-
- Art. 5a Cst.
- Art. 6 Cst.
- Art. 10 Cst.
- Art. 16 Cst.
- Art. 17 Cst.
- Art. 20 Cst.
- Art. 22 Cst.
- Art. 29a Cst.
- Art. 30 Cst.
- Art. 32 Cst.
- Art. 42 Cst.
- Art. 43 Cst.
- Art. 43a Cst.
- Art. 55 Cst.
- Art. 56 Cst.
- Art. 60 Cst.
- Art. 68 Cst.
- Art. 75b Cst.
- Art. 96 al. 2 lit. a Cst.
- Art. 110 Cst.
- Art. 117a Cst.
- Art. 118 Cst.
- Art. 123b Cst.
- Art. 136 Cst.
- Art. 166 Cst.
-
- Art. 11 CO
- Art. 12 CO
- Art. 50 CO
- Art. 51 CO
- Art. 84 CO
- Art. 143 CO
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- Art. 785 CO
- Art. 786 CO
- Art. 787 CO
- Art. 788 CO
- Art. 808c CO
- Dispositions transitoires relatives à la révision du droit de la société anonyme du 19 juin 2020
-
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- Art. 10 LDP
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-
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- Art. 1 LPD
- Art. 2 LPD
- Art. 3 LPD
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- Art. 6 al. 6 et 7 LPD
- Art. 7 LPD
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- Art. 67 LPD
- Art. 69 LPD
- Art. 72 LPD
- Art. 72a LPD
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- Art. 2 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 3 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 4 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 5 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 6 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 7 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
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- Art. 25 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
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- Art. 32 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
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ORDONNANCE SUR LE REGISTRE DU COMMERCE
- I. Historique et Systematique
- II. Signification et Importance de la Disposition
- III. Commentaire
- Bibliographie
I. Historique et Systematique
A. Remarques préliminaires concernant le titre 2 de la loi
1 L’art. 10 est la première des sept dispositions qui forment le titre II de la loi sur les droits politiques, titre qui traite, comme l’indique son intitulé, des « Votations » (« Abstimmungen », « Votazioni »).
2 Ce titre II et les dispositions qui le composent sont donc applicables, en principe, aux « votations », c’est-à-dire aux cas dans lesquels le corps électoral fédéral, dans ses différentes déclinaisons, est appelé aux urnes pour prendre une décision, matérielle et concrète, par « oui » ou par « non », sur un objet déterminé
3 Ces dispositions – les articles 10 à 15 – ne s’appliquent donc pas, en principe, à l’exercice des autres compétences du corps électoral fédéral, comme l’élection du Conseil national, le lancement d’un référendum ou le lancement d’une initiative populaire, notamment, exercice qui est régi par d’autres titres de la loi
B. Systématique et historique de l’art. 10
4 L’art. 10 traite, comme l’indique son intitulé (« Date et exécution »), de la date et de l’organisation des votations. A vrai dire, le titre de la disposition n’est pas des plus précis et clair, comme en témoignent du reste ses trois versions linguistiques, qui sont assez différentes (« Anordnung », en allemand, donc plutôt « fixation » de la [date de] votation, et « Organizzazione », en italien). Du point de vue historique, la disposition a connu une évolution et une modification assez conséquente, ce qui n’explique cependant pas cette diversité des intitulés, et leur relative imprécision, puisque ceux-ci n’ont pas changé.
5 L’art. 10 existait en effet déjà dans la version originelle de la loi, en 1976, avec le même intitulé en français (« Date et exécution »), comme du reste en allemand et en italien, mais avec un contenu plus simple – et plus en symbiose avec l’intitulé –, divisé en deux alinéas. Le premier disait simplement : « Le Conseil fédéral arrête la date de la votation », alors que le second – en tous points identique à l’actuel alinéa 2 – parlait de l’exécution par les cantons : « Chaque canton assure l’exécution de la votation sur son territoire et arrête les mesures nécessaires ».
6 La disposition a été modifiée par la révision de la loi sur les droits politiques du 21 juin 2002, entrée en vigueur le 1er janvier 2003, qui en a donc reformulé l’al. 1er et y a ajouté l’al. 1bis, constituant ainsi le texte actuel de la disposition
II. Signification et Importance de la Disposition
A. Généralités
7 La disposition a donc pour objet et pour but, on vient de le voir, à la fois d’établir dans la mesure du possible un calendrier cohérent, adéquat et transparent des votations fédérales, qui tienne compte des nombreux paramètres devant entrer en considération (vacances, calendrier religieux, etc.), et de garantir que les diverses parties intéressées disposent de suffisamment de temps pour préparer les campagnes précédant les votations. A cette fin, la disposition délègue d’une part au Conseil fédéral le soin d’arrêter, de manière générale et abstraite, « les règles qui permettent de déterminer les jours des votations », en lui enjoignant de respecter un certain nombre de paramètres à prendre en considération ; d’autre part, elle lui impose de fixer au moins quatre mois à l’avance l’objet des votations.
8 La disposition a, dans le système politique suisse, une certaine importance et un caractère assez fondamental dans la mesure où la Suisse se caractérise, sous l’angle comparatif, par une très forte dose de démocratie directe, la plus forte au monde sans doute, c’est-à-dire comme un système politique dans lequel les citoyennes et les citoyens sont très souvent appelés à se prononcer, par le biais de votations populaires, sur des questions concrètes. On admet généralement, sans l’avoir certes vérifié empiriquement, mais comme un ordre de grandeur plutôt fiable, que plus de la moitié des votations populaires qui ont lieu chaque année sur la planète ont lieu en Suisse
9 Il est dès lors d’autant plus fondamental, vu l’importance des droits politiques dans le système constitutionnel suisse, que ces votations fassent l’objet de règles légales claires et précises, qui en assurent le déroulement régulier et garantissent, par-là, la concrétisation effective de ces droits
B. Droit cantonal
10 Comme indiqué, les votations populaires sont encore bien plus nombreuses au plan cantonal et au plan communal. On trouve ainsi des dispositions plus ou moins analogues à celle de l’art. 10 LDP dans la plupart des lois cantonales sur les droits politiques, dispositions qui donnent à l’exécutif cantonal – le plus souvent – la compétence de fixer et de communiquer les dates des scrutins ou de convoquer à l’avance, en fixant la date des scrutins, le corps électoral
III. Commentaire
A. Alinéa 1er : le calendrier des votations
1. Le texte et la raison d’être de l’alinéa 1er
11 L’al. 1er donne comme on l’a vu au Conseil fédéral la compétence – et le mandat – d’arrêter « les règles qui permettent de déterminer les jours des votations », c’est-à-dire d’établir, sous forme de réglementation générale et abstraite, le calendrier des jours de votation pour les votations fédérales. La disposition précise que le Gouvernement doit, « [c]e faisant », tenir « compte des besoins des électeurs, du Parlement, des cantons, des partis politiques et des organisations chargées de remettre le matériel de vote » et éviter « les collisions pouvant résulter des différences entre l’année civile et l’année religieuse ». Les raisons qui justifient cette disposition, depuis sa révision en 2002, sont expliquées dans le message du Conseil fédéral relatif à cette révision. Ce message précisait en effet, pour justifier le nouvel al. 1er proposé, qu’« [i]l n’est pas aisé d’établir un système qui permette de fixer les deux premières dates des votations de chaque année civile », et ce pour plusieurs raisons, notamment de calendrier : en premier lieu, parce que « les votations ne peuvent avoir lieu en janvier et au début février, la Poste ne pouvant en effet garantir que le matériel de vote soit distribué à temps au moment des fêtes de Noël et du Nouvel-An, pas plus qu’elles ne peuvent avoir lieu en juillet, époque de l’année où une grande partie de la population est en vacances ». En outre, le message ajoutait que « huit semaines au minimum devraient séparer deux votations fédérales (la place manque pour stocker le matériel de vote et il faut éviter qu’on le confonde) ». Et enfin, une autre raison résidait dans le fait que, « du mercredi des Cendres à Pentecôte et à la Fête-Dieu, le calendrier civil et le calendrier religieux obéissent chacun à des lois qui ne sont pas toujours en harmonie les unes avec les autres »
12 Il s’agit donc de tenir compte de plusieurs paramètres, comme, notamment, du côté des besoins des électrices et des électeurs, les périodes de vacances et de festivités ainsi que les jours fériés, lesquels peuvent du reste être décalés, d’une année à l’autre, selon le calendrier religieux, mais qui peuvent aussi varier, pour certains, entre les cantons, en fonction des différents calendriers religieux
2. Sa concrétisation : l’article 2a de l’ordonnance sur les droits politiques
13 Le Conseil fédéral s’est acquitté du mandat que lui impartit l’al. 1er en adoptant, par révision du 14 juin 2002
14 La règle est donc que le jour de votation est toujours un dimanche
15 Afin d’assurer la prévisibilité et la transparence du calendrier, l’art. 2a ODP prescrit en outre, à son al. 4, que la Chancellerie fédérale « publie au plus tard au mois de juin de chaque année les dates qui sont réservées pour les votations populaires fédérales de l’année qui suit ».
3. La pratique
16 A vrai dire, la pratique va aujourd’hui beaucoup plus loin que ce qu’exige l’ordonnance, puisqu’on trouve, sur le site de la Chancellerie fédérale, toutes les dates réservées pour les votations fédérales non seulement de l’année qui suit, mais pour les 20 prochaines années
17 Le fait qu’une date soit réservée ne signifie cependant pas qu’il y aura nécessairement une ou des votations fédérales ce jour-là. Il arrive en effet, même si cela n’est pas très fréquent – cela dépend de la plus ou moins grande charge du calendrier politique et du nombre d’initiatives populaires et autres objets en cours de traitement, et surtout prêts à être soumis au vote – qu’une date réservée, voire, mais c’est plus rare, que plusieurs dates réservées successives ne soient pas utilisées. Ainsi, par exemple, dans la période récente, il n’y a pas eu de votation populaire le 27 novembre 2022, date pourtant réservée, parce qu’« [a]ucun acte de la Confédération n’[était] prêt à être soumis au vote ce jour-là »
18 En pratique, en effet, depuis une quarantaine d’années, il y a généralement trois ou, souvent, quatre journées de votations qui sont utilisées
19 Il appartient au Conseil fédéral – sur proposition de la Chancellerie fédérale – de décider s’il entend fixer ou non une votation à la date réservée, et ce en principe dans le délai de quatre mois avant cette date, au minimum. Ce délai découle implicitement de l’al. 1bis, puisque c’est dans ce délai de quatre mois au minimum que le Conseil fédéral est tenu de déterminer les objets qui seront soumis au vote, comme on le verra plus loin
20 On signalera encore ici un cas, particulier et plutôt singulier, de non-utilisation d’une date réservée et dont les objets ont déjà été déterminés : celui de la renonciation, en dernière minute, à une votation déjà prévue et fixée, comme cela s’est produit, en raison de la pandémie de Covid-19, pour celle du 17 mai 2020, qui devait porter sur trois objets. Dans sa séance du 18 mars 2020, le Conseil fédéral a en effet décidé de renoncer à la tenue de cette votation
21 À la suite de cet épisode plutôt particulier dont la régularité juridique était douteuse ou pour le moins discutée
B. Alinéa 1bis : la détermination des objets soumis au vote
1. Le texte de l’alinéa 1bis
22 Une chose est de fixer le calendrier des dates réservées pour les votations, une autre de déterminer les objets effectivement soumis au vote lors de chacune de celles-ci. L’al. 1bis, nouvellement introduit par la révision de juin 2002, en vigueur depuis le 1er janvier 2003, donne au Conseil fédéral la compétence – le mandat – de déterminer les (différents) objets qui seront soumis au vote, et ce « au minimum quatre mois avant le jour de la votation », délai qui peut toutefois être raccourci pour les lois fédérales déclarées urgentes. Cette compétence implique pour le Conseil fédéral le choix de décider – comme on l’a déjà vu – d’ordonner ou non une votation à une date réservée à cet effet, dans le délai de quatre mois au minimum avant la date en question, mais aussi, et dans le même délai, de décider – si votation il y aura – du nombre et de l’identité des objets qui seront soumis au vote à cette date, ainsi d’ailleurs que de leur combinaison ou association.
23 Comme l’explique le message de 2001, relatif à la révision qui a introduit cette disposition, l’al. 1bis a pour but de « garantir que toutes les parties auront suffisamment de temps pour préparer la campagne précédant la votation »
24 La loi ne fixe cependant aucun critère quant à la détermination de ces objets et le Conseil fédéral dispose donc d’une certaine liberté. Son choix est cependant dicté ou du moins encadré par un certain nombre de paramètres et de facteurs qui découlent en partie de contingences pratiques, ou de certains principes, mais parfois aussi par des considérations de pure « tactique » politique. D’une manière générale, la doctrine admet que le Conseil fédéral n’est pas (entièrement) libre et qu’il exerce, en fixant le moment de la votation, une « compétence d’exécution » (Vollzugskompetenz) : il n’a pas le choix et doit dès lors fixer la votation dans un délai approprié, une fois qu’un objet est prêt à passer au vote populaire ; il ne saurait en tout cas retarder – ou faire traîner – une votation pour des raisons politiques
2. Les paramètres et les principes déterminant le choix du Conseil fédéral
25 Le choix du Conseil fédéral est dicté, tout d’abord, par un certain nombre de paramètres ou de facteurs d’ordre pratique, le principe étant, selon la Chancellerie fédérale, que, « [n]ormalement, les objets qui sont prêts pour une votation sont soumis au vote le plus vite possible »
26 S’y ajoutent d’autres facteurs comme des impératifs de calendrier ou de délais, tels que la date d’entrée en vigueur prévue pour certains actes
27 Malgré ces différents paramètres d’ordre pratique, ou résultant de règles légales, qui ne dépendent pas du Conseil fédéral, celui-ci conserve une certaine marge de manœuvre et une certaine liberté dans le choix – et la combinaison, ou l’association – des objets à soumettre au vote à une date déterminée
28 Ainsi, par exemple, le fait de soumettre simultanément au vote, en juin 2021, la nouvelle loi sur le CO2, frappée de référendum, avec deux initiatives populaires en faveur de l’interdiction des pesticides, a suscité des critiques de la part des milieux favorables à la réforme législative, ce d’autant plus que des analyses ultérieures ont effectivement montré, a posteriori, « que ces initiatives visant le monde agricole avaient fortement mobilisé une couche rurale et conservatrice de la population, qui a rejeté par la même occasion la loi sur le CO2 »
29 La doctrine cite aussi parfois l’exemple, plus éloigné dans le temps, de la votation du 6 juillet 1947, lors de laquelle le Conseil fédéral avait choisi de soumettre au vote, le même jour, les nouveaux articles économiques de la Constitution avec le référendum sur l’AVS, dans le but de profiter de l’élan populaire en faveur de celle-ci pour faire passer la promotion de l’agriculture
30 D’une manière générale, depuis 1970, les scrutins portent le plus souvent sur plusieurs objets soumis simultanément au vote, trois, quatre ou cinq, parfois plus, jusqu’à six, rarement davantage
3. La réduction du délai de quatre mois pour les lois urgentes
31 L’al. 1bis prévoit, à titre d’exception, que le délai de quatre mois au minimum avant le jour de la votation fixé au Conseil fédéral pour déterminer les objets soumis au vote « peut être raccourci » pour les lois urgentes. Le message de 2001, relatif à la révision qui a introduit l’al. 1bis, justifie comme suit cette exception : « toute loi fédérale urgente [...] doit être portée devant le peuple dans le délai d’un an si, après qu’elle est entrée en vigueur, est déposée et aboutit dans les 100 jours une demande de référendum (art. 59 LDP) ; ladite loi cessant d’être valable un an après son adoption par les Chambres et ne pouvant être renouvelée (art. 165, al. 2 et 4, Cst.) si le peuple ne l’a pas acceptée, qu’il l’ait refusée ou qu’elle ne lui ait pas été soumise », de sorte qu’« il faudra éviter que, faute de lui avoir été soumise, elle ne soit réduite à néant par la disposition sur l’annonce des objets mis au vote, ce qui serait le cas puisque le scrutin suivant arriverait trop tard. Il en résulterait alors une violation de la démocratie directe »
32 En d’autres termes, compte tenu des conditions strictes de validité dont elle fait l’objet dans l’année qui suit son entrée en vigueur, et des délais serrés dans lesquels ces conditions de validité doivent se vérifier, une loi urgente doit pouvoir être soumise au vote, si celui-ci est demandé, sans qu’un délai de quatre mois au minimum doive être respecté en ce qui concerne l’annonce de l’objet de la votation. Même si le texte de l’al. 1bis parle des lois urgentes de manière générale, l’exception est surtout utile, voire nécessaire, pour les lois urgentes conformes à la Constitution, qui sont assujetties au référendum facultatif et pour lesquelles les délais sont donc particulièrement serrés
33 Quoi qu’il en soit, dans la pratique récente en tous les cas, le Gouvernement cherche à respecter le délai de quatre mois même s’agissant des lois urgentes assujetties au référendum facultatif, comme le montrent les trois référendums qui ont frappé la loi COVID-19
34 La pratique avait déjà été la même pour les deux autres votations populaires portant sur des lois urgentes qui ont eu lieu au cours des deux dernières décennies, celle du 9 février 2003, concernant la loi fédérale sur l’adaptation des participations cantonales aux coûts dans l’assurance-maladie, du 21 juin 2002
C. Alinéa 2 : l’exécution cantonale
35 L’al. 2, qui n’a pas subi de modification depuis 1976, prévoit – ou rappelle – que les votations fédérales sont mises en œuvre et organisées, concrètement, par les cantons : « Chaque canton assure l’exécution de la votation sur son territoire et arrête les mesures nécessaires ». Comme le précise le message du Conseil fédéral, cette disposition ne faisait que reprendre la règle et la pratique qui prévalaient jusque-là
36 C’est donc aux cantons, chacun pour son territoire et son corps électoral ou, plus précisément, sa fraction du corps électoral fédéral
37 De plus, pour chaque votation, en même temps qu’il fixe les objets soumis au vote conformément à l’alinéa 1bis, le Conseil fédéral adresse aux gouvernements cantonaux une circulaire relative à la votation à venir, qui rappelle les règles applicables et demande à ces gouvernements de veiller à ce que soient prises toutes les mesures permettant d’assurer le déroulement régulier et conforme à la législation de la votation
38 Enfin, à côté de ces instructions spécifiques relatives à chaque votation, il existe diverses autres circulaires générales des autorités fédérales aux gouvernements cantonaux en vue de garantir la qualité du vote dans des circonstances particulières, notamment pour le vote par correspondance
39 Il n’en reste pas moins que même si le droit fédéral est relativement fortement présent, l’exécution des votations fédérales par les cantons laisse une place au droit cantonal
Bibliographie
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Conseil fédéral, Commission des institutions politiques du Conseil des États, Initiative parlementaire. Retrait conditionnel d’une initiative populaire en cas d’adoption d’un contre-projet indirect, du 12.5.2009, Avis du Conseil fédéral, du 20.5.2009, FF 2009 3161 (cité : Rapport CIP CE 2009, Avis du Conseil fédéral).
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Mahon Pascal, Droit constitutionnel, volume I : Institutions, juridiction constitutionnelle et procédure, 3e éd., Bâle/Neuchâtel 2014.
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