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- I. Historique
- II. Signification de la disposition
- III. Commentaire du texte de la norme
- Bibliographie
- Matériaux
I. Historique
1 L'interdiction de retirer un référendum a été légiférée en 1976 par l'adoption du LDP. Cette nouvelle réglementation n'a pas été motivée par des difficultés pratiques. Il s'agissait plutôt de clarifier le principe de la procédure afin d'anticiper les discussions futures. En même temps, le Conseil fédéral estimait que le risque de constellations problématiques était faible. Le Conseil national et le Conseil des Etats ont approuvé la réglementation sans discussion.
2 La modification de la loi en 1996 a déplacé la disposition de l'art. 67 LDP initial vers l'art. 59b LDP. Pour des raisons stylistiques, elle a été remaniée sur le plan rédactionnel, sans que le contenu de la norme ne soit modifié.
II. Signification de la disposition
A. Généralités
3 Alors que les initiatives populaires peuvent être retirées jusqu'à ce que le Conseil fédéral fixe la date de la votation populaire (art. 73, al. 2, LDP), la loi exclut expressément le retrait d'un référendum. Cela s'explique par les fonctions différentes des institutions de démocratie directe : une initiative populaire permet d'introduire un objet dans le processus politique. Elle doit être traitée par le Conseil fédéral et le Parlement et éventuellement faire l'objet d'un compromis sous la forme d'un contre-projet direct ou d'un contre-projet indirect. L'intérêt au maintien d'une initiative populaire peut donc disparaître et celle-ci peut être retirée par la suite. Le retrait n'a pas besoin d'être motivé.
4 Contrairement à l'initiative populaire, le référendum n'est qu'une proposition d'organiser une votation populaire sur un acte déterminé de l'Assemblée fédérale. Le processus de décision au sein du Parlement est terminé. Les signataires de la demande de référendum n'ont pas de préoccupation objective qui dépasse la demande d'une votation populaire. Un éventuel comité référendaire n'a pas besoin d'un gage de négociation pour aider, le cas échéant, à faire aboutir une demande objective sous une autre forme. Pour cette raison, le retrait de référendums est considéré comme inadmissible même en l'absence d'une interdiction expresse.
5 Selon le Conseil fédéral, l'interdiction de retrait vise à prévenir les abus du droit de référendum et à empêcher que "le manque de sérieux et les éléments ludiques ne s'introduisent dans le processus décisionnel de l'Etat". Bien que cette disposition ne soit pas absolument nécessaire d'un point de vue juridique, elle permet de clarifier la situation pour tous les acteurs.
B. Droit comparé
6 La plupart des cantons prévoient, comme la Confédération, qu'un référendum ou une demande de référendum ne peut pas être retiré. Dans le canton du Valais, une mention correspondante doit même figurer sur la liste des signatures. Comme nous l'avons expliqué, l'interdiction de retirer un référendum découle déjà de la nature juridique de l'institution elle-même, raison pour laquelle elle s'applique également dans les cantons qui ne connaissent pas de disposition à ce sujet.
7 Le canton du Tessin est - pour autant que l'on puisse le voir - le seul canton qui stipule expressément que les signatures individuelles ne peuvent pas non plus être retirées.
III. Commentaire du texte de la norme
A. Pas de retrait de la demande de référendum
8 L'interdiction de retrait s'applique aux référendums déposés auprès de la Chancellerie fédérale, car ce n'est qu'au moment du dépôt que la demande d'organisation d'une votation populaire est déposée.
9 Les auteurs d'un référendum ne sont pas tenus de déposer les signatures qu'ils ont recueillies auprès de la Chancellerie fédérale ; les signataires n'ont aucun droit à ce dépôt. Une telle obligation a certes été envisagée lors de l'introduction de l'interdiction de retrait, mais elle a été rejetée en raison du manque de possibilités de contrôle et de sanctions.
10 Pour le référendum, le LDP n'exige pas - contrairement à l'initiative populaire - un comité qui puisse faire des déclarations contraignantes aux autorités au nom des signataires. Comme un référendum ne peut pas être retiré, il n'y a pas de besoin impératif d'un comité. Cependant, dans la pratique, un ou plusieurs comités référendaires se forment toujours, qui organisent la collecte, l'attestation et le dépôt des signatures et font office de personnes de contact vis-à-vis des autorités. La décision de (non-)aboutissement leur est communiquée et ils peuvent, conformément à l'art. 11 al. 2 LDP, faire part de leurs arguments au Conseil fédéral afin qu'il en tienne compte dans les explications relatives à la votation. Les comités n'ont toutefois pas de véritable fonction de représentation.
B. Pas de retrait de signatures individuelles
11 L'art. 59b se réfère tout d'abord à la demande de référendum dans son ensemble. C'est la version française qui l'exprime le plus clairement ; elle parle de "demande de référendum". Selon la pratique, les signatures individuelles ne peuvent cependant pas être retirées une fois qu'elles ont été déposées à la Chancellerie fédérale. Cette conception repose notamment sur l'idée que le retrait de certaines signatures pourrait faire passer le quorum en dessous, empêcher l'aboutissement du référendum et le retirer indirectement.
12 En revanche, rien ne s'oppose à ce que les signataires retirent leur signature si celle-ci n'a pas encore été déposée à la Chancellerie fédérale. Dans ce cas, il appartient toutefois aux comités référendaires de donner suite à la demande. Il n'est pas tenu de déposer les signatures récoltées et peut lui-même biffer une signature concernée ou ne pas la déposer du tout. Il n'existe cependant pas de droit à retirer la signature. Les services compétents en matière d'attestation du droit de vote n'ont pas la possibilité de répondre à un éventuel souhait de retrait des signataires. En vertu de l'art. 62 al. 2 LDP, ils sont tenus de restituer les listes de signatures attestées à leurs expéditeurs (en général les comités).
13 Le retrait de signatures individuelles était considéré comme admissible avant la promulgation de la LDP. Au début des années 1930, le Conseil fédéral a été amené à prendre position sur l'existence d'un tel droit de retrait. A l'époque, des déclarations de retrait avaient été reçues pour certaines demandes de référendum et la législation fédérale ne réglait pas le cas. Le Conseil fédéral considérait que le retrait d'une signature était juridiquement valable s'il était déclaré avant l'expiration du délai référendaire ou avant le dépôt de la demande d'initiative auprès du Conseil fédéral. Une déclaration de retrait auprès des services officiels attestant du droit de vote était également admise. Pour les initiatives populaires, l'art. 5 al. 1 let. e de la loi sur les initiatives du 23.3.1962 codifiait cette pratique. Le projet du Conseil fédéral de 1975 visant à introduire le LDP, qui devait notamment remplacer la loi sur les initiatives, ne prévoyait pas la possibilité de retirer des signatures individuelles. Au sein de la commission consultative du Conseil national, la conseillère nationale Blunschy a proposé une telle disposition, selon laquelle les signatures auraient pu être retirées jusqu'à l'obtention de l'attestation de droit de vote. Cette demande n'a toutefois pas trouvé de majorité au sein de la commission.
14 Dans la doctrine, la pratique actuelle fait l'objet de critiques. Selon Jacquemoud, l'interdiction de retrait de l'art. 59b ne concerne pas les signatures individuelles, raison pour laquelle leur retrait devrait déjà être autorisé selon le droit en vigueur. Les signatures doivent pouvoir être retirées jusqu'à la fin du délai référendaire auprès de l'instance chargée d'attester le droit de vote. Ce service devrait ensuite informer la Chancellerie fédérale et le comité du retrait de la signature. Une telle possibilité de retrait sans base légale fédérale doit être rejetée. Compte tenu du nombre d'acteurs et des collectes de signatures en cours, il faudrait d'abord clarifier les questions de procédure afin d'éviter d'éventuelles incertitudes quant à la constatation de l'aboutissement des référendums.
C. Revenir sur le décret référendaire
15 Dans des cas exceptionnels, un référendum peut devenir sans objet si l'Assemblée fédérale abroge ou modifie un acte législatif pendant le délai référendaire ou même seulement avant d'ordonner une votation populaire. Dans de tels cas, il ne s'agit pas d'un retrait de référendum, mais d'une suppression de son fondement. Les questions qui se posent sont abordées dans le cadre de l'organisation d'une votation populaire ; on peut donc se référer ici au commentaire de l'art. 59c.
Bibliographie
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Entscheide 2019 der Gerichts- und Verwaltungsbehörden des Kantons Schwyz, abrufbar unter: https://www.sz.ch/behoerden/justiz/entscheidsammlungen.html/8756-8758-8801-11700, besucht am 30.1.2024 (zit. EGV-SZ 2019).
Kreisschreiben des Bundesrates an die Kantonsregierungen betreffend den Rückzug von Unterschriften bei Referendums- oder Initiativbegehren vom 15.11.1933, BBl 1933 II 706 ff., abrufbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1933/2_706__/de, besucht am 30.1.2024 (zit. Kreisschreiben 1933).
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