-
- Art. 5a Cst.
- Art. 6 Cst.
- Art. 10 Cst.
- Art. 16 Cst.
- Art. 17 Cst.
- Art. 20 Cst.
- Art. 22 Cst.
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- Art. 75b Cst.
- Art. 96 al. 2 lit. a Cst.
- Art. 110 Cst.
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- Art. 123b Cst.
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- Art. 50 CO
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- Art. 143 CO
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- Dispositions transitoires relatives à la révision du droit de la société anonyme du 19 juin 2020
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- Art. 2 LPD
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- Art. 7 LPD
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CODE DES OBLIGATIONS
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LOI FÉDÉRALE SUR LA PROTECTION DES DONNÉES
LOI FÉDÉRALE SUR LA POURSUITE POUR DETTES ET LA FAILLITE
CODE PÉNAL SUISSE
CYBERCRIME CONVENTION
ORDONNANCE SUR LE REGISTRE DU COMMERCE
- I. Historique
- II. Importance de la disposition
- III. Commentaire du texte de la norme
- Bibliographie
- Matériaux
I. Historique
1 La Constitution fédérale du 29 mai 1874 a introduit le référendum facultatif dans les affaires de la Confédération. Les lois fédérales et les arrêtés fédéraux de portée générale devaient, en vertu de l'art. 89 al. 2 aCst., être soumis au peuple pour acceptation ou rejet si 30'000 électeurs ou huit cantons le demandaient. La durée du délai référendaire n'était pas fixée dans la Constitution, mais devait être réglée par voie législative. Sur proposition du Conseil fédéral, un délai de 90 jours a été inscrit à l'article 4 de la loi fédérale du 17 juin 1874 concernant la votation populaire sur les lois et arrêtés fédéraux. Le délai devait être déclenché par la publication de la loi ou de l'arrêté fédéral de portée générale dans la Feuille fédérale. La LDP a repris le délai référendaire et la détermination du début du délai à l'art. 59, sans en modifier le contenu.
2 Le nombre de déclarations de soutien pour l'aboutissement d'un référendum facultatif a été augmenté de 30'000 à 50'000 signatures par l'arrêté fédéral du 25 mars 1977 portant augmentation du nombre de signatures pour le référendum. Cette mesure visait à (re)mettre en adéquation le quorum avec le nombre total d'électeurs. L'introduction du droit de vote des femmes en 1971 a joué un rôle important à cet égard, mais d'autres arguments ont également été avancés pour justifier la nécessité d'agir, comme l'amélioration des moyens de transport et de communication, la concentration accrue de la population dans les agglomérations urbaines et les nouvelles méthodes de publicité politique. Le délai référendaire est en revanche resté inchangé.
3 La disposition de l'art. 59a a été introduite dans la LDP en 1996 et est entrée en vigueur le 1.4.1997. Elle a été adoptée par le Conseil fédéral. Cette modification juridique était une conséquence des incohérences apparues lors du dépouillement du référendum contre la construction de la Nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA) : Le dépouillement a d'abord révélé l'échec de justesse du référendum. Après la découverte d'une erreur de comptage, deux groupes interdépartementaux ont recompté toutes les listes de signatures indépendamment les unes des autres et ont constaté que le référendum avait abouti de justesse. Une enquête administrative a travaillé sur les raisons de cette incohérence et a ainsi jeté les bases de la révision de la LDP de 1996.
4 L'une des causes des problèmes de dépouillement était l'ancienne disposition de l'art. 65 LDP, appliquée pour la première fois lors du référendum sur la NLFA. Elle permettait à la Chancellerie fédérale de faire corriger les défauts des attestations de droit de vote auprès des services compétents selon le droit cantonal, même après l'expiration du délai référendaire, si l'aboutissement du référendum en dépendait. Cette possibilité d'attestation ultérieure a été supprimée par la révision de la LDP de 1996. En outre, les signatures devaient désormais impérativement parvenir à la Chancellerie fédérale dans le délai référendaire, alors qu'auparavant, il suffisait qu'elles soient déposées à temps, selon le cachet de la poste (voir à ce sujet N. 31). En contrepartie de ces deux adaptations, le délai référendaire a été prolongé de 90 à 100 jours.
5 Lors de l'examen de la révision de la LDP de 1996, l'Assemblée fédérale a suivi les propositions du Conseil fédéral. La commission consultative du Conseil national s'était d'abord prononcée pour un autre concept, qui n'a toutefois pas pu s'imposer au Conseil national. Elle voulait s'en tenir au délai référendaire de 90 jours ; les signatures auraient toutefois dû être déposées dans le délai référendaire auprès de l'organe compétent selon le droit cantonal. Les signatures attestées auraient alors dû être déposées à la Chancellerie fédérale au plus tard dans les 30 jours suivant l'expiration du délai référendaire. Cette proposition aurait prolongé la durée pendant laquelle un acte législatif est "en suspens" en raison du délai référendaire et aurait probablement aggravé les problèmes identifiés par l'enquête administrative, car les compétences n'auraient pas été clairement délimitées.
6 L'arrêté fédéral du 4 octobre 2002 portant modification des droits populaires a ancré dans la Constitution fédérale le délai référendaire qui n'était jusqu'alors fixé que dans la loi. La disposition de l'article 59 LDP est ainsi devenue redondante et a été abrogée dans le cadre d'une mise à jour du droit fédéral. Depuis lors, la référence au délai référendaire à l'art. 59a ne se réfère plus à l'art. 59 LDP, mais à l'art. 141 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst., RS 101).
II. Importance de la disposition
A. Généralités
7 L'art. 141 al. 1 let. a-d de la Constitution fédérale désigne les actes législatifs qui doivent être soumis au vote des électeurs si 50'000 électeurs ou huit cantons le demandent dans les 100 jours suivant la publication officielle de l'acte. L'article 59a LDP renvoie à ces quorums et à ce délai, qu'il concrétise davantage.
8 Le référendum facultatif a un effet suspensif. Les actes soumis au référendum - à l'exception des actes urgents au sens de l'art. 165 Cst. - ne peuvent entrer en vigueur et déployer des effets juridiques que lorsque le délai référendaire a expiré sans avoir été utilisé ou que l'acte a été accepté en votation populaire et que le résultat en a été conservé. Les actes législatifs pour lesquels le délai référendaire est en cours sont indiqués sur le site Internet de la Chancellerie fédérale. Il n'y a pas d'information active sur l'expiration du délai référendaire non utilisé, mais tous les actes soumis au référendum sont gérés dans une banque de données qui permet également de suivre l'utilisation des droits populaires.
9 La disposition de l'art. 59a délimite clairement les responsabilités des différents acteurs : du côté de la Confédération, la réception des signatures incombe à la Chancellerie fédérale. En revanche, la collecte des signatures, l'obtention de l'attestation de la qualité d'électeur et le dépôt des signatures incombent aux acteurs qui demandent le référendum (comités référendaires, signataires, etc.). L'obligation de prouver la qualité d'électeur est l'expression du principe général du droit selon lequel c'est à celui qui déduit des droits d'un fait allégué de prouver son existence (art. 8 CC).
B. Droit comparé
10 Pour le référendum populaire facultatif, les cantons prévoient des délais compris entre 30 et 90 jours pour la collecte des signatures, mais ces délais sont concrétisés de manière différente. Le délai commence toujours à courir à partir de la date de la publication officielle.
11 Dans neuf cantons, les signatures peuvent être déposées sans attestation de droit de vote auprès de l'autorité cantonale compétente, qui fait ensuite procéder au contrôle du droit de vote. Certains cantons prévoient toutefois expressément que l'attestation de droit de vote peut être obtenue sur une base volontaire avant le dépôt.
12 Dans seize cantons, comme au niveau fédéral, ceux qui demandent le référendum sont responsables de l'obtention de l'attestation de la qualité d'électeur. Le délai référendaire n'a toutefois pas la même signification dans tous ces cantons. La plupart d'entre eux s'inspirent de la réglementation fédérale et exigent que les attestations de droit de vote soient obtenues dans le délai référendaire et qu'elles soient en possession du canton au moment du dépôt. Les cantons d'Uri, de Nidwald, de Soleure, de Schaffhouse, de Saint-Gall, d'Argovie, du Valais et de Neuchâtel connaissent toutefois - à l'instar de la Confédération dans l'art. 65 LDP - la règle selon laquelle les lacunes de l'attestation de la qualité d'électeur peuvent être comblées d'office, dans la mesure où l'aboutissement de l'initiative populaire en dépend. Les cantons du Tessin, de Berne et de Vaud connaissent en outre d'autres nuances.
13 Dans le canton du Tessin, les signatures doivent être déposées dans le délai référendaire auprès de la chancellerie d'Etat ou de la commune compétente pour l'attestation du droit de vote. Si une signature est encore parvenue à temps à la commune, celle-ci la transmet à la Chancellerie d'Etat dans les cinq jours.
14 Dans le canton de Berne, les signatures doivent être remises au service compétent pour l'attestation du droit de vote au plus tard à la fin du délai référendaire de trois mois. Ce service dispose ensuite de trois semaines pour attester la signature et la renvoyer à l'expéditeur. Enfin, les signatures attestées doivent être remises au canton au plus tard 30 jours après l'expiration du délai référendaire.
15 Le canton de Vaud connaît une réglementation similaire à celle du canton de Berne, mais les délais sont plus courts : Les services compétents doivent renvoyer les signatures attestées aux expéditeurs dans les deux semaines suivant la fin du délai référendaire ; les auteurs doivent ensuite remettre les signatures attestées au canton au plus tard trois semaines après la fin du délai référendaire.
16 Le canton de Glaris ne connaît pas de référendum facultatif au niveau cantonal.
III. Commentaire du texte de la norme
A. Quorum référendaire
17 L'art. 141 al. 1 Cst. fixe le nombre constitutionnel de cantons (huit), respectivement le nombre d'électeurs nécessaires (50'000) pour qu'un référendum puisse être lancé. L'art. 59a concrétise pour le référendum populaire le fait que les électeurs doivent manifester leur volonté sous la forme d'une signature. Il s'agit de la signature manuscrite ; avant 1997, seul le nom était exigé, écrit à la main et lisible, ainsi que d'autres indications permettant d'établir l'identité, comme le prénom, l'année de naissance et l'adresse. L'art. 67a LDP règle la manière dont la demande des cantons doit être formulée lors du référendum cantonal ; le droit cantonal et, subsidiairement, l'art. 67 LDP déterminent quel est l'organe cantonal compétent en la matière.
B. Délai référendaire
1. Début du délai
18 Selon l'art. 141 al. 1 Cst., le délai référendaire de 100 jours commence à courir à compter de la publication officielle de l'acte législatif. Les lois fédérales et les arrêtés fédéraux soumis au référendum facultatif doivent être publiés dans la Feuille fédérale conformément à l'art. 13 al. 1 let. e LPubl, et ce simultanément dans toutes les langues officielles (art. 14 al. 1 LPubl). Pour des raisons de transparence et de prévisibilité, les actes législatifs soumis au référendum et adoptés par l'Assemblée fédérale au cours de la même session doivent, en règle générale, être publiés simultanément dans la Feuille fédérale (art. 42, al. 6, 1re phrase, OPubl). La publication a lieu en principe au plus tôt dix jours après le vote final (art. 42, al. 6, 2e phrase, OPubl). Dans la pratique, les actes législatifs sont généralement publiés le surlendemain du mardi suivant le vote final, c'est-à-dire onze jours plus tard.
19 Un projet de référendum peut également être publié de manière anticipée, conformément à l'art. 42, al. 6, 3e phrase, OPubl, si cela est indispensable pour qu'il entre en vigueur à temps. Dans la législation ordinaire, la publication anticipée est rare. En 2012, par exemple, les arrêtés fédéraux relatifs aux accords fiscaux avec l'Allemagne, le Royaume-Uni et l'Autriche ont été adoptés le 15 juin 2012 et publiés dès le 19 juin 2012. Les acteurs référendaires se sont opposés à cette procédure et ont fait valoir un désavantage, car ils ont eu moins de temps pour préparer le référendum. Le Tribunal fédéral a toutefois reconnu l'urgence de l'affaire et a protégé la démarche des autorités - bien que le droit de l'époque ne régissait pas expressément une publication anticipée. Suite à cet incident, cette possibilité a été inscrite à l'art. 42 al. 6 phrase 3 de l'OPubl du 7.10.2015.
20 Les lois fédérales urgentes sont publiées dans le RO au plus tard le jour de leur entrée en vigueur, conformément à l'art. 7 al. 3 LPubl. Conformément à l'art. 24 al. 1 OPubl, le titre, la référence au RO et - si la durée de validité est supérieure à un an - le délai référendaire sont publiés dans la Feuille fédérale. Ainsi, par exemple, la LIPC a été adoptée le 30.9.2022, est entrée en vigueur le 1.10.2022 et a été publiée dans la FF le 11.10.2022 avec indication du délai référendaire. Dans la pratique, la mention dans la FF est généralement publiée - comme dans l'exemple cité - en même temps que les actes législatifs de la même session. Une publication anticipée n'a lieu qu'exceptionnellement, lorsque cela s'avère nécessaire pour l'organisation à temps d'une éventuelle votation populaire. Cette pratique est contraire à l'art. 24, al. 2, OPubl, selon lequel la mention dans la FF doit paraître en même temps que la publication du texte de loi dans le RO. Elle facilite toutefois la préparation des acteurs référendaires à la collecte des signatures et ne limite généralement pas la planification de la votation. La réglementation de l'art. 24 al. 2 OPubl ne semble donc pas nécessaire à la protection des droits populaires, raison pour laquelle elle devrait, selon l'avis défendu ici, être adaptée de lege ferenda.
21 Selon l'art. 20 al. 2 PA, le délai commence à courir le jour suivant son déclenchement. Par conséquent, le délai de 100 jours doit être calculé à partir du jour suivant la publication dans la Feuille fédérale.
22 Dans la pratique, il arrive qu'un acte législatif soit mal publié dans la Feuille fédérale. Cela peut être le cas, par exemple, lorsque l'acte législatif publié présente des erreurs formelles ou des formulations qui ne reflètent pas le résultat des délibérations parlementaires. Dans de tels cas, la Commission de rédaction de l'Assemblée fédérale fait procéder à une rectification conformément à l'art. 58 al. 1 LParl. Dans les cas graves concernant un acte législatif soumis au référendum, elle ordonne à la Chancellerie fédérale de rectifier la publication dans la Feuille fédérale par un corrigendum.
23 Les conséquences juridiques d'une publication défectueuse pour le délai référendaire ne sont pas réglées par la loi. La question se pose notamment de savoir si le délai référendaire doit être redéclenché ou non. Cela doit être évalué au cas par cas, selon le principe de la bonne foi et de la proportionnalité. D'une part, le droit de référendum ne doit pas être amoindri par le défaut. D'autre part, il faut éviter que des acteurs politiques se prévalent de manière abusive de la publication défectueuse pour retarder l'entrée en vigueur d'un acte législatif. D'un point de vue juridique, il est déterminant de savoir si l'oubli a des conséquences importantes sur le contenu et peut avoir de l'importance pour le lancement d'un référendum ou la renonciation à celui-ci.
24 Dans la pratique, il existe plusieurs exemples d'actes législatifs publiés de manière lacunaire, dans lesquels la question d'un nouveau déclenchement du délai référendaire s'est posée. Le projet de référendum de la LRTV, adopté le 24.3.2006, contenait dans sa version allemande une erreur de contenu concernant les dispositions relatives à la protection juridique. Elle a été corrigée le 18.7.2006 ( !) et le délai référendaire a été redéclenché, bien que le délai initial ait expiré le 13.7.2006 sans avoir été utilisé. Un autre exemple s'est produit en 2015 lors de la révision de la LAA : les textes publiés contenaient un alinéa qui a été supprimé lors des débats parlementaires et qui n'aurait pas dû faire partie du texte soumis au vote final. L'erreur concernait les textes de toutes les langues officielles, même si seule la version française reproduisait la disposition in extenso. L'erreur a été corrigée et le délai référendaire a été redéclenché. Le dernier exemple en date concernait la FIDLEG, adoptée en 2018. Le texte soumis au référendum contenait, dans sa version française, un article dont un alinéa n'avait pas été adapté conformément aux décisions des Chambres. Cette disposition a été contestée lors des débats parlementaires et avait donc une pertinence politique. L'erreur a été corrigée dans la Feuille fédérale, mais le délai référendaire n'a pas été relancé.
25 Une problématique comparable à la publication d'un projet de référendum erroné s'est présentée en 1987/88 lorsque les projets de référendum de la session d'automne ont été publiés en italien avec un certain retard par rapport à ceux des autres langues officielles, pour des raisons techniques. Afin de préserver l'égalité de traitement des communautés linguistiques, la date de clôture du délai référendaire a ensuite été repoussée pour les signatures provenant de la Suisse italienne, c'est-à-dire des communes tessinoises et grisonnes italophones. Le Tribunal fédéral a protégé la démarche des autorités, mais il y a eu un contrecoup législatif qui a conduit à une modification de l'art. 59 LDP en 1996. La nouvelle disposition prévoyait que le "délai référendaire était de 90 jours à compter de la dernière publication officielle". Quelques années plus tard, le législateur a toutefois jugé cette modification juridique trop rigide et l'a annulée.
26 Les critères d'évaluation des conséquences juridiques d'une publication défectueuse laissent une certaine marge d'appréciation aux autorités compétentes. Compte tenu de la portée potentielle de telles décisions et du fait que les conséquences politiques ne peuvent guère être totalement ignorées lors de l'évaluation, une réglementation légale a été suggérée de lege ferenda.
2. Expiration du délai
27 L'art. 59a définit le délai référendaire comme un délai absolu et exige que toutes les conditions soient remplies dans le délai. Les signatures doivent parvenir à la Chancellerie fédérale au plus tard le dernier jour du délai, c'est-à-dire qu'elles doivent être physiquement disponibles. En ce qui concerne le référendum des cantons, l'article 67b LDP prévoit que les lettres des cantons doivent parvenir à la Chancellerie fédérale à cette date.
28 La LDP ne définit pas l'heure à laquelle les signatures peuvent être remises à la Chancellerie fédérale le dernier jour du délai. D'un point de vue juridique, toutes les signatures remises à la Chancellerie fédérale avant minuit le dernier jour du délai sont considérées comme ayant été déposées dans les temps. Dans la pratique, il arrive que la Chancellerie fédérale accepte des signatures à des heures tardives.
29 Si le délai référendaire expire un samedi, un dimanche ou un jour férié reconnu, le référendum peut être déposé le premier jour ouvrable suivant, conformément à l'art. 20 al. 2 ODP. Cette règle correspond à la règle générale pour le calcul des délais de droit administratif selon l'art. 20 al. 3 PA, mais prévoit en outre une limitation aux heures de bureau. Les heures de bureau ne font pas l'objet d'une réglementation particulière au niveau fédéral. L'art. 10 al. 1 LTr définit la durée du travail de jour comme étant la période comprise entre 6 et 20 heures ; le dépôt de signatures devrait en conséquence être possible jusqu'à 20 heures afin de respecter le délai référendaire.
C. Dépôt
30 Les signatures d'un référendum populaire sont généralement remises en mains propres à la Chancellerie fédérale lors d'un dépôt qui fait l'objet d'une grande publicité. La date et l'heure exactes doivent être convenues avec la Chancellerie fédérale au plus tard deux à trois semaines à l'avance. Les dépôts sont régulièrement accompagnés par les médias et les auteurs du référendum profitent de l'occasion pour attirer l'attention sur leur requête.
31 Les signatures ne doivent pas être remises personnellement à la Chancellerie fédérale, mais pourraient théoriquement être envoyées par la poste. Toutefois, les signatures déposées par voie postale doivent également parvenir à la Chancellerie fédérale le dernier jour du délai ; le cachet de la poste ne suffit plus depuis la révision de la LDP de 1996. Il en va de même pour le référendum cantonal : il doit non seulement être décidé dans le délai référendaire, mais aussi parvenir à la Chancellerie fédérale avant l'expiration du délai. Avec le dépôt personnel, les comités gardent le contrôle du nombre de signatures qu'ils ont effectivement déposées dans les délais. La Chancellerie fédérale accuse réception du nombre de cartons et du nombre de signatures - indiqué par le comité référendaire concerné - qui ont été déposés.
32 Contrairement au dépôt d'initiatives populaires (art. 71 LDP), les listes de signatures ne doivent pas être déposées en bloc pour le référendum populaire facultatif. Plusieurs dépôts pour le même référendum sont envisageables et ont surtout lieu lorsque plusieurs comités indépendants les uns des autres récoltent des signatures pour un référendum, parfois pour des raisons différentes. Des dépôts supplémentaires de signatures pendant le délai référendaire sont autorisés, ce qui peut notamment se produire lorsque l'aboutissement d'un référendum est menacé et que chaque signature est importante.
33 La constitution d'un comité pour un référendum populaire facultatif n'est pas juridiquement nécessaire. Contrairement aux initiatives populaires et aux propositions électorales, une demande de référendum ne nécessite pas nécessairement une représentation capable de faire des déclarations contraignantes aux autorités. Dans la pratique, la formation d'un comité est toutefois la règle et semble appropriée pour des raisons pratiques, afin d'organiser la collecte, l'attestation et le dépôt des signatures, sans oublier la campagne de votation qui s'ensuit. Il est possible de constituer plusieurs comités référendaires.
34 Les comités référendaires participent à l'élaboration des explications de vote. Selon l'art. 11 al. 2 LDP, les comités d'auteurs de référendums peuvent communiquer leurs arguments au Conseil fédéral. Celui-ci doit les prendre en compte dans ses explications. Dans la pratique, cela signifie en général qu'il reprend et publie les textes des comités, pour autant qu'ils ne portent pas atteinte à l'honneur, ne soient pas manifestement contraires à la vérité ou ne soient pas trop longs. S'il y a plusieurs comités pour un référendum, leurs arguments prennent place dans les explications de vote dans la même proportion que les signatures qu'ils ont déposées ont contribué à l'aboutissement du référendum. Cette répartition présuppose toutefois que les signatures soient déposées séparément par comité.
35 Selon l'art. 20 al. 1 ODP, les listes de signatures doivent être déposées séparément par canton. Les listes de signatures sont donc généralement emballées dans un carton par canton et remises à la Chancellerie fédérale par carton.
D. Attestation de droit de vote
36 Selon l'art. 59a, le droit de vote des signataires doit être attesté au moment du dépôt. Si l'attestation du droit de vote fait défaut, la signature n'est pas valable (art. 66 al. 2 let. b LDP). Une attestation ultérieure après l'expiration du délai référendaire n'est pas possible. Le délai référendaire ne comprend pas seulement la collecte des signatures, mais aussi l'obtention des attestations de vote.
37 Si les attestations de droit de vote sont défectueuses, les auteurs d'un référendum doivent s'efforcer de les corriger dans le délai référendaire ; une correction des défauts par la Chancellerie fédérale est exclue. Si la Chancellerie fédérale reçoit des indications sur des problèmes concernant les attestations, elle offre toutefois aux acteurs référendaires la possibilité d'intervenir auprès des cantons concernés ou, le cas échéant, auprès des services officiels compétents.
E. Délai référendaire dans la pandémie Covid-19
38 Lors de l'épidémie de Covid-19, les autorités ont restreint la liberté de réunion et de mouvement pour des raisons de santé publique. Cela a affecté les possibilités de collecter des signatures dans l'espace public pour des initiatives populaires et des référendums. En contrepartie, des mesures ont donc été prises pour garantir l'exercice des droits populaires.
39 Le 16.3.2020, le Conseil fédéral a déclaré la situation extraordinaire selon l'art. 7 LEp, gelant ainsi en grande partie la vie publique. La collecte de signatures pour les initiatives populaires et les référendums en cours est devenue pratiquement impossible. Le Conseil fédéral a donc suspendu les délais en cours pour la collecte des signatures par l'ordonnance du 20.3.2020 sur la suspension des délais pour les initiatives populaires fédérales. Cette mesure visait à éviter que les droits populaires ne soient vidés de leur substance, dans la mesure où des demandes populaires n'échoueraient pas faute de soutien démocratique, mais en raison de mesures prises par les autorités. Selon l'art. 1 al. 2 de l'ordonnance, le délai référendaire prévu à l'art. 59a n'était toutefois suspendu que si la Chancellerie fédérale était informée de la collecte de signatures au plus tard cinq jours après la publication de l'ordonnance. Les actes législatifs non contestés politiquement ne devaient pas être suspendus et la possibilité de leur entrée en vigueur ne devait pas être retardée. Des annonces ont été reçues pour deux actes législatifs de la session d'hiver 2019. La suspension des délais s'appliquait jusqu'au 31.5.2020, soit 72 jours au total.
40 La motion 20.3419 Rieder, adoptée par le Conseil des États le 17.9.2020 et par le Conseil national le 10.6.2021, demande notamment au Conseil fédéral de créer une base légale pour la suspension de tels délais politiques. La mise en œuvre prévue de la motion ne le prévoit pas, ce qui souligne le caractère singulier de la mesure prise à l'époque.
41 Outre la suspension des délais au printemps 2020, l'art. 59a LDP a été supplanté pour une durée limitée par une disposition de la loi Covid-19. Selon l'art. 2 de la loi Covid-19, le Conseil fédéral pouvait prévoir par voie d'ordonnance que les demandes de référendum puissent être déposées dans le délai référendaire avec le nombre de signatures requis, mais sans attestation de la qualité d'électeur. La loi désignait la Chancellerie fédérale comme compétente pour obtenir les attestations de droit de vote auprès des services officiels compétents. Cette obligation concernait les signatures nécessaires à l'aboutissement de la demande. Cette mesure devait permettre aux comités d'exploiter pleinement le délai de collecte des signatures, mais pas de les dispenser totalement de l'obligation de recueillir au fur et à mesure les attestations de vote (art. 62, al. 1, LDP). Les comités référendaires ont toutefois fait un usage très variable de cette possibilité, comme le montre la liste ci-dessous :
référendum | signatures déposées | dont certifie | source |
Covid-19-Gesetz | 97'878 | 30'166 | |
CO2-Gesetz | 123'879 | 73'185 | |
BG über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT) | 141'264 | 3'033 | |
Änderung ZGB (Ehe für alle) | 69’392 | 62’241 | |
Änderung Covid-19-Gesetz | 187’239 | 5’401 | |
Massnahmenpaket zugunsten der Medien | 109’948 | 4980 | |
Änderung des BG über die Stempelabgabe (StG) | 71'316 | 17'556 | |
Transplantationsgesetz | 70’230 | 19’743 | |
Änderung des Filmgesetzes | 69’797 | 301 | |
Weiterentwicklung Schengen-Besitzstand | 58’360 | 18’624 | |
Änderung Verrechnungssteuergesetz | 66’478 | 60’210 | |
Änderung AHVG (AHV 21) | 124’337 | 53’791 |
42 Sur la base de la loi Covid-19, le Conseil fédéral a édicté le 7.10.2020 l'ordonnance Covid-19 sur l'attestation de la qualité d'électeur, qui réglait les détails de la procédure. La modification de la loi Covid-19 du 19.3.2021 a étendu la règle d'exception aux initiatives populaires, ce qui a entraîné une révision totale de l'ordonnance Covid-19 sur l'attestation de droit de vote. La modification du 17.12.2021 de l'ordonnance Covid 19 sur l'attestation de droit de vote a encore prolongé la durée de validité de la réglementation dérogeant à l'art. 59a jusqu'au 31.8.2022. Depuis cette date, les référendums et les initiatives populaires doivent à nouveau être déposés avec l'attestation de droit de vote.
Merci à Julien Fiechter pour ses précieuses réactions et à Manuel Küng pour son soutien dans la recherche sur les réglementations cantonales.
Bibliographie
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Braun Binder Nadja, Quoren und Fristen bei der elektronischen Unterschriftensammlung, ZSR 133 (2014), S. 539–557.
Biaggini Giovanni, Der coronavirusbedingte Fristenstillstand bei eidgenössischen Volksbegehren – eine Fallstudie zur Tragfähigkeit von Art. 185 Abs. 3 BV, ZBl 5 (2020), S. 277–288.
Kley Andreas, Demokratisches Instrumentarium, in: Giovanni Biaggini/Thomas Gächter/Regina Kiener (Hrsg.), Staatsrecht, 3. aktualisierte und ergänzte Auflage, Zürich 2021, S. 360–388.
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Mahon Pascal, Kommentierung zu Art. 15 BPR, in: Glaser Andreas/Braun Binder Nadja/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, verfügbar unter: https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr15, besucht am 30.1.2024.
Steiner Sigrid, Kommentierung zu Art. 58 ParlG, in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Kommentar zum Parlamentsgesetz (ParlG) vom 13.12.2002, 1. Aufl., Basel 2014 (zit. Steiner, Kommentar zum ParlG, Art. 58).
Matériaux
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Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über eine Erhöhung der Unterschriftenzahlen für Initiative und Referendum vom 9.6.1975, BBl 1975 II 129 ff., abrufbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1975/2_129_137_129/de, besucht am 26.1.2024 (zit. Botschaft 1975/II).
Botschaft über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993, BBl 1993 III 445 ff., abrufbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1993/3_445_405_309/de, besucht am 26.1.2024 (zit. Botschaft 1993).
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Medienmitteilung vom 15.12.2023 «Rechtsänderungen im Bereich der politischen Rechte: Vernehmlassung eröffnet», abrufbar unter: https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-99389.html, besucht am 26.1.2024 (zit. Medienmitteilung vom 15.12.2023).
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Bundesarchiv E3321#1998/250#5* NEAT-Referendum; Administrativuntersuchung betreffend Auszählung der Unterschriften, Schlussbericht vom 13.4.1992 zur Administrativuntersuchung betreffend Auszählung des NEAT-Referendums (zit. Schlussbericht).
Staatskanzlei des Kantons Schwyz, Merkblatt für das Ergreifen des fakultativen Referendums, verfügbar unter: https://www.sz.ch/public/upload/assets/52451/Merkblatt%20Referendum.pdf, besucht am 26.1.2024 (zit. Merkblatt SZ).
Staatskanzlei des Kantons Zug, Merkblatt vom 6.6.2016 «Kantonale Volksrechte», verfügbar unter: https://zg.ch/de/staat-politik/politische-rechte, besucht am 26.1.2024 (zit. Merkblatt ZG).
Vernehmlassung 2023/15, Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (BPR) und der Verordnung über die politischen Rechte (VPR), verfügbar unter: https://fedlex.data.admin.ch/eli/dl/proj/2023/15/cons_1, besucht am 26.1.2024 (zit. Vernehmlassung 2023/15).