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- Dispositions transitoires relatives à la révision du droit de la société anonyme du 19 juin 2020
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I. Historique
1 L'introduction du système proportionnel dans la loi fédérale de 1919 sur l'élection du Conseil national a rendu possible les apparentements de listes (liés à un cercle électoral). Les apparentements de sous-listes n'étaient pas mentionnés dans la loi de 1919, mais ils se sont établis par la suite dans la pratique et ont été considérés comme admissibles selon les réponses du Conseil fédéral aux interventions parlementaires. Lors des débats parlementaires sur la loi fédérale sur les droits politiques de 1976, une proposition visant à interdire les apparentements de listes interpartis a échoué après le retrait d'une proposition visant à supprimer purement et simplement les apparentements de listes. En revanche, les apparentements de sous-listes ont été inscrits pour la première fois dans la loi. Lors des débats, les détracteurs des apparentements de listes ont critiqué le manque de transparence de ces derniers et le fait qu'ils faussaient la volonté des électeurs en attribuant leur voix à un groupe de listes qu'ils ne souhaitaient peut-être pas soutenir. Les partisans, en revanche, considéraient les apparentements de listes comme un correctif au système électoral défavorable aux petits partis, avec des circonscriptions parfois petites. A l'instar du Conseil fédéral, ils ont en outre fait référence aux listes régionales rendues possibles par l'institution des apparentements de listes, qui permettraient de répartir proportionnellement les mandats entre les régions dans les grands cantons et de ne pas favoriser unilatéralement les villes.
2 Dans le cadre de la révision de la LDP de 1994, le Parlement a de nouveau débattu de ce sujet. Cette fois-ci, le Conseil fédéral a proposé de supprimer les liens de sous-liste. Les Chambres fédérales ne l'ont pas suivi. Certaines conditions ont toutefois été créées à l'art. 31 al. 1bis pour la conclusion de sous-listes : Les rattachements de sous-listes ne sont plus possibles qu'"entre des listes de même dénomination qui se distinguent uniquement par une adjonction visant à indiquer le sexe, les ailes d'un groupement, la région ou l'âge" (voir à ce sujet N. 15 ss. ci-après). En revanche, les rattachements de sous-listes (rares dans la pratique) ont été supprimés. En 2013, deux motions visant à supprimer les apparentements interpartis ont été nettement rejetées par le Conseil national.
II. Importance de la disposition
A. Généralités
3 Lors d'une jonction de listes, une ou plusieurs listes s'unissent. Leurs voix sont d'abord additionnées lors de la répartition des mandats. Lors de la première répartition, la liste apparentée est comparée aux autres listes (et listes apparentées) comme s'il s'agissait d'une seule liste. Le droit électoral du Conseil national autorise également les sous-listes au sein des listes apparentées. Sur la base du résultat de l'élection, les mandats sont d'abord répartis entre les listes apparentées (et les listes isolées), puis, lors d'une deuxième répartition et éventuellement d'autres répartitions, les mandats sont ensuite répartis au sein de la liste apparentée entre les éventuelles listes apparentées et (au sein de celles-ci) entre les différentes listes. (Pour plus de détails sur la répartition des mandats entre les listes et les listes apparentées dans le cadre de la procédure de Hagenbach-Bischoff en vigueur dans le droit électoral du Conseil national, cf. art. 40 ss. LDP).
4 Il convient de distinguer entre les apparentements de listes internes aux partis ou à un seul parti, qui comprennent plusieurs listes du même parti ou groupement politique, et les apparentements de listes interpartis ou multipartites, qui comprennent des listes de plusieurs partis ou groupements. Les apparentements de listes au sein d'un même parti permettent aux formations politiques de s'adresser à un électorat plus large en présentant plusieurs listes partielles (listes d'hommes et de femmes, listes de jeunes partis ou listes régionales) comportant un plus grand nombre de candidats. Grâce à la jonction, ils ne prennent pas le risque de perdre des voix (résiduelles) lors de la répartition des mandats entre les listes partielles. Avec les apparentements de listes interpartis, les partis et groupements tentent de mieux exploiter les voix restantes et d'obtenir des mandats supplémentaires grâce à l'apparentement. Le nombre de voix non exploitées et sans poids (voix qui n'ont aucune influence sur le résultat de l'élection) diminue.
5 Les apparentements de listes interpartis sont généralement conclus entre des partis politiquement proches (il existe ainsi de nombreux apparentements de listes bourgeois ou rouge-vert). Ce n'est toutefois pas une obligation et on observe parfois des alliances étranges, uniquement pour des raisons d'arithmétique électorale. En cas d'apparentement de listes, les partenaires de l'apparentement de listes restent des forces politiques indépendantes qui mènent campagne de manière autonome et même l'une contre l'autre.
6 Les apparentements de listes permettent dans certaines circonstances aux partis moyens et petits d'obtenir un mandat qu'ils n'obtiendraient pas par leurs propres moyens (en particulier dans les circonscriptions électorales comptant peu de mandats et un quorum naturel élevé). On ne peut toutefois pas affirmer que l'institution de la jonction de listes sert généralement les petits et moyens partis. Les voix d'un petit ou moyen parti peuvent également aider un grand parti rattaché à une liste à obtenir un mandat supplémentaire, tandis que le petit parti peut, dans certaines circonstances, ne rien obtenir du tout.
7 L'institution du panachage n'a pas de sens dans tous les modes de scrutin. Elle est particulièrement importante dans un système avec de petites circonscriptions électorales et peu de mandats, où l'obstacle (quorum naturel) pour qu'un seul parti obtienne un mandat est élevé (comme dans de nombreux cantons lors des élections au Conseil national). La procédure d'attribution "double Pukelsheim" utilisée lors de plusieurs élections parlementaires cantonales, qui permet une répartition fine des mandats en fonction de la proportion, ne connaît pas non plus de listes apparentées.
8 Dans le débat politique et dans la doctrine, l'institution des apparentements de listes est controversée. Ses avantages sont l'amélioration des chances d'élection des petits et moyens partis dans les petites circonscriptions électorales et la possibilité pour les partis de présenter des listes partielles. Mais les apparentements de listes, et notamment les sous-apparentements, sont souvent critiqués pour leur manque de transparence ; pour de nombreux électeurs, il n'est plus possible de savoir (même avec des indications correspondantes sur les bulletins de vote) à qui revient finalement leur voix, ce qui peut porter atteinte au principe de la liberté de vote. En outre, certains critiquent le fait que l'autorisation des apparentements de listes pourrait conduire à des "résultats électoraux arbitraires", car l'autorisation favorise finalement les apparentements.
B. Droit comparé
9 Dans dix cantons, les apparentements de listes sont autorisés pour les élections parlementaires cantonales (état : fin 2023). Les apparentements de listes sont possibles sans restriction dans les cantons de Berne, Lucerne, Obwald, Glaris, Soleure, Thurgovie et Genève. Les apparentements de listes sont également autorisés sans restriction dans la seule circonscription électorale à la proportionnelle pour les élections cantonales dans le canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures (Herisau) ainsi que dans les circonscriptions électorales non divisées en sous-circonscriptions pour les élections au Grand Conseil vaudois. Lors des élections cantonales saint-galloises, les apparentements de listes sont autorisés entre listes de même dénomination qui ne se distinguent que par une adjonction permettant d'identifier le sexe, les ailes d'un groupement, la région ou l'âge.
10 Seuls cinq cantons connaissent les apparentements de sous-listes. A Berne et dans la circonscription électorale de Herisau dans le canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures, elles sont possibles sans restriction. Dans les cantons de Lucerne, Soleure et Thurgovie, elles ne sont valables (comme pour les élections au Conseil national) qu'entre des listes de même dénomination qui se distinguent uniquement par une adjonction indiquant le sexe, l'aile d'un groupement, la région ou l'âge.
III. Listes apparentées
A. Déclaration concordante (al. 1)
11 Cette disposition autorise les apparentements de listes. Deux ou plusieurs listes peuvent être apparentées. Les apparentements de listes sont possibles entre listes partielles d'un même parti (apparentements de listes internes au parti), mais aussi entre différents partis et groupements (apparentements de listes interpartis).
12 Au sein d'une jonction de listes, les jonctions de sous-listes de deux ou plusieurs listes sont également autorisées. Seules les listes appartenant au même apparentement peuvent être liées dans un sous-apparentement. En revanche, les rattachements de sous-sous-listes ne sont plus autorisés depuis la révision de la LDP de 1994 (cela ressort de la formulation de la norme : "... seuls les rattachements de sous-listes sont autorisés").
13 Pour que les apparentements et les sous-apparentements puissent être valablement conclus, une déclaration concordante des représentants des listes de candidats est exigée. Les représentants doivent approuver le rattachement de listes en ayant connaissance de toutes les listes participantes et de tous les rattachements de sous-listes reçus. Conformément à l'art. 8e al. 1 RPCR, les déclarations doivent contenir au moins les indications figurant sur le formulaire type de l'annexe 3b du RPCR : numéro (si déjà attribué) et désignation des listes apparentées/sous-alliées ; nom et signature des représentants, remarques (p. ex. désignation des apparentements de sous-listes), lieu et date.
14 La déclaration de rattachement de liste doit être déposée auprès de l'autorité compétente du canton au plus tard à l'expiration du délai de mise au point (art. 29 al. 4 LDP). Le moment où la déclaration correspondante parvient à l'autorité cantonale compétente est déterminant pour la validité des apparentements de listes et de sous-listes (art. 8e al. 2 RPVA).
B. Joints de sous-listes (al. 1bis)
15 Une restriction concernant les liens de sous-liste a été introduite dans le LDP lors de la révision de 1994. Ainsi, les rattachements de sous-listes "ne sont valables qu'entre listes de même dénomination qui se distinguent uniquement par une adjonction visant à indiquer le sexe, les ailes d'un groupement, la région ou l'âge".
16 La désignation distinctive des listes partielles d'un groupement admises à la jonction de sous-listes peut se référer au sexe : Ainsi, différents partis connaissent des listes séparées d'hommes et de femmes. La mention distinctive peut concerner les ailes d'un groupement. Ainsi, le parti "Die Mitte" dans le canton de Lucerne présente une liste séparée Christlich-Soziale (Le Centre), ou le GLP dans le canton de Berne une liste Grünliberale KMU (PME vertes). Avec l'augmentation massive des listes partielles, les partis ont pris l'habitude d'attribuer un label à nombre de leurs listes ou de leur attribuer une thématique particulière. Exemples : PLR.économie et formation, PLR.environnement et énergie, PLR.culture et sport dans le canton de Zurich, ou encore : Vert'libéraux énergie, Vert'libéraux créatifs, Vert'libéraux animaux et nature dans le canton de Berne. On ne peut plus parler ici d'ailes de parti que dans un sens très large. La caractéristique distinctive peut en outre être la région. Des listes séparées selon les parties du canton sont courantes dans plusieurs cantons pour certains partis : Die Mitte Hauptliste Süd-Ost et Die Mitte Hauptliste Nord-West dans le canton de Saint-Gall ou les nombreuses listes régionales dans le canton du Valais. (Sur la problématique des listes qui ne sont pas clairement désignées au niveau régional, voir OK-Glaser, art. 37 LDP n. 25 ss.) Les listes séparées d'un parti peuvent enfin se distinguer en ce qui concerne l'âge : Dans de nombreux partis, les jeunes partis présentent traditionnellement leurs propres listes (p. ex. les Jeunes socialistes, les Jeunes libéraux-radicaux, les Jeunes UDC), mais il existe aussi de plus en plus de listes séparées avec des candidats plus âgés (exemples dans le canton de Zurich : liste UDC Ü55, senior GLP, SP 60+).
17 La disposition selon laquelle des apparentements de sous-listes sont possibles entre listes de différentes ailes d'un même groupement a été interprétée de manière généreuse dans la pratique pendant des années et n'a pas été considérée comme une interdiction des apparentements de sous-listes interpartis. Ainsi, lors des élections au Conseil national de 2019 dans le canton de Bâle-Ville, les trois partis indépendants PEV, PVL et PBD ont uni leurs listes sous le nom principal de liste commun "Centre" dans une liaison de sous-listes en tant que différentes ailes d'un groupement. Et dans le canton de Vaud, les trois partis PEV, UDF et PBD se sont présentés sous le nom principal de liste "Alliance du centre" en tant qu'ailes différentes d'un groupement avec des listes sous-combinées.
18 La doctrine, pour autant qu'elle se soit penchée sur la question, s'est montrée plutôt critique. Yvo Hangartner/Andreas Kley ont qualifié la pratique de "(trop ?) généreuse" dans la première édition de l'ouvrage de référence "Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft", parue en 2000 ; Anina Weber l'a jugée "(trop) généreuse" en 2016, dans une formulation pratiquement identique. Dans un article paru en 2020, Andreas Glaser et Florian Frei ont porté un jugement plus sévère. En se basant sur l'historique de la norme, ils sont arrivés à la conclusion que les associations de sous-listes interpartis étaient illégales. Lors de l'adoption de la disposition en 1993/1994, le Parlement n'a voulu autoriser que les apparentements de listes entre différents partis, et non les sous-apparentements. Ces dernières se limitent aux alliances au sein d'un même parti. C'est également la conclusion à laquelle sont parvenus les auteurs de la deuxième édition de l'ouvrage "Demokratische Rechte", qui paraîtra en 2023.
19 En 2021/2022, les Chambres fédérales ont retenu, dans le cadre du débat sur une initiative parlementaire, que des partis différents (comme dans les cas de Bâle-Ville et de Vaud cités ci-dessus) ne pouvaient pas être les ailes d'un même groupement. Les rattachements de sous-listes entre listes de même dénomination, dont les ailes sont formées par des partis différents, doivent donc être considérés à l'avenir comme interdits. Le Conseil fédéral le précise explicitement dans sa nouvelle circulaire relative aux élections au Conseil national. Le vote du président de la CIP-E ainsi que les votes du porte-parole et de la porte-parole de la CIP-E correspondraient à une réserve d'interprétation explicite en référence à la ratio legis, qui justifierait un changement de pratique. Dans une décision de principe, le Tribunal fédéral a protégé cette conception juridique et rejeté un recours contre la non-autorisation d'un lien de sous-liste entre le "Centre" et le PEV dans le canton de Neuchâtel lors des élections au Conseil national de 2023. Il ressort clairement de l'interprétation historique et téléologique de la disposition que les apparentements de sous-listes ne sont autorisés qu'entre listes du même parti ou groupement. De même, l'interdiction des apparentements de sous-listes entre partis ne viole pas l'égalité des droits électoraux garantie par l'article 34, alinéa 2, de la Constitution fédérale.
C. Mention sur les bulletins de vote (al. 2)
20 La disposition exige que les apparentements de listes et de sous-listes soient mentionnés sur les bulletins de vote au moyen d'un formulaire préimprimé. Il est impératif, à la lumière de la liberté de vote, que les électeurs sachent quelles alliances ont été conclues entre les différentes listes ou à qui leur vote pourrait éventuellement profiter. Cette disposition a été introduite lors de l'adoption du LDP en 1976 ("afin que les choses soient claires pour tout le monde", comme l'a écrit le Conseil fédéral dans son message).
21 La mention des apparentements et des sous-apparentements doit être faite "sous une forme aisément compréhensible et bien visible", comme le précise le Conseil fédéral dans la circulaire relative aux élections au Conseil national. Il est recommandé de faire figurer les indications sur les listes de rattachement en haut du bulletin de vote plutôt qu'en bas (ce qui est la norme, du moins dans les grands cantons). Pour mieux informer les électeurs, il est également préférable de mentionner non seulement les numéros de liste, mais aussi les abréviations des listes. Certains cantons (comme Zurich, Berne ou Thurgovie) ne se contentent pas de mentionner les apparentements et les sous-apparentements sur les bulletins préimprimés des listes respectives, mais insèrent en outre un aperçu de tous les apparentements et sous-apparentements au début du bloc de bulletins électoraux.
22 Une jonction de listes qui n'a pas été portée à la connaissance des électeurs n'est pas valable. C'est ce qu'a jugé le Tribunal fédéral dans un cas concernant les élections au Grand Conseil vaudois de mars 1978 : l'apparentement annoncé entre le Parti radical démocratique et le Parti libéral dans la circonscription électorale de Lausanne n'avait été ni publié par erreur, ni mentionné sur les listes électorales, ni porté à la connaissance des électeurs d'une quelconque manière. Le Tribunal fédéral a considéré qu'il s'agissait d'une atteinte à la volonté des électeurs, car on ne pouvait pas exclure que certains électeurs auraient voté différemment s'ils avaient eu connaissance de l'apparentement des listes. Selon le Tribunal fédéral, la libre formation de la volonté implique que les électeurs reçoivent de manière appropriée toutes les informations importantes relatives à l'élection - parmi lesquelles figurent obligatoirement les apparentements de listes conclus. La répartition des sièges a été recalculée (sans l'apparentement de listes non communiqué) et les sièges ont été réattribués en conséquence.
D. Pas de révocation (al. 3)
23 Les déclarations relatives aux apparentements de listes et aux sous-apparentements ne peuvent pas être révoquées. Cette disposition a été ajoutée lors de la révision de 1994 "afin de prévenir les incertitudes et les escarmouches tactiques", comme l'écrivait le Conseil fédéral dans son message. Il se référait explicitement à un cas qui s'était produit dans le canton de Berne lors des élections au Conseil national de 1987. Un apparentement de listes entre deux groupements avait d'abord été déclaré, puis révoqué par écrit par l'un des groupements et renouvelé peu avant l'expiration du délai, ce qu'un troisième parti avait tenté d'empêcher en menaçant de faire recours.
Matériaux
Bericht des Bundesrates vom 13.3.1931 an die Bundesversammlung über das Postulat des Nationalrates vom 5.12.1928 betreffend die Unterlisteverbindung (BBl 1931 I S. 354).
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 28.4.1975 (BBl 1975 I S. 1317).
Botschaft des Bundesrates über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993 (BBl 1993 III S. 445).
Bericht der Bundeskanzlei vom 21.8.2013: Proporzwahlsysteme im Vergleich (zit. Bericht Bundeskanzlei Proporzwahlsysteme).
Bericht des Bundesrates vom 13.11.2019 an den Nationalrat über die Nationalratswahlen für die 51. Legislaturperiode (BBl 2019 S. 7461) (zit. Bericht BR NRW 2019).
Leitfaden der Bundeskanzlei für kandidierende Gruppierungen für die Nationalratswahlen vom 20.10.2019.
Parlamentarische Initiative SPK-NR 21.402 Präzisierung der Unterlistenverbindungen. Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats vom 5.11.2021.
Parlamentarische Initiative SPK-NR 21.402 Präzisierung der Unterlistenverbindungen. Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerats vom 8.4.2022 (zit. Bericht der SPK-S vom 8.4.2002).
Kreisschreiben des Bundesrates an die Kantonsregierungen vom 19.10.2022 über die Gesamterneuerungswahl des Nationalrates vom 22.10.2023 (BBl 2022 S. 2547) (zit. Kreisschreiben BR NRW 2023).
Bibliographie
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Hangartner Yvo/Kley Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000.
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Muheim Anton, Wahl des Nationalrates, in: Das Bundesgesetz über die politischen Rechte, Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, St. Gallen 1978, S. 65–89.
Schmid Benno, Die Listenverbindung, Zürich 1961.
Tschannen Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl., Bern 2021.
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