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- I. Historique de la création
- II. Importance de la disposition
- III. Commentaire du texte de la norme
- Matériaux
- Bibliographie
I. Historique de la création
1 Avec la LDP de 1976, la législation fédérale a créé une base juridique pour les instructions électorales. Cette disposition ne figurait pas dans le projet du Conseil fédéral pour la nouvelle loi. Elle a été introduite dans la loi par la commission consultative du Conseil national.
2 La Chancellerie fédérale a rédigé des instructions de vote pour la première fois lors des élections au Conseil national de 1971 et 1975. En 1971, 3,6 millions d'exemplaires ont été imprimés et distribués avec le matériel électoral. Cette mesure était liée à l'introduction du droit de vote des femmes au niveau fédéral, qui a permis aux femmes suisses de voter et d'être élues pour la première fois lors des élections au Conseil national de 1971. Le guide électoral ne s'adressait toutefois pas uniquement aux femmes, mais à tous les électeurs, car on supposait que de nombreux hommes - notamment les plus jeunes - avaient besoin d'explications. Pour des raisons financières, le guide électoral est paru en édition réduite lors des élections au Conseil national de 1975 et n'a été mis à la disposition que des partis et des cercles intéressés. L'ancrage dans le LDP devait garantir l'offre pour les futures élections au Conseil national et la rendre indépendante des marges de manœuvre financières respectives de la Chancellerie fédérale.
3 Depuis 1994, l'art. 34 n'exige expressément des instructions électorales que pour les élections générales de renouvellement, et donc pas non plus pour les élections de remplacement ou complémentaires dans certains cantons. La pratique en vigueur jusqu'à cette date a ainsi été codifiée. Par ailleurs, depuis 2007, l'obligation de la Chancellerie fédérale se limite à mettre à disposition des cantons à scrutin proportionnel des instructions électorales. Les cantons à scrutin majoritaire peuvent toutefois élaborer leurs propres instructions électorales et les remettre aux électeurs.
II. Importance de la disposition
A. Généralités
4 Les autorités étatiques n'ont pas de fonction consultative lors des élections, contrairement aux votations matérielles. Elles ne doivent pas se mettre, directement ou indirectement, au service d'intérêts partisans lors de la campagne électorale. La jurisprudence considère toutefois que le soutien et l'aide des autorités sont admissibles dans la mesure où ils sont neutres par rapport à la formation et à l'expression de la volonté des électeurs et qu'ils ne favorisent ni ne désavantagent en principe les candidats, les partis ou les groupements. Ainsi, le vote doit être illustré sans utiliser les noms de personnes et de groupements qui sont effectivement en lice.
5 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la garantie de la liberté d'élection et de vote selon l'art. 34 al. 2 Cst. ne confère pas un droit constitutionnel à recevoir des instructions de vote de la part des autorités. Selon le Tribunal fédéral, on peut en principe s'attendre à ce que les électeurs se familiarisent eux-mêmes avec les conditions d'exercice du droit de vote et d'éligibilité ; la remise d'instructions de vote n'est pas, selon le Tribunal fédéral, une obligation constitutionnelle, même si elle est "utile" et "souhaitable". Compte tenu de la large activité d'information déployée entre-temps par les autorités, il n'est toutefois plus guère possible de se passer d'explications en matière de technique électorale.
B. Droit comparé
6 Les lois cantonales obligent souvent les autorités cantonales à mettre à la disposition des électeurs des instructions électorales, au moins pour les élections générales des parlements cantonaux. Tous les cantons ne connaissent toutefois pas expressément une obligation légale, même si - pour autant que l'on puisse en juger - ils élaborent et distribuent également des instructions de vote.
III. Commentaire du texte de la norme
A. Contenu des instructions de vote
7 L'art. 34 oblige la Chancellerie fédérale à établir des instructions de vote pour les élections générales du Conseil national et à les remettre aux électeurs des cantons à scrutin proportionnel. Le contenu des instructions électorales n'est pas expressément prescrit par la loi. Selon la pratique, les instructions de vote doivent au moins expliquer les effets d'une désignation de liste, des suffrages complémentaires, du biffage, du panachage et du cumul. Les instructions de vote peuvent contenir d'autres éléments, notamment si ceux-ci servent à la formation et à l'expression libres de la volonté et respectent les limites fixées par la Constitution (cf. n. 4). Les instructions de vote contiennent donc également des informations sur les conditions de validité des bulletins de vote remplis et sur les principes généraux du vote. Ces informations doivent être valables pour tous les cantons à scrutin proportionnel, raison pour laquelle les instructions électorales ne font qu'expliquer les principes de base de l'opération électorale.
8 Outre le droit fédéral, la procédure électorale est également régie par des dispositions cantonales (art. 83 LDP). Les cantons peuvent donc fournir aux électeurs des indications supplémentaires sur le vote et les motifs d'annulation et de nullité liés à la procédure cantonale (art. 38 al. 4 LDP).
9 Certains éléments d'information contenus dans les instructions électorales résultent d'impulsions données par l'Assemblée fédérale. Dans le cadre de la discussion sur les réformes du droit électoral, la Chancellerie fédérale a par exemple laissé entrevoir aux Chambres fédérales la possibilité d'améliorer les informations sur les apparentements de listes. Elle a donc adapté en conséquence le guide électoral pour les élections au Conseil national de 2015. Il en a été de même pour les portraits des partis représentés au Conseil national.
10 L'art. 34 LDP permet de mettre à la disposition des électeurs, outre des instructions techniques, un bref portrait des partis représentés au Conseil national. La Chancellerie fédérale a donc pu introduire les portraits des partis lors des élections au Conseil national de 2007 sans modifier la loi. Les partis représentés au Conseil national rédigent eux-mêmes les portraits et les remettent à la Chancellerie fédérale. Celle-ci s'assure que les textes ne sont pas trop longs et que les partis disposent d'un espace égal. Un parti représenté au Conseil national n'est pas obligé de soumettre un portrait de parti. Ainsi, le Parti chrétien-social (PCS) d'Obwald a renoncé à cette possibilité lors des élections au Conseil national de 2019, car il n'a pas présenté de candidat.
11 Les portraits de partis visent à renforcer la position des partis dans la campagne électorale et doivent servir à orienter les électeurs. La limitation aux partis représentés au Conseil national pendant la législature en cours ne constitue pas une violation de l'égalité des chances des groupements et partis candidats. Selon la jurisprudence, il existe un intérêt public à soutenir les partis et groupements disposant d'une base solide et d'un large éventail de thèmes politiques, qui offrent une garantie minimale de continuité dans l'activité politique au Parlement en raison des mandats déjà obtenus. Les soutiens et aides de l'Etat doivent toutefois être accordés selon des critères objectifs et l'accès aux élections ne doit pas être excessivement limité.
12 D'autres éléments d'information dans les instructions électorales sont autorisés. Dans les instructions électorales précédentes, il y avait par exemple un chapitre sur la représentation des femmes au Conseil national. Il y a quelques années, en vue d'éventuelles campagnes de désinformation, il a été proposé de sensibiliser les électeurs aux risques de formation de l'opinion par des robots sociaux. L'intégration d'autres éléments doit être soigneusement pesée. L'art. 34 LDP exige expressément que les instructions de vote soient brèves, afin que les informations importantes puissent être perçues facilement.
B. Forme des instructions de vote
13 L'art. 34 ne précise pas expressément sous quelle forme les instructions de vote doivent être rédigées, mais exige qu'elles soient envoyées individuellement aux électeurs : les électeurs ont le droit de recevoir les instructions de vote en même temps que les bulletins de vote. Dans la pratique, les électeurs reçoivent les instructions de vote sous la forme d'une brochure imprimée. Une publication électronique générale sans adressage personnel ne suffirait pas selon le droit en vigueur. Contrairement aux votations, la loi ne prévoit pas que les instructions de vote ne puissent être envoyées qu'une seule fois par ménage (cf. à ce sujet l'art. 11 al. 4 LDP). Conformément à l'art. 33 al. 2 LDP, les instructions de vote et les autres documents électoraux doivent être envoyés aux électeurs - comme pour les votations populaires fédérales - de manière à ce qu'ils parviennent aux destinataires au plus tard trois semaines et au plus tôt quatre semaines avant le jour du scrutin.
14 Les instructions de vote sont rédigées en allemand, en français et en italien ainsi que, sur la base de l'art. 11 LCo, en romanche. Les électeurs ont le droit de recevoir les instructions de vote dans la langue nationale de leur choix, indépendamment de leur domicile politique.
15 La Chancellerie fédérale met à disposition les instructions de vote non seulement sur papier, mais aussi sur une plate-forme électorale qu'elle propose sur Internet, en règle générale en collaboration avec les Services du Parlement, l'Office fédéral de la statistique et les cantons. La plate-forme électorale contient des informations supplémentaires sur les élections au Conseil national, notamment des vidéos expliquant le déroulement des opérations électorales. A l'avenir, des informations sur le vote et les résultats des élections devraient également être disponibles sur l'application "VoteInfo", désormais bien établie pour les votations populaires.
16 Les informations fournies par les autorités sur les élections tiennent compte des besoins des électeurs handicapés. Ainsi, les vidéos explicatives sont par exemple mises à disposition en langue des signes. En outre, lors des élections au Conseil national de 2019, la Chancellerie fédérale a publié, dans le sens d'un essai pilote, des instructions de vote en langage facile sur la plateforme électorale. Pour les élections au Conseil national de 2023, il n'y aura probablement pas d'offre de ce type sous forme électronique. Les instructions de vote en langage simple seront toutefois imprimées en petit nombre et distribuées par le biais des organisations spécialisées pour les personnes handicapées.
C. Protection juridique
17 Le guide électoral est un acte réel de la Chancellerie fédérale. Contrairement aux explications du Conseil fédéral lors des votations populaires fédérales, qui ne peuvent pas être contestées en raison de l'art. 189 al. 4 Cst., les instructions électorales constituent un objet de contestation valable pour les recours électoraux selon l'art. 77 al. 1 let. c LDP. Le recours en matière d'élections doit être adressé au gouvernement cantonal compétent, même si celui-ci ne peut pas traiter le recours sur le fond. Un recours direct au Tribunal fédéral n'est pas possible, car il s'agit d'un litige concernant la préparation et le déroulement des élections au Conseil national ; le recours en matière électorale selon l'art. 77 al. 1 let. c LDP est disponible à cet effet.
Matériaux
Botschaft über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993, BBl 1993 III S. 445 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1993/3_445_405_309/de, besucht am 1.5.2023 (zit. Botschaft 1993).
Botschaft über eine Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 30.11.2001, BBl 2001 S. 6401 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2001/1111/de, besucht am 1.5.2023 (zit. Botschaft 2001).
Botschaft über die Einführung der allgemeinen Volksinitiative und über weitere Änderungen der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 31.5.2006, BBl 2006 S. 5261 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2006/639/de, besucht am 1.5.2023 (zit. Botschaft 2006).
OSCE/ODHIR, Final Report on the 21.10.2007 Federal Elections in Switzerland, verfügbar unter www.osce.org > Institutions and structures > OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights > Elections > Switzerland Federal Elections, 21.10.2007.
Parlamentarische Initiative 03.436 Faire Abstimmungskampagnen, Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 7.5.2009, BBl 2009 S. 5833 ff., verfügbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2009/1035/de, besucht am 1.5.2023 (zit. Bericht SPK-NR 2009).
Parlamentarische Initiative 03.436 Faire Abstimmungskampagnen, Stellungnahme des Bundesrates vom 19.8.2009 zum Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 7.5.2009, BBl 2009 S. 5885, verfügbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2009/1038/de, besucht am 1.5.2023 (zit. STN BR zum Bericht SPK-NR 2009).
Bibliographie
Auer Christoph, Besprechung des Urteils 1C_522/2015 et al. vom 29.10.2015, ZBl 117 (2016), S. 43–51.
Egli Patricia/Rechsteiner David, Social Bots und Meinungsbildung in der Demokratie, AJP 2017, S. 249–258.
Glaser Andreas, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den politischen Rechten auf Bundesebene, ZBl 118 (2017), S. 415–436.
Häfelin Ulrich/Haller Walter/Keller Helen/Thurnherr Daniela, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich 2020.
Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2023.
Kergomard Zoé, An die Urnen, Schweizerinnen! Die Erfindung der Wählerin im eidgenössischen Wahlkampf von 1971, in: Hedwig Richter/Hubertus Buchstein (Hrsg.), Kultur und Praxis der Wahlen. Eine Geschichte der modernen Demokratie, Springer VS, 2017, S. 237–265; zitiert nach dem PrePrint unter https://hal.archives-ouvertes.fr/halshs-02526382.
Steinmann Gerold, Die Gewährleistung der politischen Rechte durch die Bundesverfassung (Artikel 34 BV), ZBJV 139 (2003), S. 481–507.
Tschannen Pierre, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2000 und 2001, ZBJV 138 (2002), S. 605–704.