évaluation des risques liés à cette relation avec la PPE n'était pas la même que pour une PPE. Ainsi, le «Supervisors' PEP Working Paper 2001» a utilisé le subjonctif dans ce contexte, c'est-à-dire que les relations d'affaires avec des membres de la famille de PEP ou des personnes proches de PEP pourraient présenter le même risque de réputation qu'une relation d'affaires avec le PEP lui-même. La définition englobait explicitement toutes les formes juridiques contrôlées par un PEP ou pour lesquelles un PEP est l'ayant droit économique. Les contrôles habituels pour l'ouverture d'une relation d'affaires et les mesures de surveillance d'une telle relation ne correspondant pas aux risques mentionnés, le «Supervisors' PEP Working Paper 2001» a recommandé des mesures particulières pour vérifier et surveiller les relations d'affaires avec les PPE. La décision d'autoriser l'ouverture d'une relation d'affaires avec une PPE doit être prise par un membre de la direction. En outre, l'autorisation de poursuivre la relation d'affaires devait être renouvelée chaque année par le même niveau hiérarchique. Ces mesures ne concernaient toutefois que les relations d'affaires avec des PPE exerçant une fonction dans un pays autre que celui où était domicilié l'intermédiaire financier gérant le compte («PPE non résidente»). Les relations d'affaires avec une PPE exerçant une fonction dans un pays identique au domicile de l'intermédiaire financier gérant le compte («PPE locale») étaient donc expressément exclues de ces mesures.
D. Les «Principes Wolfsberg AML»
6 En octobre 2000, le groupe de Wolfsberg, une association de 11 banques actives à l'échelle mondiale, a publié les «Principes de Wolfsberg en matière de lutte contre le blanchiment d'argent». Le groupe de Wolfsberg doit son nom au lieu de sa première réunion, le château de Wolfsberg dans le canton de Thurgovie en Suisse. L'organisation élabore et définit des règles pour le «Know Your Customer» (KYC) et des directives pour la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme. Ces règles se sont imposées comme la norme dans le secteur financier international. Les «Wolfsberg AML Principles» d'octobre 2000 ont été la première publication de l'association. Dans ce document, le terme «agent public» est mentionné comme un groupe de clients pour lequel des mesures spéciales de surveillance doivent être prises en raison des risques liés à cette fonction. Les fonctions associées à ce terme sont presque identiques à celles du «Supervisors' PEP Working Paper 2001». Contrairement au «Supervisors' PEP Working Paper 2001», la définition englobait également les membres de la famille d'un «agent public» ou les personnes qui lui sont proches. La définition des «Principes de Wolfsberg en matière de lutte contre le blanchiment d'argent» ne faisait aucune distinction selon que la relation d'affaires concernait un «agent public» national ou étranger. Le terme «PEP», utilisé pour la première fois dans le «Supervisors' PEP Working Paper 2001» mentionné plus haut, devait cependant s'imposer. Dans les directives qu'il a publiées sur le sujet au cours des années suivantes, le groupe de Wolfsberg a également utilisé le terme PEP. En 2003, le «Guidance on Politically Exposed Persons (PEP)» a été publié, puis en 2008 le «Frequently Asked Questions (FAQ) on Politically Exposed Persons (PEP)». Ces deux publications ont été remplacées en 2017 par le «Wolfsberg Group PEP Guidance».
E. Les «obligations de diligence des banques lors de la vérification de l'identité des clients»
7 Le groupe de travail du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire et des représentants de l'Association des centres offshore avait publié les «obligations de diligence des banques lors de la vérification de l'identité des clients» un mois avant le «Supervisors' PEP Working Paper 2001» mentionné. Le document publié en octobre 2001 contenait également une définition des PPE, qui reprenait déjà les fonctions mentionnées dans le «Supervisors' PEP Working Paper 2001». Cependant, elle incluait «les personnes ou entreprises qui étaient manifestement liées à ces [c'est-à-dire une PPE]». La définition qui y figure a été complétée par une mention des risques liés aux relations d'affaires avec des PPE, en particulier avec celles provenant de pays où la corruption est largement répandue.
F. La «Convention des Nations Unies contre la corruption»
8 En 2003, la Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC) a été adoptée à New York. La Suisse a adhéré à la CNUCC en septembre 2009. En signant cette convention, la Suisse s'engage à lutter contre la corruption. Dans ce sens, l'art. 52 al. 1 prescrit que la Suisse exige des institutions financières qu'elles «vérifient de manière plus approfondie les comptes qui sont demandés ou détenus par ou pour des personnes qui exercent ou ont exercé des fonctions publiques importantes, ainsi que par les membres de leur famille et leurs partenaires proches». La convention ne contient pas de définition des PPE. Elle aborde plutôt de manière générale la corruption par des personnes exerçant une fonction publique. Il existe donc un lien avec le sujet des PPE.
G. Les recommandations du GAFI de 2003
9 L'initiative la plus importante sur le sujet des PPE est venue du Groupe d'action financière (GAFI). Le GAFI a été fondé en 1989 par les nations industrialisées les plus importantes de l'époque, à savoir l'Allemagne, la France, l'Italie, le Japon, le Canada, le Royaume-Uni et les États-Unis. Le GAFI établit des règles pour lutter contre le blanchiment d'argent, le financement du terrorisme et le financement des armes de destruction massive, qu'il publie sous forme de recommandations et met à jour en permanence. Il vérifie régulièrement le respect de ses règles dans les États membres et publie les résultats. Le GAFI compte actuellement une quarantaine d'États membres. Plus de 200 pays et juridictions se sont aujourd'hui engagés à mettre en œuvre les règles du GAFI.
10 Depuis 1990, le GAFI publie ses recommandations pour lutter contre le blanchiment d'argent. En octobre 2001, le GAFI a complété ses recommandations par des explications ou des directives supplémentaires pour lutter contre le financement du terrorisme. En raison de l'évolution constante des menaces, le GAFI a depuis lors continuellement mis à jour ses recommandations. Les 40 recommandations publiées en 2003 contenaient une définition des PPE dont la plupart des éléments étaient déjà connus. Ainsi, les exemples de fonctions importantes pour une PPE énumérés dans la définition étaient les mêmes que ceux mentionnés dans le «Supervisors' PEP Working Paper 2001» d'octobre 2001. La restriction du document du même nom, selon laquelle les PPE sont exclusivement des personnes occupant un poste élevé et non un poste intermédiaire ou inférieur, a été reprise dans la définition. La définition du GAFI se limitait à une personne physique et à ses proches ayant une fonction importante à l'étranger. En raison des risques connus liés aux relations d'affaires avec des PPE ou des personnes proches de PPE, le GAFI a recommandé que l'ouverture de telles relations d'affaires soit soumise à l'autorisation des membres de la direction. Contrairement au «Supervisors' PEP Working Paper 2001», le GAFI n'a pas fait de distinction, dans son évaluation des risques de réputation, entre une relation d'affaires avec une personne physique proche d'une PPE pour des raisons familiales ou autres et une relation d'affaires avec la PPE elle-même. Les relations d'affaires avec des personnes proches de PPE comportent donc les mêmes risques de réputation qu'une relation d'affaires avec la PPE elle-même.
H. La recommandation du GAFI de 2012 : PPE nationales et PPE au sein d'organisations internationales
11 Dans les explications relatives aux recommandations publiées en 2003, le GAFI a recommandé d'étendre la notion de PPE et les mesures qui y sont associées aux PPE exerçant une fonction au niveau national. Dans la mise à jour de ses 40 recommandations en février 2012, le GAFI a élargi le concept en y incluant les PPE nationales («domestic PEP»), c'est-à-dire les personnes physiques qui occupent une fonction publique importante au niveau national. Il s'agit des chefs d'État, des hommes politiques de haut rang, des fonctionnaires, des représentants de la justice et de l'armée ou des membres occupant des postes de direction dans des entreprises publiques ainsi que des fonctionnaires importants d'un parti. La PEP nationale se distingue de la PEP étrangère par le pays qui a attribué la fonction, en tenant compte du domicile de l'intermédiaire financier avec lequel la PEP entretient une relation d'affaires. Par exemple, une PEP exerçant une fonction en Suisse est une PEP nationale si sa banque gérant le compte se trouve également en Suisse. Si la même PPE a une banque gérant son compte à l'étranger, il s'agit d'une PPE étrangère du point de vue de la banque concernée. Tant pour la PPE à l'étranger que pour la PPE dans le pays, il s'agit de fonctions à un niveau hiérarchique supérieur et non moyen ou inférieur. Dans cette recommandation, le GAFI a également qualifié pour la première fois de PPE une personne occupant une fonction dirigeante au sein d'une organisation internationale. Dans son glossaire, le GAFI définit les organisations internationales comme des entités constituées sur la base d'un accord intergouvernemental. Leurs fonctions dirigeantes, telles que celles de directeur, de directeur adjoint ou de membre du conseil de surveillance, ou des fonctions de direction similaires, répondent aux critères de cette nouvelle catégorie. La liste des fonctions montre que, comme pour les PPE étrangères, seules les fonctions du plus haut niveau hiérarchique de l'organisation sont considérées comme des PPE. Le GAFI a justifié l'élargissement de la notion en se référant à l'article 52 de la Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC) de 2003. La convention vise de manière générale la corruption des personnes exerçant une fonction publique. Dans la directive sur les PPE publiée en 2013, le GAFI a précisé que la définition des PPE devait être assimilée à celle de l'article 52 de la CNUCC.
12 La directive contenait des définitions des PPE étrangères, des PPE nationales, des personnes physiques occupant des fonctions dirigeantes dans des organisations internationales, ainsi qu'une liste des caractéristiques des personnes qui sont manifestement proches d'une PPE pour des raisons familiales ou autres. En raison du contexte culturel, le cercle des personnes qui répondent à ce critère peut aller au-delà des personnes qui sont directement apparentées à une PPE (par exemple les parents, les frères et sœurs, le partenaire et les enfants) et peut également inclure des parents éloignés (par exemple les cousins). Une personne peut également être proche d'une PPE pour d'autres raisons. Par exemple en raison de relations amoureuses ou d'affaires (par exemple, la possession commune d'une société opérationnelle). Le facteur déterminant pour l'évaluation est le risque que la personne proche d'une PPE puisse abuser de sa relation avec la PPE pour aider cette dernière à cacher des fonds acquis illégalement par la corruption ou à en profiter elle-même.
I. Le concept de PPE dans l'Union européenne
13 La troisième directive de l'UE sur le blanchiment de capitaux, datant de 2005, contenait une définition des PPE et définissait des mesures pour gérer les relations d'affaires avec les PPE. Les PPE sont des personnes « qui occupent ou se sont vu confier une fonction publique importante, ainsi que les membres de leur famille proche ou des personnes connues pour leur être étroitement liées ». Ces termes ont été précisés dans la directive 2006/70/CE de la Commission européenne du 1er août 2006. Il y est ainsi précisé que seules les fonctions publiques au niveau national sont généralement considérées comme «importantes», mais que les fonctions publiques dont l'«exposition politique» est identique à une fonction similaire au niveau national peuvent également être «importantes». L'article 2 de la directive contenait une liste de fonctions dont les titulaires sont considérés comme des PPE. En faisaient partie par exemple les chefs d'État, les chefs de gouvernement, les ministres, les ministres adjoints et les secrétaires d'État, mais aussi les «membres des plus hautes juridictions dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours, sauf circonstances exceptionnelles». Les dispositions excluaient expressément les fonctions de niveau intermédiaire ou inférieur de la notion de PPE. La directive précisait également quelles personnes étaient incluses dans la notion de «membres directs de la famille». Les parents, les conjoints ou les partenaires étaient mentionnés. Une «personne connue pour être étroitement liée» était une personne qui, par exemple, était propriétaire économique d'une personne morale avec une PPE. L'ajout de « notoirement » indique que la proximité de la personne avec une PPE doit être connue du public. La directive stipule expressément qu'une « recherche active » n'est pas nécessaire. Enfin, le statut de PPE prend fin au moins un an après que la personne a quitté la fonction concernée. La quatrième directive sur le blanchiment d'argent, adoptée en 2015, a permis d'adapter les réglementations européennes en matière de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme aux recommandations du GAFI de 2012. Les dispositions de la directive 2006/70/CE de la Commission européenne du 1er août 2006 sur les PPE ont été reprises, mais complétées par «les directeurs, directeurs adjoints et membres de l'organe de direction ou exerçant une fonction similaire au sein d'une organisation internationale». La cinquième directive de l'UE sur le blanchiment d'argent a été adoptée le 30 mai 2018. L'article 20 bis de cette directive oblige les États membres et la Commission elle-même à publier des listes indiquant les différentes fonctions qui, conformément aux dispositions nationales respectives et à celles de la Commission, sont considérées comme «fonctions publiques importantes» et dont les titulaires sont considérés comme des PPE. Les États membres doivent également obliger les organisations nationales ayant leur siège sur le territoire de l'État membre concerné à tenir des listes de fonctions équivalentes. La Commission, les États membres et les organisations internationales présentes sur le territoire de chaque État membre sont tenus de tenir à jour et de publier les listes. La Commission a respecté le règlement en publiant la liste au niveau de l'UE en mai 2022. En novembre 2023, les États membres de l'UE ont publié les listes des principales fonctions publiques dans chaque pays.
J. Le concept de PPE en Suisse
14 En Suisse, la Commission fédérale des banques (CFB) a exprimé dès 1986, à la suite de l'affaire Marcos, son attente que les relations d'affaires avec des personnes politiquement exposées ne puissent être établies qu'avec l'accord de la direction générale. La CFB a précisé ses attentes dans la circulaire CFB-RS 98/1, qui est entrée en vigueur le 1er juillet 1998. Elle y confère à la direction «la compétence exclusive» d'autoriser les relations d'affaires avec des personnes politiquement exposées et l'obligation de «contrôler régulièrement» ces relations d'affaires. La définition du terme PEP dans la circulaire était circonscrite aux personnes «exerçant des fonctions publiques importantes pour un État étranger ou aux personnes qui sont manifestement proches de ces personnes exerçant des fonctions publiques». Avec l'entrée en vigueur de la loi sur le blanchiment d'argent (LBA) le 1er avril 1998, les autorités de surveillance ont pu définir, à l'article 16 de la LBA, les obligations de diligence pour les intermédiaires financiers qui leur sont subordonnés. L'OBA-CFB qui en a résulté et qui est entrée en vigueur le 1er juillet 2003 contenait une définition des PPE qui se limitait aux personnes occupant des positions publiques importantes à l'étranger et à leurs proches. Cette réglementation est restée en vigueur jusqu'à l'entrée en vigueur de l'art. 2a LBA le 1er janvier 2016.
II. Éléments du concept PPE
15 Avant l'introduction de l'art. 2a LBA, le terme PPE était défini à l'art. 2 al. 1 let. a ch. 1 et 2 aGwV-FINMA et à l'art. 10 al. 4 let. a et b aGwV-CFMJ. La définition comprenait les PPE étrangères, c'est-à-dire les personnes qui doivent être qualifiées de PPE en raison d'une fonction à l'étranger. La nouvelle disposition englobe également les PPE nationales et les personnes physiques occupant des fonctions dirigeantes au sein d'organisations intergouvernementales et d'associations sportives internationales.
16 Une PPE est exclusivement une personne physique. Les définitions des PPE de l'OBA-FINMA et de l'OBA-CFMJ incluaient également les personnes morales. Dans la pratique, cette modification n'a toutefois pas de conséquences majeures, car l'intermédiaire financier est tenu, en vertu de l'art. 4 LBA, d'identifier et de vérifier l'ayant droit économique d'une partie contractante, qui peut également être une personne morale. S'il s'avère, lors de la vérification de l'ayant droit économique d'une partie contractante, qu'il s'agit d'une PPE, des obligations de diligence accrues doivent être appliquées aux relations commerciales.
17 L'adaptation a pour conséquence que les entreprises publiques ne sont pas des PPE. Toutefois, un intermédiaire financier peut néanmoins conclure, en appliquant une approche basée sur les risques, qu'il existe des risques accrus dans le cas d'une telle entreprise. Cela peut être dû au fait qu'une personne physique qui n'explique pas la fonction ou la mission de l'entreprise joue un rôle dans les organes de contrôle de l'entreprise. Cela peut être le cas, par exemple, si la personne est également membre de la famille régnante du pays concerné en plus de sa fonction dans l'entreprise publique. Dans ces circonstances, il peut y avoir un risque accru de corruption en raison de l'absence d'instances de contrôle supérieures indépendantes. En outre, les informations sur le risque de corruption d'un pays, ainsi que les éventuelles indications substantielles de risque trouvées dans des sources publiques concernant l'entreprise publique (par exemple, activité commerciale dans un secteur à risque tel que les armements) peuvent être pertinentes pour l'évaluation.
18 L'art. 2a LBA contient des notions juridiques indéterminées telles que «fonction publique dirigeante», «niveau national», «organes suprêmes d'entreprises étatiques d'importance nationale» ou «proches de manière reconnaissable». Il est donc impossible d'établir une liste des fonctions qui correspondent à des PPE au sens de l'art. 2a LBA. Dans la plupart des cas, il est donc nécessaire de procéder à une évaluation complète sur la base des informations disponibles. C'est le cas même lorsque des listes ou des bases de données de prestataires privés sont utilisées. Il est préférable de considérer ces listes comme des indications pertinentes à vérifier. Les informations qu'elles contiennent peuvent être obsolètes ou les sources indiquées sur Internet peuvent ne plus être disponibles au moment de l'évaluation. Il se peut également que le fournisseur applique ses propres critères pour les PPE, qui ne sont pas identiques à ceux de l'article 2a LBA. Enfin, les listes de fournisseurs privés ou les bases de données ne peuvent pas répertorier tous les indices possibles d'un lien avec une PPE. Par exemple, les informations sur les personnes identifiées comme étant proches ne sont pas toujours accessibles au public. C'est pourquoi le contact direct de l'intermédiaire financier avec le partenaire contractuel est décisif pour obtenir des informations pertinentes permettant de déterminer s'il existe un lien avec une PPE. Lors de l'évaluation, il est recommandé d'adopter une approche conservatrice, c'est-à-dire que l'intermédiaire financier a intérêt à qualifier de PPE une personne qui remplit les critères.
19 Le concept de PPE correspond à une approche formaliste. Si la partie contractante, le détenteur du contrôle, l'ayant droit économique des valeurs patrimoniales ou la personne autorisée est une PPE au sens de l'art. 2a LBA, la relation d'affaires comporte des risques accrus au sens de l'art. 13 al. 5 OBA-FINMA et doit être traitée comme une relation à risque. Les dispositions légales doivent être respectées. Afin de réduire la charge de travail, la mise en œuvre concrète des mesures de contrôle peut toutefois être basée sur les risques, par exemple en tenant compte du risque pays, du risque lié à la fonction et des services proposés.
III. PPE étrangères
20 Une PPE étrangère est une personne physique qui occupe ou a occupé une fonction publique dirigeante à l'étranger. Ceci est différent d'une PPE nationale, qui a ou a eu une fonction correspondante dans le pays. Le lieu de résidence de la personne physique n'est pas déterminant, mais le pays qui a attribué la fonction concernée. Pour faire la distinction, il est important de savoir si l'intermédiaire financier qui gère le compte et qui doit procéder à l'évaluation est domicilié dans le pays qui a attribué la fonction concernée à la PPE. Ainsi, une personne domiciliée en Suisse peut être considérée comme un PEP étranger parce qu'elle a accepté ou a eu un mandat à l'étranger. En revanche, un intermédiaire financier en Suisse considérera comme un PEP national une personne physique qui est un PEP en raison d'un mandat en Suisse, par exemple. Un intermédiaire financier à l'étranger traitera en revanche la même personne comme un PEP étranger, quel que soit son domicile.
A. Une fonction publique dirigeante au niveau national
21 La fonction «publique» désigne une fonction qui, en raison de son mandat, dispose de ressources publiques ou peut participer aux décisions. La fonction peut, mais ne doit pas nécessairement, être exercée sur la base d'une élection et ne doit pas nécessairement être une fonction politique. Ainsi, l'article mentionne non seulement les hommes et femmes politiques, mais aussi les fonctionnaires de l'administration, de la justice et de l'armée ou les organes suprêmes des entreprises publiques d'importance nationale. L'accès potentiel aux ressources publiques est déterminant pour l'évaluation des risques. Les hauts fonctionnaires des partis politiques au niveau national font exception à cette règle, mais ils sont également mentionnés. Par exemple, les secrétaires généraux peuvent également être employés par une organisation de droit privé et n'ont donc pas accès aux ressources publiques.
22 Selon la recommandation du GAFI, le terme « dirigeant » désigne une fonction au plus haut niveau hiérarchique d'une organisation, et non à un niveau intermédiaire ou inférieur. Cette interprétation est soulignée par les fonctions énumérées à l'art. 2a, al. 1, LBA, qui mettent l'accent sur un niveau hiérarchique élevé. Ce dernier point ressort clairement de la liste des fonctions des chefs d'État et de gouvernement. Les personnes occupant ces fonctions sont exposées à un risque élevé de corruption car elles ont souvent un accès étendu aux ressources de l'État et/ou ont de l'influence en raison de leur position et de leur pouvoir. C'est pourquoi il faut évaluer si une fonction répond aux critères de l'art. 2a al. 1 let. a LBA dans ce contexte. D'autres facteurs peuvent également être pris en compte, tels que l'évaluation de la structure politique et du système juridique du pays, la fonction elle-même, l'évaluation de la vulnérabilité du pays à la corruption, la rémunération de la fonction et son importance dans l'attribution des marchés publics. L'évaluation doit également tenir compte du fait que le titulaire de ces fonctions est sous les feux de la rampe et représente donc un risque pour la réputation.
23 Conformément à la recommandation du GAFI, il doit s'agir d'une fonction au plus haut niveau hiérarchique «au niveau national» pour remplir les critères d'une PPE étrangère. Cette exigence tient compte du fait que les fonctions dirigeantes au niveau national n'ont généralement pas d'organisme de surveillance supérieur, ce qui expose ces fonctions à un risque élevé de corruption. Dans son message sur la mise en œuvre des recommandations du GAFI, le Conseil fédéral avait toutefois indiqué que l'intermédiaire financier pouvait, sur la base de critères de risque qu'il avait lui-même développés, également qualifier une fonction au niveau infranational de PPE étrangère ou nationale. Dans ses directives, le GAFI explique également que, selon la structure de l'État, l'importance de la fonction et en tenant compte des facteurs déjà mentionnés, une fonction au niveau infranational peut également être considérée comme une PPE. Dans ce sens, une personne physique qui a ou a eu la fonction de maire d'une grande métropole à l'étranger ou qui a été ou est gouverneur d'une province d'un pays peut également être qualifiée de PEP. Une évaluation de ces fonctions en tant que PPE peut être justifiée par le nombre d'habitants d'une ville, la responsabilité et la compétence budgétaire qui y sont associées, ainsi que la structure politique du pays concerné, par exemple si la fonction de gouverneur d'une province dispose de compétences étendues.
24 Comme le GAFI ne mentionne pas dans sa définition des PPE étrangères et nationales le suppléant ou la suppléante d'une fonction publique dirigeante, cette fonction n'est pas mentionnée dans l'article. Dans son message sur la mise en œuvre des recommandations du GAFI, le Conseil fédéral a toutefois souligné qu'en raison d'un ou plusieurs critères de risque, un suppléant ou une suppléante d'une fonction peut également être qualifié de PPE étrangère. Dans la pratique, l'intermédiaire financier est libre de qualifier de PPE étrangère le suppléant d'une fonction pertinente pour les PPE, même en l'absence de critères de risque, d'autant plus qu'il est évident que cette fonction, dont les autorisations doivent être telles qu'elle permet d'agir en tant que suppléant, présente le même risque que la PPE elle-même.
B. Organes suprêmes d'entreprises publiques d'importance nationale
25 Les personnes physiques qui exercent ou ont exercé une fonction au sein de l'«organe suprême» d'une «entreprise publique d'importance nationale» à l'étranger sont considérées comme des PPE étrangères. Les «entreprises publiques» sont pour la plupart des entités détenues ou contrôlées par l'État, mais qui ne produisent pas nécessairement des services ou des produits et poursuivent donc des objectifs économiques. Il peut donc s'agir d'une organisation nationale financée par l'État qui remplit une mission publique. Selon cette définition, il peut s'agir par exemple d'une université publique au niveau national, d'une autorité nationale de régulation d'un secteur particulier, du régime public de retraite d'un pays ou d'organisations publiques indépendantes ayant un objectif spécifique (par exemple le développement économique d'un pays). Dans la pratique, l'ajout «d'importance nationale» est souvent interprété comme signifiant que l'entreprise publique ou l'organisation offre un service dans un secteur stratégique pour le pays (par exemple les infrastructures). Mais cette mention peut aussi être interprétée comme suit : comme une fonction publique de premier plan au niveau national est considérée comme une PPE étrangère, la mention a été ajoutée pour tenter de refléter cet attribut au niveau des «entreprises publiques». L'attribut «d'importance nationale» existait déjà dans l'art. 2 al. 1 let. a OBA-FINMA et constitue probablement une particularité nationale. Le «Supervisors' PEP Working Paper 2001» de novembre 2001, qui a été rédigé par des représentants des organes de surveillance bancaire de grands centres financiers, dont la Suisse, et qui a établi les fondements des principes PEP, ne mentionnait pas l'ajout de «d'importance nationale» pour les «entreprises publiques». La recommandation du GAFI désigne les personnes siégeant dans les organes suprêmes des entreprises publiques («state owned corporations») comme des PPE et ne contient pas non plus d'ajout similaire. Il ne peut donc être prouvé de manière irréfutable, à partir des travaux préparatoires mentionnés, que les «entreprises publiques d'importance nationale» au sens de l'art. 2a al. 1 let. a LBA désignent uniquement les entreprises ou organisations qui produisent des biens ou des services d'importance stratégique pour un pays. Dans la pratique, il s'avère cependant souvent que les organisations et entreprises détenues au niveau national proposent effectivement de tels biens ou services. Celles-ci ne doivent pas nécessairement être actives dans un secteur d'importance stratégique pour un pays au sens traditionnel du terme, mais peuvent tout à fait être des organisations ou des entreprises publiques qui gèrent par exemple le patrimoine culturel d'un pays (par exemple des découvertes archéologiques). Ce dernier point peut également s'expliquer par le fait que de telles fonctions peuvent également comporter des risques correspondants dans les pays où le risque de corruption est élevé. L'application d'une approche basée sur les risques pour évaluer la notion d'«importance nationale» n'est donc pas exclue. Elle est également recommandée pour une filiale d'une entreprise publique qui a son propre organe de direction. Les critères décisifs peuvent être, entre autres, la base juridique, la taille de l'entreprise et l'importance de la fonction pour le développement économique d'un pays ou encore l'importance stratégique pour un pays des produits ou services fabriqués par l'entreprise. Par «organe suprême», on entend les fonctions au plus haut niveau hiérarchique de l'organisation, dont la structure et la désignation peuvent varier selon le pays ou le secteur d'activité. C'est probablement pour cette raison que le GAFI ne parle que de «cadres supérieurs», sans définir ce terme. Dans la pratique, on entend par là les fonctions qui sont responsables de la surveillance et de la direction de l'organisation concernée.
26 La situation d'un pays en matière d'État de droit peut également être déterminante dans l'évaluation. Si les institutions démocratiques d'un pays sont faibles, les personnes qui contrôlent des ressources économiques considérables peuvent avoir une grande influence sur la politique et l'économie du pays. Ces personnes n'ont pas besoin d'occuper une fonction publique dirigeante au sens de l'art. 2a LBA. Toutefois, en raison de leur position, elles peuvent bénéficier d'un statut spécial qui leur permet d'accéder plus facilement aux marchés publics. Ces personnes disposent parfois d'un vaste réseau au sein de l'élite politique et économique d'un pays. Il existe donc un risque de corruption. Dans le cadre d'une approche basée sur les risques, ces personnes peuvent également être qualifiées de PPE pour les raisons mentionnées.
IV. PPE nationales
27 Le GAFI utilise les mêmes termes pour définir les PPE étrangères et nationales, ce qui garantit qu'une fonction considérée comme PPE nationale en Suisse remplit le critère de PPE étrangère à l'étranger. L'art. 2a, al. 1, let. b, LBA est donc conçu de manière similaire, mais adapté au contexte suisse. Ainsi, dans l'énumération des fonctions des PPE nationales, il manque les fonctions de «chefs d'État et de gouvernement ainsi que de hauts responsables politiques» mentionnées à l'art. 2a, al. 1, let. a, LBA. Les PPE nationales sont des personnes physiques qui exercent ou ont exercé des fonctions publiques dirigeantes au niveau national dans les domaines de la politique, de l'administration, de l'armée et de la justice. Comme pour les PPE étrangères, il n'est pas possible d'attribuer clairement des fonctions spécifiques à ces personnes sur la base de ces informations. Comme pour les PPE étrangères, il n'est pas possible de déterminer clairement les fonctions concrètes sur la base de ces informations. C'est probablement pour cette raison que le message relatif à la mise en œuvre des recommandations du GAFI énumère les fonctions concernées. Il s'agit notamment des conseillers fédéraux, du chancelier fédéral, des conseillers nationaux et des conseillers aux États, des directeurs d'office et des secrétaires généraux de l'administration fédérale, le procureur général de la République fédérale d'Allemagne, les procureurs de la République fédérale d'Allemagne, les juges fédéraux, les officiers supérieurs de l'armée, les présidents des partis nationaux ainsi que les secrétaires généraux des partis nationaux.
28 Les PPE nationales sont également les membres du conseil d'administration ou de la direction des entreprises publiques d'importance nationale. Dans ce contexte, le message a « notamment » désigné la Poste, Swisscom, les Chemins de fer fédéraux (CFF), la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (SUVA), l'Office fédéral de l'armement (ArmaSuisse), la société anonyme pour les industries d'armement (RUAG), le Laboratoire fédéral d'essai des matériaux et de recherche (EMPA) et l'Inspection fédérale de la sécurité nucléaire (IFSN) comme des entreprises publiques d'importance nationale. La liste n'est pas exhaustive en raison de l'utilisation du terme « notamment ». Toutefois, en raison des organisations sélectionnées, elle permet une interprétation selon laquelle le terme « entreprise », par analogie avec les PEP étrangères au sens de l'art. 2a al. 1 let. a LBA, doit être compris au sens large. Dans ce contexte, Greter souligne que la liste comprend, outre Swisscom, une entreprise publique poursuivant des objectifs économiques, l'IFSN, l'autorité de surveillance des installations nucléaires suisses. L'IFSN est issue de l'Office fédéral de l'énergie et existe depuis le 1er janvier 2009 en tant qu'établissement de droit public indépendant. Il faut donc partir du principe que le terme «entreprise» désigne également les organisations qui exercent des activités qui étaient à l'origine du ressort de l'administration fédérale, mais qui ont ensuite été transférées par la loi à un établissement de droit public indépendant. En référence aux explications sur le terme «importance nationale» pour les PEP étrangères, il s'agit principalement d'entreprises publiques détenues par la Confédération et non par le canton. Sur la base de ces explications, les organisations suivantes peuvent par exemple être considérées comme des entreprises publiques d'importance nationale : l'École polytechnique fédérale (ETH), l'École polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL), l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA), la Banque nationale suisse (BNS), l'Assurance suisse contre les risques à l'exportation (SERV), le Musée national suisse, Pro Helvetia, l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision (ASR), l'Institut fédéral de métrologie (METAS) ou encore identitas AG, une organisation chargée de la mise en place et de l'exploitation de la banque de données suisse sur les animaux. En s'appuyant sur le même terme utilisé pour les PEP étrangères, l'intermédiaire financier est libre de classer une entreprise publique au niveau infranational comme une entreprise publique d'importance nationale sur la base des critères analogues mentionnés. En appliquant ces critères, les entreprises détenues par les cantons et désignées par le gouvernement suisse comme des fournisseurs d'électricité d'importance systémique peuvent par exemple être classées comme des entreprises publiques d'importance nationale. En vertu de cette évaluation, les membres de leur conseil d'administration ou de leur direction seraient des PPE nationales.
29 En mettant l'accent sur les fonctions au niveau national, la recommandation du GAFI a été mise en œuvre. Les fonctions au niveau infranational telles que les conseillers d'État, les procureurs généraux dans les cantons, les présidents de partis cantonaux ou les fonctions publiques dans les communes ne sont pas couvertes par l'article. Dans son message, le Conseil fédéral a toutefois demandé aux intermédiaires financiers de développer leurs propres critères afin de considérer également les fonctions au niveau cantonal ou communal comme des PEP nationales, dans le sens d'une approche basée sur les risques. Cette demande s'applique également aux membres du conseil d'administration et de la direction des entreprises gérées au niveau cantonal.
V. Organisations intergouvernementales
30 L'art. 2a al. 1 let. c LBA inclut les personnes qui exercent ou ont exercé une « fonction dirigeante » dans une « organisation intergouvernementale » ou dans des « fédérations sportives internationales ». Les organisations intergouvernementales reposent sur un accord entre États qui régit leurs droits et leurs obligations. Elles sont considérées comme des sujets de droit international à part entière et ne sont pas nécessairement traitées de la même manière que les autres organisations dans leur pays de domicile. Ainsi, l'accord peut prévoir un statut spécial avec des immunités et des privilèges. Parmi les organisations intergouvernementales, on peut citer l'Organisation des Nations unies (ONU) et ses sous-organisations, le Fonds monétaire international (FMI), l'Union européenne (UE) et ses sous-organisations, l'Organisation mondiale de la santé (OMS), l'Organisation européenne pour la recherche nucléaire à Genève (CERN), mais aussi le Comité international de la Croix-Rouge (CICR). Les organisations internationales de droit privé qui n'ont pas été fondées par un accord entre États, telles que les organisations non gouvernementales telles que Greenpeace, Amnesty International, le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF) Suisse Liechtenstein, n'en font pas partie. De même, les organisations sportives internationales telles que le Comité international olympique (CIO) ou la Fédération internationale de football association (FIFA) ne sont pas incluses dans ce terme. Ces dernières sont toutefois traitées séparément à l'art. 2a, al. 5 LBA.
31 C'est l'organisation elle-même qui détermine ce qui constitue une « fonction dirigeante » au sein d'une organisation intergouvernementale. En principe, on peut toutefois supposer qu'il s'agit des représentants du plus haut niveau hiérarchique, c'est-à-dire secrétaires généraux, directeurs, directeurs adjoints, mais aussi membres des organes administratifs suprêmes, comme par exemple le directeur financier (CFO) d'une organisation intergouvernementale.
VI. Fédérations sportives internationales
32 L'art. 2a al. 1 let. c LBA englobe également les personnes qui ont ou ont eu une « fonction dirigeante » au sein de « fédérations sportives internationales ». Cet ajout ne repose pas sur une recommandation du GAFI. Il n'est pas non plus mentionné dans le message accompagnant la loi. En mars 2014, le Conseil des États avait décidé d'introduire cet ajout en raison de la vulnérabilité à la corruption des organisations sportives internationales ayant leur siège en Suisse. Le Conseil national avait ensuite précisé à l'art. 2a, al. 5, LBA ce qu'il fallait entendre par «fédérations sportives internationales». Selon ce paragraphe, le CIO «ainsi que les organisations non gouvernementales reconnues par lui qui réglementent au niveau mondial une ou plusieurs disciplines sportives officielles» sont concernés. Selon cette interprétation, les organisations du CIO telles que l'Association des fédérations olympiques d'été (ASOIF), les Fédérations olympiques d'hiver (WOF) ou l'Association internationale des Jeux mondiaux (IWGA) sont concernées. La FIFA, la Fédération internationale de hockey sur glace (IIHF), la Fédération mondiale de bridge (WBF) ou la Fédération mondiale de danse sportive (WDSF) sont des exemples d'associations sportives internationales reconnues par le CIO. Ces informations sont disponibles sur le site Internet du CIO. Ne sont donc pas considérées comme des «fédérations sportives internationales» au sens de l'art. 2a, al. 5, LBA les organisations régionales telles que l'Union des associations européennes de football (UEFA), l'Association suisse de football ou les organisations qui ne sont actuellement pas reconnues par le CIO, comme l'Association internationale de boxe (AIBA).
33 Le concept PEP repose sur une approche basée sur les risques. Il appartient donc à l'intermédiaire financier d'identifier les personnes physiques qui occupent ou ont occupé une fonction dirigeante dans une organisation sportive régionale ou qui travaillent ou ont travaillé dans une organisation sportive non reconnue par le CIO comme PEP au sens de l'art. 2a al. 1 let. c LBA. Les critères possibles peuvent être, entre autres, la taille de l'organisation, les informations dans les médias sur les risques éventuels de réputation en rapport avec l'organisation elle-même ou avec des personnalités occupant des fonctions dirigeantes.
VII. Personnes proches
34 La conviction que les membres de la famille d'une PPE ou les personnes proches d'une PPE peuvent présenter les mêmes risques que la PPE elle-même a été déterminante pour les initiateurs du concept PPE. Le «Supervisors' PEP Working Paper 2001» de novembre 2001 utilisait encore le subjonctif pour évaluer les risques d'une personne proche d'une PPE. Cette évaluation ne s'est toutefois pas imposée. Dans les 40 recommandations publiées en 2003, le GAFI a clairement indiqué que les risques de réputation des PPE et des personnes qui leur sont proches sont les mêmes. L'art. 2 al. 1 let. a OBA-FINMA désigne donc également comme PPE les personnes qui, pour des raisons familiales, personnelles ou professionnelles, sont manifestement proches d'une PPE. Cet alinéa a été repris à l'art. 2a, al. 2, LBA, mais, comme déjà mentionné, limité aux personnes physiques. Pour les raisons déjà mentionnées, les personnes proches d'une PPE ne présentent pas de risque différent par rapport à la PPE elle-même. En conséquence, les relations d'affaires avec des personnes proches d'une PPE sont traitées de la même manière qu'une relation d'affaires avec la PPE elle-même, conformément à l'art. 6, al. 3 et 4, LBA.
35 L'art. 2a al. 2 LBA ne définit pas le terme «proche». Cependant, il ressort clairement du contexte que le terme «proche» décrit une relation entre une personne physique et une PPE qui suggère une confiance mutuelle. Le GAFI avait décrit la proximité décrite comme des «membres de la famille» et des «proches associés». L'art. 2 al. 1 let. a OBA-FINMA a précisé les raisons de la «proximité» en trois catégories: «familiale», «personnelle» ou «d'affaires». Cependant, il est difficile pour un intermédiaire financier de reconnaître la proximité d'une personne physique au sens de l'art. 2a LBA. C'est pourquoi l'attribut « reconnaissable », qui figurait déjà à l'art. 2 al. 1 let. a OBA-FINMA, a été délibérément conservé. L'intermédiaire financier doit ainsi être protégé contre le reproche de ne pas avoir rempli intégralement ses obligations de diligence si, après avoir procédé à une clarification en bonne et due forme lors de l'ouverture d'une relation d'affaires, des indices correspondants devaient apparaître ultérieurement. Cela signifie également que l'on entend par « reconnaissables » les indices qui peuvent être découverts lors des vérifications standard effectuées lors de l'ouverture d'une relation d'affaires et de la surveillance régulière des relations d'affaires et des transactions effectuées dans le cadre de ces relations. Dans la pratique, cela inclut l'interrogation du partenaire contractuel lors de l'ouverture du compte, l'utilisation de listes de noms de PPE et de personnes proches de PPE lors de la comparaison avec les données des clients, en tenant compte des restrictions mentionnées, et enfin l'attention du personnel responsable de ces étapes du processus grâce à des formations appropriées sur ce sujet, qui sont dispensées dans le cadre du processus de formation ordinaire sur les questions réglementaires. L'intermédiaire financier n'a donc pas besoin de prendre des mesures allant au-delà de celles mentionnées ci-dessus, uniquement pour reconnaître qu'une personne physique est proche d'une PPE.
36 Les proches pour des raisons « familiales » sont les membres de la famille proche de la PPE, tels que le partenaire, les frères et sœurs, les enfants, les parents ou les grands-parents. Le cercle des personnes concernées dépend de l'environnement social, culturel ou religieux. Par exemple, il existe de grandes familles régnantes dans la péninsule arabique dont les membres jouissent de privilèges en raison de leur origine, sans pour autant exercer de fonction publique au sein du gouvernement et sans qu'aucun lien direct avec la PPE ne soit identifiable, mais qui peuvent néanmoins être considérées comme proches de la PPE. La prise en compte des critères mentionnés dans la sélection des personnes concernées signifie également que la preuve d'une aliénation compréhensible entre la personne physique et la PPE, sous la forme d'un divorce par exemple, peut être prise en compte dans l'évaluation. Les critères possibles sont, par exemple, la durée de la séparation, une séparation claire des biens et de l'origine des biens entre la PPE et la personne physique.
37 Par opposition à la notion de «proche» pour des raisons «familiales», la notion de «proche» pour des raisons «personnelles» ne peut signifier qu'une relation étroite similaire avec la PPE sans lien de parenté. Cette catégorie comprend les personnes physiques qui sont proches d'une PPE en raison d'une relation amoureuse ou d'amitié. L'approche fondée sur les risques signifie que la sélection de ce groupe de personnes présuppose toujours une évaluation de la qualité de la relation. L'évaluation tient compte de l'environnement culturel, social et religieux, mais aussi des aspects personnels de la relation, comme par exemple sa durée ininterrompue depuis de nombreuses années. Ainsi, une relation avec un filleul peut également entrer dans cette catégorie, ou des relations de longue date entre des personnes physiques au sein d'organisations (par exemple, des associations, des fédérations, des sectes religieuses). Ces relations peuvent également évoluer, de sorte qu'après un certain temps, il n'y a plus de proximité perceptible. Les critères pour cette évaluation peuvent être, par exemple, la dissolution du partenariat, qui implique également une séparation compréhensible des biens communs. Les rencontres manifestement éphémères avec une PPE, telles que la présence d'une personne à un événement public avec une PPE, qui s'explique par les fonctions respectives de chacun dans le cadre de l'événement, ne sont pas considérées comme des relations étroites « personnelles ».
38 La notion de «proche pour des raisons professionnelles» décrit donc la relation de confiance entre une PPE et une personne physique, qui existe ou est née en raison d'activités commerciales communes. Cette catégorie comprend donc les partenaires commerciaux de longue date qui assument ensemble les risques entrepreneuriaux de leurs projets, ce qui explique l'existence de dépendances financières mutuelles. Dans sa FAQ sur les PEP de 2017, le groupe Wolfsberg a également qualifié de proches les conseillers personnels des PEP, en particulier ceux qui gèrent les fonds des PEP à titre fiduciaire. La qualité de la relation au sens de cette définition est donc fondée sur des intérêts commerciaux et financiers communs, la relation entre la personne physique et la PEP devant également inclure des éléments de confiance mutuelle. Ainsi, le fait d'être employé par une PPE, ce qui peut inclure l'activité décrite dans la FAQ mentionnée, ou le fait qu'une personne physique siège avec une PPE et d'autres membres au sein de l'organe suprême d'une entreprise, ne constitue pas en soi une indication qu'il s'agit d'une personne étroitement liée à une PPE pour des raisons commerciales. Même les employés de longue date d'une entreprise détenue majoritairement ou contrôlée par une PPE ne sont pas nécessairement des personnes étroitement liées à l'entreprise pour des raisons commerciales, surtout s'il est prouvé que la personne physique a fait carrière en dehors de l'entreprise concernée, ce qui permet de supposer que la personne ne dépend pas entièrement financièrement de la PPE.
VIII. Fin du statut de PPE
39 L'expérience a montré que pour l'intermédiaire financier, les risques liés aux relations d'affaires avec des PPE ne disparaissent pas avec la fin du mandat qualifiant la PPE. Les enquêtes en cas de corruption, les indices d'utilisation abusive de fonds ou les risques de réputation susceptibles d'avoir des répercussions sur la réputation de l'intermédiaire financier ne sont généralement connus qu'après la fin de la fonction ou même après le décès de la PPE. Le risque dépend de la situation politique et du risque de corruption du pays concerné qui a attribué le mandat pertinent pour la PPE, mais aussi du mandat de la PPE et de l'influence qui y est associée. Comme il s'agit de facteurs individuels, il n'existe pas de règle générale quant à la durée du statut de PPE. Deux concepts tentent de limiter les risques associés à ce statut: soit ne jamais le limiter («once a PEP always a PEP»), soit adopter une approche basée sur les risques («once a PEP could always be a PEP»). Le Conseil fédéral a préféré une approche basée sur les risques, en accord avec le GAFI et le Groupe de Wolfsberg. Le Parlement a en revanche décidé d'introduire une limitation dans le temps pour les PPE nationales : selon l'art. 2a al. 4 LBA, le statut de PPE nationale prend fin 18 mois après la cessation de la fonction. Pour les raisons mentionnées, la fin de la qualification de PPE nationale ne signifie pas pour autant qu'il n'y a plus de risques liés à la relation d'affaires. Dans certaines circonstances, l'intermédiaire financier peut continuer à considérer la relation d'affaires comme une relation à haut risque.
40 L'approche fondée sur les risques pour évaluer la qualification de PPE après la cessation de fonction s'applique donc aux PPE étrangères ou aux PPE en raison d'une fonction au sein d'une organisation intergouvernementale ou d'une fédération sportive internationale. Plusieurs facteurs doivent être pris en compte dans ces considérations. Il s'agit notamment du risque de corruption du pays ou de l'organisation qui a attribué la fonction. Il faut également tenir compte de la structure politique du pays concerné, par exemple s'il dispose d'une séparation des pouvoirs efficace. Dans sa FAQ sur les PPE publiée en 2017, le Groupe de Wolfsberg a établi une liste complète de critères à cet égard. Cela inclut également toute couverture médiatique négative sur les PPE dans les sources publiques. La FAQ recommande d'appliquer l'approche basée sur les risques également aux PPE décédées, car dans ce cas, les risques demeurent inchangés. Pour les personnes vivantes, le GAFI se demande si la PPE continuera à exercer une influence après avoir quitté ses fonctions ou si une nouvelle fonction éventuellement acceptée est liée d'une manière ou d'une autre à la précédente. Par conséquent, la fin de la qualification de PPE doit également avoir des répercussions sur la qualification des personnes proches de PPE, c'est-à-dire que les personnes proches de PPE perdent également leur qualification dans ce cas. Lors de l'évaluation de la fin du statut de PPE, le fait que l'intermédiaire financier ait une relation d'affaires avec la PPE elle-même ou avec une personne proche de celle-ci n'est pas déterminant. Les risques liés à la PPE existent indépendamment de la distance entre la PPE et la personne qui lui est proche. La fin de la qualification de PPE 18 mois après la cessation de la fonction pour les PPE nationales peut également être interprétée comme une indication que le législateur considère les PPE nationales comme présentant un risque moindre par rapport aux PPE étrangères ou à une PPE en raison d'une fonction au sein d'une organisation intergouvernementale ou d'une fédération sportive internationale conformément à l'art. 2a al. 1 let. a resp. art. 2a al. 1 let. c LBA, comme présentant un risque moindre. Par conséquent, la durée de 18 mois peut également être appliquée comme durée minimale de la qualification PEP après la fin de la fonction pour les PEP étrangères ou pour les PEP en raison d'une fonction au sein d'une organisation intergouvernementale ou d'une fédération sportive internationale. L'application de cette pratique dans le cas de relations PEP existantes, dont la poursuite doit être autorisée chaque année conformément à l'art. 19 al. 1 let. a OBA-FINMA, peut signifier deux autorisations antérieures sans problème. Il est recommandé, lors de la levée de la qualification PEP, de procéder à des clarifications conformément à l'art. 15 OBA-FINMA et à l'art. 6 LBA afin de remplir les éventuelles obligations de déclaration.
Bibliographie
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Matériaux
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