I. Historique, Systematique et Importance de la Disposition

1 Comme l’indique son intitulé, qui est identique dans les trois versions linguistiques, l’art. 11 traite des textes soumis à la votation, des bulletins de vote et des explications (Abstimmungsvorlage, Stimmzettel und Erläuterungen ; Testi in votazione, schede e spiegazioni), en vue des votations populaires (fédérales), dont il est exclusivement question dans le titre II de la loi sur les droits politiques, ainsi qu’on l’a déjà vu

.

2 La disposition existait déjà dans la version d’origine de la loi, en 1976, mais elle était sensiblement plus succincte, et son intitulé légèrement différent

. Elle a fait l’objet de pas moins de cinq modifications successives depuis. La version d’origine ne comportait que trois alinéas. Le premier était identique à l’actuel al. 1^er et n’a donc pas été modifié. Le deuxième correspond à l’actuel al. 2 mais était beaucoup plus bref, se limitant à une seule phrase, identique à la première phrase du texte actuel : « Le texte soumis à la votation est accompagné de brèves explications du Conseil fédéral, qui doivent rester objectives et exposer également l’avis d’importantes minorités ». Le troisième correspond quant à lui à l’actuel al. 3 mais était aussi plus court, se bornant à dire que « [l]e texte soumis à la votation et les explications sont remis aux électeurs au moins trois semaines avant la votation ».

3 Une première révision, du 18 mars 1994, a modifié l’al. 3 et ajouté un nouvel al. 4

. Ce dernier correspond en tous points à l’actuel al. 4 et n’a donc plus fait l’objet d’aucune modification par la suite. Quant à l’al. 3, la révision de 1994 lui a donné une teneur qui correspond à la version actuelle de ses deux premières phrases, à une petite exception près. La troisième phrase de l’al. 3 a en revanche encore été ajoutée par une autre révision ultérieure, du 21 juin 2002, en vigueur depuis le 1^er janvier 2003.

4 L’al. 2, pour sa part, a fait l’objet de deux autres révisions. La première, en date du 21 juin 1996, en vigueur depuis le 1^er avril 1997

, a complété l’intitulé de la disposition et ajouté à la version d’origine de 1976 (N. 2 ci-dessus) trois nouvelles phrases, correspondant en tous points aux phrases 2 à 4 du texte actuel. La seconde révision, qui date du 23 mars 2007 et est en vigueur depuis le 1^er janvier 2008, soit de quelques mois antérieure à l’adoption et à l’entrée en vigueur de l’art. 10a, a quant à elle encore enrichi cette disposition d’une cinquième et dernière phrase, qui est celle du texte actuel.

5 De cette évolution législative un peu tortueuse et compliquée résulte une disposition plutôt longue et touffue, dont la coordination avec d’autres dispositions de la loi, tout particulièrement avec l’art. 10a, n’est pas toujours aisée à comprendre, et probablement pas très réussie. On a déjà évoqué cette difficulté dans le commentaire de l’art. 10a et on n’y reviendra donc pas ici

.

6 S’agissant de sa structure, l’art. 11 se compose donc de quatre alinéas, de longueur variée et aux contenus relativement divers. En résumé, on peut dire que les al. 1, 3 et 4 traitent du matériel de vote, essentiellement les textes soumis à la votation et les bulletins de vote, ainsi que du moment et des modalités de sa remise aux citoyennes et citoyens, alors que l’al. 2 régit ce qu’on a appelé, dans le commentaire des articles précédents, les « explications de vote » du Conseil fédéral, qui accompagnent ce matériel de vote. On reviendra plus loin, dans le commentaire proprement dit (ch. II), sur chacun de ces alinéas.

7 Auparavant, s’agissant de l’importance de la disposition en général, on peut se limiter à renvoyer, pour l’essentiel, à ce qui a déjà été dit dans le commentaire des art. 10 et 10a, à savoir que, compte tenu de la signification des votations populaires dans le système constitutionnel et politique suisse, avec la très forte dose de démocratie directe qui le caractérise, les règles qui régissent l’organisation de ces votations, notamment la préparation et la distribution du matériel de vote, ainsi que l’information des citoyennes et des citoyens dans la perspective de ces votations, sont d’une importance fondamentale

.

8 Si l’on a déjà vu, en lien avec l’art. 10a, l’importance des dispositions en matière d’information des citoyennes et des citoyens avant les votations

, on peut simplement ajouter ici que selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la liberté de vote, garantie par l’art. 34 Cst., implique en premier lieu, en matière de préparation des votations, et spécialement pour ce qui est des textes soumis à votation, un droit à la formulation claire et correcte des questions soumises au vote, droit sur lequel on reviendra.

9 Tous les cantons ont ainsi, pour leur domaine, mais sous des formes assez différentes, des dispositions analogues à l’art. 11, qui traitent de la préparation et de la distribution du matériel de vote

, ainsi que de l’information du corps électoral par les autorités, dispositions dont l’importance est telle, pour garantir l’exercice correct et régulier des droits politiques, que le Tribunal fédéral leur reconnaît un caractère de droit constitutionnel cantonal, impliquant un régime particulier quant à son pouvoir de cognition.

II. Commentaire

A. Alinéa 1^er : les textes soumis à votation et les bulletins de vote

1. Remarques liminaires et généralités

10 Aux termes de l’al. 1^er, qui date de la version d’origine, de 1976, « [l]a Confédération met à la disposition des cantons les textes soumis à la votation et les bulletins de vote ». Comme le soulignait le Conseil fédéral dans son message, la disposition ne faisait à l’époque que reprendre et fixer « la pratique suivie jusqu’ici, selon laquelle la Confédération remet aux cantons le matériel de vote (bulletins de vote, projets soumis à la votation) »

. Ainsi, même s’il appartient à chaque canton d’assurer, comme le prévoit l’art. 10 al. 2, « l’exécution de la votation sur son territoire » et d’arrêter les mesures nécessaires, c’est à la Confédération de fournir deux des éléments principaux du matériel de vote, à savoir le ou les textes soumis à la votation, d’une part, et les bulletins de vote, de l’autre.

11 A vrai dire, l’al. 2 de l’art. 11 ajoute – et ajoutait déjà à l’époque – que « le texte soumis à la votation est accompagné de brèves explications du Conseil fédéral », de sorte que la Confédération met en réalité trois choses à disposition des cantons. De plus, selon la pratique suivie depuis plusieurs décennies, le texte soumis à la votation n’est pas vraiment « accompagné » par les explications de vote, mais il est reproduit dans la brochure comportant celles-ci. En pratique, la Confédération met donc à la disposition des cantons la brochure contenant à la fois le texte soumis à la votation et les explications de vote du Conseil fédéral et, séparément, les bulletins de vote.

2. Les textes soumis à votation

12 Le texte ou les textes soumis à la votation sont les actes de l’Assemblée fédérale sur lesquels le peuple, ou le peuple et les cantons, selon le type de vote, sont appelés à se prononcer, par « oui » ou par « non ». Il s’agit donc

:

• d’arrêtés fédéraux soumettant au vote du peuple et des cantons des projets de révision constitutionnelle proposés par le Parlement lui-même ou issus d’initiatives populaires présentées sous forme de projets rédigés (art. 140 al. 1 let. a Cst.),

• d’arrêtés fédéraux soumettant au vote du peuple et des cantons des actes d’approbation de traités internationaux soumis au référendum obligatoire, c’est-à-dire de traités portant adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales (art. 140 al. 1 let. b Cst.)

• de lois fédérales urgentes prises pour plus d’un an et dépourvues de base constitutionnelle, soumises au référendum obligatoire, du peuple et des cantons (art. 140 al. 1 let. c Cst.),

• d’arrêtés fédéraux soumettant au vote du peuple (seul) les initiatives populaires tendant à la révision totale de la Constitution, les initiatives populaires conçues en termes généraux qui tendent à la révision partielle de la Constitution et que l’Assemblée fédérale rejette, ou encore le principe d’une révision totale de la Constitution, en cas de désaccord entre les deux conseils (art. 140 al. 2 let. a à c Cst.),

• de lois fédérales, assujetties au référendum facultatif, c’est-à-dire soumises au vote du peuple (seul), lorsque le référendum a été valablement demandé (art. 141 al. 1 let. a et b Cst.),

• d’arrêtés fédéraux assujettis au référendum facultatif en vertu de la Constitution ou de la loi, c’est-à-dire soumis au vote du peuple (seul), lorsque le référendum a été valablement demandé (art. 141 al. 1 let. c Cst.),

• d’arrêtés fédéraux d’approbation de traités internationaux assujettis au référendum facultatif, c’est-à-dire soumis au vote du peuple (seul), lorsque le référendum a été valablement demandé (art. 141 al. 1 let. d Cst.).

13 Dans tous ces cas, il s’agit donc de textes qui existent déjà, des arrêtés ou des lois qui ont été adoptés par l’Assemblée fédérale et ont déjà fait l’objet d’une publication, dans la Feuille fédérale

, de sorte qu’il est logique que la Confédération les mette à la disposition des cantons, plutôt que ceux-ci doivent les rédiger à nouveau, ou les recopier ou réimprimer.

3. Les bulletins de vote

14 Les bulletins de vote, eux, n’existent pas indépendamment du vote, ou antérieurement à celui-ci, mais ils sont produits uniquement en vue d’une votation, et si votation il y a. Les bulletins de vote sont en effet les documents officiels par lesquels – et sur ou dans lesquels – les citoyennes et les citoyens exprimeront leur opinion, leur vote, sur les textes soumis à votation. Le bulletin de vote comporte ou reproduit donc les questions soumises aux citoyennes et aux citoyens, en leur permettant de répondre simplement, par « oui » ou par « non », ou en marquant d’une croix la case correspondant à chacune de ces deux options.

15 Comme le prévoit l’art. 12 al. 1 let. a LDP, les citoyennes et citoyens sont d’ailleurs tenus d’exprimer leur opinion en utilisant exclusivement un bulletin de vote officiel, sous peine de nullité de leur vote

.

16 La justification du fait que la loi donne à la Confédération la compétence et l’obligation de les mettre à disposition des cantons est donc différente de celle qui prévaut pour les textes soumis au vote.

17 Ainsi qu’on l’a déjà indiqué, la liberté de vote garantie par l’art. 34 Cst. implique un droit à la formulation claire et correcte des questions soumises au vote. La formulation de la question peut en effet avoir une influence décisive sur le comportement des votantes et des votants

, de sorte que s’impose, ici aussi, et plus encore qu’en matière d’information, une exigence de neutralité de la part de l’autorité qui formule la question. Ce droit signifie que « la question soumise au vote doit être claire, précise, univoque et objective », ce qui suppose, selon le Tribunal fédéral « une formulation adéquate des questions soumises au vote », lesquelles « ne doivent pas induire en erreur, ni être rédigées dans des termes propres à influer sur la décision du citoyen ». La question posée « devrait ainsi se limiter à exprimer et décrire succinctement l’objet soumis au vote, sans qu’un argument en sa faveur ou en sa défaveur n’apparaisse dans le libellé de la question ». Elle doit être rédigée de façon simple, aisément compréhensible, claire et correcte, de manière à ce que les citoyennes et citoyens puissent se déterminer par « oui » ou par « non », sans trop de difficulté.

18 Ces exigences supposent dès lors aussi, s’agissant des votations fédérales, que même si ce sont les cantons qui sont chargés de leur exécution concrète (art. 10 al. 2), et de la remise aux citoyennes et aux citoyens du matériel de vote (art. 11 al. 3 et 4), les questions soumises au vote et les bulletins de vote, qui comportent ces questions, ne sauraient être formulées et présentées (formellement et graphiquement) que de manière identique et uniforme, pour toute la Suisse. Il est dès lors logique qu’ils soient produits par la Confédération et mis par elle à la disposition des cantons.

B. Alinéa 2 : les « explications de vote » du Conseil fédéral

1. Remarques liminaires et généralités

19 L’al. 2 de l’art. 11 traite de ce que l’on a appelé ici les « explications de vote » (Abstimmungserläuterungen

), qu’on désigne aussi, parfois, sous l’appellation de « brochure explicative », qui fait écho à l’expression souvent utilisée en allemand « Bundesbüchlein », (ou, maintenant, Abstimmungsbroschüre), ou encore, notamment en droit cantonal, de « message » ou de « message explicatif » ou de « rapport explicatif », à savoir un document imprimé qui accompagne – ou contient – les textes soumis à la votation et les bulletins de vote, et qui a pour but d’informer les citoyennes et les citoyens des objets de la votation.

20 Pour ce qui est des votations fédérales, il appartient au Conseil fédéral, comme cela ressort du texte de la disposition, d’établir ou au moins d’adopter ces « explications de vote », solution qui ne va pas de soi, dans la mesure où les objets soumis au vote sont toujours, eux, des actes de l’Assemblée fédérale, lesquels parfois se limitent à soumettre au vote des initiatives populaires, soit des propositions émanant d’une fraction du corps électoral. On pourrait donc se demander s’il n’appartiendrait pas plutôt au Parlement – ou à un de ses organes – d’établir ces « explications de vote », comme c’est du reste le cas dans certains cantons. Dès 1976, l’art. 11 al. 2 a cependant tranché la question et confié cette compétence au Conseil fédéral, et non à l’Assemblée fédérale, et ce apparemment pour des raisons pratiques

.

21 Concrètement, les « explications de vote » sont préparées par un groupe de travail interne, placé sous la direction du porte-parole du Conseil fédéral et composé de personnes représentant les différents services compétents de l’administration et de la Chancellerie fédérale. Le document ainsi élaboré est soumis au Conseil fédéral – en deux lectures –, qui l’adopte formellement

.

2. 1^ère phrase

22 La première phrase de l’art. 11 al. 2, aux termes de laquelle « [l]e texte soumis à la votation est accompagné de brèves explications du Conseil fédéral, qui doivent rester objectives et exposer également l’avis d’importantes minorités », date de 1976. Elle représentait à l’époque une innovation

, en ce sens que jusque-là, il n’y avait pas de disposition autorisant explicitement et prescrivant de telles explications du Gouvernement en vue des votations. Le Conseil fédéral avait certes déjà, auparavant, donné de telles explications sur certaines votations, notamment en publiant parfois, depuis les années 1950, une brochure explicative (un Bundesbüchlein), pour certaines votations, mais de manière plutôt ponctuelle et non systématique. Comme le Conseil fédéral l’expliquait dans son message, c’est à la suite d’interventions parlementaires, mais aussi d’opinions « exprimées dans la presse » qu’il a décidé d’insérer cette disposition dans son projet, l’idée étant de faire de la publication de ces « explications de vote » une obligation. Le Parlement a repris pratiquement telle quelle la proposition du Conseil fédéral, sous réserve de petits changements terminologiques.

23 Le Conseil fédéral justifiait cette innovation comme suit

:

« C’est surtout le caractère des textes soumis au peuple, souvent difficiles à comprendre en raison des matières toujours plus compliquées qui en font l’objet, qui justifie l’adjonction d’un commentaire. Le citoyen a en effet de la peine à comprendre les questions techniques et économiques qui se posent. C’est pourquoi nous estimons qu’il est indispensable de joindre au texte soumis au vote un exposé explicatif commentant son contenu de manière aussi brève et simple que possible, en des termes usuels. Ce genre d’informations doit permettre au corps électoral de mieux saisir la portée des textes sur lesquels il doit se prononcer. »

24 Il ressortait déjà de ce texte d’origine que les « explications de vote » devaient demeurer brèves

, c’est-à-dire se concentrer sur l’essentiel, cela afin qu’elles puissent effectivement parvenir à la connaissance des citoyennes et citoyens, et qu’elles « doivent rester objectives » ; on retrouve donc déjà ici le principe d’objectivité qui a été repris plus tard, on l’a vu, dans le nouvel art. 10a, ajouté en 2007.

25 Toujours selon ce texte d’origine, les « explications de vote » doivent en outre « exposer également l’avis d’importantes minorités », ce par quoi il fallait comprendre, selon le message du Conseil fédéral de l’époque, les « opinions exprimées par d’importantes minorités représentées au Parlement », étant entendu qu’« il serait difficile de prendre en considération les opinions d’autres minorités politiques »

. En ce sens, l’art. 11 al. 2 contenait déjà, dès l’origine, la règle que les Chambres ont introduite à nouveau, avec une formulation certes plus explicite, par le biais de l’al. 3 du nouvel art. 10a adopté lors de la révision du 5 octobre 2007, en vigueur depuis 2009, aux termes duquel le Conseil fédéral « expose les principaux avis exprimés lors de la procédure parlementaire ». On peut donc renvoyer, en ce qui concerne ces « opinions exprimées par d’importantes minorités représentées au Parlement », à ce qui a déjà été dit dans le commentaire de l’art. 10a al. 3.

26 Dans l’intervalle, cependant, l’art. 11 al. 2 avait lui aussi déjà été modifié, et complété par trois nouvelles phrases, en 1996, dont deux avaient précisément pour objet d’étendre la prise en compte d’avis minoritaires autres que ceux exprimés au sein du Parlement, à savoir ceux des comités d’initiatives et des comités référendaires, comme on le verra ci-dessous

.

3. 2^ème à 4^ème phrases

27 Comme indiqué précédemment, les phrases 2 à 4 de l’al. 2 ont en effet été introduites par une vaste révision de la loi sur les droits politiques, adoptée le 21 juin 1996 et entrée en vigueur le 1^er avril 1997

. Les Chambres ont alors repris, sans modification de fond, mais en en modifiant l’ordre, les trois nouvelles phrases proposées par le Conseil fédéral.

28 La première de ces trois nouvelles phrases, la phrase 2 de l’al. 2, prévoit ainsi qu’« [i]l doit contenir le libellé exact de la question qui figure sur le bulletin de vote ». La formulation de cette phrase est cependant, en réalité, peu heureuse, pour ne pas dire malheureuse, dans la mesure où le pronom « il » renvoie, grammaticalement, au sujet de la première phrase de l’al. 2, à savoir au « texte soumis à la votation ». La version allemande confirme d’ailleurs explicitement cette compréhension, elle est même pire, puisqu’elle reprend, explicitement, le substantif « die Abstimmungsvorlage » (le texte soumis à la votation) comme sujet de la deuxième phrase. Or, ce n’est pas le « texte soumis à la votation » (die Abstimmungsvorlage), qui « doit contenir le libellé exact de la question qui figure sur le bulletin de vote », contrairement à ce que semble dire le texte de la disposition, tant en français qu’en allemand, mais ce sont bien les « explications de vote » du Conseil fédéral qui doivent le faire.

29 Telle était du moins l’intention du législateur, comme cela ressort très clairement du message du Conseil fédéral

, mais aussi de son projet. Dès lors, les versions allemande et française de la deuxième phrase de l’al. 2 sont mal formulées et seule la version italienne traduit correctement la signification de la disposition, à savoir que ce sont les « explications de vote » du Conseil fédéral – et non pas le « texte soumis à la votation » – qui doivent contenir le libellé exact de la question.

30 Telle est du reste également la pratique. En effet, ce sont toujours les « explications de vote » du Conseil fédéral elles-mêmes, et non pas le texte soumis au vote – lequel est du reste lui aussi contenu dans lesdites explications – qui reprennent le libellé exact de la question qui figure sur le bulletin de vote

. Et on ne voit d’ailleurs pas que le texte soumis à la votation puisse contenir le libellé de la question posée.

31 Pour ce qui est des deux autres phrases ajoutées en 1996, les phrases 3 et 4 de l’al. 2, elles concernent, on l’a dit, la question de la prise en considération, dans les « explications de vote » du Conseil fédéral, des arguments d’autres minorités que « les importantes minorités représentées au Parlement »

. Le Conseil fédéral expliquait ainsi, dans son message, l’introduction de ces deux nouvelles phrases :

« Le texte proposé veut répondre à un vœu largement exprimé lors de la procédure de consultation relative au premier projet de révision, datant de 1988, et codifier la pratique bien rodée depuis 1984, selon laquelle le comité d’initiative ou le comité référendaire peuvent exposer les motifs de leur demande dans les explications mêmes du Conseil fédéral sur une page A4 au maximum, le Conseil fédéral se réservant le droit de modifier exceptionnellement un texte portant atteinte à l’honneur, contraire à la vérité ou trop long, ce qu’il a fait plusieurs fois depuis. »

De fait, jusqu’à la fin des années 1970, c’est le Conseil fédéral qui rédigeait lui-même l’avis des comités référendaires et des comités d’initiative. Puis, à partir de 1984, la pratique consistait à mettre à leur disposition une page des « explications de vote », le Gouvernement reprenant en principe sans changement leur argumentation, sauf exceptions

. Les deux nouvelles phrases introduites en 1996 poursuivent donc cette pratique, en la codifiant, et étendent l’idée exprimée dans la fin de la première phrase de l’al. 2, qui date de 1976, en précisant que, d’une part, « [d]ans le cas d’une initiative populaire ou d’un référendum, le comité fait part de ses arguments au Conseil fédéral, lequel les reprend dans ses explications » (3^ème phrase) et, d’autre part, que le « Conseil fédéral peut modifier ou refuser de reprendre des commentaires portant atteinte à l’honneur, manifestement contraires à la vérité ou trop longs » (4^ème phrase).

32 La disposition impose ainsi au Conseil fédéral, dans le cas d’une initiative ou d’un référendum, l’obligation de principe de reprendre les arguments du comité d’initiative ou du comité référendaire. En pratique, ceux-ci sont invités à fournir leur propre texte, que les autorités reprennent ; si ces textes ne satisfont pas aux exigences posées par la quatrième phrase, un délai est accordé aux auteurs pour présenter une version corrigée

. A défaut de texte adéquat dans ce délai, ou lorsque les comités renoncent à faire usage de leur droit, il appartient à l’autorité de rédiger l’avis des comités, la loi lui imposant de rendre compte de ces avis, qui relèvent d’ailleurs aussi d’avis de minorités importantes, dont les comités font partie.

33 Selon certains auteurs, un éventuel litige au sujet de la prise en compte des avis des comités, soit en raison de l’absence d’invitation à fournir leur argumentation alors qu’ils auraient dû y être invités, soit au sujet de la correction, ou de la rédaction de leur argumentation par l’autorité, n’est pas séparément susceptible de recours, les griefs correspondant devant être soulevés dans le cadre de la contestation des « explications de vote »

. Il faut cependant rappeler à ce propos que les « explications de vote » du Conseil fédéral ne sont en principe pas susceptibles de recours au Tribunal fédéral, en vertu de l’art. 189 al. 4 Cst., de sorte qu’elles ne sont – selon la jurisprudence la plus récente – susceptibles d’être contestées que dans des cas exceptionnels (de contrôle a posteriori, ou de protection juridique rétrospective) et dans des limites très étroites.

4. 5^ème phrase

34 La cinquième et dernière phrase de l’art. 11 al. 2 a été introduite, elle, une dizaine d’années plus tard que les deux précédentes, par une révision partielle de la loi sur les droits politiques du 23 mars 2007, entrée en vigueur le 1^er janvier 2008

et proposée par le Conseil fédéral dans le contexte de l’introduction de l’initiative générale, mais sans que cette révision n’ait à voir avec cette institution. Cette dernière phrase ajoute aux deux précédentes, en ce qui concerne les avis des comités référendaires et des comités d’initiatives, que le Conseil fédéral « ne reprend les renvois à des sources électroniques que si leurs auteurs déclarent par écrit que ces sources ne contiennent pas d’indications illicites ni n’aiguillent l’internaute vers des publications électroniques au contenu illicite ».

35 Comme l’indique le message du Gouvernement, il s’agissait, à travers cette précision, « d’accorder une certaine protection aux informations officielles figurant dans la brochure d’explications du Conseil fédéral, face aux informations de tiers pouvant être appelées sur Internet à partir des liens mentionnés dans cette même brochure »

ou encore de « protéger les informations officielles figurant dans la brochure des Explications du Conseil fédéral en refusant d’y faire figurer des liens électroniques qui renverraient à des publications sur Internet dont le contenu serait illicite ».

36 Le message précisait cette idée comme suit

:

« Depuis quelque temps, le Conseil fédéral fait figurer l’adresse électronique des autorités fédérales à la dernière page de la brochure des Explications et parfois aussi celles d’autres pages de l’administration fédérale à consulter sur Internet. Il a même mentionné les adresses électroniques de comités d’initiative ou de comités référendaires. La mention de liens ou d’autres renvois à des sources électroniques (par exemple d’une adresse SMS d’où un électeur peut se faire envoyer des informations sur son téléphone portable) peut néanmoins être problématique, car l’information électronique peut facilement être modifiée et prendre dans certains cas un caractère illicite. On sait en effet que les pages d’Internet peuvent être actualisées en permanence et qu’un lien peut tout soudainement renvoyer à des pages dont le contenu a été modifié après-coup. En acceptant de mentionner des renvois à des sources électroniques dans les Explications du Conseil fédéral, la Chancellerie fédérale donnerait du même coup un chèque en blanc aux auteurs de ces sources. Or le principe de la transparence, mais aussi le principe de la proportionnalité, exigent que l’information que reçoit l’électeur et qu’il recevra encore soit correcte et que l’informateur soit mentionné nommément. Voilà pourquoi il faudra mentionner sur la page des Explications du Conseil fédéral où les comités (d’initiative ou référendaires) exposent leurs arguments qu’ils assurent l’entière responsabilité de la page. Les responsables en question devront en outre déclarer par écrit à la Chancellerie fédérale que les sources électroniques mentionnées ni ne contiennent d’indications illicites ni n’aiguillent l’internaute vers des publications au contenu illicite. Les deux mesures citées permettront d’éviter les manipulations consistant par exemple à détourner après-coup un lien vers un autre lien ayant par exemple un caractère raciste, d’éviter encore que l’internaute qui cliquerait par la suite (une fois la votation terminée) sur un lien électronique mentionné dans les Explications du Conseil fédéral publiées sur Internet ne tombe sur des allégations à caractère raciste ou ne soit amené de fil en aiguille, par le jeu des renvois successifs, à tomber sur des allégations de ce type. »

C. Alinéa 3 : le moment de la remise du matériel de vote

37 Ainsi qu’on l’a déjà indiqué, la version d’origine de la loi, en 1976, comportait déjà un al. 3, sensiblement plus court toutefois, se bornant à dire que « [l]e texte soumis à la votation et les explications sont remis aux électeurs au moins trois semaines avant la votation »

. Le texte a reçu sa teneur pratiquement actuelle, pour les deux premières phrases, avec la révision partielle de la loi sur les droits politiques du 18 mars 1994, entrée en vigueur depuis le 15 novembre 1994. La troisième et dernière phrase a cependant été introduite par la suite, avec la révision du 21 juin 2002, en vigueur depuis le 1^er janvier 2003, et le texte de la deuxième phrase a encore subi une modification minime avec l’entrée en vigueur, au 1^er août 2008, de la loi fédérale relative à la mise à jour formelle du droit fédéral, du 20 mars 2008.

38 Le message du Conseil fédéral indique que l’idée était, dans la version d’origine de la loi, de raccourcir le délai, qui était jusque-là de quatre semaines avant la date du scrutin, de remise aux citoyennes et aux citoyens du texte soumis à la votation, ainsi que des explications l’accompagnant. Le passage à un délai de trois semaines au moins devait permettre de gagner un temps précieux pour la préparation des imprimés électoraux

.

39 En 1994, toutefois, les Chambres ont décidé – l’idée ne venait pas du Conseil fédéral, dont le message ne prévoyait rien à ce propos

– de modifier cette disposition pour prévoir, ce qui est le texte actuel, que les citoyennes et les citoyens « reçoivent, au plus tôt quatre semaines avant le jour de la votation mais au plus tard trois semaines avant cette date, les documents qui, au regard du droit cantonal, leur permettent d’exprimer valablement leur vote (bulletin de vote, carte de légitimation, enveloppe électorale, timbre de contrôle, …, etc.) », étant entendu que « le texte soumis à la votation et les explications peuvent cependant leur être remis plus tôt ». Cette nouvelle formulation, avec un double délai de remise du matériel de vote, et la possibilité de prévoir la remise anticipée du texte soumis à votation et des « explications de vote », devait tenir compte de la mise sur pied d’égalité du vote par correspondance avec le vote personnel à l’urne, tout en laissant aux cantons une certaine marge de manœuvre dans l’organisation de l’envoi du matériel de vote et de ses différentes composantes.

40 On relèvera encore, s’agissant de cette question du délai dans lequel les citoyennes et citoyens doivent recevoir leur matériel de vote, que l’art. 2b ODP

, introduit par une modification du 14 juin 2002, contient une règle spéciale pour les citoyennes et citoyens se trouvant à l’étranger : à savoir que les cantons doivent veiller « à ce que les autorités compétentes en vertu du droit cantonal soient en mesure de faire parvenir le matériel de vote aux Suisses de l’étranger et, à leur demande expresse, à d’autres électeurs se trouvant à l’étranger au plus tôt une semaine avant la date de l’envoi officiel dudit matériel ».

41 Quant à la troisième et dernière phrase de l’al. 3, introduite par la révision de 2002, selon laquelle la « Chancellerie fédérale publie, sur support électronique et au plus tard six semaines avant le jour de la votation, les textes soumis à la votation et les explications qui les accompagnent », elle avait pour but de permettre une information anticipée des citoyennes et des citoyens et de rendre le système « plus convivial », comme le précisait le message du Conseil fédéral

:

« Les avis manifestés dans diverses lettres adressées à la Chancellerie fédérale et maintes réclamations formulées dans les recours révèlent que nombre d’électeurs souhaitent recevoir le matériel de vote plus tôt qu’à l’heure actuelle. Des desiderata du même type sur la préparation des campagnes précédant les votations émanent des partis et d’autres associations de défense d’intérêts : leurs représentants devraient, disent-ils, pouvoir débattre en toute connaissance de cause des projets avant de donner les consignes de vote. Il en va de même pour les nombreuses associations privées qui organisent des séries de conférences et qui ne peuvent lancer de mots d’ordre qu’après avoir pris connaissance des questions posées. Toutes ces raisons plaident en faveur d’un aménagement plus convivial du système. Pour ne pas renchérir indûment la campagne précédant la votation et pour éviter aux cantons d’avoir des problèmes en cas d’élection concomitante, le Conseil fédéral renoncera, vu la vive opposition manifestée lors de la consultation, à faire distribuer plus tôt aux électeurs les documents qui leur permettent d’exprimer leur vote. Par contre, la Chancellerie fédérale assouvira le besoin d’informations des électeurs plus tôt qu’elle ne le fait aujourd’hui en mettant sur Internet, au plus tard six semaines avant le jour de la votation, les textes sur lesquels le peuple devra se prononcer et les explications qui les accompagnent. »

42 L’al. 3 règle ainsi deux questions. Celle, principalement, du délai dans lequel les citoyennes et les citoyens doivent recevoir le matériel de vote, délai qui se situe entre quatre semaines, « au plus tôt », et trois semaines, « au plus tard », avant la date de la votation, étant entendu, d’une part, que le texte soumis à la votation et les explications de vote peuvent leur être remis plus tôt et, d’autre part, que le Chancellerie fédérale est désormais tenue, depuis le 1^er janvier 2003, de publier ces deux documents (texte soumis à la votation et explications de vote), sur support électronique, au plus tard six semaines avant le jour de la votation.

43 L’al. 3 règle en second lieu, accessoirement, la question du matériel de vote. A l’exception des textes soumis à la votation, des bulletins de vote et des explications de vote, qui sont régis par le droit fédéral et fournis aux cantons par la Confédération, en vertu de l’art. 11 al. 1 et al. 2, première phrase, le reste du matériel de vote relève du droit cantonal

. Ce matériel de vote varie selon les cantons, mais comprend généralement, en plus des éléments indiqués ci-dessus, un certificat ou une carte de vote, permettant de déterminer l’identité de la personne qui vote et de s’assurer qu’elle a le droit de prendre part au vote, une enveloppe permettant d’y déposer le ou les bulletins de vote, une enveloppe de retour, un timbre de contrôle, etc..

D. Alinéa 4 : le droit à un exemplaire personnel du matériel de vote

44 L’al. 4 de l’art. 11 a été introduit par la révision partielle de la loi sur les droits politiques du 18 mars 1994, entrée en vigueur le 15 novembre 1994

, sur proposition du Conseil fédéral. La formulation de la disposition a fait l’objet d’une rectification formelle lors d’une révision ultérieure, en 2006.

45 Comme le Conseil fédéral l’expliquait dans son message, « l’envoi à tout électeur des textes soumis à la votation est un acquis de la LDP, datant de 1976 »

. Toutefois, notamment du fait de l’avènement de l’égalité entre femmes et hommes dans le domaine des droits politiques, certaines pressions ont vu le jour, dans les cantons notamment, en vue de limiter, ne serait-ce que pour des raisons de coût, à un seul exemplaire par ménage, le texte soumis à la votation ainsi que les « explications de vote ». Le Conseil fédéral, suivi par les Chambres, a donc cédé, mais en partie seulement, le principe restant que chaque titulaire des droit politiques doit recevoir un exemplaire.

46 L’al. 4 ainsi adopté prévoit donc, toutefois, que les cantons « peuvent, par une loi, habiliter les communes à n’envoyer qu’un seul exemplaire du texte soumis à la votation et des explications par ménage à moins qu’un membre de ce ménage ayant la qualité d’électeur ne demande à en recevoir un personnellement ». Comme l’indique clairement son texte, cette disposition n’autorise une exception au principe de l’envoi d’un exemplaire personnel que pour les textes soumis à la votation et les « explications de vote » qui les accompagnent. Cela ne vaut évidemment pas pour les autres éléments du matériel de vote, comme les bulletins de vote, les certificats, etc., qui sont toujours envoyés – et doivent l’être – à chaque titulaire des droits politiques à tire personnel.

47 La plupart des cantons semblent avoir conservé le principe d’un envoi à chaque citoyenne et citoyen

, seuls quelques cantons prévoyant un seul envoi par ménage. Dans tous les cas, cependant, le droit fédéral impose une double limite à cette exception. D’une part, il exige que celle-ci, si elle est prévue par le droit cantonal, le soit dans une loi, ce par quoi il faut entendre une loi au sens formel. D’autre part, il garantit qu’une personne titulaire des droits politiques doit pouvoir demander que lui soit fourni un exemplaire personnel du texte soumis à votation et des « explications de vote ».

Bibliographie

Biaggini Giovanni, BV Kommentar, 2^e éd., Zurich 2017.

Biaggini Giovanni, Die Volksabstimmung über die Konzernverantwortungsinitiative vor Bundesgericht – Einblicke in die höchstrichterliche Innovationswerkstatt aus Anlass des Nichteintretensentscheids BGE 147 I 194 und der Abschreibungs-Verfügung vom 23..3.2021, in: ZBl 122 (2021) pp. 617-628 (cité : Konzernverantwortungsinitiative).

Bisaz Corsin, Direktdemokratische Instrumente als «Anträge aus dem Volk an das Volk»: Eine Systematik des direktdemokratischen Verfahrensrechts in der Schweiz, Zurich/St. Gall 2020.

Conseil fédéral, Message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale concernant une loi fédérale sur les droits politiques, du 9.4.1975, FF 1975 I 1337 (cité : Message 1975).

Conseil fédéral, Message concernant une révision partielle de la législation fédérale sur les droits politiques, du 1.9.1993, FF 1993 III 405 (cité : Message 1993).

Conseil fédéral, Message concernant une modification de la loi fédérale sur les droits politiques, du 30 novembre 2001, FF 2001 6051 (cité : Message 2001).

Conseil fédéral, Message concernant l’introduction de l’initiative populaire générale et d’autres modifications de la législation fédérale sur les droits politiques, du 31.5.2006, FF 2006 5001 (cité : Message 2006).

Conseil fédéral, Message relatif à la mise à jour formelle du droit fédéral, du 22.8.2007, FF 2007 5789 (cité : Message 2007).

Dubey Jacques, Droits fondamentaux, Volume II : Libertés, garanties de l’État de droit, droits sociaux et politiques, Bâle 2018, pp. 1041-1198.

Grisel Étienne, Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, 3^e éd., Berne 2004.

Hangartner Yvo/Kley Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich 2000.

Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2^e éd., Zurich 2023.

Mahon Pascal, Droit constitutionnel, volume I : Institutions, juridiction constitutionnelle et procédure, 3^e éd., Bâle/Neuchâtel 2014 (cité : Droit constitutionnel I).

Mahon Pascal, Droits politiques, in : Olivier Diggelmann/Maya Hertig Randall/Benjamin Schindler (édit.), Droit constitutionnel suisse / Verfassungsrecht der Schweiz, Volume II : État de droit, Droits fondamentaux et droits humains / Rechtsstaatlichkeit, Grund- und Menschenrechte, Zurich/Bâle/Genève 2020, pp. 1499-1541 (cité : Droits politiques).

Malinverni Giorgio/Hottelier Michel/Hertig Randall Maya/Flückiger Alexandre, Droit constitutionnel suisse, Volume I : L'État, 4e éd. Berne 2021.

Martenet Vincent/von Büren Théophile, Art. 34, in : Vincent Martenet/Jacques Dubey (édit.), Constitution fédérale, Commentaire romand, Bâle 2021, pp. 983-1020 (cité : CR-Martenet/von Büren).

Sägesser Thomas, Amtliche Abstimmungserläuterungen: Grundlagen, Grundsätze und Rechtsfragen, in: PJA 2014, pp. 924-940.

Tschannen Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5^e éd., Berne 2021 (cité : Staatsrecht).