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ORDONNANCE SUR LE REGISTRE DU COMMERCE
- I. Histoire des origines
- II. Importance de la disposition
- III. Commentaire du texte de la norme
- Matériaux
- Bibliographie
I. Histoire des origines
1 Les partis ne sont apparus que tardivement en Suisse, ils n'existaient pas à l'Assemblée fédérale de 1848. Les mouvements libéraux cantonaux des années 1830, en particulier, refusaient d'être qualifiés de "parti", car le terme était discrédité. Le Parti radical populaire n'a été fondé qu'en 1873 et le premier groupe parlementaire à l'Assemblée fédérale, le "groupe démocratique radical de l'Assemblée fédérale", ne s'est constitué qu'en 1878. Le besoin de partis n'est également apparu qu'avec le déclin de l'influence de l'élite libérale dans le premier État fédéral, vers la fin des années 1870. La politique dépendait désormais de la participation du peuple, mais celui-ci n'était majoritairement pas intéressé par la politique ou n'avait pas l'éducation ou le loisir de s'y intéresser. Les partis politiques se sont engouffrés dans cette brèche et ont soutenu la formation de la volonté politique des électeurs. L'importance des partis a dès lors augmenté parallèlement à celle des droits populaires, même si ce sont justement ces derniers qui ont permis aux partis politiques d'exercer en Suisse une influence moins importante sur les décisions de l'Etat que dans d'autres Etats.
2 En conséquence, les partis politiques n'ont pas non plus été un sujet de préoccupation pour la doctrine du droit public pendant longtemps, car la législation et le droit constitutionnel les ignoraient. "Mais le droit public, avec ses devoirs et ses pouvoirs, ne sait rien des partis", écrivait Johann Caspar Bluntschli en 1869, signifiant par là que les normes du droit public ne devaient pas distinguer les partis et que les institutions et les fonctions de l'Etat ne devaient pas être exercées selon les critères des partis.
3 La Constitution fédérale ne mentionne les partis que depuis sa révision totale en 1999. L'article 137 stipule depuis lors que les partis politiques contribuent à la formation de l'opinion et de la volonté du peuple. Même si le droit constitutionnel formel ne mentionnait pas les partis auparavant, il va de soi qu'à la fin du XXe siècle, il était incontesté que les partis politiques avaient aujourd'hui une fonction centrale dans la politique de l'Etat. Le fait que l'art. 137 Cst. ne fasse que fixer ce qui est de toute façon en vigueur depuis longtemps peut être lié à un scepticisme encore répandu à l'égard d'un renforcement de l'Etat des partis. Le contenu normatif de la disposition constitutionnelle est d'ailleurs plutôt faible. La doctrine considère qu'il est inadmissible d'accorder aux partis politiques, sur la base de l'art. 137 Cst., des avantages juridiques ou financiers qui vont au-delà des dispositions du droit organisationnel. L'art. 137 Cst. ne peut notamment pas servir de base à un financement direct des partis, même si Hangartner craignait que l'art. 137 ne serve un jour de base à des aides financières en faveur des partis.
4 Malgré la portée incertaine de l'art. 137 Cst., le Conseil fédéral a utilisé cette disposition pour fonder, avec l'art. 39 al. 1 Cst., le registre des partis prévu à l'art. 76a LDP, qui devait en même temps constituer un nouveau titre dans la LDP. Le Conseil fédéral était lui aussi conscient du scepticisme à l'égard d'un renforcement de l'Etat des partis, puisqu'il a fait valoir dans son message qu'il ne voulait réglementer les partis que "de manière modérée". Le registre des partis n'est rien d'autre que la suite logique de la décision du constituant d'ancrer les partis dans la Cst. En même temps, le Conseil fédéral n'a pas caché qu'un registre des partis constituait la condition préalable à tout autre type de réglementation des partis, l'art. 76 LDP pouvant ainsi servir de base à d'autres réglementations des partis politiques. Or, la Confédération fonde désormais l'essentiel des réglementations relatives à la transparence du financement politique sur l'art. 39 al. 1 Cst.
II. Importance de la disposition
A. Généralités
5 L'importance pratique de la disposition est jusqu'à présent limitée, car la seule facilité apportée par l'enregistrement est que, dans certaines circonstances, le parti est dispensé des quorums prévus à l'art. 24 al. 1 LDP. Les dispositions relatives au financement des partis ne se rattachent pas au registre des partis, mais à la notion de "parti politique représenté à l'Assemblée fédérale" (art. 76b al. 1 LDP).
6 L'importance réside plutôt dans le fait que, si l'on veut suivre le raisonnement du Conseil fédéral, un registre des partis est l'étape suivante logique qui doit suivre la mention des partis à l'art. 137 Cst (cf. supra n. 4). Le Tribunal fédéral a également suivi cette appréciation et, en se référant aux art. 137 et 147 Cst., a constaté que le législateur fédéral pouvait également lier à l'enregistrement des partis selon l'art. 76a LDP des conséquences qui ne devaient pas se limiter aux élections, comme la facilitation prévue à l'art. 24 al. 3 et 4 LDP. Le registre constitue la base d'une réglementation des partis "de manière générale".
7 L'art. 76a LDP peut ainsi constituer, d'un point de vue politico-juridique, un point de rattachement administratif pour toute la thématique du renforcement de l'Etat des partis. L'art. 137 Cst. n'offre toutefois aucune base à cet égard. La doctrine discute d'ailleurs parfois de la question de savoir si l'art. 137 Cst. pourrait servir de base constitutionnelle aux règles de transparence du financement des partis (cf. supra n. 4).
8 Les partis enregistrés bénéficient d'un autre traitement de faveur en droit fiscal, car selon l'art. 33 al. 1 let. i ch. 1 LIFD et l'art. 9 al. 2 let. l ch. 1 LHID, les cotisations et les versements aux partis inscrits au registre des partis de la Confédération peuvent être déduits des revenus. Il en va toutefois de même pour les partis qui sont représentés dans un parlement cantonal ou qui ont obtenu au moins trois pour cent des voix lors d'élections parlementaires cantonales.
B. Droit comparé
9 Pendant longtemps, il n'existait pas dans les cantons d'équivalents au registre des partis prévu à l'art. 76a LDP. Le registre des partis de la Confédération ne se réfère qu'à l'exercice des droits politiques au niveau fédéral, même si l'art. 76a al. 1 let. b se réfère également, de manière quelque peu incohérente, à la représentation des partis dans les parlements cantonaux pour les possibilités d'enregistrement.
10 Depuis 2009, le canton de Fribourg dispose d'un registre cantonal des partis, dont les modalités sont largement inspirées du LDP. Ce registre a été créé à la suite d'une motion demandant la création d'un tel registre afin de décharger les partis de l'obligation de récolter un certain nombre de signatures d'électeurs pour leurs listes électorales. De même, le canton de Vaud a introduit en 2021 un tel registre des partis pour des raisons analogues à celles du canton de Fribourg, en s'inspirant également de l'art. 76a LDP pour les modalités.
III. Commentaire du texte de la norme
A. Conditions de l'enregistrement officiel (al. 1)
1. Définition du parti politique
11 L'enregistrement officiel est ouvert aux partis politiques. Conformément au fait que les partis politiques n'étaient pas mentionnés dans la Constitution jusqu'à la révision totale de la Cst. en 1999, la notion de parti politique n'était pas non plus définie juridiquement auparavant (cf. déjà ci-dessus N. 3). Curieusement, la LDP ne définit pas la notion importante de parti politique, mais la présuppose en quelque sorte à l'art. 76a LDP. Ce n'est que le règlement de l'Assemblée fédérale qui définit le parti politique comme une "association qui, en vertu de ses statuts, poursuit des buts essentiellement politiques". Ainsi, seules les associations entrent d'emblée en ligne de compte comme partis politiques au sens de l'art. 76a LDP, raison pour laquelle la définition est critiquée à juste titre comme étant circulaire.
12 Pour savoir si une association poursuit principalement des buts politiques, il faut se baser sur le but de l'association tel qu'il est défini dans les statuts de l'association. Le but politique ne doit pas constituer un simple but secondaire de l'association, sachant que la distinction entre but principal et but secondaire est utilisée en droit civil surtout en ce qui concerne le but secondaire économique et ne peut donc pas être reprise sans autre pour le but principal politique.
2. Forme juridique de l'association
13 La constitution en association est d'une part une caractéristique conceptuelle des partis politiques, telle que définie par l'article 2 du règlement relatif au registre des partis politiques. D'autre part, la forme juridique de l'association au sens de l'art. 60–79 CC est une condition de l'enregistrement officiel selon l'art. 76a al. 1 let. a LDP. Comme les partis politiques ont toujours choisi la forme associative en Suisse, cette limitation de la forme sociale n'a peut-être pas été contestée. Néanmoins, le législateur exclut ainsi toute autre forme de société et d'association de personnes, ce qui constitue une restriction de la liberté d'association. Dans le cas de la société simple en particulier, la doctrine soutient parfois que celle-ci ne devrait pas être exclue en soi. Le critère pertinent semble être ici la question de la permanence, ce que le Conseil fédéral a également souligné à plusieurs reprises dans son message sur la révision du LDP.
3. Nombre minimal de mandats politiques
14 L'enregistrement est en outre subordonné à un nombre minimal de mandats politiques, ce qui doit garantir à la fois la pérennité et le sérieux d'une association ou d'un parti politique. Le message parle de manière quelque peu paternaliste de "ballons d'essai" et d'"éphémères" qui doivent être privés de l'avantage de l'enregistrement. L'art. 2 de l'ordonnance sur le registre des partis politiques ne peut toutefois avoir d'importance que pour l'enregistrement d'un parti et non pour son existence. Néanmoins, dans les normes fiscales, la Confédération et les cantons se réfèrent déjà à l'inscription au registre des partis pour déterminer si les dons aux partis sont fiscalement déductibles. Au niveau fédéral du moins, l'inscription au registre des partis n'est qu'un critère parmi d'autres. Le registre des partis politiques assure néanmoins une certaine gradation entre les partis les plus importants, qui disposent de certains avantages administratifs et fiscaux, et les autres partis.
15 Le parti politique peut s'enregistrer s'il est représenté soit par un membre au Conseil national, soit par trois membres dans trois parlements cantonaux différents. Cette règle privilégie les partis qui ont une certaine importance au niveau fédéral. Dans ce contexte, le membre du Conseil national doit, selon le Tribunal fédéral, avoir déjà été élu en tant que représentant du parti concerné.
B. Documents et indications (al. 2)
16 L'enregistrement est du ressort de la Chancellerie fédérale (Section des droits politiques) ; celle-ci tient le registre des partis. Le LDP mentionne, parmi les documents et indications que l'association doit fournir, un exemplaire des statuts juridiquement valables, le nom statutaire et le siège du parti ainsi que les noms et adresses des personnes présidant le parti fédéral et de celles qui en assurent la direction. La Chancellerie fédérale a établi un formulaire aux fins de l'inscription, qui se fonde sur l'art. 3 de l'ordonnance sur le registre des partis et qui est disponible gratuitement sous forme électronique et sur papier.
C. Registre et ordonnance parlementaire (al. 3)
17 La Chancellerie fédérale tient le registre des partis, qui est public et peut être consulté aussi bien sur Internet que sur place ; 14 partis y sont actuellement répertoriés. Les données sur Internet sont actuellement accompagnées d'une indication selon laquelle les données ne sont actualisées que sur demande des partis. Mais comme l'art. 4 du règlement relatif au registre des partis soumet les partis à une obligation de notification immédiate en cas de modification des données obligatoires, il ne s'agit pas d'une demande des partis. Cette obligation de déclaration est garantie par la conséquence juridique selon laquelle les partis perdent la facilité prévue à l'art. 24 al. 3 et 4 LDP s'ils n'ont pas satisfait à l'obligation de déclaration avant le 1er mai de l'année électorale.
18 La décision de la Chancellerie fédérale de refuser l'inscription au registre des partis est directement attaquable devant le Tribunal fédéral.
19 Avec l'art. 76a al. 3 LDP, le législateur donne mandat à l'Assemblée fédérale de régler les détails du registre dans une ordonnance parlementaire. Le Conseil fédéral a motivé sa décision par un renvoi aux art. 163 al. 1 et 164 al. 2 Cst. L'art. 164 al. 2 Cst. concerne la délégation de compétences législatives, ce qui signifie que l'Assemblée fédérale est partie du principe que l'ordonnance sur le registre des partis ne devait pas seulement contenir des dispositions d'exécution. En effet, l'art. 164 al. 2 Cst. concerne également le cas où l'Assemblée fédérale, en tant que législateur, s'octroie, par le biais d'une délégation législative, la compétence de réglementer une matière en tant qu'auteur d'une ordonnance. L'Assemblée fédérale a rempli ce mandat en édictant l'ordonnance sur le registre des partis politiques.
L'auteur remercie Beat Kuoni pour sa relecture du texte et ses précieuses remarques.
Matériaux
Botschaft über eine Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 30. November 2001, BBl 2001 6401 (Botschaft BPR 2001).
Bibliographie
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Hangartner Yvo, Bemerkungen zu Bundesgericht, I. öffentlichrechtliche Abteilung, 6.6.2003, Verein "Freies Forum Schweiz" c. Schweizerische Bundeskanzlei (1.A.91/2003), Verwaltungsgerichtsbeschwerde, BGE 129 II 305, AJP 2003, S. 1225–1227.
Lachenal François, Le parti politique, sa fonction de droit public (en particulier dans le droit public suisse), Basel 1944.
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Wyttenbach Judith/Wyss Karl-Marc, Kommentierung zu Art. 164 BV, in: Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (Hrsg.) Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015 (zit. BSK-Wyttenbach/Wyss).