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- I. Historique
- II. proportionnalité et répartition des mandats
- III. Première répartition des mandats du Conseil national entre les listes
- Matériaux
- Bibligraphie
I. Historique
1 Jusqu'en 1919, les membres du Conseil national étaient élus - de manière 'tacite' du point de vue constitutionnel - selon le système majoritaire. En 1919, le passage à l'élection du Conseil national s'est fait "selon le principe de la proportionnalité". Lors des travaux préparatoires de la première révision totale de la Constitution fédérale, la proposition d'un système électoral proportionnel avait déjà été soulevée une première fois, mais une intervention d'un député du parti catholique-conservateur dans ce sens avait été rejetée. Plusieurs autres interventions parlementaires ont suivi, qui ont également échoué. L'introduction de l'initiative populaire pour la révision partielle de la Constitution en 1891 a ouvert la voie au passage du système majoritaire au système proportionnel : en 1900 et en 1910 déjà, des initiatives populaires demandant le changement du mode d'élection du Conseil national ont été soumises au vote, mais elles ont été rejetées. En 1918, à la veille de la grève générale nationale, une troisième initiative ayant le même contenu fut finalement approuvée par le peuple et les cantons à une large majorité.
2 Sous l'influence de la netteté du vote populaire et de la grève générale nationale, le Conseil national (encore élu selon l'ancien droit électoral) a créé très rapidement la législation d'application de la nouvelle norme constitutionnelle. Après l'acceptation de l'initiative populaire le 13 octobre 1918, le Conseil fédéral présenta le 26 novembre 1918 un projet de loi dont les délibérations des Chambres s'achevèrent dès le 14 février 1919. Le 26 octobre 1919, les premières élections - anticipées - ont été organisées en application de la nouvelle loi électorale sur le Conseil national. Les grands changements attendus se produisirent : Les radicaux perdirent la majorité absolue qu'ils détenaient jusque-là, tandis que les sociaux-démocrates et les partis paysans cantonaux (précurseurs de la BGB) enregistrèrent de nets succès.
3 La disposition constitutionnelle ne réglait alors, comme aujourd'hui encore, que l'élection du Conseil national selon le principe de la proportionnalité. La suite de l'aménagement du système électoral était donc laissée au législateur. Il s'agit certes d'une "réglementation technique", mais qui n'en constitue pas moins une "doctrine très compliquée dans ses détails". Le projet du Conseil fédéral de novembre 1918 prévoyait déjà de répartir les mandats entre les listes selon la méthode de calcul de Hagenbach-Bischoff. Le Parlement a conservé cette disposition sans la modifier. Le principe de la répartition des mandats entre les listes n'a pas changé jusqu'à aujourd'hui, que ce soit lors du transfert de la loi électorale sur le Conseil national dans la nouvelle loi fédérale sur les droits politiques en 1976 ou lors des révisions de cette dernière.
II. proportionnalité et répartition des mandats
A. Variantes de l'élection à la proportionnelle
1. Différences fondamentales des méthodes de calcul
4 Il existe différentes méthodes mathématiques pour calculer la répartition des mandats, qui consistent en deux étapes identiques. Il faut d'abord calculer la part des voix obtenues par chaque groupe de listes par rapport au nombre total de voix, ce qui donne une prétention idéale proportionnelle. Il en résulte en général des fractions décimales. Mais comme seuls des mandats entiers peuvent être attribués, la deuxième étape consiste à arrondir pour obtenir l'attribution définitive des mandats.
5 L'arrondi peut avoir une influence considérable sur les résultats électoraux. Les différentes méthodes de calcul se distinguent essentiellement par la manière dont elles procèdent à l'arrondi. On peut distinguer deux groupes principaux. Dans les méthodes de quotas, un diviseur est fixé pour le calcul de la prétention idéale lors de la première étape, mais en revanche, la règle d'arrondi applicable pour la deuxième étape n'est pas déterminée dès le départ. Dans les méthodes de diviseur, la deuxième étape est arrondie avec une règle toujours identique, mais le diviseur est fixé de manière flexible dans la première étape.
6 Il existe deux règles d'arrondi qui s'appliquent à la répartition des mandats : Arrondissement par excès et Arrondissement par défaut. Dans le cas de l'arrondi standard, on arrondit vers le haut si le nombre de fractions est supérieur à la moitié et vers le bas si le nombre de fractions est inférieur à la moitié. Des problèmes peuvent survenir lorsque deux partis obtiennent exactement la moitié d'un siège, mais qu'il reste juste un siège à attribuer, de sorte qu'il n'est pas possible que les deux partis obtiennent un siège ou qu'aucun des deux partis n'obtienne ce siège. Dans ce cas, il faut procéder à un tirage au sort.
2. Méthodes concrètes de calcul de la répartition des mandats
7 Au niveau fédéral et cantonal, on trouve quatre méthodes de calcul différentes pour la répartition des mandats dans le système électoral proportionnel. Les méthodes de calcul sont souvent désignées par le nom d'une personne qui a joué un rôle important dans leur développement ou leur diffusion. Ces noms sont également utilisés ici en raison de leur diffusion, même si d'autres désignations pourraient être mathématiquement plus parlantes.
a. Hare/Niemeyer
8 La méthode de répartition des mandats selon Hare/Niemeyer est une méthode de quotas. Elle se compose de deux éléments, le quota et la clause de majorité, qui interviennent dans le même ordre pour le système électoral. Dans ce cas, le quota est d'abord fixé selon la méthode de Hare : Le nombre de toutes les voix exprimées est divisé par le nombre de sièges à pourvoir. Les voix obtenues par chaque liste sont divisées par ce quota, c'est le droit idéal de cette liste. Ce droit idéal est arrondi au nombre entier inférieur ; c'est le nombre de mandats que la liste concernée obtient lors de la première étape de répartition au sens strict. Ensuite, les mandats restants sont répartis - au sens de l'étape d'arrondi flexible - selon le plus grand reste (le 'nombre après la virgule'). La clause de majorité de Niemeyer garantit qu'un parti ayant la majorité absolue des voix obtenues obtient également une majorité absolue de mandats.
b. Hagenbach-Bischoff
9 La répartition des mandats selon Hagenbach-Bischoff est une méthode de division avec arrondissement. Cette méthode de répartition des mandats repose sur l'idée d'un "prix du mandat" qui doit être le plus élevé possible : Derrière chaque mandat distribué, il doit y avoir le plus grand nombre possible de voix exprimées.
10 Le diviseur est calculé de manière à ce que le plus grand nombre possible de mandats puisse être distribué dès la première étape de la répartition. Le nombre de toutes les voix exprimées est divisé par le nombre de sièges à pourvoir plus un ; le résultat ainsi obtenu est augmenté au nombre entier le plus proche (= diviseur). Les voix obtenues par chaque liste sont divisées par ce diviseur et chaque liste obtient autant de mandats "que le nombre de répartition est compris dans son nombre de voix" (art. 40 al. 2 LDP). Cela signifie que le droit à un mandat pour la première répartition est arrondi vers le bas. Lors de la deuxième étape de répartition, les mandats restants sont répartis individuellement en divisant le nombre de voix de chaque liste par le nombre de mandats qui lui ont déjà été attribués plus un. On calcule ainsi, par hypothèse, le prix du mandat que chaque liste paierait pour le mandat supplémentaire. Lors de la deuxième étape de répartition, le mandat est attribué à la liste qui peut 'offrir' le prix de mandat le plus élevé. Cette étape de répartition est répétée individuellement pour chaque mandat restant.
c. Sainte-Laguë
11 La méthode de calcul de Sainte-Laguë est une méthode de division avec arrondi standard. La méthode est similaire à celle de Hagenbach-Bischoff. Les différences essentielles résident dans la méthode de calcul du diviseur et dans l'arrondi. Tout d'abord, le nombre de toutes les voix exprimées est divisé par le nombre de sièges à pourvoir - l'augmentation de un du nombre de sièges à pourvoir, nécessaire chez Hagenbach-Bischoff, n'a pas lieu. Le résultat ainsi obtenu est augmenté au nombre entier le plus proche et le diviseur est ainsi déterminé. Les voix obtenues par chaque liste sont divisées par ce diviseur et le résultat est arrondi au moyen d'un arrondi standard. Contrairement à l'arrondissement (Hagenbach-Bischoff), l'arrondissement standard ne favorise pas les grands partis, il est neutre.
d. Pukelsheim
12 La méthode de répartition des mandats selon Pukelsheim est une méthode de division doublement proportionnelle avec arrondi standard (appelée aussi, pour simplifier, "double proportion" ou "double Pukelsheim"). La double proportionnalité qui donne son nom à la méthode trouve son origine dans la procédure en deux parties : Attribution supérieure et inférieure. Lors de l'attribution supérieure, le droit à un mandat par liste est calculé sur l'ensemble du territoire électoral. Les suffrages exprimés dans chaque circonscription sont pondérés (en fonction du nombre de sièges attribués à chaque circonscription), les suffrages pondérés pour l'ensemble du territoire électoral sont additionnés et répartis entre les listes de l'ensemble du territoire électoral selon la méthode Sainte-Laguë. La sous-répartition détermine dans quelles circonscriptions chaque liste obtient les mandats qui lui reviennent. Cela s'effectue au moyen d'un algorithme itératif dans lequel la répartition des mandats est déterminée par approximations au cours d'étapes de calcul répétitives.
13 La proportionnalité au sens de la plus grande égalité possible des valeurs de succès est donc réalisée lors de la répartition supérieure sur l'ensemble du territoire électoral. A l'intérieur des circonscriptions électorales, il peut arriver qu'une liste obtienne un siège qui, selon la proportionnalité interne à la circonscription électorale, reviendrait à une autre liste (répartition dite inverse des sièges).
3. Cadre constitutionnel et de droit international public
a. Prescriptions de l'art. 149 Cst.
14 Le droit constitutionnel prévoit à l'art. 149 al. 2 Cst. que le Conseil national est élu par le peuple selon le principe de la proportionnalité. Cette disposition laisse une marge de manœuvre importante pour l'aménagement précis du système électoral dans le cadre de la législation d'application.
15 La répartition des mandats, telle qu'elle est normalisée aux art. 40 à 44 LDP, est l'un des fondements de tout système électoral proportionnel. La méthode de répartition des mandats entre les listes n'est pas seulement d'un intérêt mathématique, mais revêt une importance capitale pour la composition concrète du Parlement. D'autres décisions de principe prises lors de l'aménagement du droit électoral influencent également la manière dont le "principe de la proportionnalité" constitutionnel se traduit dans les résultats des élections. Il s'agit notamment de l'admissibilité des apparentements de listes (cf. art. 31 LDP), de la taille des circonscriptions électorales (cf. art. 149 al. 3 Cst.) et de la fixation éventuelle de quorums.
16 Le principe de la proportionnalité peut être concrétisé de différentes manières, et la notion de proportionnalité en soi peut avoir deux significations différentes. D'une part, la proportionnalité peut être un principe de représentation qui doit être réalisé sur l'ensemble du territoire électoral pris dans son ensemble (proportionnalité inter-circonscriptions). D'autre part, la proportionnelle peut être comprise comme une simple règle de décision qui ne s'applique qu'à l'intérieur de la circonscription électorale (proportionnelle liée à la circonscription électorale). Le principe de la proportionnalité accorde une grande importance à l'égalité des chances. Selon la conception de la proportionnalité, l'égalité des chances doit cependant être réalisée le mieux possible à un autre endroit : soit à l'échelle de la circonscription électorale, soit (uniquement) à l'intérieur de la circonscription électorale.
17 Les art. 40 et 41 LDP stipulent que les mandats sont répartis entre les listes selon la méthode de calcul Hagenbach-Bischoff, sans toutefois la nommer explicitement. D'autres méthodes de répartition des mandats seraient également possibles dans le cadre du droit constitutionnel en vigueur, par exemple un passage à la méthode de la division avec arrondissement standard selon Sainte-Laguë.
18 L'art. 149 al. 3 Cst. stipule que les cantons forment les circonscriptions électorales. Aujourd'hui, selon le système de répartition des mandats de Hagenbach-Bischoff, le principe de la proportionnalité n'est mis en œuvre qu'à l'intérieur de ces circonscriptions, c'est-à-dire au niveau des cantons. La doctrine est divisée sur la question de savoir si le passage à une répartition des mandats proportionnelle à l'ensemble des circonscriptions électorales serait conforme à la Constitution. La doctrine répond majoritairement par la négative, car dans ce cas, les cantons ne constitueraient plus les circonscriptions électorales conformément à l'art. 149 al. 3 Cst. Une minorité est en revanche d'avis que des systèmes électoraux proportionnels couvrant plusieurs circonscriptions pourraient également être conformes à la Constitution, notamment le système de répartition des mandats doublement proportionnel selon Pukelsheim. Une partie de la doctrine affirme que cette procédure est conforme à la Constitution, car elle permet de maintenir les circonscriptions électorales en tant que subdivisions du territoire électoral. On peut en principe être d'accord avec cela, mais l'importance des circonscriptions électorales est nettement diminuée par le transfert des voix entre les circonscriptions électorales dans le cas de la double proportionnalité.
b. Les prescriptions du droit international public
19 L'art. 25 du Pacte II de l'ONU protège certains éléments fondamentaux des droits politiques. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le Pacte ONU II garantit un "plus petit dénominateur commun" des droits politiques. Ainsi, le Pacte II de l'ONU ne prescrit ni un système électoral majoritaire ni un système proportionnel ; selon le Tribunal fédéral, il protège l'égalité de comptage, mais pas l'égalité de réussite. Les dispositions de droit international du Pacte II de l'ONU ne contiennent donc pas de prescriptions pertinentes pour l'aménagement exact du droit d'élection du Conseil national.
c. Modification de la méthode de répartition des mandats ?
20 Dans le cadre de révisions législatives, une modification fondamentale de la méthode de répartition des mandats dans le droit électoral du Conseil national a été discutée à plusieurs reprises. Lors de la création du LDP, un conseiller national du Parti évangélique a déposé une demande d'introduction de la méthode des fractions au lieu de la méthode des divisions, car le système actuel de répartition des mandats favorisait dans une large mesure les grands partis. L'auteur de la proposition s'est toutefois rendu compte qu'elle n'avait actuellement aucune chance politique et l'a retirée avant le vote du Conseil. Lors de la révision de la LDP en 1993, le Conseil fédéral a examiné un changement du système de répartition des mandats, mais l'a rejeté. La répartition des mandats selon Hagenbach-Bischoff poursuivait un objectif évident : que "même derrière le dernier mandat distribué, il doit y avoir le plus grand nombre d'électeurs que derrière tout dernier mandat imaginable distribué d'une autre manière".
21 Même en dehors des grands projets de révision dans le domaine des droits politiques, le Parlement fédéral est régulièrement saisi d'interventions visant à adapter le droit de vote au Conseil national. Depuis le début de l'évolution cantonale vers la proportionnalité inter-circonscriptions électorales par la méthode de répartition des mandats selon Pukelsheim, les interventions se concentrent également sur la répartition des mandats au niveau fédéral. Dès 2003, le premier postulat concernant l'introduction de la méthode de la division doublement proportionnelle selon Pukelsheim a été déposé. Mais avec la même régularité qu'elles sont déposées, ces interventions échouent également. La dernière en date est une initiative parlementaire du groupe vert'libéral au Conseil national qui n'a pas été suivie d'effet fin 2021.
B. Déroulement de la répartition des mandats
1. Déroulement de l'ensemble de la répartition des mandats selon le LDP
22 La répartition des mandats pour le Conseil national s'effectue selon une procédure en plusieurs étapes, définie plus précisément aux art. 40 à 44 LDP. Dans chaque circonscription électorale, les sièges qui s'y trouvent sont répartis séparément ; il s'agit d'un système proportionnel au niveau de chaque circonscription électorale. On détermine d'abord le nombre de mandats revenant à chaque liste (ou combinaison de listes) (art. 40 et 41 LDP). Ensuite, en cas de listes apparentées (art. 31 al. 1 LDP), les mandats sont répartis entre les différentes listes au sein des groupes de listes (art. 42 LDP). Si des apparentements de sous-listes ont également été conclus (cf. art. 31 al. 1 et 1bis LDP), les mandats du groupe de listes doivent d'abord être répartis entre les groupes de sous-listes, puis entre les différentes listes au sein des groupes de sous-listes. La dernière étape consiste à déterminer quels candidats de chaque liste sont élus (art. 43 et 44 LDP).
23 La répartition des mandats entre les listes ou groupes de listes (première étape) est à son tour divisée en deux sous-étapes. On procède d'abord à ce que l'on appelle la "première répartition" : Un diviseur est fixé et les mandats sont répartis entre les listes en fonction de ce chiffre (art. 40 LDP). En règle générale, il reste toutefois des mandats non répartis. Ces mandats sont répartis entre les listes selon d'autres règles lors de la deuxième sous-étape, appelée répartition résiduelle (art. 41 LDP).
2. Exemple de la première répartition
24 La première répartition est illustrée par l'exemple des résultats des élections au Conseil national dans la circonscription électorale (canton) de Lucerne en 2019. Le canton (= circonscription électorale) devait répartir neuf sièges au Conseil national entre les listes, 35 listes au total se sont présentées. Sur ces 35 listes, deux se présentaient individuellement, les autres étaient réunies en trois groupes de listes différents au total, les "partis mères" et leurs plus petits rejetons étant en outre reliés en sous-groupes de listes. Les (sous-)groupes de listes d'un même parti sont indiqués par un signe plus.
25 Les voix se répartissaient de la manière suivante :
Liste / groupe de listes | Nombre de voix de partis |
CVP+/FDP+ | 487’102 |
Grüne+/SP+/GLP+/IP | 395’687 |
SVP+ | 293’650 |
EVP | 8’451 |
SD | 1’766 |
Total | 1’186’656 |
Le diviseur est calculé : Nombre de suffrages de parti exprimés divisé par (le nombre de mandats à attribuer plus un), arrondi au nombre entier supérieur le plus proche.
1'186'656 / (9+1) = 118'665.6 à Diviseur : 118'666 (= "prix du mandat")
Le quotient de chaque groupe de listes est calculé en divisant le nombre de suffrages de parti de la jonction de listes par le diviseur. Le chiffre avant la virgule indique le nombre de mandats attribués à la liste combinée après la première répartition.
Par exemple pour l'UDC+ : 293'650 / 118'66 = 2.47459255389075 à Droit de l'UDC+ selon la première répartition : 2 mandats
Liste / groupe de listes | Nombre de voix de partis | Quotient (arrondi) | Mandats |
CVP+/FDP+ | 487’102 | 4.10 | 4 |
Grüne+/SP+/GLP+/IP | 395’687 | 3.33 | 3 |
SVP+ | 293’650 | 2.47 | 2 |
EVP | 8’451 | 0.07 | 0 |
SD | 1’766 | 0.01 | 0 |
Total |
|
| 9 |
|
|
|
|
26 Lors des élections au Conseil national de 2019, le groupe de listes comprenant le PDC+ et le PLR+ a obtenu quatre mandats, le groupe de listes Verts+/PS+/PVL+/IP trois sièges et l'UDC+ deux. Le PEV et les DS, qui ne se sont pas présentés en liste conjointe, n'ont rien obtenu. Les neuf sièges de la circonscription au Conseil national ont donc déjà pu être attribués lors de la première répartition. Il faudrait en outre calculer, conformément à l'art. 42 LDP, comment les mandats du groupe de listes doivent être répartis entre les différentes listes (ou groupes de sous-listes) qui le composent.
C. Droit comparé
27 La grande majorité des cantons désignent leur parlement selon un mode de scrutin proportionnel : Onze cantons selon Hagenbach-Bischoff, huit selon la double proportionnalité, deux selon Sainte-Laguë, deux selon Hare/Niemeyer. Appenzell Rhodes-Intérieures est le seul canton à avoir un système électoral purement majoritaire. Les cantons d'Appenzell Rhodes-Extérieures et d'Uri disposent d'un système mixte : dans le canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures, les membres du Grand Conseil sont élus selon le système majoritaire, à l'exception de la (plus grande) circonscription électorale d'Herisau, où les mandats sont attribués selon Hagenbach-Bischoff. Dans le canton d'Uri, les circonscriptions électorales comptant plus de cinq sièges au Landrat sont élues au scrutin proportionnel de Pukelsheim, tandis que les plus petites circonscriptions sont élues au scrutin majoritaire.
28 Dans les cantons avec Hagenbach-Bischoff, la répartition des mandats est presque ou tout à fait la même qu'au niveau fédéral. Des différences apparaissent dans le canton de Bâle-Campagne qui, contrairement au niveau fédéral, forme des associations de circonscriptions pour toutes les circonscriptions électorales et ne procède donc pas à la répartition des mandats par circonscription électorale, mais séparément dans chacune des quatre régions. Dans tous les cantons avec Hagenbach-Bischoff, les calculs du chiffre de répartition ne diffèrent guère de ceux de la Confédération.
29 Les cantons ont toujours joui d'une grande liberté dans l'aménagement de leur système électoral ; tant les systèmes majoritaires, proportionnels que mixtes peuvent être conformes à la Constitution fédérale, pour autant qu'ils respectent ce faisant l'égalité des droits électoraux de l'art. 34 Cst. Lors de l'introduction du scrutin proportionnel au niveau fédéral en 1919, dix cantons avaient déjà introduit la proportionnelle. Les expériences faites dans les cantons ont été importantes pour l'aménagement du système électoral du Conseil national au niveau fédéral. Le droit électoral proportionnel au Conseil national a à son tour influencé d'autres cantons lors de la révision de leur droit électoral parlementaire : après l'élaboration du droit électoral proportionnel au niveau fédéral, plusieurs cantons sont passés du système du quotient simple, répandu auparavant, au système de Hagenbach-Bischoff.
30 En ce qui concerne les systèmes électoraux proportionnels cantonaux, le Tribunal fédéral a récemment posé des exigences de plus en plus strictes en matière de réalisation de l'égalité des résultats : Si le droit constitutionnel cantonal prévoit un système électoral proportionnel, l'égalité des résultats doit être réalisée le mieux possible dans toutes les circonscriptions électorales, et pas seulement à l'intérieur de celles-ci. Suite à cette jurisprudence, les huit cantons susmentionnés sont passés depuis 2002 à un mode de scrutin doublement proportionnel.
31 Le droit électoral du Conseil national ne résisterait peut-être pas à la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de droit électoral cantonal. Le principe de la proportionnalité n'est pas appliqué au niveau fédéral, mais uniquement au sein des circonscriptions électorales (c'est-à-dire au niveau cantonal), et les circonscriptions électorales sous forme de cantons sont souvent nettement trop petites. Le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir si la compréhension de la proportionnalité comme (simple) règle de répartition liée aux circonscriptions électorales pouvait déjà être déduite de l'art. 149 al. 3 Cst. Le tribunal a fait remarquer que les cantons, en tant que membres souverains de l'État fédéral, occupaient une autre position que les simples circonscriptions électorales intracantonales, précisément en ce qui concerne leur participation à la formation de la volonté au sein de la Confédération. En tout état de cause, le Tribunal fédéral est lié par la réglementation de la LDP en vertu de l'art. 190 Cst. Il conviendra d'observer si les adaptations des systèmes électoraux cantonaux au niveau fédéral entraînent éventuellement des conséquences de nature politique. Il peut paraître choquant que le droit fédéral impose aux cantons des exigences très élevées en matière de système électoral parlementaire, mais que lui-même ne réponde guère à ces exigences. Le fait que toutes les interventions au Parlement fédéral visant à modifier le mode de répartition des mandats ont jusqu'à présent échoué, même récemment, plaide contre des attentes trop élevées quant à des changements rapides du système électoral au niveau fédéral. Parallèlement, la dynamique cantonale s'est ralentie, le canton des Grisons étant le dernier à avoir organisé, le 15 mai 2022, les premières élections au Grand Conseil avec le nouveau système de répartition des mandats de la double proportionnalité. Avec Obwald, il reste encore un canton dans lequel les mandats parlementaires sont répartis selon le système de Hagenbach-Bischoff, mais où le quorum naturel est trop élevé dans la majeure partie des circonscriptions, de sorte que le système électoral pourrait être qualifié d'anticonstitutionnel par le Tribunal fédéral si un recours était déposé.
III. Première répartition des mandats du Conseil national entre les listes
A. Chiffre de répartition (al. 1)
1. Calcul du chiffre de répartition
32 Dans la méthode de répartition selon Hagenbach-Bischoff, la première étape consiste à calculer un diviseur, appelé chiffre de répartition dans le LDP. Pour ce faire, le nombre de toutes les voix valablement exprimées (voix de parti selon l'art. 39 let. e LDP, validité selon l'art. 38 LDP) est divisé par le nombre de mandats à attribuer plus un et augmenté jusqu'au nombre entier suivant.
33 La méthode de calcul selon Hagenbach-Bischoff date d'une époque où les opérations arithmétiques étaient effectuées sans l'aide de programmes informatiques. L'un des objectifs était donc de devoir effectuer le moins d'étapes de calcul possible. Le mode de calcul du chiffre de répartition normalisé à l'art. 40 al. 1 LDP vise à pouvoir répartir autant de mandats que possible lors de la première répartition. Plus le chiffre de répartition est petit, plus le nombre résultant de la division par le chiffre de répartition est élevé, de sorte que plus il y a de mandats à répartir lors de la première répartition au sens de l'art. 40 al. 2 LDP. C'est pourquoi, conformément à l'art. 40 al. 1 LDP, les suffrages valables sont divisés par les mandats disponibles plus un ; le résultat de ce calcul est un nombre de répartition plus petit. Ainsi, le nombre d'opérations de calcul supplémentaires nécessaires dans le cadre de la répartition des restes selon l'art. 41 LDP est réduit.
34 En même temps, il ne faut jamais répartir plus de mandats qu'il n'y a de sièges dans la circonscription électorale concernée. C'est ce que garantit ce mode de calcul du nombre de répartition, en arrondissant au nombre entier supérieur le plus proche.
2. Modifications du texte
35 Le libellé de l'actuel art. 40 al. 1 LDP a subi plusieurs modifications. Conformément à la loi sur l'élection du Conseil national, le chiffre de répartition était déjà calculé en divisant le nombre de toutes les voix valables par le nombre de mandats à attribuer, augmenté d'une unité, et en arrondissant le résultat au nombre entier supérieur. Lors de l'introduction du LDP, cette formulation a été adaptée. Cette "nouvelle rédaction sans modification matérielle" ne devait en fait rien changer au principe. En réalité, la nouvelle formulation a eu des conséquences juridiques. Le quotient devait désormais être "arrondi" au nombre entier supérieur. Si le résultat de la division était déjà un nombre entier avant l'arrondissement, ce nombre ne pouvait plus être arrondi et devenait donc directement le quotient. Il y avait donc un risque que plus de 200 sièges du Conseil national soient répartis dans le calcul ultérieur, car le quotient aurait été trop bas. La disposition en question a donc été reformulée lors de la révision partielle de la LDP en 1993/1994 de manière à être à nouveau conforme à la Constitution et mathématiquement plus précise, ce qui a permis d'éliminer le risque.
36 Lors de l'adaptation du libellé, il aurait également été envisageable d'introduire un nouveau mode de calcul. La "méthode Prokop" aurait abouti exactement à la même répartition des mandats que la méthode de Hagenbach-Bischoff, mais à l'aide d'un ordinateur. La méthode informatisée a toutefois suscité tant de "réserves psychologiques" lors de la consultation que le Conseil fédéral a renoncé à proposer un changement dans le projet. La méthode de calcul "manuelle" selon Hagenbach-Bischoff a été maintenue.
B. Première répartition des mandats entre les listes (al. 2)
1. Calcul de la première répartition des mandats au sens strict.
37 Après que l'art. 40 al. 1 LDP a défini le calcul du chiffre de répartition, l'al. 2 décrit brièvement le mécanisme de la première répartition des mandats du Conseil national au sens strict. Le nombre de voix de chaque liste est divisé par le chiffre de répartition. Il en résulte un chiffre, généralement avec quelques décimales. Ce résultat est, si nécessaire, réduit à un nombre entier et la liste concernée se voit attribuer ce nombre de mandats lors de la première répartition.
38 La méthode de répartition des mandats selon Hagenbach-Bischoff est également appelée méthode de la division avec arrondissement. L'arrondi se cache dans la dernière étape, celle qui vient d'être décrite ci-dessus. La "réduction" signifie un arrondi des droits de mandat de toutes les listes. Cela ne ressort pas clairement du texte de l'art. 40 al. 2 LDP, mais c'est un élément essentiel de la première répartition.
39 La première répartition selon l'art. 40 al. 2 LDP ne met pas fin à la répartition des mandats. En règle générale, tous les mandats à attribuer ne peuvent pas encore être répartis entre les listes lors de la première répartition. C'est pourquoi la procédure de répartition des restes selon l'art. 41 LDP revêt une grande importance. A cela s'ajoute le fait que dans le cas de groupes de listes qui ont droit à un mandat selon la première répartition, les mandats doivent encore être répartis entre les différentes listes (art. 42 LDP). Dans tous les cas, il faut déterminer quels sont les candidats des listes qui obtiennent les mandats qui leur reviennent (art. 43 LDP).
2. Préférence accordée aux grands partis
40 Il faut toujours s'accommoder de certaines distorsions de la proportionnalité lors des élections en raison des arrondis, car seuls des sièges entiers peuvent être attribués. Toutefois, avec la méthode de calcul de Hagenbach-Bischoff, les grands partis sont systématiquement favorisés, même si ce n'est que dans une faible mesure, c'est-à-dire qu'ils ont tendance à obtenir plus de sièges qu'avec d'autres méthodes de répartition. Cette constatation est aujourd'hui incontestée dans la littérature. En revanche, il existe des différences d'appréciation. Une partie de la littérature considère que ce traitement de faveur est admissible du point de vue du droit constitutionnel. Cet effet serait connu depuis l'introduction de telles méthodes de répartition des mandats aux 18e et 19e siècles. D'autres voix de la littérature critiquent ce traitement de faveur comme une distorsion systématique de la proportionnalité, contraire à la Constitution.
41 La méthode de calcul selon Hagenbach-Bischoff conduit pour différentes raisons à un certain avantage systématique des grands partis. Tant la première répartition selon l'art. 40 LDP que la répartition résiduelle (en général nécessaire) selon l'art. 41 y contribuent quelque peu. Lors de la première répartition, se pose la question de l'arrondissement du droit au mandat des partis, c'est-à-dire du résultat de la division du nombre de voix obtenu par la liste concernée par le diviseur. Selon Hagenbach-Bischoff, les droits au siège des partis sont arrondis vers le bas, comme le montre implicitement le texte de l'art. 40 al. 2 LDP. Cela favorise les grands partis. A titre de comparaison, la méthode de répartition des mandats selon Sainte-Laguë utilise l'arrondi standard. Ainsi, les grands partis ne sont pas favorisés et les petits partis ne sont pas désavantagés. Mais la répartition des restes a également une grande influence sur les effets de distorsion des méthodes de répartition des mandats.
Je remercie Elias Studer (MLaw), Joey Jüstrich et Matthias Zinniker, assistants auxiliaires au Centre pour la démocratie d'Aarau, pour leurs remarques stimulantes, leur aide dans la recherche de matériel et la révision du texte.
Matériaux
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Botschaft über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993, BBl 1993 III S. 445 ff. (zit. Botschaft BPR-Revision 1993).
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