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- Art. 5a Cst.
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- Dispositions transitoires relatives à la révision du droit de la société anonyme du 19 juin 2020
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- I. Historique
- II. Droit comparé
- III. Importance de la disposition et contenu de la norme
- Bibliographie
I. Historique
1 L'introduction du scrutin proportionnel en 1919 pour la désignation du Conseil national s'est accompagnée d'une disposition sur l'élection complémentaire. L'article 25 de la loi fédérale du 14 février 1919 sur l'élection du Conseil national régissait la procédure à suivre lorsqu'un siège vacant au Conseil national ne pouvait être pourvu selon les règles du remplacement. A l'époque déjà, la règle était qu'une élection complémentaire devait avoir lieu si aucun suppléant éligible ne figurait sur la liste concernée. Pour les élections complémentaires, les signataires de la liste à laquelle appartenait le membre du Conseil national démissionnaire avaient d'abord le droit de présenter une proposition pour un nouveau remplaçant. Le nombre de signatures de soutien pour une proposition électorale était alors de 15 électeurs dans la circonscription concernée. Si les 15 signatures des signataires de la liste initiale n'étaient pas disponibles, les cosignataires restants pouvaient les remplacer en faisant appel à d'autres électeurs. Si la proposition de vote avait recueilli 15 signatures, le candidat proposé était déclaré élu sans acte électoral par le gouvernement cantonal correspondant. Si les signataires ne parvenaient pas à se mettre d'accord sur une proposition électorale, une élection populaire (scrutin à la majorité relative) avait lieu pour le siège vacant.
2 Lors de l'introduction du scrutin proportionnel, il a certes été question d'organiser des élections complémentaires sous forme d'élections populaires. Les Chambres fédérales ont toutefois décidé de ne pas le faire. Le rapporteur germanophone de la commission consultative du Conseil national, le conseiller national Hans Sträuli (PRD/ZH), a justifié cette décision par le fait que "le siège en question, qui a été liquidé, a déjà été attribué au parti par l'élection principale. Le parti a prouvé qu'il pouvait revendiquer ce siège et il l'a occupé par le candidat qui est maintenant parti. En conséquence, il ne doit pas y avoir une nouvelle élection où les partis mesurent à nouveau leurs forces, mais le parti qui comptait le candidat démissionnaire parmi les siens doit sans autre avoir le droit de faire des propositions en premier lieu".
3 Lors de l'introduction du LDP en 1975, le système de l'élection complémentaire a été repris, mais rédigé différemment : Comme 50 signatures de soutien étaient désormais exigées pour une proposition électorale, le Conseil fédéral a estimé qu'il était "pratiquement impossible que les 50 signataires se mettent d'accord pour présenter une nouvelle proposition". C'est pourquoi, lors de l'entrée en vigueur, la disposition prévoyait uniquement qu'un nombre minimum de 30 des signataires initiaux devaient être d'accord sur une proposition. Si une proposition valide est faite, le candidat proposé est déclaré élu par le gouvernement cantonal sans acte électoral. Dans le cas où aucune proposition n'aboutit, une élection populaire a lieu ; si plusieurs sièges sont vacants, les dispositions relatives au scrutin proportionnel s'appliquent ; sinon, celles relatives au scrutin majoritaire s'appliquent.
4 Dans son message relatif à la nouvelle LDP, le Conseil fédéral a certes relevé que "l'occupation de sièges vacants par un petit cercle de grands électeurs [...] est considérée comme antidémocratique". Néanmoins, il souhaitait donner la préférence à l'ordre en vigueur jusqu'à présent, car les rapports de force entre les partis établis lors du renouvellement intégral ne devaient pas changer pendant toute la durée de la législature. L'élection par le peuple selon le principe majoritaire pour repourvoir un siège vacant serait choquante, car les déplacements de mandats "se feraient naturellement au détriment des petits partis". Le Conseil national et le Conseil des Etats ont suivi la proposition du Conseil fédéral sans discussion ni opposition.
5 Depuis son entrée en vigueur, l'art. 56 LDP a été révisé à deux reprises. Dans le message relatif à la première révision en 1994, le Conseil fédéral a fait remarquer que la LDP exigeait au moins 50 signatures de soutien pour une proposition électorale ; la loi ne fixe toutefois pas de nombre maximal. Or, si 60 électeurs ou plus signent la proposition de vote, deux élections complémentaires pourraient éventuellement être organisées sans acte électoral pour un siège vacant. C'est pourquoi le Conseil fédéral a proposé de fixer un nombre proportionnel au nombre initial de signatures au lieu d'un quorum (30 signatures). Le seuil proposé était de trois cinquièmes de tous les signataires de la proposition électorale initiale ayant encore le droit de vote. Le Conseil national et le Conseil des Etats ont suivi la proposition du Conseil fédéral.
6 La deuxième révision de l'art. 56 LDP a eu lieu en 2003 ; il s'agissait d'une adaptation à l'allègement des quotas de signatures introduit pour les partis enregistrés (art. 24 LDP). Selon cet allègement, les propositions électorales des partis enregistrés ne nécessitent pour être déposées - outre les signatures de tous les candidats - que les signatures du président et des personnes chargées de la gestion du parti cantonal. Cette modification a nécessité un complément à l'art. 56 LDP : Le droit de proposition pour les élections complémentaires dans les partis enregistrés est dans ce cas exercé par le comité directeur du parti cantonal. Cette modification n'a donné lieu à aucune discussion au Conseil national et au Conseil des Etats. Elle a été adoptée par les deux Chambres.
II. Droit comparé
7 Voir à ce sujet en détail OK-Lehner, art. 44 LDP N. 7 s.
III. Importance de la disposition et contenu de la norme
8 L'élection du Conseil national a lieu selon le principe de la proportionnalité (art. 149 al. 2 Cst.). En toute logique, la LDP part du principe que les mandats doivent rester la propriété de la liste ou du parti concerné pour toute la durée de la législature. Afin de maintenir le rapport de force entre les partis pendant toute la durée de la législature, la procédure de l'élection complémentaire prévoit en premier lieu que les signataires de la proposition électorale peuvent compléter la liste (art. 53 al. 1 LDP). Il n'y a en principe pas d'élection populaire (art. 53 al. 2 LDP). Celle-ci n'est ordonnée que si le droit de présentation n'est pas utilisé (art. 53 al. 3 LDP).
9 L'élection complémentaire selon l'art. 56 LDP n'est pas seulement appliquée lorsqu'un siège vacant au Conseil national ne peut pas être pourvu par un remplacement au sens de l'art. 55 LDP, mais aussi lorsqu'une liste obtient des mandats excédentaires (art. 44 LDP).
10 Depuis l'introduction du scrutin proportionnel, il n'y a eu que trois cas dans lesquels les règles relatives à l'élection complémentaire ont été appliquées. Les deux premiers cas concernaient des élections complémentaires immédiatement après le renouvellement intégral du Conseil national en 1919 (voir aujourd'hui l'art. 44 LDP) et un seul cas concernait une élection complémentaire en raison de l'impossibilité d'un remplacement :
En 1919, les catholiques-conservateurs du canton de Fribourg ont gagné un siège de plus que le nombre de candidats sur la liste. Ernest Perrier (KK/FR) a donc été élu au Conseil national sans acte électoral.
En 1919 également, le parti socialiste (PS) du canton de Schaffhouse a obtenu un siège de plus que le nombre de candidats sur la liste. Jakob Hefti (PS/SH) a alors été désigné comme conseiller national par le collège électoral correspondant.
En 1959, Josef Diethelm (PS/SZ) a été élu au Conseil national. Sa dernière réélection au Conseil national remonte aux élections générales de 1975. Il était alors le seul candidat sur la liste du parti socialiste du canton de Schwyz. Diethelm est décédé en fonction le 29 décembre 1978. Comme il n'y avait pas d'autre candidat sur la liste initiale du PS, il était exclu de faire appel à un remplaçant. C'est pourquoi 28 signataires de la proposition électorale du PS ont élu Alois Kessler (PS/SZ) au Conseil national.
A. Al. 1 : Droit de proposition
11 Contrairement à la désignation de la disposition, il n'y a pas, dans un premier temps, d'élection populaire libre lors d'une élection complémentaire. Au contraire, les signataires de la proposition de vote doivent pouvoir compléter la liste. Le droit de proposition revient à deux groupes différents selon les circonstances :
12 Tout d'abord, le droit de proposition revient aux signataires de la liste conformément à l'art. 24 al. 1 LDP (première variante). Lors de son dépôt, chaque proposition électorale doit être signée par un nombre minimal d'électeurs ayant leur domicile politique dans la circonscription électorale, le nombre minimal de signatures variant selon la taille de la circonscription électorale. Pour qu'une proposition électorale soit valable pour l'élection complémentaire, il faut trois cinquièmes des signataires de la proposition électorale initiale (60 pour cent).
13 La procédure relative à l'élection complémentaire selon l'art. 56 al. 1 variante 1 LDP est réglée de manière rudimentaire à l'art. 16 ODP. Si une élection complémentaire a lieu, le gouvernement cantonal de la circonscription électorale correspondante invite le représentant ou la représentante de la liste habilitée à présenter des candidats à déposer une proposition électorale en fixant un délai de 30 jours. A cet effet, le gouvernement cantonal remet à la représentation une copie de la proposition de vote initiale, avec les noms et adresses de tous les signataires. La suite de la procédure de dépôt d'une candidature n'est pas réglementée. Il incombe donc à la représentation de la proposition électorale (art. 25 LDP) de présenter dans le délai imparti une proposition électorale signée par au moins 60% des signataires initiaux.
14 En revanche, si la proposition électorale est déposée par un parti politique bénéficiant de facilités administratives (art. 24 al. 3 LDP), le droit de présentation revient au comité directeur du parti cantonal (variante 2). Certes, la proposition électorale initiale n'est signée que par la personne qui préside le parti cantonal et par celle qui en assure la direction (art. 24, al. 4, LDP). Mais pour qu'une proposition d'élection soit valable selon l'art. 56 al. 1 LDP, une décision du comité directeur du parti cantonal est nécessaire. Le comité directeur est l'organe exécutif d'un parti (cf. art. 69 CC). La désignation du comité directeur et la procédure de prise de décision découlent des statuts du parti concerné.
15 La procédure concernant l'élection complémentaire selon l'art. 56 al. 1 variante 2 LDP n'est pas couverte par l'art. 16 ODP. Toutefois, la procédure peut être appliquée par analogie : Le gouvernement cantonal doit inviter le comité du parti cantonal concerné à présenter une candidature en fixant un délai de 30 jours.
B. Al. 2 : Nomination sans acte électoral
16 Si une proposition d'élection au sens de l'art. 56 al. 1 LDP aboutit valablement, le candidat ou la candidate proposé(e) est déclaré(e) élu(e) selon la procédure de désignation concernant les élections tacites (art. 45 LDP). Il n'y a pas d'élection populaire sur la proposition d'élection des signataires ou du comité du parti cantonal.
C. Al. 3 : Élection par le peuple
17 Si le droit de proposition n'est pas utilisé par les signataires ou le comité du parti cantonal, le gouvernement cantonal du parti ordonne - indépendamment du motif de l'omission - une élection populaire pour le siège vacant. Si plusieurs sièges sont à pourvoir, ils doivent être élus à la proportionnelle (art. 21 et suivants LDP), sinon une élection à la majorité relative a lieu (art. 47 et suivants LDP). Lors d'une élection populaire, il est possible que les rapports de force entre les partis politiques se modifient par rapport au résultat de l'élection générale.
D. Critique et propositions politico-juridiques
18 La procédure d'élection complémentaire prévue à l'art. 56 LDP a été qualifiée d'antidémocratique, notamment par le Conseil fédéral. Non seulement cette procédure rendait impossible une élection par le peuple, mais il pouvait être choquant qu'un petit cercle de signataires puisse décider seul qui deviendrait membre du Conseil national.
19 Il n'est donc guère surprenant que la procédure d'élection complémentaire ait fait l'objet de critiques dans la doctrine. L'élection complémentaire est qualifiée de problématique du point de vue du droit constitutionnel, car les signataires de la proposition électorale peuvent directement déterminer qui sera membre du Conseil national. Il n'y a donc pas d'élection directe par le peuple, comme l'exige pourtant l'art. 149, al. 2, première phrase, Cst. La procédure d'élection complémentaire sert à garantir les mandats attribués à un parti lors des élections générales. La garantie des mandats par les partis est ainsi placée au-dessus de la légitimation démocratique des députés par une désignation directe par les électeurs.
20 Selon René A. Rhinow, la révision de 2003 a rendu la situation encore plus choquante, puisque, dans certaines circonstances, même une décision d'un comité cantonal de parti suffirait pour être "élu" au Conseil national. La procédure serait ainsi "dé-démocratisée". De plus, le législateur ne fait pas seulement fi de l'autonomie des partis en matière de droit d'association, mais s'immisce dans la démocratie interne des partis. Habituellement, les candidats aux élections parlementaires sont désignés par des congrès de parti, des assemblées générales ou des assemblées de délégués.
21 En principe, la doctrine doit être approuvée : Le droit de proposition dans le cadre d'"élections complémentaires" est contraire à la Constitution, puisque l'art. 149 al. 2, 1re phrase, Cst. exige une élection directe des députés au Conseil national par le peuple. Le droit de proposition prévu à l'art. 56, al. 1 et 2 LDP annule cette disposition.
22 Pour résoudre le problème d'un point de vue politico-juridique, plusieurs possibilités s'offriraient à nous : L'une d'entre elles consisterait à supprimer le droit de proposition. Si un siège vacant ne peut pas être pourvu par un remplacement, il serait pourvu par une élection populaire directe. Mais il en résulterait nécessairement un débat sur la procédure électorale à appliquer, notamment en cas de vacance d'un siège. L'élection à la majorité relative (art. 56, al. 3, LDP en relation avec l'art. 47, al. 1, 1re phrase, LDP), habituellement appliquée en cas de vacance de siège, devrait être rejetée ici. Il ne favoriserait que les grands partis. Dans le cas des circonscriptions électorales uninominales pour l'élection du Conseil national, le scrutin majoritaire atypique avec majorité relative est uniquement justifié par le fait que l'élection du Conseil national doit se dérouler à une seule date dans toute l'Allemagne. Cet argument ne serait plus valable pour une élection complémentaire.
23 Une autre possibilité serait de donner une base constitutionnelle à l'élection complémentaire avec droit de proposition préalable selon l'art. 56 al. 1 et 2 LDP. Cela permettrait notamment de résoudre les problèmes de droit constitutionnel. Le reproche de "dé-démocratisation" ne serait toutefois pas infirmé. Il n'en reste pas moins que d'autres démocraties ayant une longue tradition occupent temporairement des sièges vacants au Parlement en excluant l'élection par le peuple. En outre, il ne faut pas perdre de vue que le problème décrit n'est que de nature temporaire, car à chaque renouvellement intégral du Conseil national, le membre concerné peut être soit confirmé soit révoqué par le corps électoral.
24 Pour conclure, il convient de souligner que la discussion justifiée sur la constitutionnalité des élections complémentaires selon l'art. 56 LDP restera à l'avenir de nature purement théorique, car la pertinence pratique de l'art. 53 LDP est restée extrêmement limitée : depuis l'introduction de la proportionnelle, il n'y a eu que trois cas d'application, dont deux au cours de la première année d'application. La probabilité qu'un cas d'application de l'art. 56 LDP se reproduise dans un avenir proche ne peut certes pas être totalement exclue, mais elle peut être qualifiée de faible.
Je remercie Benjamin Böhler, avocat, assistant au Centre pour la démocratie d'Aarau, pour son aide dans la recherche de matériel et ses précieuses remarques, ainsi que Janis Denzler, avocat, assistant au Centre pour la démocratie d'Aarau, pour sa relecture critique du texte et ses précieuses remarques.
Bibliographie
Biaggini Giovanni, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Kommentar, 2. Aufl., Zürich 2017.
Gfeller Katja, Kommentierung zu Art. 47 BPR, in: Glaser Andreas/Braun Binder Nadja/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, abrufbar unter https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr47, besucht am 10.10.2023.
Gfeller Katja, Kommentierung zu Art. 51 BPR, in: Glaser Andreas/Braun Binder Nadja/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, abrufbar unter https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr51, besucht am 10.10.2023.
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Markić Luka, Kommentierung zu Art. 54 BPR, in: Glaser Andreas/Braun Binder Nadja/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, abrufbar unter https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr54, besucht am 18.10.2023.
Markić Luka, Kommentierung zu Art. 56 BPR, in: Glaser Andreas/Braun Binder Nadja/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, abrufbar unter https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr56, besucht am 18.10.2023.
Rhinow René A., Nationalrat ohne Volkswahl? – Nachrücken von Parteignaden ein Akt gegen das Demokratieprinzip, in: Neue Zürcher Zeitung vom 12.12.2008, S. 18.
Thurnherr Daniela, Kommentierung zu Art. 149 BV, in: Waldmann Bernhard/Besler Eva Maria/Epiney Astrid (Hrsg.), Bundesverfassung, Basler Kommentar, Basel 2015.
Tschannen Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl., Bern 2021.
Weber Anina, Schweizerisches Wahlrecht und die Garantie der politischen Rechte, Eine Untersuchung ausgewählter praktischer Probleme mit Schwerpunkt Proporzwahlen und ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung, Diss. Zürich, Zürich 2016.
Wyler Stefan, Kommentierung zu Art. 24 BPR, in: Glaser Andreas/Braun Binder Nadja/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, abrufbar unter https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr24, besucht am 10.10.2023.