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I. Historique, Systematique et Importance de la Disposition
1 Comme l’indique son intitulé, qui est identique dans les trois versions linguistiques, l’art. 11 traite des textes soumis à la votation, des bulletins de vote et des explications (Abstimmungsvorlage, Stimmzettel und Erläuterungen ; Testi in votazione, schede e spiegazioni), en vue des votations populaires (fédérales), dont il est exclusivement question dans le titre II de la loi sur les droits politiques, ainsi qu’on l’a déjà vu
2 La disposition existait déjà dans la version d’origine de la loi, en 1976, mais elle était sensiblement plus succincte, et son intitulé légèrement différent
3 Une première révision, du 18 mars 1994, a modifié l’al. 3 et ajouté un nouvel al. 4
4 L’al. 2, pour sa part, a fait l’objet de deux autres révisions. La première, en date du 21 juin 1996, en vigueur depuis le 1er avril 1997
5 De cette évolution législative un peu tortueuse et compliquée résulte une disposition plutôt longue et touffue, dont la coordination avec d’autres dispositions de la loi, tout particulièrement avec l’art. 10a, n’est pas toujours aisée à comprendre, et probablement pas très réussie. On a déjà évoqué cette difficulté dans le commentaire de l’art. 10a et on n’y reviendra donc pas ici
6 S’agissant de sa structure, l’art. 11 se compose donc de quatre alinéas, de longueur variée et aux contenus relativement divers. En résumé, on peut dire que les al. 1, 3 et 4 traitent du matériel de vote, essentiellement les textes soumis à la votation et les bulletins de vote, ainsi que du moment et des modalités de sa remise aux citoyennes et citoyens, alors que l’al. 2 régit ce qu’on a appelé, dans le commentaire des articles précédents, les « explications de vote » du Conseil fédéral, qui accompagnent ce matériel de vote. On reviendra plus loin, dans le commentaire proprement dit (ch. II), sur chacun de ces alinéas.
7 Auparavant, s’agissant de l’importance de la disposition en général, on peut se limiter à renvoyer, pour l’essentiel, à ce qui a déjà été dit dans le commentaire des art. 10 et 10a, à savoir que, compte tenu de la signification des votations populaires dans le système constitutionnel et politique suisse, avec la très forte dose de démocratie directe qui le caractérise, les règles qui régissent l’organisation de ces votations, notamment la préparation et la distribution du matériel de vote, ainsi que l’information des citoyennes et des citoyens dans la perspective de ces votations, sont d’une importance fondamentale
8 Si l’on a déjà vu, en lien avec l’art. 10a, l’importance des dispositions en matière d’information des citoyennes et des citoyens avant les votations
9 Tous les cantons ont ainsi, pour leur domaine, mais sous des formes assez différentes, des dispositions analogues à l’art. 11, qui traitent de la préparation et de la distribution du matériel de vote
II. Commentaire
A. Alinéa 1er : les textes soumis à votation et les bulletins de vote
1. Remarques liminaires et généralités
10 Aux termes de l’al. 1er, qui date de la version d’origine, de 1976, « [l]a Confédération met à la disposition des cantons les textes soumis à la votation et les bulletins de vote ». Comme le soulignait le Conseil fédéral dans son message, la disposition ne faisait à l’époque que reprendre et fixer « la pratique suivie jusqu’ici, selon laquelle la Confédération remet aux cantons le matériel de vote (bulletins de vote, projets soumis à la votation) »
11 A vrai dire, l’al. 2 de l’art. 11 ajoute – et ajoutait déjà à l’époque – que « le texte soumis à la votation est accompagné de brèves explications du Conseil fédéral », de sorte que la Confédération met en réalité trois choses à disposition des cantons. De plus, selon la pratique suivie depuis plusieurs décennies, le texte soumis à la votation n’est pas vraiment « accompagné » par les explications de vote, mais il est reproduit dans la brochure comportant celles-ci. En pratique, la Confédération met donc à la disposition des cantons la brochure contenant à la fois le texte soumis à la votation et les explications de vote du Conseil fédéral et, séparément, les bulletins de vote.
2. Les textes soumis à votation
12 Le texte ou les textes soumis à la votation sont les actes de l’Assemblée fédérale sur lesquels le peuple, ou le peuple et les cantons, selon le type de vote, sont appelés à se prononcer, par « oui » ou par « non ». Il s’agit donc
d’arrêtés fédéraux soumettant au vote du peuple et des cantons des projets de révision constitutionnelle proposés par le Parlement lui-même ou issus d’initiatives populaires présentées sous forme de projets rédigés (art. 140 al. 1 let. a Cst.),
d’arrêtés fédéraux soumettant au vote du peuple et des cantons des actes d’approbation de traités internationaux soumis au référendum obligatoire, c’est-à-dire de traités portant adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales (art. 140 al. 1 let. b Cst.)
de lois fédérales urgentes prises pour plus d’un an et dépourvues de base constitutionnelle, soumises au référendum obligatoire, du peuple et des cantons (art. 140 al. 1 let. c Cst.),
d’arrêtés fédéraux soumettant au vote du peuple (seul) les initiatives populaires tendant à la révision totale de la Constitution, les initiatives populaires conçues en termes généraux qui tendent à la révision partielle de la Constitution et que l’Assemblée fédérale rejette, ou encore le principe d’une révision totale de la Constitution, en cas de désaccord entre les deux conseils (art. 140 al. 2 let. a à c Cst.),
de lois fédérales, assujetties au référendum facultatif, c’est-à-dire soumises au vote du peuple (seul), lorsque le référendum a été valablement demandé (art. 141 al. 1 let. a et b Cst.),
d’arrêtés fédéraux assujettis au référendum facultatif en vertu de la Constitution ou de la loi, c’est-à-dire soumis au vote du peuple (seul), lorsque le référendum a été valablement demandé (art. 141 al. 1 let. c Cst.),
d’arrêtés fédéraux d’approbation de traités internationaux assujettis au référendum facultatif, c’est-à-dire soumis au vote du peuple (seul), lorsque le référendum a été valablement demandé (art. 141 al. 1 let. d Cst.).
13 Dans tous ces cas, il s’agit donc de textes qui existent déjà, des arrêtés ou des lois qui ont été adoptés par l’Assemblée fédérale et ont déjà fait l’objet d’une publication, dans la Feuille fédérale
3. Les bulletins de vote
14 Les bulletins de vote, eux, n’existent pas indépendamment du vote, ou antérieurement à celui-ci, mais ils sont produits uniquement en vue d’une votation, et si votation il y a. Les bulletins de vote sont en effet les documents officiels par lesquels – et sur ou dans lesquels – les citoyennes et les citoyens exprimeront leur opinion, leur vote, sur les textes soumis à votation. Le bulletin de vote comporte ou reproduit donc les questions soumises aux citoyennes et aux citoyens, en leur permettant de répondre simplement, par « oui » ou par « non », ou en marquant d’une croix la case correspondant à chacune de ces deux options.
15 Comme le prévoit l’art. 12 al. 1 let. a LDP, les citoyennes et citoyens sont d’ailleurs tenus d’exprimer leur opinion en utilisant exclusivement un bulletin de vote officiel, sous peine de nullité de leur vote
16 La justification du fait que la loi donne à la Confédération la compétence et l’obligation de les mettre à disposition des cantons est donc différente de celle qui prévaut pour les textes soumis au vote.
17 Ainsi qu’on l’a déjà indiqué, la liberté de vote garantie par l’art. 34 Cst. implique un droit à la formulation claire et correcte des questions soumises au vote. La formulation de la question peut en effet avoir une influence décisive sur le comportement des votantes et des votants
18 Ces exigences supposent dès lors aussi, s’agissant des votations fédérales, que même si ce sont les cantons qui sont chargés de leur exécution concrète (art. 10 al. 2), et de la remise aux citoyennes et aux citoyens du matériel de vote (art. 11 al. 3 et 4), les questions soumises au vote et les bulletins de vote, qui comportent ces questions, ne sauraient être formulées et présentées (formellement et graphiquement) que de manière identique et uniforme, pour toute la Suisse. Il est dès lors logique qu’ils soient produits par la Confédération et mis par elle à la disposition des cantons.
B. Alinéa 2 : les « explications de vote » du Conseil fédéral
1. Remarques liminaires et généralités
19 L’al. 2 de l’art. 11 traite de ce que l’on a appelé ici les « explications de vote » (Abstimmungserläuterungen
20 Pour ce qui est des votations fédérales, il appartient au Conseil fédéral, comme cela ressort du texte de la disposition, d’établir ou au moins d’adopter ces « explications de vote », solution qui ne va pas de soi, dans la mesure où les objets soumis au vote sont toujours, eux, des actes de l’Assemblée fédérale, lesquels parfois se limitent à soumettre au vote des initiatives populaires, soit des propositions émanant d’une fraction du corps électoral. On pourrait donc se demander s’il n’appartiendrait pas plutôt au Parlement – ou à un de ses organes – d’établir ces « explications de vote », comme c’est du reste le cas dans certains cantons. Dès 1976, l’art. 11 al. 2 a cependant tranché la question et confié cette compétence au Conseil fédéral, et non à l’Assemblée fédérale, et ce apparemment pour des raisons pratiques
21 Concrètement, les « explications de vote » sont préparées par un groupe de travail interne, placé sous la direction du porte-parole du Conseil fédéral et composé de personnes représentant les différents services compétents de l’administration et de la Chancellerie fédérale. Le document ainsi élaboré est soumis au Conseil fédéral – en deux lectures –, qui l’adopte formellement
2. 1ère phrase
22 La première phrase de l’art. 11 al. 2, aux termes de laquelle « [l]e texte soumis à la votation est accompagné de brèves explications du Conseil fédéral, qui doivent rester objectives et exposer également l’avis d’importantes minorités », date de 1976. Elle représentait à l’époque une innovation
23 Le Conseil fédéral justifiait cette innovation comme suit
« C’est surtout le caractère des textes soumis au peuple, souvent difficiles à comprendre en raison des matières toujours plus compliquées qui en font l’objet, qui justifie l’adjonction d’un commentaire. Le citoyen a en effet de la peine à comprendre les questions techniques et économiques qui se posent. C’est pourquoi nous estimons qu’il est indispensable de joindre au texte soumis au vote un exposé explicatif commentant son contenu de manière aussi brève et simple que possible, en des termes usuels. Ce genre d’informations doit permettre au corps électoral de mieux saisir la portée des textes sur lesquels il doit se prononcer. »
24 Il ressortait déjà de ce texte d’origine que les « explications de vote » devaient demeurer brèves
25 Toujours selon ce texte d’origine, les « explications de vote » doivent en outre « exposer également l’avis d’importantes minorités », ce par quoi il fallait comprendre, selon le message du Conseil fédéral de l’époque, les « opinions exprimées par d’importantes minorités représentées au Parlement », étant entendu qu’« il serait difficile de prendre en considération les opinions d’autres minorités politiques »
26 Dans l’intervalle, cependant, l’art. 11 al. 2 avait lui aussi déjà été modifié, et complété par trois nouvelles phrases, en 1996, dont deux avaient précisément pour objet d’étendre la prise en compte d’avis minoritaires autres que ceux exprimés au sein du Parlement, à savoir ceux des comités d’initiatives et des comités référendaires, comme on le verra ci-dessous
3. 2ème à 4ème phrases
27 Comme indiqué précédemment, les phrases 2 à 4 de l’al. 2 ont en effet été introduites par une vaste révision de la loi sur les droits politiques, adoptée le 21 juin 1996 et entrée en vigueur le 1er avril 1997
28 La première de ces trois nouvelles phrases, la phrase 2 de l’al. 2, prévoit ainsi qu’« [i]l doit contenir le libellé exact de la question qui figure sur le bulletin de vote ». La formulation de cette phrase est cependant, en réalité, peu heureuse, pour ne pas dire malheureuse, dans la mesure où le pronom « il » renvoie, grammaticalement, au sujet de la première phrase de l’al. 2, à savoir au « texte soumis à la votation ». La version allemande confirme d’ailleurs explicitement cette compréhension, elle est même pire, puisqu’elle reprend, explicitement, le substantif « die Abstimmungsvorlage » (le texte soumis à la votation) comme sujet de la deuxième phrase. Or, ce n’est pas le « texte soumis à la votation » (die Abstimmungsvorlage), qui « doit contenir le libellé exact de la question qui figure sur le bulletin de vote », contrairement à ce que semble dire le texte de la disposition, tant en français qu’en allemand, mais ce sont bien les « explications de vote » du Conseil fédéral qui doivent le faire.
29 Telle était du moins l’intention du législateur, comme cela ressort très clairement du message du Conseil fédéral
30 Telle est du reste également la pratique. En effet, ce sont toujours les « explications de vote » du Conseil fédéral elles-mêmes, et non pas le texte soumis au vote – lequel est du reste lui aussi contenu dans lesdites explications – qui reprennent le libellé exact de la question qui figure sur le bulletin de vote
31 Pour ce qui est des deux autres phrases ajoutées en 1996, les phrases 3 et 4 de l’al. 2, elles concernent, on l’a dit, la question de la prise en considération, dans les « explications de vote » du Conseil fédéral, des arguments d’autres minorités que « les importantes minorités représentées au Parlement »
« Le texte proposé veut répondre à un vœu largement exprimé lors de la procédure de consultation relative au premier projet de révision, datant de 1988, et codifier la pratique bien rodée depuis 1984, selon laquelle le comité d’initiative ou le comité référendaire peuvent exposer les motifs de leur demande dans les explications mêmes du Conseil fédéral sur une page A4 au maximum, le Conseil fédéral se réservant le droit de modifier exceptionnellement un texte portant atteinte à l’honneur, contraire à la vérité ou trop long, ce qu’il a fait plusieurs fois depuis. »
De fait, jusqu’à la fin des années 1970, c’est le Conseil fédéral qui rédigeait lui-même l’avis des comités référendaires et des comités d’initiative. Puis, à partir de 1984, la pratique consistait à mettre à leur disposition une page des « explications de vote », le Gouvernement reprenant en principe sans changement leur argumentation, sauf exceptions
32 La disposition impose ainsi au Conseil fédéral, dans le cas d’une initiative ou d’un référendum, l’obligation de principe de reprendre les arguments du comité d’initiative ou du comité référendaire. En pratique, ceux-ci sont invités à fournir leur propre texte, que les autorités reprennent ; si ces textes ne satisfont pas aux exigences posées par la quatrième phrase, un délai est accordé aux auteurs pour présenter une version corrigée
33 Selon certains auteurs, un éventuel litige au sujet de la prise en compte des avis des comités, soit en raison de l’absence d’invitation à fournir leur argumentation alors qu’ils auraient dû y être invités, soit au sujet de la correction, ou de la rédaction de leur argumentation par l’autorité, n’est pas séparément susceptible de recours, les griefs correspondant devant être soulevés dans le cadre de la contestation des « explications de vote »
4. 5ème phrase
34 La cinquième et dernière phrase de l’art. 11 al. 2 a été introduite, elle, une dizaine d’années plus tard que les deux précédentes, par une révision partielle de la loi sur les droits politiques du 23 mars 2007, entrée en vigueur le 1er janvier 2008
35 Comme l’indique le message du Gouvernement, il s’agissait, à travers cette précision, « d’accorder une certaine protection aux informations officielles figurant dans la brochure d’explications du Conseil fédéral, face aux informations de tiers pouvant être appelées sur Internet à partir des liens mentionnés dans cette même brochure »
36 Le message précisait cette idée comme suit
« Depuis quelque temps, le Conseil fédéral fait figurer l’adresse électronique des autorités fédérales à la dernière page de la brochure des Explications et parfois aussi celles d’autres pages de l’administration fédérale à consulter sur Internet. Il a même mentionné les adresses électroniques de comités d’initiative ou de comités référendaires. La mention de liens ou d’autres renvois à des sources électroniques (par exemple d’une adresse SMS d’où un électeur peut se faire envoyer des informations sur son téléphone portable) peut néanmoins être problématique, car l’information électronique peut facilement être modifiée et prendre dans certains cas un caractère illicite. On sait en effet que les pages d’Internet peuvent être actualisées en permanence et qu’un lien peut tout soudainement renvoyer à des pages dont le contenu a été modifié après-coup. En acceptant de mentionner des renvois à des sources électroniques dans les Explications du Conseil fédéral, la Chancellerie fédérale donnerait du même coup un chèque en blanc aux auteurs de ces sources. Or le principe de la transparence, mais aussi le principe de la proportionnalité, exigent que l’information que reçoit l’électeur et qu’il recevra encore soit correcte et que l’informateur soit mentionné nommément. Voilà pourquoi il faudra mentionner sur la page des Explications du Conseil fédéral où les comités (d’initiative ou référendaires) exposent leurs arguments qu’ils assurent l’entière responsabilité de la page. Les responsables en question devront en outre déclarer par écrit à la Chancellerie fédérale que les sources électroniques mentionnées ni ne contiennent d’indications illicites ni n’aiguillent l’internaute vers des publications au contenu illicite. Les deux mesures citées permettront d’éviter les manipulations consistant par exemple à détourner après-coup un lien vers un autre lien ayant par exemple un caractère raciste, d’éviter encore que l’internaute qui cliquerait par la suite (une fois la votation terminée) sur un lien électronique mentionné dans les Explications du Conseil fédéral publiées sur Internet ne tombe sur des allégations à caractère raciste ou ne soit amené de fil en aiguille, par le jeu des renvois successifs, à tomber sur des allégations de ce type. »
C. Alinéa 3 : le moment de la remise du matériel de vote
37 Ainsi qu’on l’a déjà indiqué, la version d’origine de la loi, en 1976, comportait déjà un al. 3, sensiblement plus court toutefois, se bornant à dire que « [l]e texte soumis à la votation et les explications sont remis aux électeurs au moins trois semaines avant la votation »
38 Le message du Conseil fédéral indique que l’idée était, dans la version d’origine de la loi, de raccourcir le délai, qui était jusque-là de quatre semaines avant la date du scrutin, de remise aux citoyennes et aux citoyens du texte soumis à la votation, ainsi que des explications l’accompagnant. Le passage à un délai de trois semaines au moins devait permettre de gagner un temps précieux pour la préparation des imprimés électoraux
39 En 1994, toutefois, les Chambres ont décidé – l’idée ne venait pas du Conseil fédéral, dont le message ne prévoyait rien à ce propos
40 On relèvera encore, s’agissant de cette question du délai dans lequel les citoyennes et citoyens doivent recevoir leur matériel de vote, que l’art. 2b ODP
41 Quant à la troisième et dernière phrase de l’al. 3, introduite par la révision de 2002, selon laquelle la « Chancellerie fédérale publie, sur support électronique et au plus tard six semaines avant le jour de la votation, les textes soumis à la votation et les explications qui les accompagnent », elle avait pour but de permettre une information anticipée des citoyennes et des citoyens et de rendre le système « plus convivial », comme le précisait le message du Conseil fédéral
« Les avis manifestés dans diverses lettres adressées à la Chancellerie fédérale et maintes réclamations formulées dans les recours révèlent que nombre d’électeurs souhaitent recevoir le matériel de vote plus tôt qu’à l’heure actuelle. Des desiderata du même type sur la préparation des campagnes précédant les votations émanent des partis et d’autres associations de défense d’intérêts : leurs représentants devraient, disent-ils, pouvoir débattre en toute connaissance de cause des projets avant de donner les consignes de vote. Il en va de même pour les nombreuses associations privées qui organisent des séries de conférences et qui ne peuvent lancer de mots d’ordre qu’après avoir pris connaissance des questions posées. Toutes ces raisons plaident en faveur d’un aménagement plus convivial du système. Pour ne pas renchérir indûment la campagne précédant la votation et pour éviter aux cantons d’avoir des problèmes en cas d’élection concomitante, le Conseil fédéral renoncera, vu la vive opposition manifestée lors de la consultation, à faire distribuer plus tôt aux électeurs les documents qui leur permettent d’exprimer leur vote. Par contre, la Chancellerie fédérale assouvira le besoin d’informations des électeurs plus tôt qu’elle ne le fait aujourd’hui en mettant sur Internet, au plus tard six semaines avant le jour de la votation, les textes sur lesquels le peuple devra se prononcer et les explications qui les accompagnent. »
42 L’al. 3 règle ainsi deux questions. Celle, principalement, du délai dans lequel les citoyennes et les citoyens doivent recevoir le matériel de vote, délai qui se situe entre quatre semaines, « au plus tôt », et trois semaines, « au plus tard », avant la date de la votation, étant entendu, d’une part, que le texte soumis à la votation et les explications de vote peuvent leur être remis plus tôt et, d’autre part, que le Chancellerie fédérale est désormais tenue, depuis le 1er janvier 2003, de publier ces deux documents (texte soumis à la votation et explications de vote), sur support électronique, au plus tard six semaines avant le jour de la votation.
43 L’al. 3 règle en second lieu, accessoirement, la question du matériel de vote. A l’exception des textes soumis à la votation, des bulletins de vote et des explications de vote, qui sont régis par le droit fédéral et fournis aux cantons par la Confédération, en vertu de l’art. 11 al. 1 et al. 2, première phrase, le reste du matériel de vote relève du droit cantonal
D. Alinéa 4 : le droit à un exemplaire personnel du matériel de vote
44 L’al. 4 de l’art. 11 a été introduit par la révision partielle de la loi sur les droits politiques du 18 mars 1994, entrée en vigueur le 15 novembre 1994
45 Comme le Conseil fédéral l’expliquait dans son message, « l’envoi à tout électeur des textes soumis à la votation est un acquis de la LDP, datant de 1976 »
46 L’al. 4 ainsi adopté prévoit donc, toutefois, que les cantons « peuvent, par une loi, habiliter les communes à n’envoyer qu’un seul exemplaire du texte soumis à la votation et des explications par ménage à moins qu’un membre de ce ménage ayant la qualité d’électeur ne demande à en recevoir un personnellement ». Comme l’indique clairement son texte, cette disposition n’autorise une exception au principe de l’envoi d’un exemplaire personnel que pour les textes soumis à la votation et les « explications de vote » qui les accompagnent. Cela ne vaut évidemment pas pour les autres éléments du matériel de vote, comme les bulletins de vote, les certificats, etc., qui sont toujours envoyés – et doivent l’être – à chaque titulaire des droits politiques à tire personnel.
47 La plupart des cantons semblent avoir conservé le principe d’un envoi à chaque citoyenne et citoyen
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