-
- Art. 5a Cst.
- Art. 6 Cst.
- Art. 10 Cst.
- Art. 16 Cst.
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- Art. 22 Cst.
- Art. 29a Cst.
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- Art. 68 Cst.
- Art. 75b Cst.
- Art. 96 al. 2 lit. a Cst.
- Art. 110 Cst.
- Art. 117a Cst.
- Art. 118 Cst.
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- Art. 11 CO
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- Art. 50 CO
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- Art. 143 CO
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- Art. 715a CO
- Art. 734f CO
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- Dispositions transitoires relatives à la révision du droit de la société anonyme du 19 juin 2020
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LOI FÉDÉRALE SUR LA POURSUITE POUR DETTES ET LA FAILLITE
CODE PÉNAL SUISSE
CYBERCRIME CONVENTION
ORDONNANCE SUR LE REGISTRE DU COMMERCE
- I. Historique
- II. Contexte
- III. Commentaire au sens strict.
- IV. Exigences de réforme
- Lectures complémentaires recommandées
- Bibliographie
- Matériaux
I. Historique
1 Depuis 1848, la Constitution fédérale en vigueur détermine qui, en Suisse, a des droits politiques en matière fédérale et qui peut les exercer. Au début, seuls les hommes suisses âgés de plus de 20 ans pouvaient voter et élire - ceci pour l'élection du Conseil national par le peuple, l'initiative populaire pour la révision totale de la Constitution fédérale, la votation populaire obligatoire sur le principe de la révision totale ainsi que le référendum constitutionnel obligatoire avec majorité du peuple et des cantons. La Constitution fédérale du 29 mai 1874 (aCst.) a ajouté le référendum facultatif contre les lois fédérales et contre les arrêtés fédéraux de portée générale. Ont suivi l'initiative populaire pour la révision partielle de la Constitution (1891), le passage à la proportionnalité pour les élections au Conseil national (1918), le référendum sur les traités internationaux, le nouveau droit d'urgence (1939 et 1949), la création d'une base constitutionnelle concernant les Suisses de l'étranger (1966 ; législation d'application en 1977 et en 1992). 1992), le droit de vote et d'éligibilité des femmes (1971 - et donc tardif en comparaison européenne), l'augmentation du nombre de signatures pour les initiatives populaires et les référendums (1977), la nouveauté de la procédure de vote pour les initiatives populaires avec contre-projet (1987) ainsi que l'abaissement de l'âge du droit de vote et d'éligibilité à 18 ans (1991).
2 L'art. 136 Cst. existe sans changement depuis la réforme constitutionnelle de 1999 et reprend pour l'essentiel l'art. 74 aCst. dans la Constitution actuelle. L'al. 1 se rattache aux deux premiers alinéas de la norme précédente, tout en inscrivant désormais dans le texte constitutionnel le motif d'exclusion de l'interdiction pour cause de "maladie mentale ou de faiblesse d'esprit" selon l'ancien droit de la protection de l'adulte. L'al. 2 énumère désormais les droits politiques au sein de la Confédération. En revanche, les al. 3 et 4 de la norme précédente n'ont pas été repris : lorsque les cantons pouvaient encore prévoir des motifs d'exclusion du droit de vote pour les affaires fédérales, il fallait une attribution de compétence explicite (art. 74, al. 3, aCst.), tout comme pour son pendant apparenté à l'art. 66 aCst. La compétence législative en matière de droits politiques dans les affaires fédérales est désormais du seul ressort de la Confédération. En revanche, la réserve du droit cantonal pour les votations et les élections cantonales et communales (art. 74, al. 4, aCst.) est maintenue à l'art. 39, al. 1, de la Constitution. Le libellé de l'art. 136 se recoupe largement avec celui du projet du Conseil fédéral (art. 127 AP-96). Alors que les commissions constitutionnelles des deux Chambres avaient approuvé l'art. 127 AP-96 sans en modifier le contenu, le Conseil national et le Conseil des Etats ont remplacé les termes "droit de vote" et "stimmberechtigt" par "droits politiques".
II. Contexte
A. Changement de terme
3 Au lieu de l'expression "droit de vote" ou "droit d'éligibilité" - utilisée dans la norme précédente et dans les premiers projets - l'art. 136 Cst. parle désormais de "droits politiques", ce qui correspond conceptuellement à l'art. 34 Cst., à l'art. 39, al. 1 à 3, Cst. Ce changement n'a aucune signification matérielle, mais il est judicieux dans la mesure où il permet d'appréhender les différents droits politiques de manière plus pertinente : Le catalogue des droits politiques ne comprend pas seulement la participation aux élections et aux votations, mais aussi la prise et la signature d'initiatives populaires et de référendums (art. 136, al. 2, Cst.) ; il relie en outre mieux l'art. 136 Cst. à la garantie des droits politiques (art. 34 Cst.). La Constitution continue toutefois de désigner les titulaires des droits politiques par le terme d'"électeurs".
B. Systématique et but
4 A la suite des chapitres consacrés à la Confédération, aux cantons et aux communes (titre 3), l'art. 136 Cst. forme, avec l'art. 137 Cst. - intitulé "Droits politiques" ou "Partis politiques" - le chapitre 1 "Dispositions générales" du titre 4 "Peuple et cantons". Le chapitre 2, avec l'art. 138 bis et l'art. 142 Cst., réglemente l'initiative et le référendum, suivi du titre 5 sur les autorités fédérales. Au-delà de la Constitution, l'art. 136 Cst. s'inscrit dans l'ordre juridique en tant que norme fondamentale contraignante de droit interne par rapport aux dispositions de droit international public, concrétisée par la législation d'exécution, notamment dans la loi fédérale sur les droits politiques (LDP) et la loi sur les Suisses de l'étranger (LSE). Dans ce contexte, l'art. 136 Cst. vise en premier lieu à définir qui est titulaire des droits politiques en matière fédérale (composition du corps électoral [électeurs]) et à préciser symboliquement que ces droits sont les mêmes pour tous. En même temps, il doit offrir une vue d'ensemble des droits politiques au niveau fédéral.
C. Nature juridique et portée
5 De par sa nature juridique, l'art. 136 Cst. fait partie des dispositions organisationnelles de la Constitution. Seule la première phrase du premier alinéa (effet constitutif) confère des droits propres : D'une part, elle définit qui est titulaire des droits politiques en matière fédérale ; d'autre part, elle constitue la base de compétence pour des normes d'exécution légales concernant des aspects techniques des droits politiques - pour autant que le législateur ne se fonde pas plutôt sur l'art. 39 Cst. pour l'exercice des droits politiques. La deuxième phrase du premier alinéa, selon laquelle tous ont les mêmes droits et obligations politiques, est en revanche de nature essentiellement symbolique. Le deuxième alinéa informe sur les droits politiques existants en matière fédérale, des élections au Conseil national au référendum, sans les ancrer juridiquement.
6 La portée de l'art. 136 Cst. doit être délimitée, d'une part, par rapport aux différents droits politiques (y compris la protection des droits fondamentaux) et, d'autre part, par rapport aux compétences cantonales : L'art. 136 Cst. définit uniquement les conditions auxquelles les droits politiques en matière fédérale sont attribués, alors que leur existence découle des art. 138 à 142, 143 et 149 Cst. La condition des droits politiques en matière cantonale est déterminée par le droit cantonal. Les cantons disposent ainsi d'une marge de manœuvre considérable, comme par exemple pour la fixation de l'âge du droit de vote ou pour les droits politiques des étrangères et des étrangers. La protection des droits fondamentaux en matière de droits politiques est garantie par l'art. 34 Cst. L'égalité de droit concernant les droits politiques découle de l'art. 8 Cst. L'art. 136 Cst. n'offre pas de protection autonome ou même plus étendue.
7 L'Office fédéral de la statistique a recensé environ 5,5 millions d'électeurs au niveau fédéral pour l'année 2022, ce qui correspond à environ 63% de la population résidante permanente de 8,7 millions de personnes. En moyenne, 47,1 pour cent des électeurs ont participé aux votations fédérales entre 2011 et 2022.
III. Commentaire au sens strict.
A. Exigences en matière de capacité et d'autorisation (al. 1, première phrase)
8 Dans son premier alinéa, l'art. 136 Cst. mentionne de manière exhaustive, pour les droits politiques en matière fédérale, trois exigences qui doivent être remplies de manière cumulative : (i.) la nationalité suisse, (ii.) l'âge de 18 ans révolus et (iii.) l'absence d'interdiction pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d'esprit. Les personnes qui remplissent ces conditions sont titulaires des droits politiques en matière fédérale. De par leur nature, les deux premières exigences sont positives, tandis que la troisième est négative. Toutes trois se basent sur des critères formels qui peuvent être facilement appliqués, mais qui admettent aussi certaines objections : ainsi, comme le fait remarquer Tschannen à juste titre, les étrangers ne connaissent pas forcément moins bien les affaires politiques en Suisse, les jeunes de 16 ans peuvent tout à fait être plus intelligents que certaines personnes très âgées, ou les limitations cognitives n'entraînent pas toujours une incapacité totale de discernement.
1. La nationalité suisse
9 Les droits politiques ne sont accordés qu'aux Suisses et Suissesses au sens de la législation sur la nationalité. En font également partie les doubles-nationaux et les multi-nationaux suisses et étrangers. L'acquisition et la perte de la nationalité suisse sont régies par la loi fédérale sur la nationalité (LN). En raison de leur filiation, la plupart des Suisses ont acquis leur droit de cité de par la loi dès leur naissance (art. 1 LN). Le mode d'acquisition de la nationalité n'a cependant pas d'importance : à partir du moment où la naturalisation est entrée en vigueur, les nouvelles personnes naturalisées sont soumises aux mêmes règles que les autres citoyennes et citoyens suisses. Un délai d'attente ou toute autre limitation de leurs droits politiques, comme le connaissait encore la Constitution avant 1874, est inadmissible. Les tentatives d'étendre les droits politiques en matière fédérale aux étrangers résidant sur place n'ont eu que peu de succès jusqu'à présent.
2. Avoir 18 ans révolus
10 La deuxième exigence posée par l'art. 136, al. 1, Cst. est que les citoyens suisses doivent avoir atteint l'âge de 18 ans. Ils peuvent ainsi exercer les droits politiques en matière fédérale dès qu'ils ont 18 ans révolus, c'est-à-dire dès leur 18e anniversaire, pour autant qu'il n'existe pas de motif d'exclusion (cf. n. 12 s. infra). Comme nous l'avons mentionné, il s'agit là d'un critère purement formel. La majorité politique ou civique ne se détermine donc pas dans le temps en fonction de l'apparition du discernement politique personnel, mais en fonction de la majorité, telle que le prévoit le droit civil à partir de 18 ans (art. 14 CCS). Comme toute limite d'âge, la fixation à 18 ans a quelque chose d'arbitraire. Un abaissement à 16 ans a certes fait l'objet de plusieurs débats dans un passé récent, mais n'a jusqu'à présent pas obtenu de majorité politique au niveau fédéral, ni dans tous les cantons à l'exception du canton de Glaris.
11 En ce qui concerne les droits politiques et les fonctions fédérales, la Constitution ne prévoit pas de limite d'âge supplémentaire, ni vers le bas (âge minimum) ni vers le haut (âge maximum). Toute personne remplissant les exigences de l'art. 136 Cst. est par conséquent éligible au Conseil national (art. 143 Cst.), au Conseil fédéral et au Tribunal fédéral.
3. Pas d'incapacité durable de discernement
12 L'art. 136 Cst. exclut des droits politiques en matière fédérale les personnes qui sont interdites pour cause de "maladie mentale ou de faiblesse d'esprit". Le motif d'exclusion correspond conceptuellement au Code civil (CC) dans sa version en vigueur jusqu'à fin 2012. Tant le droit révisé de la protection de l'adulte du CC que la loi fédérale sur les droits politiques (LDP) renoncent depuis lors aux termes péjoratifs d'"interdiction pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d'esprit" et parlent de curatelle de portée générale. Sont donc considérées comme "interdites" au sens de l'art. 136 Cst. les "personnes qui, en raison d'une incapacité durable de discernement, sont protégées par une curatelle de portée générale ou sont représentées par un mandataire pour cause d'inaptitude" (art. 2 LDP ; cf. également art. 17 LSE). Les termes utilisés s'inspirent du Code civil : est incapable de discernement de manière durable toute personne qui, en raison d'un handicap mental ou de troubles psychiques, est privée de manière permanente de la faculté d'agir raisonnablement (art. 16 CC e contrario). Une curatelle de portée générale est instituée par l'autorité de protection de l'enfant et de l'adulte (APEA) compétente lorsque la personne durablement incapable de discernement a particulièrement besoin d'aide (art. 398 CCS), comme c'est souvent le cas, par exemple, pour une personne atteinte d'une démence grave. En cas de représentation par un mandataire pour cause d'inaptitude, la personne représentée est également durablement incapable de discernement. Avant la survenance de l'incapacité de discernement, elle a toutefois chargé une autre personne physique ou morale de la représenter au cas où elle deviendrait incapable de discernement, conformément à l'art. 360, al. 1 CC (art. 360 ss, en particulier l'examen obligatoire de la validité de l'incapacité de discernement selon l'art. 363, al. 2, ch. 2 CC). Dans la mesure où le mandat pour cause d'inaptitude comprend entièrement l'assistance personnelle et patrimoniale ainsi que la représentation dans les rapports juridiques, il correspond dans une large mesure à une curatelle de portée générale. L'exclusion des droits politiques en matière fédérale selon l'art. 136, al. 1, Cst. en relation avec l'art. 2 de la loi sur la protection de l'adulte. L'exclusion de l'art. 2 LDP concerne en premier lieu les personnes souffrant de troubles cognitifs ; c'est-à-dire les personnes dont le développement intellectuel global et la capacité d'apprentissage sont à ce point entravés, en raison d'une lésion organique et génétique ou d'une autre nature, qu'elles auront vraisemblablement besoin d'une aide sociale et pédagogique à vie.
13 Comme nous l'avons mentionné, les notions de "maladie mentale" et de "faiblesse d'esprit" ont une connotation négative, sont juridiquement dépassées et doivent donc être adaptées à l'occasion. Tout au plus, les récents développements dans les cantons, notamment à Genève, offrent-ils l'occasion d'un débat à ce sujet au niveau fédéral. Dans l'esprit de la Convention de l'ONU relative aux droits des personnes handicapées (CRD), il convient de remettre en question la privation générale des droits politiques des personnes handicapées mentales et de saluer leur meilleure participation à la vie politique et publique. L'exclusion quasi "automatique" des droits politiques des personnes mentalement handicapées en fonction de leur statut de droit civil - curatelle de portée générale ou représentation par un mandataire pour cause d'inaptitude -, telle qu'elle est prévue tant par l'art. 136 Cst. en relation avec l'art. 2 DPR que par la plupart des constitutions cantonales, n'est pas compatible avec les dispositions de l'art. 29 CRM.
4. Conséquence juridique : entité juridique et inscription au registre des électeurs
14 Quiconque remplit les trois exigences est, comme mentionné, titulaire des droits politiques en matière fédérale. Il découle de l'art. 3 al. 1 LDP (et non de l'art. 136 Cst.) qu'une telle personne doit être inscrite en conséquence dans le registre électoral de la commune de domicile : si elle est domiciliée en Suisse, cette inscription a lieu d'office (art. 4 al. 1 LDP) ; pour les Suisses de l'étranger, elle n'a lieu qu'après leur inscription dans le registre des Suisses de l'étranger et leur annonce à la commune de vote (art. 11 ss et 18 ss LSE).
15 L'inscription au registre est une condition procédurale nécessaire à l'exercice des droits politiques au niveau fédéral et revêt à ce titre une importance capitale. Le registre électoral peut donc être consulté publiquement par les électeurs et les inscriptions erronées peuvent être contestées en dernière instance devant le Tribunal fédéral. Toute personne qui ne remplit plus les exigences de l'art. 136 Cst. est radiée du registre électoral : si l'autorité de protection de l'enfant et de l'adulte (APEA) place une personne sous curatelle de portée générale en raison d'une incapacité durable de discernement ou si un mandat pour cause d'inaptitude prend effet pour une personne durablement incapable de discernement, l'APEA en informe l'office de l'état civil compétent (art. 449c CC), qui doit à son tour transmettre la communication au contrôle communal des habitants compétent pour le registre électoral.
B. Généralité et égalité des droits politiques (al. 1, 2e phrase)
16 Le sujet de la deuxième phrase est constitué par les titulaires des droits politiques, tels qu'ils sont décrits dans la première phrase. Ils "ont tous les mêmes droits et obligations politiques". La deuxième phrase reprend ainsi le principe démocratique selon lequel toutes les personnes ayant le droit de vote ont les mêmes droits politiques et doivent donc être traitées de la même manière par l'État, sans exception (généralité et égalité). Cette concrétisation du principe général d'égalité pour les droits politiques est historiquement conditionnée et ne confère pas de droits juridiques autonomes allant au-delà de l'art. 8 Cst (égalité de droit), mais a un effet essentiellement symbolique. L'égalité des droits promise se limite en fait à une simple égalité de valeur de comptage au sens de "une personne égale une voix", alors que l'ordre constitutionnel suisse autorise certaines dérogations à l'égalité de force électorale et de valeur de succès : ainsi, l'exigence de la majorité des cantons (art. 142, al. 2, Cst.) - le résultat à l'intérieur d'un canton compte comme voix de canton (art. 142, al. 3, Cst.) - a pour conséquence, en cas de double vote, que la voix d'un électeur dans un petit canton a plus de poids (force électorale plus élevée) que la voix d'un électeur dans un grand canton. Dans la procédure actuelle d'élection du Conseil national, les électeurs votent certes à la proportionnelle. Comme les cantons forment les circonscriptions électorales (art. 149 al. 3 Cst.), mais qu'il n'y a pas de compensation proportionnelle entre les circonscriptions, toutes les voix ne peuvent pas contribuer de la même manière au résultat de l'élection, ce qui fausse encore plus l'égalité des voix. Dans l'ATF 147 I 194, le Tribunal fédéral a toutefois qualifié la "restriction de l'égalité des voix" qui accompagne la réglementation relative à la majorité des cantons en cas d'initiative populaire de "voulue par le droit constitutionnel [...] et contraignante pour le Tribunal fédéral".
17 Le fait que la deuxième phrase de l'art. 136, al. 1, Cst. mentionne non seulement les droits, mais aussi les devoirs, s'explique par des raisons historiques et, selon le message, "[a]u nom de la symétrie". Elle comprend une éventuelle obligation de voter, éventuellement assortie d'une peine en cas de non-respect de cette obligation (obligation de voter), et l'obligation d'accepter et d'exercer certaines fonctions accessoires (obligation d'exercer une fonction). Le droit fédéral ne prévoit toutefois pas de telles obligations politiques individuelles - sauf si l'on y ajoute les obligations de publication en matière de transparence du financement de la politique, en vigueur depuis le 23 octobre 2022 (art. 76b et suivants LDP). Si le législateur fédéral voulait introduire une obligation de voter ou une obligation d'exercer une fonction, l'art. 136, al. 1, deuxième phrase, Cst. et la notion d'"obligations" seraient certainement en ligne de mire. Les cantons sont en revanche libres d'introduire une obligation de voter et des sanctions correspondantes pour les votations cantonales et fédérales, comme l'a fait le canton de Schaffhouse.
18 Il existe des raisons de supprimer la deuxième phrase à l'occasion. Toutefois, la Commission des institutions politiques du Conseil national y a récemment renoncé dans son avant-projet. Elle a opté pour la plus petite modification possible et le plus grand respect de la tradition du texte constitutionnel actuel, bien que l'abaissement de l'âge du droit de vote à 16 ans - sans le droit d'éligibilité - dans la première phrase aurait renforcé la tension avec l'égalité promise dans la deuxième phrase. Au vu des nouvelles obligations de publication des art. 76b ss. BPR, cela s'est certainement avéré judicieux.
C. Aperçu des différents droits politiques (al. 2)
19 Le deuxième alinéa énumère individuellement les droits politiques en matière fédérale. Il n'a pas d'effet constitutif : L'énumération n'a pas de signification propre, mais informe le lecteur des droits politiques auxquels le premier alinéa donne droit. En revanche, la nature et l'étendue des droits énumérés sont déterminées par des normes constitutionnelles distinctes : Ainsi, le droit de participation active aux élections du Conseil national découle de l'art. 149 Cst., le droit passif de l'art. 143 Cst. ainsi que des art. 140 à 142 Cst. concernant les votations fédérales ; les art. 138, 139 et 141 Cst. règlent ensuite le lancement et la signature de référendums et d'initiatives populaires. Comme une obligation de lancer ou de signer ces dernières est absurde, le deuxième alinéa utilise - probablement pour des raisons d'économie de langage, les documents ne disent rien à ce sujet - le verbe "pouvoir" pour tous les droits de participation énumérés, sans toutefois exclure une obligation légale de participer aux votations et aux élections fédérales. Les élections au Conseil des Etats, en tant qu'élections cantonales (art. 150, al. 3, Cst.), ne sont à juste titre pas mentionnées. Si le constituant devait à l'avenir élargir les droits politiques en matière fédérale, le deuxième alinéa de l'art. 136 Cst. devrait être mis à jour en conséquence, en raison de son caractère informatif.
IV. Exigences de réforme
20 Dans un passé récent, des interventions politiques au niveau national ont demandé une extension du droit de vote dans trois domaines qui nécessitaient une modification de l'art. 136 Cst., à savoir en ce qui concerne l'inclusion des étrangers (A.), l'inclusion des personnes mentalement handicapées (B.) et l'abaissement de l'âge du droit de vote (C.).
A. Inclusion des étrangers
21 Au niveau fédéral, la Constitution prive les étrangers des droits politiques. L'introduction du droit de vote des étrangers nécessiterait la révision de la réglementation exhaustive de l'art. 136, al. 1, Cst. Ainsi, l'initiative parlementaire du groupe des Verts (21.405) "Oser plus de démocratie. Droit de vote et d'éligibilité pour les étrangers" du 1er mars 2021 de modifier l'art. 136 Cst. de manière à ce que les étrangers qui résident légalement en Suisse depuis cinq ans disposent également de droits politiques en matière fédérale. Le 7 juin 2022, le Conseil national a clairement rejeté l'initiative. La doctrine s'accorde ainsi à estimer qu'il est politiquement irréaliste d'envisager de telles initiatives dans un avenir proche. La Suisse n'a aucune obligation internationale d'accorder des droits politiques aux ressortissants étrangers.
22 La Constitution fédérale permet aux cantons d'accorder des droits politiques à la population étrangère au niveau cantonal et communal (art. 39, al. 1, Cst.). La question de savoir si les cantons ont besoin pour cela d'une base correspondante dans leur constitution est controversée. Jusqu'à présent, les cantons de Neuchâtel et du Jura accordent aux étrangers des droits politiques au niveau cantonal, les deux constitutions cantonales le prévoyant explicitement. En outre, les constitutions cantonales de Fribourg, du Jura, de Neuchâtel et de Vaud prévoient des droits politiques pour les étrangers en matière communale dans toutes les communes, tout comme le nouveau projet de constitution du canton du Valais. Le canton de Genève va moins loin : les étrangers peuvent voter, élire et signer des initiatives et des référendums dans les affaires communales, mais ne sont pas éligibles eux-mêmes. Parmi les cantons alémaniques, seuls Appenzell Rhodes-Extérieures, Bâle-Ville et les Grisons autorisent leurs communes à introduire des droits politiques pour les étrangers, à l'exception des réglementations concernant les églises nationales ; jusqu'à présent, seul un petit nombre de communes y ont eu recours. Dans tous les cantons cités, certaines conditions préalables s'appliquent, comme un statut de séjour spécifique, une durée minimale de séjour en Suisse (souvent 10 ans) et, pour les affaires communales, une durée minimale de résidence. Alors qu'une partie de la doctrine se prononce en faveur d'une extension des droits politiques aux étrangers, au moins au niveau communal, le Conseil national a clairement rejeté en été 2022 une initiative parlementaire correspondante Atici (21.414) "Droit de vote pour tous en matière communale après cinq ans de résidence en Suisse" du 11 mars 2021.
B. Inclusion des personnes handicapées mentales
23 La Constitution fédérale et la législation d'exécution excluent des droits politiques en matière fédérale les Suisses majeurs qui, en raison d'une incapacité durable de discernement, sont placés sous curatelle de portée générale ou représentés par un mandataire pour cause d'inaptitude. L'exclusion est quasi "automatique" - c'est-à-dire sans examen individuel - dans l'hypothèse où les personnes concernées sont durablement incapables de discernement en matière politique également. La Convention de l'ONU relative aux droits des personnes handicapées (CRD) garantit en revanche des droits politiques aux personnes handicapées (art. 29), indépendamment du type de handicap. La CRM exige une action correspondante de l'État partie ; elle ne prévoit pas d'exclusion. Des voix dans la doctrine et la politique critiquent donc à juste titre l'exclusion quasi "automatique" des droits politiques pour les personnes handicapées mentales dans le droit suisse, et ce non sans effet :
Au niveau fédéral, la Chancellerie fédérale (ChF) a élaboré un rapport sur la participation politique des Suisses handicapés mentaux suite au postulat Carobbio (21.3296) "Les personnes handicapées mentales doivent pouvoir participer pleinement à la vie politique et publique" et à l'interpellation Baume-Schneider (21.3295) "Droits politiques des personnes handicapées psychiques ou mentales", tous deux du 18. Le rapport Po. 21.3296 est paru le 25 octobre 2023. Selon sa conclusion, la réglementation actuelle sur l'exclusion du droit de vote est en conflit avec l'égalité de droit et les obligations de droit international ; la question de la nécessité de l'exclusion du droit de vote et la pesée des intérêts qui en découle doivent être clarifiées au niveau constitutionnel. La prochaine étape consistera pour l'Assemblée fédérale à traiter le rapport et ses exigences.
Au niveau cantonal, le canton de Genève se distingue : depuis fin 2020, il renonce totalement à limiter le droit de vote des personnes durablement incapables de discernement (art. 48 Cst/GE). Les politiques examinent actuellement des initiatives et des projets similaires dans les cantons de Bâle-Ville, Neuchâtel, Vaud, Valais et Zurich. Moins inclusives, mais déjà en vigueur, les réglementations des cantons de Vaud et de Neuchâtel prévoient des procédures d'examen spéciales en lieu et place de l'automatisme critiqué lorsqu'elles excluent des personnes des droits politiques cantonaux.
D'autres impulsions de réforme pourraient en outre être données dans les paroisses. Ainsi, les fusions envisagées des paroisses évangéliques réformées de la ville de Berne offriraient l'occasion de concevoir d'éventuels nouveaux règlements d'organisation conformes à la CRM.
24 Les obligations de la Suisse en matière de droit international, les développements dans le canton de Genève ainsi que les nombreux projets et interventions en cours au niveau de la Confédération et des cantons montrent qu'un aménagement des droits politiques conforme à la CRM semble prendre de l'ampleur sur le plan politique. L'avenir nous dira si les bases juridiques à cet effet reprendront la solution genevoise ou prévoient une procédure d'examen individuelle, continueront à s'établir d'abord au niveau cantonal et ensuite seulement au niveau fédéral. Indépendamment de cela, l'orientation est à saluer.
C. Abaissement de l'âge du droit de vote
25 Depuis 1991, des interventions ont lancé tous les cinq à sept ans le débat parlementaire sur l'abaissement de l'âge du droit de vote à 16 ans, comme dernièrement l'initiative parlementaire Arslan (19.415) "Donner une voix aux jeunes" du 21 mars 2019. Ces interventions ont même demandé, dans certains cas, de renoncer totalement à un âge minimum. La Convention relative aux droits de l'enfant garantit certes aux enfants et aux jeunes, d'une part, le droit de former et d'exprimer leur opinion sur les questions qui les concernent et, d'autre part, une considération adaptée à leur âge et à leur maturité. En l'état actuel, le droit international public ne prévoit toutefois pas de droit de vote égal pour les enfants et les jeunes. Pour un droit de vote et d'élection purement actif en matière fédérale à partir de 16 ans (ou d'un âge encore plus bas), il faudrait adapter au moins l'art. 136 Cst. et la législation d'exécution correspondante. L'introduction du droit de vote à 16 ans augmenterait le nombre d'électeurs d'environ deux pour cent et demi. Au niveau fédéral, toutes les interventions ont échoué jusqu'à présent - mais l'initiative parlementaire Arslan (19.415), déjà mentionnée, est actuellement en suspens à l'Assemblée fédérale.
26 Comme au niveau fédéral, les interventions ont jusqu'à présent également échoué dans les cantons, à l'exception du canton de Glaris. Ce dernier est le seul canton à avoir introduit le droit de vote à 16 ans le 6 mai 2007. Lors de la dernière consultation fédérale concernant le droit de vote à 16 ans fin 2022, sept cantons se sont néanmoins prononcés en faveur d'un abaissement de l'âge du droit de vote à 16 ans ou ont au moins salué un débat national, malgré des résultats de votation parfois contradictoires. Les cantons d'Appenzell Rhodes-Extérieures, d'Argovie, de Bâle-Ville, de Lucerne et des Grisons traitent actuellement (printemps 2024) des projets ou des interventions qui incluent ou exigent le droit de vote à 16 ans. En outre, certains cantons permettent déjà aujourd'hui d'élargir légalement le cercle des électeurs pour les églises nationales, les paroisses et d'autres corporations de droit public, ou transfèrent directement à ces organisations la compétence de déterminer l'âge du droit de vote. Ainsi, dans de nombreuses Églises nationales réformées évangéliques, l'âge du droit de vote est fixé à 16 ans.
27 Le critère formel de l'âge minimum repose sur l'idée que l'exercice des droits politiques exige la maturité et la capacité de se former un jugement politique. Il ne dépend pas du développement individuel de l'individu. Dans le débat politique, les partisans de l'âge du droit de vote à 16 ans soulignent que l'implication plus précoce des jeunes dans les processus de décision politique peut encourager et aider à maintenir l'engagement politique chez les jeunes ; en même temps, l'abaissement de l'âge permettrait de réduire la sous-représentation des jeunes dans les organes politiques et d'abaisser la valeur médiane de l'âge parmi les électeurs. Les opposants justifient souvent leur refus par le fait que l'âge de la majorité civile est fixé à 18 ans et que les jeunes disposent déjà de possibilités spécifiques de participation politique, comme la Session des jeunes. De plus, toutes les tentatives au niveau cantonal ont récemment échoué. La littérature juridique se prononce parfois en faveur du droit de vote à 16 ans ; elle s'en tient souvent - comme dans le cas présent - à une présentation de la situation juridique. Jusqu'à présent, le Conseil fédéral n'a pas pris de position claire sur le droit de vote à 16 ans. Il s'est toutefois déclaré prêt à procéder à des clarifications supplémentaires (par exemple au moyen d'un rapport) et a estimé qu'il était au moins possible d'abaisser l'âge de la majorité.
28 En comparaison internationale, l'âge du droit de vote au niveau national est de 18 ans dans la majorité des États. Il existe toutefois des exceptions : L'Autriche a introduit l'âge du droit de vote à 16 ans il y a plus de 10 ans déjà. Au sein de l'Europe, l'Écosse, le Pays de Galles, la Slovaquie et Malte ont également adopté une telle réglementation. En dehors de l'Europe, les pays les plus concernés sont l'Argentine, le Brésil, l'Équateur et Cuba. En Nouvelle-Zélande, la Cour suprême a jugé en novembre 2022 que l'âge de 18 ans pour voter était discriminatoire pour les jeunes de 16 et 17 ans. Les développements à l'étranger, les initiatives cantonales en cours et la régularité des interventions au niveau fédéral montrent que le débat sur l'abaissement de l'âge du droit de vote en Suisse ne risque pas de se taire à l'avenir.
Dans ce commentaire, l'auteur fait part de son appréciation personnelle.
Il remercie Beat Kuoni, docteur en droit, juriste, section des droits politiques, Chancellerie fédérale, ainsi que Lukas Schaub, docteur en droit, LL.M., chargé de cours en droit public et administratif à la ZHAW, pour leur relecture et leurs précieuses indications et remarques.
A propos de l'auteur
Karl-Marc Wyss, docteur en droit et avocat, est collaborateur scientifique à l'Office fédéral de la justice, unité de direction Droit public, projets législatifs II. Il a rédigé une thèse de doctorat sur la mise en œuvre provisoire en droit fédéral d'initiatives populaires fédérales par voie d'ordonnance et publie et enseigne dans le domaine du droit administratif, du droit public et du droit procédural.
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Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadija/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2023 (zit. Hangartner et al.; auch im Open Access verfügbar).
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Steinmann Gerold/Besson Michel, Art. 34 BV, in: Ehrenzeller Bernhard et al. (Hrsg.), Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl., Zürich/St. Gallen 2023.
Studer Brigitte/Wyttenbach Judith, Frauenstimmrecht: Historische und rechtliche Entwicklungen 1848 – 1971, Zürich 2021.
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Matériaux
Die Ausübung des Stimmrechts aus dem Ausland: Grundlagen, aktuelle Praxis und Handlungsoptionen, Bericht des Bundesrats vom 17.3.2023 in Erfüllung des Postulats 20.4348 Silberschmidt vom 30.11.2020, abrufbar unter https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20204348 (zit. Bericht Po. 20.4348).
Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 24.10.2019 zur Parlamentarischen Initiative 19.400 Mehr Transparenz in der Politikfinanzierung, BBl 2019 7875 (zit. Bericht SPK-S zu Pa.Iv. 19.400).
Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20.11.1996, BBl 1997 I 1 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1997/1_1_1_1/de , besucht am 1.7.2023).
(zit.: Botschaft BV); enthält im Anschluss den Bundesbeschluss über eine nachgeführte Bundesverfassung, A Entwurf (S. 589-634; zit. VE-96).
Botschaft zur Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Erwachsenenschutz, Personenrecht und Kindesrecht) vom 28.6.2006, BBl 2006 7001 ff., abrufbar unter BBl 2006 7001 - Botschaft zur Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Erwachsenenschutz, Personen- und Kindesrecht) (admin.ch) (zit. Botschaft Erwachsenenschutz).
Bericht über das Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens vom 30.3.2023 zur Parlamentarischen Initiative (19.415) «Den jungen Menschen eine Stimme geben. Aktives Stimm- und Wahlrecht für 16-jährige als erster Schritt ins aktive politische Leben», abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/de/consultation-procedures/ended/2022#https://fedlex.data.admin.ch/eli/dl/proj/2022/59 (zit. Ergebnisbericht zur Pa.Iv. 19.415).
Bericht der Staatspolitischen Kommission vom 29.4.2022 zu den Parlamentarischen Initiativen «Mehr Demokratie wagen. Stimm- und Wahlrecht für Ausländerinnen und Ausländer» (21.405) und «Stimmrecht für alle in kommunalen Angelegenheiten nach fünf Jahren Wohnsitz in der Schweiz» (21.414), abrufbar unter https://www.parlament.ch//centers/kb/Documents/2021/Kommissionsbericht_SPK-N_21.414_2022-04-29.pdf (zit. Bericht SPK-N zu Pa.Iv. 21.405/21.414).
Erster Bericht der Schweizer Regierung über die Umsetzung des Übereinkommens über die Rechte der Menschen mit Behinderungen vom 29.6.2016, abrufbar unter https://www.edi.admin.ch/dam/edi/de/dokumente/gleichstellung/bericht/Initialstaatenbericht%20BRK.pdf.download.pdf/Initialstaatenbericht_BRK_v1.0.pdf (zit. Staatenbericht).
Explanatory memorandum by Mr Aligrudić, rapporteur, Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Expansion of democracy by lowering the voting age to 16, Mars 2011, Doc. 12546 (zit. Rapport 12546).
Politische Teilhabe von Schweizerinnen und Schweizern mit einer geistigen Behinderung, Bericht des Bundesrates vom 25.10.2023 in Erfüllung des Postulats 21.3296 Carobbio vom 18.3.2021, abrufbar unter https://www.parlament.ch/centers/eparl/_layouts/15/DocIdRedir.aspx?ID=MAUWFQFXFMCR-2-54152 (zit. Bericht Po. 21.3296).
Stimmrechtsalter 16: Partizipation stärken und begleiten, Ein Positionspapier der Eidgenössischen Kommission für Kinder- und Jugendfragen EKKJ, Bern Mai 2020 abrufbar unter https://ekkj.admin.ch/fileadmin/user_upload/ekkj/02pubblikationen/Positionspapier/d_2020_Positionspapier_EKKJ_Stimmrechtalter_16_.pdf (zit. EKKJ-Positionspapier).
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Vorentwurf und erläuternder Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats vom 1.9.2022 zur Parlamentarische Initiative (19.415) «Aktives Stimm- und Wahlrecht für 16-Jährige», abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/de/consultation-procedures/ended/2022#https://fedlex.data.admin.ch/eli/dl/proj/2022/59 (zit. Bericht SPK-N zur Pa.Iv. 19.415).