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- Art. 3 Cst.
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- Art. 191 Cst.
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- Art. 808c CO
- Dispositions transitoires relatives à la révision du droit de la société anonyme du 19 juin 2020
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- Art. 1 LPD
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- Art. 72a LPD
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- Art. 33 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
- Art. 34 CCC (Convention sur la cybercriminalité [Cybercrime Convention])
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I. Genèse et contexte
1 L’art. 74 Cst. – introduit dans sa première mouture en 1971 au sein de la Constitution – est le fruit d’un long débat législatif. En trame de fond de ce débat, deux constats : l’augmentation des pollutions durant la période de croissance économique postérieure à la Seconde Guerre mondiale
2 Dans ce contexte, la vocation de cette disposition est de clarifier les compétences de la Confédération en matière de protection de l’environnement au sens large et de servir de ligne directrice, aux côtés du principe du développement durable (art. 73 Cst.), pour la section 4 du chapitre 2 du Titre 3 de la Constitution intitulée « Environnement et aménagement du territoire ». L’art. 74 Cst. inaugure le « catalogue de compétences »
A. L’art. 24septies aCst.
3 L’art. 74 Cst. actuel est une reprise de l’art. 24septies aCst. Cette première mouture de compétence environnementale a été introduite à la suite d’une motion parlementaire déposée par le Conseiller national issu du parti démocrate-chrétien Julius Binder
4 Avant l’adoption de cet art. 24septies aCst., l’environnement était certes mentionné dans la Constitution, mais seuls des éléments précis tels que l’eau, les forêts ou le patrimoine y étaient inclus. Il était avant tout saisi au niveau fédéral au travers de réglementations de police liée aux problématiques suscitées par l’exercice des droits de chasse ou de pêche
5 Ce n’est que lors de la seconde moitié du XXème siècle que la notion d’environnement trouva sa place au sein de la Constitution comme sujet de protection à part entière
Dans son Message de 1970 relatif à l’introduction de l’art. 24septies aCst., le Conseil fédéral indique que cette disposition devait servir de fondement à « une protection générale de droit public contre les atteintes nuisibles et incommodantes »
6 L’art. 24septies fut adopté avec une importante majorité populaire en 1971
B. L’essor du droit international de l’environnement et l’adoption de la LPE
7 Après la période de pollution débridée liée à la relance économique des années suivant la Seconde Guerre mondiale, les années 70 annoncèrent l’amorce d’un virage en faveur de la protection de l’environnement en droit suisse. Le débat politique y était dominé par une crainte de la population portant sur le déclin des forêts, en sus de la menace des pollutions
8 Sur la scène internationale, en raison de la dimension supranationale et transfrontalière des enjeux – les effets des nuisances ne connaissant pas les frontières et certains biens communs risquant d’importantes dégradations, voire une disparition –, les États se positionnèrent également
9 Si cette décennie attesta d’une effervescence au sujet des menaces pesant sur l’environnement, se furent cependant 14 années
10 L’art. 1 al. 2 LPE consacre les principes de prévention et de précaution (cf. infra II.B et II.C) et l’art. 2 LPE le principe dit du « pollueur-payeur » (cf. infra II.D), lesquels seront ultérieurement inscrits à l’art. 74 al. 2 Cst.
11 Une décennie après le processus ayant conduit à l’adoption de la LPE, le droit international de l’environnement s’est également développé. Une nouvelle conférence des Nations Unies a été organisée à Rio entre les 3 et 14 juin 1992. Elle a abouti sur une nouvelle Déclaration
12 En effet, dans le cadre de cette révision de la Constitution de 1999, il fut prévu de modifier le texte de l’art. 24septies aCst. pour y inclure une référence à ces principes généraux et de supprimer les mentions du bruit et de la pollution atmosphérique, afin d’octroyer une portée englobante à cette disposition
13 En mai 2018, une initiative populaire fédérale visant à modifier l’art. 74 Cst. en y ajoutant un al. 2bis a été déposée
II. Commentaire proprement dit
A. Remarques générales
14 L’art. 74 Cst. forme « l’épicentre » du droit de l’environnement en Suisse
15 Ainsi, tout comme les art. 2 al. 2 et 4. Cst. et 73 Cst., l’art. 74 Cst. souligne la nécessité de préserver des conditions favorables à la vie sur la planète pour les êtres vivants et les générations futures
16 La responsabilité instaurée par l’art. 74 Cst. concerne les autorités publiques. Cette disposition ne mentionne pas les acteurs privés. Il est cependant attendu de ces derniers qu’ils tiennent compte des informations qui leur sont données relativement au besoin de protection de l’environnement, afin de les encourager à adopter des comportements volontaires en ce sens
B. Art. 74 al. 1 – La protection contre les atteintes nuisibles et incommodantes
17 Le premier alinéa de l’art. 74 Cst. instaure une compétence législative concurrente non limitée aux principes en faveur de la Confédération
18 Cette marge de manœuvre est plus limitée s’agissant des taxes environnementales. A cet égard, l’autorité doit respecter les exigences imposées en matière de fiscalité, à savoir un degré de précision important et une loi au sens formel pour l’introduction d’un impôt (art. 127 Cst.). Concernant les taxes incitatives, qui n’impliquent pas de contrepartie étatique spécifique ou une universalité
19 L’objet de la protection du mandat octroyé à la Confédération est l’être humain et son environnement. Ce champ d’application a été concrétisé à l’art. 1 LPE, qui indique que cette législation a pour objectif de protéger « les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol ». De manière analogue, la notion d’atteinte a été précisée dans la LPE, laquelle se concentre sur les atteintes causées par l’homme et ses installations sous forme de pollutions (art. 7 al. 1 LPE)
20 La LPE distingue deux types d’atteintes contre lesquelles prendre des mesures : les atteintes nuisibles et les atteintes incommodantes. Par atteinte nuisible au sens de la LPE, on entend les « influences qui nuisent à la vie ou à la santé physique ou psychique de l'homme ou qui causent un dommage à son milieu naturel »
21 Le mécanisme de protection qui constitue le cœur de la LPE pour atteindre son objectif est la limitation des atteintes en deux temps (art. 11 LPE)
22 En raison de son caractère principalement technique, la LPE contient un certain nombre de clauses de délégation en faveur du Conseil fédéral. De nombreuses ordonnances dépendantes complètent par conséquent la mise en œuvre de cette loi et a fortiori le mandat de l’art. 74 Cst. En raison de ce procédé, une certaine adaptabilité du droit est garantie, ce qui peut constituer un avantage. Corrélativement, il en résulte cependant un désavantage sous la forme d'une perte de légitimité démocratique. En effet, les ordonnances ne sont pas le produit du corps législatif élu, mais de l’administration fédérale, et elles ne sont pas soumises à référendum ou à une procédure de consultation externe analogue aux lois fédérales. Par conséquent, des éléments essentiels ayant trait notamment aux seuils admissibles de concentration d’une substance ou de nuisances échappent au contrôle citoyen
23 Au côté de la LPE, d’autres lois fédérales concrétisent le mandat de l’art. 74 Cst.
C. Art. 74 al. 2 – Les grands principes
24 L’al. 2 de l’art. 74 Cst. consacre trois grands principes du droit de l’environnement, à savoir ceux de prévention (1.), de précaution (2.) et de causalité (3.). Ces principes revêtent tous trois une portée transversale et programmatique pour l’ensemble du droit de l’environnement suisse
25 Aucun droit subjectif n’est directement déductible de l’art. 74 Cst., bien que la question ait été débattue. En effet, la jurisprudence et la doctrine considèrent que le pouvoir législatif ne l’a pas souhaité et qu’il n’est en conséquence pas possible pour des justiciables de se prévaloir de cette disposition pour obtenir des prestations de l’État
26 À cet égard, plusieurs précisions méritent cependant d’être effectuées. En premier lieu, il convient de relever que les principes consacrés à l’art. 74 Cst. doivent être mis en œuvre et qu’une carence de législation ou de concrétisation peut être invoquée en lien avec d’autres droits à l’occasion de litiges
27 En second lieu, cette absence de consécration de droits subjectifs ne prive pas d’effectivité et d’applicabilité la jurisprudence de la CourEDH rendue en matière de droits humains et d’atteintes à l’environnement. Ainsi, même en l’absence de consécration d’un « droit à un environnement sain » à part entière au sein de la Convention
28 En troisième lieu, il est également relevé que la Convention d’Aarhus
29 En dernier lieu, en lien avec l’art. 74 Cst. et les évolutions que l’on vient de rappeler, une partie grandissante de la doctrine considère qu’un droit constitutionnel non écrit d’accès aux autorités judiciaires en matière environnementale devrait être reconnu et rattaché à l’art. 74 Cst., interprété à l’aune de la Convention d’Aarhus
30 Au vu de ce qui précède, il convient de constater que si l’art. 74 Cst. ne consacre pas de droits subjectifs, il recèle néanmoins un important potentiel en matière de contentieux environnemental et de droits humains. Sa portée programmatrice demeure également.
1. Le principe de prévention
31 Le principe de prévention implique de réduire au minimum toute atteinte qui, seule ou combinée avec d’autres, pourrait devenir nuisible ou incommodante. Comme le précise le Message relatif à la nouvelle Constitution fédérale, il traduit en termes juridiques la devise « mieux vaut prévenir que guérir »
32 En application du principe de prévention, des mesures peuvent être exigées tant dans le domaine des déchets que du bruit ou encore s’agissant de la concentration de substances polluantes
33 La jurisprudence de la CourEDH reconnaît également le principe de prévention en des termes analogues
2. Le principe de précaution
34 Ce second principe fondamental de l’arsenal du droit de l’environnement complète le principe de prévention là où une incertitude scientifique existe au sujet des effets d’une substance, d’une installation ou d’une action et qu’une intervention de l’État s’avère néanmoins nécessaire
35 D’un point de vue philosophique, selon Dunia Brunner, l’essor de ce second principe est le témoin d’une évolution du rapport humain à la science, cette dernière étant désormais également appréhendée avec ses incertitudes et non uniquement lorsqu’elle est le fruit d’un raisonnement déductiviste
36 Le principe de précaution est l’un des principes généraux du droit international de l’environnement
37 La lettre de l’art. 74 al. 2 ne mentionne pas explicitement la précaution
38 Le principe de précaution instaure une obligation de moyens
3. Le principe de causalité
39 Le principe de causalité, également connu sous le nom de principe du « pollueur-payeur », a pour objectif de faire porter le coût des mesures de protection de l’environnement à celui ou celle qui provoque des atteintes
40 En droit international de l’environnement, ce principe est ancré à l’art. 16 de la Déclaration de Rio. Il avait d’ores et déjà été formulé en 1972 dans le cadre des Recommandations de l’OCDE
41 Pour que le principe de causalité s’applique, il convient que les mesures à prendre puissent être attribuées à une entité responsable
D. Art. 74 al. 3 – Exécution cantonale
42 L'alinéa 3 de l’art. 74 Cst. rappelle explicitement le principe général de l’art. 46 al. 1 Cst., qui prévoit que les cantons mettent en œuvre le droit fédéral conformément à la Constitution et à la loi
43 En dérogation au principe général susmentionné, la Confédération s’est réservé une compétence d’exécution propre dans le domaine du génie génétique et des déchets
44 Dans le cadre du contrôle effectué, la Confédération ne dispose pas d’outils de sanction spécifiques envers les cantons qui n’adoptent pas les mesures nécessaires ou ne s’y attèlent que de manière défaillante
III. Conclusion
45 L’art. 74 Cst. a été pensé comme une disposition permettant une action large et préventive contre les atteintes à l’environnement. Il recèle en conséquence un grand potentiel
46 Face à un tel constat, on assiste à une myriade d’initiatives de la société civile pour renforcer le droit de l’environnement. Par leur engagement, les mouvements citoyens pressent en effet les autorités et les autres membres de la société à adopter une vision plus holistique de l’environnement
À propos de l’auteure
Clémence Demay est docteure en droit et avocate. Elle a obtenu le prix Bippert, le prix Walther Hug et le prix de l’Association suisse pour la philosophie du droit et la philosophie sociale pour sa thèse de doctorat intitulée « Le droit face à la désobéissance civile. Quelle catégorisation pour un objet juridique non identifié ? », Schulthess Genève/Zurich 2022. Après avoir terminé son stage d’avocate, elle a débuté un projet de recherche à l’Université de Lausanne (UNIL) au sein du programme Sustainable Transformation Research Initiative (STRIVE) en février 2025. Elle y exerce une charge de cours et y poursuit ses recherches sur les droits humains, l’environnement, les liens entre droit et société et le contentieux stratégique. Clémence Demay est membre du FRI – Institut suisse d’études juridiques féministes et Gender Law – et du Centre d’études interdisciplinaires Walras Pareto. Ses publications peuvent être consultées au moyen du lien suivant : https://orcid.org/0000-0001-7394-3083.
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