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- I. Historique
- II. Importance de la disposition
- III. Commentaire du texte de la norme
- Matériaux
- Bibliographie
I. Historique
A. Un droit de cité communal politiquement contesté
1 La différenciation des droits de cité depuis la Réforme est à l'origine des débats politiques sur le domicile politique et donc le droit de vote dans une commune, car le droit de vote était historiquement lié aux droits de cité. C'est à cette époque que se sont développés le droit de cité communal et le droit foncier, qui correspond à l'actuel droit de cité cantonal. Comme les deux droits connaissaient des conditions différentes et que différentes raisons pouvaient conduire à leur perte, les citoyens ne possédaient pas nécessairement les deux droits en même temps. Cette différenciation s'est accentuée à partir du 17e siècle, lorsque les communes ont commencé à se fermer à l'accueil de personnes étrangères. D'une part, parce que le droit de cité était de plus en plus considéré comme un droit de propriété et, d'autre part, parce que le principe de la patrie s'était établi dans l'assistance aux pauvres. De cette manière, des personnes avec des titres de séjour et des droits différents vivaient dans une commune. Les coopératives de justice exerçaient les droits politiques, les arrière-citoyens ou les landsassen étaient certes autorisés à utiliser les biens de la commune, mais n'avaient pas de droits politiques. Les arrière-citoyens résidaient depuis longtemps dans une commune, mais n'avaient pas le droit de cité de la commune. Les Landsassen possédaient le droit de cité cantonal mais pas le droit de cité communal et, dans les villes, on faisait souvent la distinction entre le grand et le petit droit de cité, le petit ne conférant que des droits limités.
B. Convergence progressive des droits de vote fédéral et cantonal
2 Conformément à son orientation libérale, la Cst. 1848 a introduit le principe de la liberté d'établissement pour les citoyens suisses de confession chrétienne. La Cst. 1848 n'obligeait toutefois pas encore les cantons à accorder également aux Suisses établis les droits politiques dans leur commune de domicile. La liberté d'établissement des Suisses de confession juive n'a été réalisée que par une révision partielle de la Cst. en 1866. En revanche, à la même date de votation, deux révisions constitutionnelles visant à accorder aux établis les droits politiques également au niveau communal ont échoué. Ce n'est qu'en 1874 que la Cst. a finalement obligé les cantons à accorder aux Suisses établis les droits politiques au niveau communal, ce qui a conduit à la différenciation de la commune politique et de la commune bourgeoise. Les communes bourgeoises géraient dès lors les biens des citoyens et pouvaient continuer à traiter différemment les non-citoyens.
3 L'art. 3 LDP a été précédé par l'art. 4 de la loi fédérale du 21 décembre 1850 sur l'élection des membres du Conseil national, selon lequel les électeurs devaient exercer leur droit de vote là où ils résidaient, ce qui signifie que le principe du domicile s'applique aux droits politiques au niveau fédéral depuis le début de l'Etat fédéral. Le domicile était le lieu où les Suisses avaient leur résidence habituelle. Dans une perspective historique, le domicile en tant qu'institution de droit civil s'est progressivement dissocié de l'autorisation d'établissement ou de séjour délivrée par la police. Depuis 1850 déjà, le droit fédéral se basait sur le critère de droit civil du séjour ordinaire pour déterminer le domicile politique, bien qu'à cette époque, aucune notion uniforme de droit civil n'avait encore été développée pour le domicile. Se fondant sur la garantie du for du débiteur au domicile (art. 59 Cst. 1874), la Confédération avait toutefois développé depuis 1874 des règles de droit coutumier sur le domicile, sur le modèle du Code civil français, qui ont été inscrites pour la première fois dans la loi à l'art. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1891 sur les rapports de droit civil des personnes établies et en séjour.
4 Avec la loi fédérale du 19 juillet 1872 sur les élections et les votations fédérales, le législateur fédéral a précisé le domicile politique, selon lequel chaque citoyen suisse exerce son droit de vote là où il "réside en tant que citoyen local ou en tant qu'établi ou résident". Au critère de droit civil du domicile s'ajoutait désormais un critère formel, à savoir celui d'un titre de séjour délivré par la police, même si l'on pouvait toujours imaginer des cas où des citoyens suisses pouvaient établir un domicile politique sans disposer d'un de ces titres de séjour. Le permis d'établissement et le permis de séjour sont des autorisations de police auxquelles le citoyen suisse avait en principe droit à l'époque. Il fallait néanmoins prouver l'existence de ce titre de séjour. Les cantons pouvaient en outre exiger l'établissement pour l'exercice des droits de vote cantonaux et communaux.
5 Comme ces dispositions ne concernaient que les élections et les votations fédérales, la révision totale de la Cst. en 1874 n'a pas nécessité d'adaptation de la disposition légale en question. Ce n'est qu'en 1951 que le législateur fédéral a précisé les modalités du domicile politique, selon lesquelles un électeur acquiert le domicile politique en matière fédérale au lieu où il se trouve, à moins qu'il n'ait des liens plus forts avec un autre lieu et qu'il ait déposé son acte d'origine au moins dix jours avant le scrutin. L'art. 3 LDP, introduit en 1976 et resté inchangé depuis lors, a repris pour l'essentiel cette disposition. Le délai d'attente fait aujourd'hui l'objet de l'art. 4 LDP (sous la forme d'un délai technique d'enregistrement).
II. Importance de la disposition
A. Généralités
6 Le principe du domicile est également appelé principe de territorialité démocratique, qui vise à garantir que les expressions de la volonté politique des électeurs soient attribuées à la collectivité territoriale à laquelle ils appartiennent et dont les décisions les concernent le plus directement.
7 Le domicile politique est une notion de droit constitutionnel fédéral (art. 39, al. 2, Cst.), concrétisée par l'art. 3 LDP. Les cantons ont repris cette notion, de sorte qu'il existe aujourd'hui une notion uniforme de domicile politique dans la Confédération.
8 Parallèlement, le domicile politique garantit que l'organe étatique qu'est le peuple est composé de manière conforme. Une exigence qui fait partie de la liberté de vote de l'art. 34 Cst. et qui doit empêcher le "tourisme électoral", c'est-à-dire le transfert de courte durée du domicile dans une autre collectivité pour y obtenir le droit de vote.
9 L'art. 3 LDP sert également à concrétiser l'art. 39, al. 3, Cst. en garantissant qu'une personne n'a qu'un seul domicile politique et ne peut donc exercer ses droits politiques qu'à un seul endroit. En plus du critère de droit civil effectif du domicile, une inscription formelle est donc nécessaire pour établir le domicile politique, ce qui se faisait jusqu'à présent généralement par le dépôt de l'acte d'origine, à la suite de quoi la personne était inscrite dans le registre électoral. L'acte d'origine est toutefois devenu superflu suite à une révision du droit de l'état civil et du registre foncier en 2019 (cf. n. 22 ci-dessous).
10 En règle générale, le domicile civil d'une personne ayant le droit de vote coïncide avec son domicile politique, c'est-à-dire "là où elle réside avec l'intention de s'y établir durablement" (art. 23 CC). Selon l'art. 1 RPVA, des exceptions peuvent exister notamment pour les personnes sous tutelle, les résidents hebdomadaires et les conjoints.
11 En outre, le droit de vote des Suisses de l'étranger nécessite une fiction relative à leur domicile, car celui-ci se trouve dans l'Etat de résidence. Cette exception se fonde sur l'art. 40 al. 2 Cst. et prévoit que les Suisses de l'étranger exercent leur droit de vote dans leur dernière commune de domicile ou dans leur commune d'origine (art. 18 LSE). En raison du principe de territorialité démocratique, le droit de vote des Suisses de l'étranger ne va pas de soi et fait l'objet de critiques dans la doctrine.
B. Droit comparé
12 L'exigence du domicile n'a pas la même signification au niveau fédéral et au niveau cantonal.
13 En ce qui concerne les droits politiques au niveau fédéral, le droit de vote subjectif ne dépend pas du lieu de domicile. Si les conditions du droit de vote sont remplies (art. 136 Cst.), la personne doit être inscrite dans le registre électoral de la commune de domicile (art. 3, al. 1, LDP). La signification du domicile politique n'est à cet égard qu'une signification procédurale, selon laquelle les électeurs établis en Suisse "exercent" leurs droits politiques à ce lieu. L'art. 18 LSE prévoit des dispositions spéciales pour les Suisses de l'étranger. De même, les gens du voyage votent dans leur commune d'origine en vertu de l'art. 3 al. 1 LDP (voir à ce sujet N. 18 ss infra). Les droits politiques ne sont exercés qu'en ce lieu (art. 39 al. 3 Cst.). L'exercice du droit de vote est également influencé par ce lieu, dans la mesure où, par exemple, le canton dans lequel se trouve le domicile politique est déterminant pour la participation aux élections au Conseil national (cf. art. 149, al. 2, Cst.).
14 Au niveau cantonal, le domicile politique a, outre sa fonction procédurale, une importance supplémentaire, puisque les droits politiques cantonaux et communaux dépendent d'un domicile dans le canton et la commune correspondante. Le domicile politique constitue donc en règle générale une condition subjective du droit de vote. Les cantons sont toutefois libres d'accorder ou non aux Suisses de l'étranger le droit de vote dans les affaires cantonales et communales, et donc une exception correspondante à l'exigence du domicile. L'art. 39, al. 3, Cst. interdit en revanche aux cantons d'accorder aux personnes ayant leur domicile politique dans d'autres cantons l'exercice des droits de vote dans le canton. En tant que principe de l'unité du domicile politique, cette règle s'applique également au niveau communal ainsi que – pour éviter l'exercice multiple du droit de vote dans la même affaire – au niveau fédéral.
15 La doctrine soutient que les cantons peuvent créer une notion de droit cantonal du domicile politique sur la base de l'art. 39, al. 1, Cst. mais qu'une notion différente pourrait poser des difficultés dans la pratique. Pour la détermination du domicile politique, les cantons renvoient expressément à la LDP ou reprennent la terminologie correspondante.
III. Commentaire du texte de la norme
A. Définition du domicile politique (al. 1)
1. Le domicile politique
16 La LDP définit le domicile déterminant pour le vote, qui est appelé domicile politique. Pour ce faire, le domicile politique se rattache en principe aux critères du domicile civil au sens de l'art. 23 CC, ce que la loi suggère par l'expression "où l'électeur habite". Le message cite à cet effet les deux critères de droit civil que sont la résidence effective et unique (condition objective) et l'intention de rester durablement (condition subjective). Une personne établit sa résidence dès qu'elle séjourne de facto dans un lieu. Pour établir son domicile, elle doit en outre avoir l'intention de rester durablement dans ce lieu.
17 Ces conditions de droit civil sont désormais complétées par un critère formel et objectif : l'enregistrement auprès de l'autorité compétente. Selon le message, cela s'explique par le fait que la définition du domicile en droit civil n'est pas suffisante pour certains cas comme les épouses séparées, les résidents hebdomadaires et les étudiants. Du point de vue du droit civil, il s'agit de cas dans lesquels le domicile peut être contesté pour différentes raisons. Le législateur ne veut apparemment pas tolérer cette incertitude en ce qui concerne le domicile politique et exige donc comme condition supplémentaire l'enregistrement auprès de l'autorité compétente par le dépôt des papiers. En contradiction avec cette argumentation, le Conseil fédéral souligne dans son message que le seul dépôt de l'acte d'origine n'est pas non plus suffisant et que les conditions de droit civil doivent également être remplies. Dans les cas mentionnés, l'incertitude quant au domicile politique subsiste donc.
2. Les gens du voyage
18 L'attitude de la Suisse à l'égard des gens du voyage est un chapitre sombre de l'histoire de l'Etat fédéral. Pourtant, il y a eu très tôt un lien entre la non-sédentarité et l'absence de droits civiques. Les premiers temps de l'Etat fédéral ont entrepris de naturaliser les personnes sans droit de cité (heimatloses) et, dans ce contexte, de contraindre les gens du voyage (alors appelés vagabonds) à un mode de vie sédentaire dès le XIXe siècle, en leur retirant parfois aussi leurs enfants. Une pratique qui s'est poursuivie jusqu'en 1973 avec le programme "Hilfswerk Kinder der Landstrasse".
19 Une pression de fait en faveur d'un mode de vie sédentaire a été maintenue jusqu'en 1994, notamment en ce qui concerne le droit de vote. Comme le droit de vote a toujours été lié à un domicile politique, les autorités ont longtemps considéré que les gens du voyage, dans la mesure où ils n'avaient effectivement pas de domicile politique, ne pouvaient pas non plus avoir le droit de vote. Cette vision formaliste ne s'est estompée qu'avec les efforts politiques visant à réparer l'injustice faite aux gens du voyage. Et ce n'est qu'en 1994 qu'est finalement entré en vigueur l'art. 3 al. 1 révisé du LDP, qui permet aux gens du voyage, par analogie aux Suisses de l'étranger, d'exercer leur droit de vote dans leur commune d'origine. L'inégalité de traitement par rapport aux Suisses de l'étranger, qui pouvaient déjà exercer leur droit de vote en matière fédérale depuis 1975 sans disposer d'un domicile en Suisse, apparaît ici particulièrement choquante.
20 La notion de gens du voyage n'est pas définie plus précisément par la loi et le message. Il ressort du contexte systématique que les gens du voyage se caractérisent par le fait qu'ils ne disposent pas d'un domicile permanent. Ils habitent certes temporairement à un endroit, mais n'ont pas l'intention d'y rester durablement. Les gens du voyage au sens de la loi sont des citoyens suisses. En tant que tels, ils disposent du droit de cité d'une commune suisse et exercent également leur droit de vote dans cette commune d'origine, conformément à l'art. 3, al. 1, 2e phrase, LDP.
21 Pour les gens du voyage qui se déplacent également à l'étranger, la délimitation par rapport au statut de Suisse de l'étranger ne semble pas claire, car pour être inscrit dans le registre des Suisses de l'étranger, il suffit de ne pas avoir de domicile en Suisse et d'avoir établi un simple "séjour" dans un lieu à l'étranger. En Suisse, le terme "séjour" désigne l'exigence objective de se trouver dans un lieu, sans l'élément subjectif de rester durablement dans ce lieu.
B. Acte d'origine et autres pièces d'identité (al. 2)
22 L'acte d'origine était jusqu'à présent le certificat de nationalité des ressortissants suisses sur le territoire national. Dans la plupart des cantons, il doit toujours être déposé au lieu d'établissement. Pour l'annonce d'un autre domicile, la commune d'établissement délivre ensuite un acte d'origine ou un acte provisoire. L'attestation d'origine et l'attestation provisoire sont des désignations cantonales différentes pour les certificats de séjour. Les résidents à la semaine en particulier ont besoin d'un tel document à leur lieu de séjour, tandis que leur domicile politique reste au lieu où ils ont déposé leur acte d'origine, ce qui leur permet de continuer à y exercer leur droit de vote.
23 Lors de l'adoption de la LDP, le Conseil fédéral a justifié l'art. 3, al. 2, LDP en tant que réglementation spéciale pour les époux séparés, car jusqu'à la révision du droit matrimonial, l'épouse séparée ne disposait pas d'un acte d'origine indépendant avec lequel elle aurait pu se faire inscrire dans le registre électoral de son nouveau lieu de domicile. Aujourd'hui, le domicile des époux s'apprécie séparément pour chacun d'entre eux, ce qui fait que la disposition a perdu sa signification initiale. L'art. 3, al. 2, LDP donne tout de même la possibilité à une personne de se faire inscrire dans le registre électoral sans déposer son acte d'origine si elle peut prouver qu'elle n'est pas inscrite dans le registre électoral d'un autre lieu. L'importance pratique de cette possibilité semble toutefois très limitée.
24 La réglementation de l'art. 1, let. c, du RPVA, selon laquelle le domicile politique d'un époux peut, dans certaines circonstances, être différent de son domicile civil, ne constitue pas un cas d'application de l'art. 3, al. 2, LDP. Il s'agit là d'un des cas exceptionnels où le domicile civil et le domicile politique peuvent diverger, comme cela peut également être le cas pour les résidents hebdomadaires ou les personnes sous tutelle.
25 L'importance de l'acte d'origine continuera de diminuer. Depuis 1980, le registre des familles constituait la base de l'acte d'origine. Avec la promulgation de l'ordonnance sur l'état civil en 2004, l'acte d'origine a été défini comme un document d'état civil. Depuis une révision du droit de l'état civil et du registre foncier en 2019, les communes ont eu accès aux données du registre de l'état civil pour tenir leurs registres des habitants. L'acte d'origine devient ainsi superflu et un certain nombre de cantons n'exigent plus d'acte d'origine lors de l'annonce d'un établissement ou d'un séjour. Mais c'est toujours le droit cantonal qui détermine en principe quels documents doivent être présentés lors d'une annonce et les cantons doivent d'abord mettre en place un accès technique pour la consultation électronique du registre de l'état civil.
L'auteur remercie Beat Kuoni pour la relecture du texte et ses précieuses remarques.
Matériaux
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