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- I. Genèse
- II. Contexte
- III. Commentaire proprement dit
- Lectures complémentaires recommandées
- Bibliographie
- Documents officiels
I. Genèse
1 L’art. 45 Cst. – qui évoque et précise le droit général des cantons de participer au processus de décision sur le plan fédéral – n’avait pas de véritable pendant dans les précédentes constitutions fédérales. Celles-ci prévoyaient évidemment déjà les principaux mécanismes de participation des cantons à la politique fédérale auxquels renvoie désormais l’art. 45 al. 1 Cst.
2 L’art. 45 Cst. ne s’est pas imposé d’emblée sous sa forme actuelle lors de l’élaboration de la nouvelle constitution qui se voulait n’être qu’une simple mise à jour formelle de la précédente
3 Lors de la procédure de consultation, la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) et certains cantons, ainsi que d’autres acteurs politiques, se sont néanmoins plaints que cet avant-projet ne soulignait pas encore suffisamment l’importance de la participation des cantons à « l’élaboration de la législation fédérale », ni celle du devoir de la Confédération de les informer et de les consulter de manière appropriée sur ses projets. Ils ont formulé en ce sens diverses propositions de modifications de l’art. 32 al. 2 AP-Cst
4 On peut ainsi considérer que la disposition commentée ici matérialise surtout un vœu des cantons. Elle ne se distance pas moins des nombreuses propositions – restées lettres mortes – que certains d’entre eux et la CdC ont pu faire lors de l’élaboration de la Constitution fédérale de 1999 en vue de préciser, voire de renforcer leurs droits de participation au processus de décision sur le plan fédéral
II. Contexte
5 D’un point de vue systématique, l’art. 45 Cst. occupe une place de choix dans la Constitution fédérale. Il représente la cinquième disposition du premier chapitre du Titre 3 de la Constitution fédérale qui traite des « [r]apports entre la Confédération et les cantons ». La norme s’avère ainsi être la première des dispositions de la Constitution traitant d’un « élément essentiel » du fédéralisme suisse
6 Comme on le verra encore, la portée normative de l’art. 45 Cst. est cependant faible par rapport à d’autres dispositions constitutionnelles concrétisant plus spécifiquement ce même fédéralisme participatif (cf. infra N. 18 s.). Son premier alinéa ne fait qu’annoncer que les cantons participent au processus politique fédéral « dans les cas prévus par la Constitution fédérale », renvoyant de cette manière à d’autres articles situés plus loin dans la Constitution fédérale (cf. infra N. 11). Quant à son second alinéa, qui impose à la Confédération le devoir d’informer les cantons de ses projets en temps utile et de manière détaillée, ainsi qu’une obligation de les consulter quand leurs intérêts sont touchés, il se recoupe en grande partie avec d’autres dispositions constitutionnelles conférant également aux cantons un droit à être informés et/ou à être consultés sur certaines affaires fédérales (cf. infra N. 21 s.). Cela étant, l’art. 45 Cst. complète d’une certaine manière toutes ces normes, dont il souligne d’emblée l’importance, en les contextualisant. Grâce à lui, il apparaît plus clairement que la participation des cantons au processus décisionnel fédéral n’a pas pour seule fonction d’améliorer la qualité des actes et des projets de la Confédération, ni de sonder l’acceptabilité d’un projet de loi ou d’arrêté soumis à référendum. L’« association »
7 L’association des « États fédérés » à la formation de la volonté de l’État fédéral n’est pas propre à la Suisse. Tous les États fédéraux connaissent en effet un certain niveau de participation des entités fédérées à sa politique, ce qui constitue l’un des critères de distinction par rapport aux États unitaires décentralisés ou régionalisés
8 Dans les États fédéraux ayant succédé à des Confédérations d’États, comme la Suisse, les droits de participation des entités fédérées au processus décisionnel fédéral servent notamment à compenser la perte d’autonomie à laquelle celles-ci ont consenti et consentent sans cesse davantage. Il est donc logique que la Constitution fédérale ne contienne en comparaison aucune disposition prévoyant un droit général de participation de la Confédération au processus décisionnel cantonal, incluant, par exemple, celui d’être systématiquement consultée avant l’adoption d’actes législatifs cantonaux
III. Commentaire proprement dit
9 Comme déjà dit, l’art. 45 Cst. présente deux volets : son premier alinéa revêt une fonction essentiellement symbolique en rappelant l’existence des différents droits de participation des cantons en matière de politique fédérale prévus par la Constitution fédérale (cf. infra N. 10 ss), tandis que le second institue précisément l'un deux, en l’occurrence le droit des cantons d’être informés des projets de la Confédération et d’être consultés sur ceux-ci lorsqu’ils les touchent dans leurs intérêts (cf. infra N. 21 ss).
A. Droits de participation des cantons au processus décisionnel fédéral (al. 1)
1. Généralités
10 Dans sa version française, l’art. 45 al. 1 Cst. dispose que les cantons participent à la formation de la volonté de la Confédération « dans les cas prévus par la Constitution fédérale » et, en particulier, à « l’élaboration de la législation ». Les versions allemande et italienne de la disposition s’éloignent chacune à leur manière quelque peu de ce texte en prévoyant que les cantons participent à cette même formation de volonté « conformément à la Constitution fédérale » (« nach Massgabe der Bundesverfassung ») et, spécialement, à « l’élaboration du droit » (« an der Rechtssetzung », respectivement « all’elaborazione del diritto »). Ces légères différences d’origine stylistique n’ont pas d’implications fondamentales, même si l’on pourrait être tenté de reconnaître le contraire en attribuant à tort un poids spécifique à la version française de la disposition, qui semble légèrement plus restrictive
11 Il est en tout cas clair que quelle que soit sa version linguistique, l’art. 45 al. 1 Cst. endosse avant tout une fonction déclarative en rappelant que les cantons participent au processus décisionnel fédéral « dans les cas prévus » (ou « comme prévu » [« secondo quanto previsto »]) par la Constitution fédérale ou, simplement, « conformément » à elle (« nach Massgabe »). La disposition constitue ce faisant une norme de renvoi aux nombreuses dispositions éparpillées dans la Constitution fédérale qui envisagent ou imposent une telle participation de diverses manières. Certains droits de participation valent uniquement pour des domaines particuliers, tels que la politique étrangère ou la formation (cf. art. 55 et 62 al. 6 Cst.). D’autres s’appliquent seulement à des types d’actes déterminés, indépendamment du domaine de compétence concerné, comme le droit de se prononcer sur les actes législatifs importants et sur les autres projets de grande portée lors des travaux préparatoires, ainsi que sur les traités internationaux importants (art. 147 Cst.), voire le droit de déposer une initiative cantonale ou de demander un référendum (art. 160 al. 1 et 141 al. 1 Cst.). Les cantons disposent en outre de droits de participation organiques, comme celui de se prononcer comme codétenteurs du pouvoir constituant fédéral (art. 140 al. 1 et 195 Cst.) et d’avoir des représentants au sein de l’une des deux chambres de l’Assemblée fédérale en tant que pouvoir suprême de la Confédération (art. 150 al. 2 Cst. et art. 148 al. 1 Cst.). Il existe pour le reste des controverses doctrinales sur le point de savoir si certaines autres prérogatives cantonales doivent être qualifiées de droits de participation. La question se pose par exemple en lien avec la mise en œuvre du droit fédéral par les cantons (cf. art. 46 Cst.)
12 Tous ces droits, qui peuvent se cumuler, valent en particulier lors de l’« élaboration de la législation », que l’art. 45 al. 1 Cst. mentionne d’ailleurs lui-même comme exemple phare de la participation des cantons. Les droits de participation prévus par la Constitution concernent cependant en réalité une grande variété de processus décisionnels (préparation et conclusion de traités internationaux, arrêtés fédéraux de planification stratégique, plans sectoriel, procédure d’approbation des plans, etc.). Seuls certains actes non parlementaires et d’importance mineure échappent a priori à toute forme de participation des cantons à l’aune de la Constitution. De cette manière, les cantons peuvent en théorie tenter de peser sur presque toutes les décisions politiques importantes de la Confédération, étant précisé que leur influence réelle sur l’adoption de certains actes fédéraux par leur seule députation au Conseil des États n’en reste pas moins (très) faible (p. ex. sur le budget de la Confédération ; cf. N. 15). Autre point important : les cantons n’ont pas non plus d’influence, même indirecte, sur la jurisprudence du Tribunal fédéral, dont tous les membres sont élus uniquement par l’Assemblée fédérale (chambres réunies) (cf. art. 168 al. 1 et art. 157 al. 1 let. a Cst.). En effet, le Tribunal fédéral ne doit pas (p. ex. au sens de l’art. 45 al. 2 Cst ; cf. infra N. 27), ni ne peut, demander d’observations aux cantons qui ne sont pas directement parties aux procédures ouvertes devant lui
2. Participation des cantons au processus législatif
13 Comme le rappelle l’art. 45 al. 1 Cst., la Constitution fédérale permet aux cantons de participer, en particulier, à « l’élaboration de la législation [fédérale] » à différentes phases de son processus d’adoption. Notons que, contrairement à ce que pourrait laisser entendre le texte français, cette participation ne concerne pas que les lois fédérales, mais tous les actes normatifs de la Confédération ; elle vaut donc également pour les ordonnances de l’Assemblée fédérale ou du Conseil fédéral, les révisions constitutionnelles et l’adhésion à des traités internationaux de portée normative, ce qui ressort mieux des versions allemandes et italiennes de l’art. 45 al. 1 Cst., qui évoquent une participation à l’élaboration du « droit » (« an der Rechtsetzung » et « all’elaborazione del diritto » ; cf. supra N. 10).
14 La participation des cantons à l’adoption du droit fédéral peut intervenir déjà très tôt lors de sa phase pré-parlementaire, dans la mesure les cantons disposent de leur propre droit d’initiative législative en vertu de l’art. 160 Cst.
15 On considère généralement que les cantons participent également à la phase parlementaire d’adoption des lois fédérales et des révisions constitutionnelles initiées par les autorités par le truchement du Conseil des États, composé de deux représentants par canton (un seul pour les anciens « demi-cantons »), lequel doit approuver systématiquement de tels projets en raison du bicamérisme parfait caractérisant le fédéralisme helvétique. D’un point de vue purement juridique, la participation des cantons au processus décisionnel fédéral se borne toutefois à la désignation des représentants en question. Une fois en place, ceux-ci votent en effet librement, sans instruction de la part des cantons (art. 161 al. 1 Cst.), contrairement à ce qui prévaut dans d’autres États fédéraux où la chambre haute du parlement est formée de véritables « délégués » ou émissaires des États fédérés (cf. supra N. 7). Il semblerait d’ailleurs qu’en pratique, les membres du Conseil des États se laissent davantage influencer par la ligne politique de leurs partis que guider par les intérêts spécifiques de leurs cantons respectifs. Dès lors, sauf dans des cas où les intérêts, notamment financiers, de ces derniers sont directement concernés, cette chambre n’agit plus guère comme une porte-parole des cantons, même si les députés se plaisent traditionnellement à rappeler le contraire lors des débats
16 Enfin, les cantons peuvent en principe encore intervenir lors de la phase post-parlementaire d’adoption des lois fédérales, lesquelles doivent être soumises au référendum si huit cantons le demandent par la voix de leurs parlements ou d’un autre organe désigné par le droit cantonal (cf. art. 141 Cst. et 67 LDP). Ce droit de référendum n’a presque jamais utilisé jusqu’à présent
17 La participation des cantons à l’approbation des traités internationaux fait pour sa part l’objet de dispositions spécifiques à l’art. 55 Cst., ainsi qu’aux art. 140 al. 1 let. b et c et 141 al. 1 let. d Cst. Elle est réglée de manière différenciée selon l’importance des traités concernés et de leurs effets sur les compétences cantonales
3. Portée normative : critique et perspective
18 De manière générale, il peut paraître paradoxal qu’une norme se rapportant expressément au processus d’élaboration de la législation fédérale ne respecte pas l’un des principaux axiomes de légistique, à savoir celui de renoncer aux renvois législatifs déclaratifs superflus
19 Au moment d’interpréter cette disposition, les juristes doivent donc échapper à la tentation de lui extirper une portée normative qu’elle n’a a priori pas nécessairement
20 La fonction essentiellement symbolique de l’art. 45 al. 1 Cst. interdit en tout cas de lui prêter une quelconque portée limitative. La norme n’empêche aucunement les cantons de participer à la prise de décision dans d’autres cas et/ou d’une autre manière que ce qui est prévu par la Constitution fédérale
B. Devoir de la Confédération d’informer les cantons de ses projets et de les consulter (al. 2)
1. Généralités
21 En prévoyant que la Confédération « informe les cantons de ses projets en temps utile et de manière détaillée » et qu’elle « les consulte lorsque leurs intérêts sont touchés », l’art. 45 al. 2 Cst. confère aux cantons certains droits de participation spécifiques censés leur permettre d’influencer le processus de décision fédéral. D’un point de vue systématique, la disposition en institue plus précisément un différent à chacune de ses deux phrases : d’une part, un droit pour les cantons d’être informés – en temps utile – de (presque) tous les projets de la Confédération (1re phrase ; infra N. 30 ss) et, d’autre part, un droit des cantons d’être consultés lorsque leurs intérêts sont touchés (2e phrase ; infra N. 34 ss).
22 Ce faisant, l’art. 45 al. 2 Cst. ne revêt pas ici une simple fonction déclarative et symbolique, contrairement à son alinéa précédent. Certes, les devoirs d’information et de consultation que l’art. 45 al. 2 Cst. impose à la Confédération se recoupent en partie avec ceux prévus par d’autres dispositions de la Constitution fédérale. L’art. 45 al. 2 Cst. n’en revêt pas moins une portée propre par rapport à ces normes, auxquelles il s’applique le cas échéant cumulativement
23 Cet aspect est important. En effet, l’art. 45 al. 2 Cst. octroie dans une certaine mesure des droits de participation « plus vastes »
24 Si l’art. 45 al. 2 Cst. octroie de véritables droits d’information et de consultation aux cantons (voir, sur leur justiciabilité, infra N. 43 ss), il le fait en usant de plusieurs notions indéterminées, telles que « en temps utile » ou « lorsque leurs intérêts sont touchés ». Cette imprécision offre une certaine marge d’appréciation à la Confédération s’agissant de sa mise en œuvre (cf. infra N. 31 et 35)
25 Toujours est-il que l’art. 45 al. 2 Cst. est aujourd’hui concrétisé par diverses réglementations légales plus ou moins précises. Certaines – comme celles relevant de la législation sur l’aménagement du territoire
2. Notion de « projets » de la Confédération
26 La notion de « projets » (Vorhaben, progetti) devant faire l’objet d’une information et, éventuellement, d’une consultation auprès des cantons n’est pas définie à l’art. 45 al. 2 Cst., ni ailleurs dans la Constitution ou la législation fédérale. Une lecture systématique de la Constitution permet toutefois de supputer que le pouvoir constituant a voulu donner un champ d’application large à la norme qui, contrairement aux art. 55 et 147 Cst., ne s’applique pas qu’aux seules décisions affectant les compétences ou les intérêts essentiels des cantons, ou aux projets importants ou « de grande portée ».
27 Le terme de « projet » de l’art. 45 al. 2 Cst. est ainsi susceptible de couvrir de très nombreuses situations. Il peut se rapporter non seulement aux projets législatifs fédéraux, tels que des projets de lois ou d’ordonnances, mais aussi à d’autres projets de la Confédération qui, sans forcément poser de règles générales et abstraites, revêtent néanmoins une portée générale, tels que des décisions de planification ou des décisions financières ou budgétaires appelées à être portées par des arrêtés fédéraux ou des arrêtés du Conseil fédéral
28 On comprend d’emblée que cette conception large de l’art. 45 al. 2 Cst. et de la notion de « projets » qu’il contient peut entrer en tension avec d’autres normes constitutionnelles. Comment en effet informer, voire consulter, les cantons en cas d’urgence ou de crise impliquant l’adoption rapide de mesures en application du droit de nécessité au sens de l’art. 173 al. 1 let. b ou de l’art. 185 Cst. ou lorsqu’il s’agit d’assurer la confidentialité d’un projet relevant de la sécurité du pays au sens de l’art. 57 Cst. ? Les contradictions apparentes pouvant exister entre l’art. 45 al. 2 Cst. et les normes précitées doivent de prime abord être résolues selon une certaine « concordance pratique »
29 Au sens de l’art. 45 al. 2 Cst., la Confédération ne doit enfin informer, voire consulter, les cantons que sur « ses » propres projets. Cela exclut les projets des cantons ou du peuple suisse, qui ne constituent pas des organes de la Confédération (Bund), seule concernée par la disposition, comme son texte l’indique, mais de la « Confédération suisse » considérée dans son ensemble (Schweizerische Eidgenossenschaft). Échappent ainsi au champ d’application de l’art. 45 al. 2 Cst. certains projets que la Confédération doit uniquement approuver ou valider, comme les révisions constitutionnelles cantonales ou les initiatives populaires. Notons que, dans la mesure où ce type d’objets ne peut pas être modifié par les autorités fédérales, une consultation n’aurait de toute manière presque aucune raison d’être
3. Information « en temps utile » et « de manière détaillée »
30 Selon l’art. 45 al. 2 Cst., la Confédération doit en principe informer les cantons de ses projets « en temps utile » et « de manière détaillée ». Ces deux précisions visent à garantir que les cantons puissent décider dans de bonnes conditions s’ils entendent s’impliquer ou non dans l’élaboration d’un projet fédéral et, le cas échéant, la manière de le faire. L’art. 45 al. 2 Cst. pose de cette manière un cadre général pour l’exercice des droits de participation des cantons
31 La disposition laisse cependant une marge de manœuvre importante à la Confédération s’agissant du moment et du mode d’information des cantons. Il en va en particulier ainsi en tant qu’elle précise, de manière relativement ouverte, que l’information doit intervenir « en temps utile » (rechtzeitig, tempestivamente). Faut-il comprendre par là que cette information doit intervenir au moment le plus utile pour les cantons ou, alors, qu’elle doit avoir lieu au moment le plus opportun du point de vue de la Confédération ? La réponse peut a priori dépendre des circonstances. On peut par exemple soutenir que, même si la Confédération doit informer les cantons de tous ses projets
32 L’injonction relative à la qualité de l’information, qui doit intervenir « de manière détaillée » (umfassend, compiutamente) selon l’art. 45 al. 2 Cst., pose pour sa part une exigence de contenu relativement indéterminée. Les termes allemand et italien permettent tout au plus de saisir que l’information à donner aux cantons doit être complète et entière, c’est-à-dire suffisamment large pour que ceux-ci puissent comprendre l’ensemble du projet et ses enjeux. En utilisant l’adjectif « détaillé », la version française se réfère quant à elle plutôt à une description minutieuse et circonstanciée des différents éléments d’un projet. Pour qu’il ne s’agisse pas d’une information alibi, la Confédération devra donc trouver un juste équilibre permettant de communiquer clairement et de manière complète, sans que l’essence du message ne soit noyée dans trop de détails. Elle devra également tenir compte du fait que l’obligation d’information de l’art. 45 al. 2 Cst va plus loin qu’un simple devoir général de renseigner le public sur son activité, comme celui imposé au Conseil fédéral à l’art. 180 Cst.
33 Quant à la langue, les autorités fédérales sont tenues d’employer les trois langues officielles ordinaires de la Confédération dans leurs communications aux cantons, étant précisé que l’emploi du romanche ne s’impose pas à l’endroit du canton des Grisons (cf. art. 70 al. 1, 2e phrase, Cst. qui le prévoit uniquement pour les rapports avec des « personnes » utilisant cette langue)
4. Consultation des cantons « touchés dans leurs intérêts »
34 L’art. 45 al. 2 n’impose pas seulement à la Confédération un devoir général d’informer les cantons sur ses projets, mais l’oblige aussi à les consulter lorsque les projets en question les touchent dans leurs intérêts. Les cantons jouissent de ce point de vue d’une sorte de droit d’être entendu, de nature institutionnelle, leur permettant de déposer des observations auprès de la Confédération.
35 Quand un projet fédéral touche-t-il les intérêts d’un ou de plusieurs cantons au sens de l’art. 45 al. 2 Cst. ? La doctrine plaide généralement pour une interprétation large de la disposition, estimant qu’il s’agirait de consulter les cantons non seulement chaque fois qu’un projet restreindrait leur autonomie ou concernerait leur domaine de compétence, mais également chaque fois qu’il aurait d’autres formes de répercussions pour eux
36 Sous cet angle et malgré la réserve mentionnée, le droit de consultation des cantons de l’art. 45 al. 2 Cst. peut s’appliquer à des cas multiples et variés. On pense ici non seulement à des projets législatifs (lois, ordonnances, voire directives), mais également à des projets nationaux de construction tels que ceux concernant les routes
37 De manière générale, le devoir de consultation posé à l’art. 45 al. 2 Cst. revêt surtout une importance pratique pour les projets qui ne doivent pas nécessairement faire l’objet d’une procédure de consultation au sens de l’art. 147 Cst., c’est-à-dire pour des projets qui toucheraient les intérêts d’un ou de plusieurs cantons, sans pour autant être un projet législatif important ou un autre projet de grande portée. Cela étant dit, on peut soutenir que l’art. 45 al. 2 Cst. est également susceptible de revêtir une portée propre en lien avec des projets législatifs d’importance lorsque ceux-ci touchent des intérêts essentiels des cantons. Il peut par exemple se justifier de les entendre déjà avant la procédure de consultation officielle envisagée par l’art. 147 Cst., lors d’une phase plus précoce d’élaboration de l’avant-projet, à un moment où l’issue du projet et de ses éventuelles variantes est davantage ouverte
38 L’art. 45 al. 2 Cst. peut aussi revêtir une portée propre par rapport à l’art. 147 Cst. en lien avec des projets législatifs qui feraient l’objet de profonds remaniements durant la phase d’examen parlementaire, dans la mesure où de telles modifications auraient pour effet de toucher les intérêts des cantons – ou de certains d’entre eux uniquement – de façon totalement nouvelle et inattendue
39 Jusqu’à maintenant, les Chambres fédérales ont toujours montré une réticence à compléter la LParl ou, éventuellement, la LCo, ce qui aurait assurément pour effet de compliquer leur travail. Lors de l’adoption de la LCo, certaines organisations ont certes suggéré de contraindre les commissions parlementaires à organiser une nouvelle procédure de consultation lorsqu’elles modifient substantiellement un projet du Conseil fédéral
40 En ce qui concerne les modalités de consultation, les cantons doivent être consultés directement et individuellement, en pratique par l’entremise de leurs exécutifs, même si l’art. 45 al. 2 Cst. ne le précise pas. La LCo impose désormais expressément cette voie gouvernementale s’agissant des projets relevant de son champ d’application
41 De prime abord, la Confédération satisfait à son obligation de consultation en récoltant l’avis des gouvernements cantonaux touchés dans leurs intérêts. On pourrait à la rigueur soutenir qu’elle a également un devoir de réponse et de motivation lorsqu’elle s’en écarte, afin de montrer qu’elle a pris au sérieux et respecté son devoir de consultation
42 Les cantons n’ont, de leur côté, aucune obligation – du moins juridique – de donner leur avis. Pour eux, il s’agit tout au plus d’une incombance (Obliegenheit)
5. Justiciabilité
43 Quant à la possibilité de se plaindre devant une autorité judiciaire d’une violation de l’art. 45 al. 2 Cst. et, plus particulièrement, du devoir de la Confédération de consulter les cantons susceptibles d’être touchés par ses projets, elle n’a encore donné lieu à aucune jurisprudence. Elle n’est en outre guère discutée en doctrine
44 La problématique apparaît essentiellement académique. L’art. 45 al. 2 Cst. a déjà fait l’objet d’une large codification légale, en principe respectée en pratique, et, dans les autres cas, la Confédération dispose d’un important pouvoir d’appréciation quant à la manière de l’appliquer. Il est enfin certain qu’un particulier ne pourra pas obtenir l’annulation d’un projet ou d’un acte le mettant concrètement en œuvre en se plaignant devant un tribunal que le projet en question été adopté en violation du devoir de consulter les cantons. Il ne lui est en effet pas possible d’invoquer en sa faveur la violation d’un droit procédural qui ne lui appartient pas et qui ne le lèse pas dans ses intérêts dignes de protection
45 Cela étant dit, si, un jour, un ou plusieurs cantons se décidaient à contester en justice un projet fédéral qui aurait été, selon eux, élaboré ou adopté en violation de l’art. 45 al. 2 Cst., leur démarche poserait assurément toutes une série de questions juridiques épineuses liées, notamment, au caractère inédit et très particulier d’un tel litige. S’il apparaît impossible de les anticiper toutes ici et, encore moins, d’en pronostiquer avec certitude leur résolution par les juges, on peut essayer d’esquisser quelques pistes de réponse, variant en fonction de la nature du projet concerné et de son autorité d’adoption.
46 Sur le principe, la voie de l’action au Tribunal fédéral n’apparaît pas d’emblée fermée en application combinée des art. 189 al. 4 Cst. et 120 al. 1 let. b LTF dans le cas de figure où une loi ou une ordonnance fédérale aurait été adoptée – ou serait en passe de l’être – en violation du devoir de consultation des cantons au sens de l’art. 45 al. 2 Cst. On peut en effet soutenir que l’on se trouverait dans une situation de « contestation de droit public » entre Confédération et cantons susceptible d’être tranchée par le Tribunal fédéral en instance unique conformément à la seconde disposition. Le Tribunal fédéral devrait dans un tel cas néanmoins clarifier en tout premier lieu s’il peut ou non entrer en matière sur d’éventuelles conclusions en annulation (totale ou partielle) de l’acte attaqué au regard des art. 189 al. 4 et 190 Cst., ce que cette dernière disposition semble empêcher s’agissant des lois fédérales, que les juges sont tenus d’appliquer et, partant, de respecter
47 La voie de l’action au Tribunal fédéral devrait dans la même logique également être ouverte sur le principe à l’encontre des autres projets du ressort du Conseil fédéral, voire de l’Assemblée fédérale (projet d’infrastructures, plan sectoriel, etc.) potentiellement adoptés en violation de l’art. 45 al. 2 Cst., ce de nouveau en application de l’art. 120 al. 1 let. b LTF
48 La situation se présente peut-être différemment en cas de refus ou de renonciation d’un office ou d’un département – soit d’autorités fédérales de nature administrative – de consulter un ou plusieurs cantons en lien avec un projet fédéral en cours de préparation ou ayant déjà été adopté par eux, comme des plans sectoriels ou des procédures spéciales d’approbation des plans (ferroviaires, électriques, etc.). Il est tout d’abord clair que, dans une telle situation, les cantons pourraient en principe déposer un recours au Tribunal administratif fédéral – et ensuite au Tribunal fédéral – voire, selon les cas, déposer directement une action directe auprès de celui-ci (cf. art. 120 al. 1 et 2 LTF)
A propos
Eloi Jeannerat, dr en droit, est greffier au Tribunal fédéral. Fanny Matthey, dre en droit, est collaboratrice scientifique à l’Office fédéral de la justice.
Cette publication ne reflète que le point de vue des auteur·e·s et non celui du Tribunal fédéral ou de l’Office fédéral de la justice.
Lectures complémentaires recommandées
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Bibliographie
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