I. Historique

1 Après l'introduction du référendum facultatif en 1874, la loi fédérale relative à la votation populaire sur les lois et décrets fédéraux a d'abord réglementé la procédure à suivre, mais ne contenait aucune exigence explicite quant à la forme des listes de signatures. Ceci contrairement aux dispositions relatives aux initiatives populaires, qui ont réglementé ces aspects formels dès le début. Avec la promulgation de la loi fédérale sur les droits politiques (LDP) en 1976, des dispositions relatives aux exigences formelles des listes de signatures ont été inscrites pour la première fois dans la loi pour le référendum. Cependant, les exigences ne sont pas allées au-delà de ce qui était déjà courant pour les listes de signatures pour les référendums facultatifs.

2 La disposition a été révisée en 1996. Outre la modification rédactionnelle de la phrase introductive de l'al. 1, deux modifications ont été apportées. Premièrement, l'al. 1 let. c exige désormais la mention des faits constitutifs de corruption active et passive au sens de l'art. 281 du Code pénal suisse (CP). Cet élargissement n'était pas prévu dans le projet du Conseil fédéral, mais a été proposé par la commission consultative du Conseil national et adopté sans discussion par le Conseil national et le Conseil des États. Deuxièmement, un deuxième paragraphe a été ajouté avec le principe jusqu'alors évident selon lequel chaque initiative populaire doit faire l'objet d'une liste de signatures distincte.

II. Signification de la disposition

A. Généralités

3 Selon l'art. 141 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst.), 50 000 électeurs peuvent demander qu'un référendum soit organisé sur un acte législatif soumis à référendum. Afin que cette volonté puisse s'exprimer de manière compréhensible, l'art. 60 LDP réglemente les exigences relatives aux listes de signatures. Les exigences sont des exigences minimales formelles pour les listes de signatures. Si les informations mentionnées font défaut, les déclarations de soutien figurant sur la liste de signatures sont invalides conformément à l'art. 66 al. 2 let. a LDP.

4 Alors que la Chancellerie fédérale constate par décision que la liste de signatures est conforme aux exigences légales dans le cas des initiatives populaires, aucun examen préliminaire formel de ce type n'a lieu pour les référendums facultatifs. Compte tenu du court délai de collecte et de la situation plus simple que celle de l'initiative populaire, en raison de la référence à un décret parlementaire, la nécessité d'un examen préliminaire par décision semble également limitée. En outre, il n'y a pas de comité institutionnalisé pour le référendum facultatif et la demande ne peut pas être retirée.

5 Outre les informations minimales, les auteurs d'une collecte de signatures peuvent ajouter d'autres éléments à la liste de signatures, tels que des ajouts publicitaires, des déclarations de consentement, etc. Si les données collectées doivent être traitées à d'autres fins, le consentement explicite des signataires doit être obtenu pour des raisons de protection des données.

B. Droit comparé

6 Les cantons ont généralement des dispositions similaires concernant les exigences formelles relatives aux listes de signatures. Les cantons de Nidwald, du Tessin et de Vaud exigent que la date de publication au journal officiel soit indiquée à la place de la date de la décision, afin d'identifier l'acte soumis au référendum. Le canton de Soleure exige que la date de l'acte et celle de la publication soient indiquées. Les cantons de Schwyz et de Zoug n'ont pas d'exigences légales concernant les listes de signatures.

7 En règle générale, les cantons, comme la Confédération, exigent que tous les signataires d'une liste de signatures aient leur domicile politique dans la même commune. Dans le canton de Genève, cela n'est pas nécessaire, car la certification du droit de vote est centralisée.

8 Certains cantons exigent que d'autres informations figurent sur la liste de signatures, par exemple des informations supplémentaires sur les délais. Ainsi, dans le canton de Berne, la date limite de dépôt de la liste auprès du bureau de vote doit être indiquée ; dans les cantons de Fribourg et de Vaud, le début et la fin du délai de collecte doivent être indiqués ; dans les cantons du Valais et de Neuchâtel, la date d'expiration du délai de dépôt doit être indiquée.

9 Dans les cantons de Lucerne, d'Argovie, de Bâle-Campagne et de Vaud, les noms et adresses des membres du comité référendaire doivent être indiqués sur la liste de signatures. Le canton de Lucerne réglemente en outre les informations qui peuvent figurer sur la liste de signatures à titre facultatif : D'une part, il est possible d'indiquer qui a lancé la demande de référendum et, d'autre part, les éventuelles justifications et explications sont autorisées, à condition qu'elles soient clairement séparées de la demande et qu'elles ne soient pas trompeuses.

10 Dans le canton de Genève, une autre sanction pénale doit également être indiquée. Ainsi, quiconque appose une signature autre que la sienne ou appose plus d'une signature est passible d'une amende administrative pouvant aller jusqu'à 100 francs.

III. Commentaire du texte de la norme

A. Alinéa 1

11 L'alinéa 1 énumère les informations qui doivent au minimum figurer sur une liste de signatures pour qu'une signature apposée sur celle-ci puisse être considérée comme valable.

12 La disposition ne définit pas le format de la liste de signatures, mais énumère à titre indicatif les formats possibles : feuille, page ou carte. Dès la promulgation de la loi sur l'initiative populaire de 1962, le Conseil fédéral a été amené à préciser que le terme « liste de signatures » utilisé dans la loi à l'époque n'excluait pas la possibilité de signer sur des « cartes postales » ou des « coupures de journaux », à condition que ces derniers contiennent toutes les informations requises par la loi. Il a justifié cela par le fait qu'une pratique trop stricte en matière de format limiterait l'exercice libre du droit populaire. Avec l'inclusion dans la LDP d'une liste non exhaustive de formats possibles, la situation juridique est clarifiée dans le libellé même de la loi.

13 La LDP ne prévoit pas d'examen préliminaire formel des listes de signatures pour les référendums facultatifs. Les comités référendaires peuvent toutefois s'adresser à la Chancellerie fédérale avant la collecte des signatures et lui faire parvenir le projet de liste de signatures pour contrôle. Ce service de la Chancellerie fédérale n'est pas prévu par la loi, contrairement à l'initiative populaire (art. 69 al. 1 LDP), mais il est utile pour des raisons de démocratie politique afin de réduire le risque d'erreurs de forme. En règle générale, les comités font appel aux services des autorités.

14 Conformément à l'article 18 de l'ordonnance sur les droits politiques (ODP), des modèles de listes de signatures peuvent être obtenus gratuitement auprès de la Chancellerie fédérale dans toutes les langues officielles. Dans la pratique, la Chancellerie fédérale remet ces modèles vierges aux auteurs d'un référendum, accompagnés d'un guide contenant les informations les plus importantes. En outre, la Chancellerie fédérale publie sur son site Internet une version neutre de la liste de signatures, y compris l'adresse d'envoi des listes de signatures signées, à condition qu'un comité référendaire se manifeste auprès de la Chancellerie fédérale et fasse part d'un besoin correspondant.

1. let. a

15 Pour chaque liste de signatures, il convient d'indiquer la commune politique et le canton dans lesquels les signataires ont le droit de vote. Il convient d'indiquer le domicile politique conformément à l'art. 39 al. 2 Cst. en relation avec l'art. 3 LDP. Il s'agit du lieu où la personne signataire doit être inscrite sur le registre électoral conformément à l'art. 4 al. 1 LDP. Comme ailleurs dans la LDP, la disposition utilise toujours le masculin générique («le signataire») et inclut également les signataires féminines.

16 La disposition mentionne la commune politique et le canton au singulier. Les électeurs ayant des domiciles politiques différents ne peuvent pas signer sur la même liste de signatures. Avant la promulgation de la LDP, la commission consultative a débattu de la question de savoir si la disposition était trop restrictive et si les signataires de différentes communes devaient pouvoir signer sur une même liste de signatures. En conséquence, la commission a envisagé d'adapter le libellé et, comme autre alternative, de qualifier la disposition de simple règle d'ordre et non de règle de validité. Finalement, la commission a maintenu la proposition du Conseil fédéral et a chargé l'administration de revoir le libellé afin qu'il soit clair que seuls les électeurs ayant le même domicile politique peuvent signer une liste de signatures.

17 Pour le dépôt, les listes de signatures doivent être triées par canton, conformément à l'art. 20 al. 1 ODP. La Chancellerie fédérale trie ensuite les listes de signatures par commune pour le dépouillement.

18 L'autorité compétente en vertu du droit cantonal pour la certification du droit de vote vérifie si tous les signataires sont inscrits dans le registre électoral de la commune concernée (art. 19 al. 1 ODP). Si ce n'est pas le cas, le droit de vote n'est pas certifié (art. 19 al. 2 let. f ODP) et la signature n'est pas valable.

19 Les Suisses de l'étranger doivent indiquer leur commune de vote et leur canton conformément à l'art. 14 al. 1 de l'ordonnance sur les personnes et les institutions suisses à l'étranger (O-LEH). La commune de vote est déterminée conformément à l'art. 18 al. 1 et 2 de la loi fédérale sur les personnes et les institutions suisses à l'étranger (LEH) en liaison avec art. 8 O-LSE et se trouve en règle générale dans la dernière commune de domicile en Suisse. Lors de la communication de leur adresse conformément à l'art. 61 al. 2 LDP, les Suisses de l'étranger indiquent leur adresse de domicile à l'étranger afin que l'autorité attestant le droit de vote puisse reconnaître que la personne signataire est inscrite dans le registre électoral des Suisses de l'étranger. Certains cantons tiennent le registre électoral de manière centralisée, de sorte que l'office central procède à la vérification du droit de vote.

20 Dans la pratique, il arrive régulièrement que la dénomination initiale de la commune soit indiquée dans les communes fusionnées. Tant que l'attribution est possible, cela n'affecte pas la validité de la liste de signatures.

2. let. b

21 L'acte auquel le référendum se réfère doit être désigné par la dénomination correcte et la date de la décision prise par l'Assemblée fédérale. Selon la pratique, la date de publication dans la Feuille fédérale est également indiquée. Les formulaires types de la Chancellerie fédérale contiennent toujours cette information. Toutefois, cette indication n'est pas une exigence légale et son absence n'entraîne pas l'invalidité de la liste de signatures, contrairement à la désignation correcte de l'acte législatif et à la date de la décision.

22 La désignation de l'acte correspond au titre de l'acte tel qu'il a été décidé par l'Assemblée fédérale et tel qu'il a été publié dans la Feuille fédérale conformément à l'art. 13 al. 1 let. e de la loi fédérale sur les recueils du droit fédéral et la Feuille fédérale (LPubl).

23 La date de la décision est celle du vote final à l'Assemblée fédérale, qui doit avoir lieu le même jour dans les deux chambres, conformément à l'art. 81, al. 1^bis, de la loi fédérale sur l'Assemblée fédérale (LParl). Il s'agit également de la date de l'acte, puisque le Parlement l'a légalement adopté, sous réserve du référendum. Les signatures ne peuvent être recueillies qu'à partir de la date de publication de l'acte législatif concerné dans la Feuille fédérale (art. 141 al. 1 Cst. et art. 59a de la LDP).

24 La demande de référendum porte toujours sur l'ensemble de l'acte législatif et ne peut se limiter à certaines parties de celui-ci. Il n'existe pas de «référendum partiel» au niveau fédéral.

3. let. c

25 À l'origine, la LDP exigeait seulement de signaler que la falsification du résultat d'une collecte de signatures pour un référendum était punissable en vertu de l'art. 282 CP. En 1996, la disposition a été complétée par l'infraction de corruption électorale en vertu de l'art. 281 CP. L'ordre des infractions pénales énumérées ne suit donc pas la numérotation du CP.

26 L'article 282 CP interdit notamment la participation non autorisée à une demande de référendum ainsi que la falsification du résultat d'une collecte de signatures en ajoutant, modifiant, omettant ou rayant des signatures (fraude électorale). Par exemple, une personne qui signe plusieurs fois une demande de référendum ou qui signe avec le nom et la signature d'une tierce personne commet une infraction.

27 Selon l'article 281 du CP, est punissable pour corruption électorale active quiconque offre, promet, donne ou fait parvenir un cadeau ou un autre avantage à des électeurs afin qu'ils signent un référendum. Les électeurs se rendent coupables de corruption électorale passive s'ils se font promettre ou octroyer un tel avantage. Toutefois, selon la législation en vigueur, les personnes qui collectent des signatures peuvent être rémunérées, même si elles sont payées pour chaque signature collectée.

28 Plusieurs initiatives au niveau fédéral ont demandé l'interdiction de la collecte de signatures rémunérée, mais n'ont pas pu être adoptées par le passé. Dans le contexte des cas de signatures présumées falsifiées qui ont été rendus publics en 2024, la demande d'interdiction de la collecte de signatures rémunérée est à nouveau en discussion. Outre cette mesure radicale, il existe également des propositions législatives moins radicales visant à réglementer ce domaine. En octobre 2024, la Chancellerie fédérale a elle-même mis en place une table ronde sur le thème de l'intégrité des collectes de signatures. Celle-ci a pour but de définir des normes de qualité pour les collectes de signatures et de les consigner dans un code de conduite commun.

29 La mention des éléments constitutifs de l'infraction est une condition de validité de la liste de signatures. Dans son message, le Conseil fédéral a toutefois souligné que les électeurs individuels peuvent également soutenir un référendum en communiquant leur volonté par écrit à la Chancellerie fédérale, en y joignant une attestation de leur droit de vote. Dans ce cas, les informations visées aux let. a et b sont requises, mais pas celles visées à la let. c. Cette remarque dans le message a suscité des malentendus lors de la délibération sur la loi et a dû être précisée : la référence aux dispositions pénales ne devrait être nécessaire que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque des électeurs demandent par lettre personnelle, signée uniquement par eux, la tenue d'un référendum sur un décret référendaire. Cette exception est justifiée. Alors que les exigences des let. a et b sont indispensables pour l'expression de la volonté et la preuve du droit de vote, la mention de la let. c apparaît comme une mesure de protection dans le contexte de la collecte de signatures. Le cas exceptionnel décrit est toutefois de nature théorique et ne joue apparemment aucun rôle dans la pratique.

B. Alinéa 2

30 La signature d'un électeur ne peut se rapporter qu'à une seule demande de référendum. Ce principe n'a pas été expressément inscrit dans la loi pendant longtemps, mais il allait de soi. Dans la doctrine, il est associé à l'unité de la matière. Selon l'interprétation grammaticale, il peut déjà être déduit de l'art. 60 al. 1 let. b LDP. Selon cette disposition, les listes de signatures doivent mentionner l'acte législatif concerné et non les actes législatifs concernés. Depuis 1997, l'article 60, al. 2, LDP établit clairement la situation juridique : si la collecte de signatures a lieu simultanément pour plusieurs référendums, une liste de signatures distincte doit être établie pour chaque référendum.

31 Au début du référendum facultatif au niveau fédéral au XIXe siècle, le principe n'était pas encore clair. Il existe donc un cas précédent où quatre décrets de l'Assemblée fédérale ont été combattus avec succès par une seule demande de référendum. Il a simplement été mis en place une liste de signatures se référant aux quatre décrets, et les électeurs ont pu ainsi demander par leur signature la tenue d'un référendum sur les quatre projets de loi.

Merci à Julien Fiechter et Valentina Beti pour la relecture de cet article et leurs suggestions.

Bibliographie

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Kley Andreas, Demokratisches Instrumentarium, in: Biaggini Giovanni/Gächter Thomas/Kiener Regina (Hrsg.), Staatsrecht, 3. Aufl., Zürich 2021, S. 360–388 (zit. Kley, § … Rz. …).

Wehrle Stefan, Kommentierung von Art. 282, in: Niggli Marcel Alexander/Wiprächtiger Hans (Hrsg.), Basler Kommentar Strafrecht (StGB/JStG), 4. Aufl., Basel 2019 (zit. BSK StGB-Wehrle, Art. 282).

Matériaux

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Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Entwurf für eine Neufassung des Bundesgesetzes über das Verfahren bei Volksbegehren und Abstimmungen betreffend Revision der Bundesverfassung vom 25.4.1960, BBl 1960 I 1431 ff., https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1960/1_1431_1491_713/de, besucht am 20.3.2025 (zit. Botschaft 1960).

Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 9.4.1975, BBl 1975 I 1317 ff., https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1975/1_1317_1337_1313/de, besucht am 20.3.2025 (zit. Botschaft 1975).

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Medienmitteilung vom 23.8.2023, «Kein Verbot des bezahlten Sammelns von Unterschriften für eidgenössische Initiativen und Referenden», https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-97449.html, besucht am 20.3.2025 (zit. Medienmitteilung vom 23.8.2023).

Medienmitteilung vom 30.10.2024, «Auftakt zum Runden Tisch «Integrität von Unterschriftensammlungen», https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-102980.html, besucht am 20.3.2025 (zit. Medienmitteilung vom 30.10.2024).

Protokoll der vorberatenden Kommission des Ständerates der Sitzung vom 28.5.1976 zum Geschäft 75.018 Bundesgesetz über die politischen Rechte (zit. Protokoll KOM-SR 1976).