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- I. Historique et Systematique
- II. Signification et Importance de la Disposition
- III. Commentaire
- Bibliographie
I. Historique et Systematique
A. Une genèse difficile
1 Comme l’indique son intitulé, qui est identique dans les trois versions linguistiques, l’article 10a traite de l’information avant les – et en vue des – votations populaires (fédérales), dont il est exclusivement question dans le titre II de la loi sur les droits politiques
2 La disposition n’existait pas dans la version d’origine de la loi, en 1976. Elle a été introduite par une révision partielle de la loi sur les droits politiques, en date du 5 octobre 2007, qui n’avait qu’elle pour seul objet et qui est entrée en vigueur le 15 janvier 2009
3 La modification n’a pas été initiée par le Conseil fédéral lui-même, qui y était même fortement opposé, mais par les Chambres, par l’intermédiaire d’une initiative parlementaire de la Commission des institutions politiques du Conseil national, du 15 septembre 2006
4 Plus précisément, d’un côté, l’initiative populaire « Souveraineté du peuple sans propagande gouvernementale », lancée en janvier 2003 par un comité « Verein Bürger für Bürger » et déposée le 11 août 2004, demandait que soient ajoutés à l’art. 34 Cst. deux nouveaux alinéas (3 et 4), qui, entre autres, obligeraient le « Conseil fédéral, les cadres supérieurs de l’administration fédérale et les offices de la Confédération » à s’abstenir « de toute activité d’information et de propagande. Ils s’abstiennent notamment de toute intervention dans les médias et de toute participation à des manifestations concernant le scrutin. Est exceptée une brève et unique information à la population par le chef du département compétent »
5 Dans son message du 29 juin 2005 relatif à l’initiative populaire, le Conseil fédéral s’opposait fermement à celle-ci, estimant qu’il était et qu’il est de son devoir d’informer les citoyennes et les citoyens avant les votations fédérales, la garantie de la libre formation de l’opinion que leur confère l’art. 34 al. 2 Cst. leur donnant « le droit non seulement de connaître l’avis de leur gouvernement quant à un objet soumis à la votation, mais encore les raisons pour lesquelles il se prononce pour ou contre cet objet »
6 De son côté, la Commission des institutions politiques du Conseil national, à laquelle celle du Conseil des États avait emboîté le pas, avait choisi de donner suite à l’initiative parlementaire Burkhalter et décidé finalement d’élaborer un avant-projet de mise en œuvre de celle-ci comme contre-projet indirect à l’initiative populaire « Souveraineté du peuple sans propagande gouvernementale »
7 Quand bien même le Conseil fédéral avait répété, dans son avis du 8 novembre 2006, qu’une telle modification législative n’était à ses yeux pas nécessaire
B. Quelques questions de structure et de systématique
8 S’agissant de la structure, l’art. 10a se compose ainsi de quatre alinéas, brefs, reprenant chacun une des idées qui se trouvaient déjà dans les deux alinéas du projet de la Commission, en y ajoutant toutefois une idée nouvelle. On reviendra plus loin, dans le commentaire proprement dit (ch. III), sur chacun de ces alinéas, après avoir mis en lumière, de manière assez générale et synthétique, la signification et l’importance de la disposition dans son ensemble (ch. II). Auparavant, il convient toutefois de faire encore quelques brèves observations en ce qui concerne l’histoire et la systématique de l’art. 10a.
9 Il faut relever tout d’abord que la Commission des institutions politiques du Conseil national, l’instigatrice de la disposition, s’est interrogée sur la place de celle-ci et a évoqué le fait que d’autres solutions ou ancrages auraient aussi été possibles, compte tenu de ce que le devoir et les activités d’information du Conseil fédéral sont déjà régis par diverses dispositions du droit fédéral, comme l’art. 180 al. 2 Cst. et l’art. 10 LOGA
10 Si la « délimitation » entre les articles 180 al. 2 Cst. et 10 et 11 LOGA, d’un côté, et l’art. 10a LDP, de l’autre, ne paraît pas trop problématique, cette dernière concernant « uniquement les informations fournies par le Conseil fédéral lors de votations fédérales, à l’exclusion des activités d’information officielles extérieures à ce cadre », pour reprendre les termes de la Commission
11 On notera encore que s’il fixe de manière explicite le devoir d’information du Conseil fédéral et les principes qui doivent guider – et limiter – l’information des autorités avant les votations, l’art. 10a ne dit en revanche rien sur les moyens ou sur les instruments que peut – ou non – mobiliser cette activité d’information, c’est-à-dire sur les vecteurs de l’information
12 On relève enfin, sans s’y arrêter ici, que la Commission des institutions politiques du Conseil national a renoncé à régler explicitement, avec la nouvelle disposition proposée, deux questions connexes : celle de la transparence financière des campagnes d’information précédant les votations
II. Signification et Importance de la Disposition
A. L’information des autorités – et du Conseil fédéral – dans le contexte de la liberté de vote
13 L’objet de l’art. 10a, l’information des citoyennes et des citoyens avant les votations fédérales, et par le Conseil fédéral, n’est qu’un des nombreux aspects d’une problématique sensiblement plus large et abondamment discutée, celle des interventions diverses, issues d’horizons différents, mais notamment des autorités, de toutes sortes, dans les campagnes précédant les votations, dans le contexte de ce qu’on appelle communément la « liberté de vote ». Garantie par l’art. 34 al. 2 Cst., en tant qu’élément de la « garantie des droits politiques », la liberté de vote « protège », comme le dit cette disposition, « la libre formation de l’opinion des citoyens et des citoyennes et l’expression fidèle et sûre de leur volonté »
14 La question est d’une importance considérable en Suisse étant donné la place qu’occupent dans ce pays, comme on l’a vu, la démocratie directe et les votations populaires
15 Comme le Conseil fédéral le rappelait en 2005 dans son message relatif à l’initiative « Souveraineté du peuple sans propagande gouvernementale », la question de savoir si la liberté de vote implique pour les autorités une obligation de s’abstenir de toute intervention dans les campagnes – et donc de limiter l’information au strict nécessaire – ou si elle suppose, au contraire, un devoir d’informer a fait l’objet, dans l’histoire, de nombreuses discussions, tant sur le plan politique que dans la doctrine juridique
16 La problématique des interventions des autorités et de leurs limites n’en demeure pas moins toujours d’actualité. La question est largement discutée en doctrine et les contributions sont presqu’innombrables
17 Le Tribunal fédéral et la doctrine déduisent de la liberté de vote plusieurs exigences et principes en matière d’information des citoyennes et citoyens, qui définissent et encadrent le rôle des autorités dans les campagnes précédant une votation ou une élection. Il y a lieu de distinguer en premier lieu, à cet égard, la position des autorités de celles d’autres acteurs, comme les particuliers, dont les interventions ne sauraient qu’exceptionnellement être jugées illicites
18 Pour ce qui est, tout d’abord, de l’obligation d’informer, il est aujourd’hui admis que les autorités sont tenues de fournir une information officielle destinée à toutes les citoyennes et tous les citoyens, en vue des scrutins, afin de permettre, à travers ces « explications de vote », la libre formation de l’opinion. Cette information, qui explique l’objet et l’enjeu du scrutin, doit être objective et exhaustive, et intervenir en une fois, suffisamment tôt dans la campagne ; il est admis aussi que les autorités peuvent fournir des recommandations de vote (sauf en matière d’élection), sans toutefois tomber dans la propagande
19 S’agissant des autres interventions des autorités – dites circonstancielles, par rapport à l’information officielle générale
20 La pratique fait aussi des distinctions selon les buts des interventions et la « qualité » des autorités intervenantes. On oppose ainsi les interventions « pro populo », qui visent à protéger le processus de libre formation de l’opinion populaire, en corrigeant des informations fausses, aux interventions « pro domo », par lesquelles les autorités cherchent à défendre un certain point de vue dans la campagne : alors que les premières sont nécessaires, les secondes sont subordonnées à certaines limites et conditions
21 On distingue en outre les interventions d’une collectivité – ou de ses autorités – dans ses propres votations de celles d’une collectivité dans les votations d’une autre collectivité publique, « vers le haut » (d’une commune dans une votation cantonale
22 Ainsi, alors que l’intervention d’un canton dans la campagne précédant une votation fédérale n’était admise, il y a quelques années, qu’à la condition que l’issue de cette votation présente pour lui un intérêt direct et particulier
23 Le régime du devoir de réserve applicable au Conseil fédéral et aux autorités des collectivités publiques territoriales s’applique aussi aux services de l’administration fédérale
24 Pour ce qui est des interventions d’une commune – ou de plusieurs – dans les campagnes de votation d’une autre collectivité publique, par exemple d’une votation cantonale, elles semblent faire l’objet d’un régime particulier, à la fois plus strict et plus permissif. Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral précise que « l’intervention d’une commune dans une campagne précédant un scrutin cantonal (intervention "vers le haut") n’est admissible qu’exceptionnellement, à certaines conditions, et elle doit respecter certaines règles, à défaut de quoi la campagne est affectée d’un vice qui peut conduire à l’annulation des opérations [références]. D’abord, l’autorité communale ne peut intervenir dans une campagne relative à un scrutin cantonal que si elle y est conduite par des motifs pertinents. Tel est le cas lorsqu’elle entend donner une information objective aux citoyens ou redresser des informations manifestement erronées de la propagande adverse, ou lorsque la commune et ses citoyens ont à l’issue du scrutin un intérêt direct et spécifique, qui dépasse largement celui des autres communes du canton »
25 La pratique propose encore d’autres distinctions et nuances. Elle admet ainsi, par exemple, que le régime des autorités ne s’applique pas, ou pas dans la même mesure, aux interventions à titre personnel des membres d’une autorité, qui font l’objet d’un régime nuancé
26 Au final, même s’il existe une certaine unanimité pour admettre que les autorités responsables de l’organisation de la votation – le Conseil fédéral en l’occurrence, pour les votations fédérales – ont un devoir d’informer, de manière objective et transparente, et en respectant le principe de proportionnalité, et que l’on peut constater, d’une manière toute générale, un certain assouplissement de la pratique et de la jurisprudence à ce propos
27 Quoi qu’il en soit, comme indiqué, l’art. 10a ne règle qu’une (petite) partie de cette vaste problématique, à savoir l’information avant les votations qui émane du Conseil fédéral, et ses limites. La disposition ne concerne d’ailleurs que les votations fédérales, mais la question et la problématique de l’information avant votation ne sont pas propres à ces seules votations, elles touchent toutes les votations, donc aussi les votations cantonales et les votations communales, pour lesquelles la jurisprudence est, là encore, abondante. Pour cette raison, il existe parfois dans les cantons des dispositions analogues à l’art. 10a LDP, qui règlent la question de l’information avant les votations.
B. Droit cantonal
28 A vrai dire, dans les cantons, on trouve le plus souvent – comme c’était d’ailleurs le cas aussi au plan fédéral, avec l’art. 11 LDP, avant l’adoption de l’art. 10a – des dispositions qui prévoient que les objets soumis au vote populaire sont accompagnés d’un message ou d’une brochure explicative, document dont la rédaction incombe, généralement, à l’exécutif, soit au Conseil d’État en matière cantonale
29 Plus rarement, notamment dans les législations les plus récentes, on trouve cependant aussi des dispositions assez semblables à l’art. 10a, qui traitent spécifiquement de l’information en général des autorités avant les votations (cantonales et/ou communales). Tel est le cas, par exemple
30 Le non-respect de ces dispositions cantonales qui règlent l’information des citoyennes et citoyens avant les votations cantonales et communales – et posent les principes et les limites de cette information – peut constituer une violation de la liberté de vote garantie par l’art. 34 Cst. et conduire par conséquent à l’annulation de la votation, lorsque les conditions d’une telle annulation sont réalisées
31 Les principes d’une information officielle objective, complète et transparente, tels qu’ils sont posés par ces dispositions cantonales – et par l’art. 10a pour les votations fédérales – découlent de la garantie de la liberté de vote de l’art. 34 Cst., de sorte qu’ils s’appliquent aux informations officielles fournies avant les votations par les autorités cantonales et/ou communales même en l’absence de dispositions cantonales en la matière
III. Commentaire
A. Alinéa 1er : un devoir d’information suivi et régulier
32 Aux termes de l’al. 1er, le Conseil fédéral « informe […] de manière suivie sur les objets soumis à la votation fédérale ». Cette disposition met en quelque sorte fin aux controverses ou aux discussions qui existaient auparavant sur la question, en imposant au Conseil fédéral un devoir, une obligation d’informer. L’utilisation du présent de l’indicatif (« informe ») est à cet égard clair : le Conseil fédéral est tenu d’informer, qui plus est « de manière suivie », sur (tous) les objets soumis à votation. L’idée d’une obligation d’informer résulte par ailleurs clairement aussi des travaux préparatoires. Selon la Commission des institutions politiques du Conseil national, en effet, cette disposition, destinée à entériner la pratique suivie jusque-là par le Conseil fédéral, visait à ancrer une véritable « obligation du Conseil fédéral d’informer » les citoyennes et les citoyens « sur les votations fédérales »
33 L’expression « de manière suivie » – dans le texte français – ne figurait pas dans le projet de la Commission des institutions politiques du Conseil national, pas plus que dans la nouvelle formulation proposée par la Commission des institutions politiques du Conseil des États, à laquelle les deux Chambres se sont finalement ralliées : toutes deux parlaient d’informer « au fur et à mesure »
34 Par la formule « au fur et à mesure », la Commission des institutions politiques du Conseil national visait ce qu’elle appelait le « principe de la continuité » de l’information, qui supposait, selon elle, « que le Conseil fédéral expose dès le début du processus les principales raisons qui motivent son soutien ou son opposition à un projet, afin que ses arguments puissent, le cas échéant, être contestés. Le principe de la continuité est dans l’intérêt des électeurs, qui doivent pouvoir se faire un avis dans le cadre d’une large procédure de formation de l’opinion et en toute connaissance de cause »
35 A vrai dire, et sans que cela n’enlève rien à cette interprétation « historique », on pourrait – et l’on doit probablement – aussi comprendre cette expression comme exigeant du Conseil fédéral qu’il informe les citoyennes et citoyens d’une manière régulière, ou systématique et cohérente, sur tous les objets soumis à votation, et non seulement sur certains d’entre eux seulement. Une telle information systématique correspond d’ailleurs à la pratique du Conseil fédéral.
36 On peut même se demander si l’idée d’une information des citoyennes et des citoyens qui se limite à une intervention unique, en début de campagne, n’est pas quelque peu dépassée au regard des nouvelles technologies de l’information et des réseaux sociaux, qui permettent aux autres forces actives dans une campagne d’intervenir à tout moment, et de manière répétée et massive. Pour reprendre les paroles de certains auteurs, les « autorités qui assument une fonction d’information doivent pouvoir intervenir avec célérité et leurs interventions ne doivent pas être limitées à un instant donné de la campagne correspondant à l’édition de la brochure explicative »
37 Quoi qu’il en soit, si elle constitue ainsi un devoir du Gouvernement, l’information régulière et suivie avant les votations fédérales est aussi limitée et encadrée par un certain nombre de règles et principes, qui sont prévus et précisés par les autres alinéas de l’art. 10a, spécialement l’al 2.
B. Alinéa 2 : une information exhaustive, objective, transparente et proportionnée
1. Remarques liminaires et généralités
38 Aux termes de l’al. 2, le Conseil fédéral « respecte les principes de l’exhaustivité, de l’objectivité, de la transparence et de la proportionnalité ». La disposition définit ainsi les quatre principes qui encadrent et limitent l’activité d’information du Conseil fédéral avant les votations, principes dont le respect permet de distinguer l’information, admise et même nécessaire, de la propagande, prohibée.
39 Du point de vue formel, on notera que la proposition initiale de la Commission des institutions politiques du Conseil national avait une teneur légèrement différente, puisqu’elle ne parlait, explicitement, à son al. 2, que des principes d’objectivité, de transparence et de proportionnalité ; toutefois, elle précisait déjà, à son al. 1er, que le Conseil fédéral devait informer « de manière complète »
40 Sur le fond, même si le texte de l’art. 10a al. 2 LDP ne s’adresse formellement qu’au Conseil fédéral, les principes posés par cette disposition, qui découlent directement de la liberté de vote garantie par l’art. 34 al. 2 Cst.
41 On l’a dit, s’il fixe les principes qui doivent guider l’information des autorités avant les votations, l’art. 10a ne dit rien des vecteurs de l’information, c’est-à-dire des moyens ou techniques que peut – ou non – mobiliser cette activité d’information, la Commission ayant renoncé à réglementer cette question. Cela ne signifie cependant pas que le Conseil fédéral ou les autorités chargées de l’information puissent se servir de n’importe quel instrument ou de n’importe quelle technique, dans la mesure où les moyens ou vecteurs utilisés doivent être conformes et doivent être employés de manière conforme aux principes posés à l’al. 2 de l’art. 10a, et notamment au principe de proportionnalité
42 Les quatre principes mentionnés à l’art. 10a al. 2 seront donc repris ci-après, dans l’ordre de leur énumération dans la disposition, cela même si, en doctrine, ces principes ne sont pas toujours présentés de la même manière et le sont souvent dans un ordre différent de celui de la disposition – différent aussi d’un ouvrage à l’autre, du reste –
2. Le principe de l’exhaustivité (et celui de l’exactitude)
43 Le premier principe mentionné par l’al. 2, celui d’exhaustivité, suppose que les citoyennes et citoyens soient informés « de manière complète »
44 La doctrine souligne toutefois que le Tribunal fédéral « fait preuve d’une certaine souplesse à cet égard et n’exige pas que l’information fournie aux citoyens contienne des détails de moindre importance »
3. Le principe d’objectivité
45 Le principe de l’objectivité exige « une information impartiale et sobre »
4. Le principe de transparence
46 Le principe de la transparence « exige que les interventions officielles soient, sans ambiguïté, identifiables comme telles par le citoyen »
47 L’exigence de transparence suppose aussi que l’autorité « fasse toute la lumière sur les sources et la nature de l’information qu’elle délivre »
5. Le principe de proportionnalité
48 Le principe de proportionnalité de l’information « signifie », selon la Commission, « que la nature, l’intensité et le choix des moyens utilisés doivent être appropriés et nécessaires à la libre formation de l’opinion. Il en va en fin de compte de l’égalité des chances dans le cadre des campagnes de votation »
49 Cette exigence, qui vaut en principe pour toute activité de l’État, en vertu de l’art. 5 al. 2 Cst., « interdit aux autorités de faire usage de moyens démesurés au cours de la campagne »
50 Comme on l’a vu, aucune technique ou aucun moyen d’information – aucun vecteur – n’est à priori interdit. Leur admissibilité dépendra de la manière dont ils sont utilisés et du contenu de l’information qui est délivrée, qui doit respecter les divers principes posés par l’al. 2, objectivité et exhaustivité, transparence et, bien sûr aussi, proportionnalité
51 Du reste, et d’une manière plus générale encore, c’est-à-dire sans que cela ne soit exclusivement lié à l’information avant les votations, le recours aux nouvelles technologies de communication, notamment à l’utilisation des médias sociaux comme moyen d’information, s’est considérablement accru au sein de l’administration. Au point que le Conseil fédéral a décidé, en juin 2023, de réglementer l’usage des réseaux sociaux par les services de l’administration fédérale. Il a à cet effet mis en consultation, jusqu’en octobre 2023, une proposition de modification de l’ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration
6. Autres règles et principes
52 Pour certains auteurs, le Tribunal fédéral semble avoir ajouté aussi, aux principes posés à l’art. 10a al. 2, d’autres règles ou principes. Un principe d’exactitude, pour les uns, qui « interdit aux autorités de communiquer des informations erronées, lacunaires ou simplement trompeuses »
53 Un principe d’immédiateté, pour les autres, qui complèterait le principe d’exhaustivité « dès lors qu’il exige que les informations officielles relatives à un scrutin soient données en une fois, suffisamment tôt dans la campagne, afin que les citoyens puissent se faire une opinion à leur propos et, au besoin, les contester ou les compléter »
54 Cela montre que, comme indiqué, les différents principes posés par l’art. 10a al. 2 LDP ne se laissent pas délimiter facilement et, même, se chevauchent ou se recoupent, au moins partiellement
C. Alinéas 3 et 4 : exposé des principaux avis exprimés lors de la procédure parlementaire et recommandation de vote
1. Remarques liminaires
55 Les alinéas 3 et 4 de l’art. 10a seront, dans un premier temps, traités ensemble ici dans la mesure où ils entretiennent des liens particuliers, que seule leur histoire permet de comprendre. Le projet présenté à l’origine par la Commission des institutions politiques du Conseil national ne contenait ni l’al. 3, ni l’al. 4. Il prévoyait cependant, dans une seconde phrase de son al. 1er, une règle selon laquelle le Conseil fédéral, lorsqu’il est amené à informer les citoyennes et les citoyens, « défend la position de l’Assemblée fédérale »
56 C’est lors de la première délibération au sein du Conseil national, en décembre 2006, que la Chambre basse a, en se fondant notamment sur un avis de droit de l’Office fédéral de la justice
57 C’est ainsi qu’une deuxième et double modification est intervenue, lors du deuxième tour de délibération au Conseil des États, au moment où celui-ci a finalement accepté l’entrée en matière sur le projet et que sa Commission des institutions politiques a proposé une nouvelle formulation de l’ensemble de la disposition, avec les deux nouveaux alinéas 3 et 4 qui constituent le texte actuel
58 L’idée était en effet que l’al. 3, qui demandait, mais aussi permettait explicitement, au Conseil fédéral d’exposer « les principaux avis exprimés lors de la procédure parlementaire », autorisait ainsi le Gouvernement à donner aussi son propre avis, éventuellement différent de celui de l’Assemblée fédérale, tout en respectant l’interdiction de l’al. 4, à savoir de ne pas défendre de recommandation de vote qui diffère de celle de l’Assemblée. L’al. 3 était donc conçu comme un complément de l’al. 4, une sorte de clause de sauvegarde de la liberté (de parole) du Conseil fédéral
2. L’alinéa 3 : l’exposé des principaux avis exprimés lors de la procédure parlementaire
59 L’al. 3 prévoit donc que le Conseil fédéral, lorsqu’il informe les citoyennes et les citoyens, « expose les principaux avis exprimés lors de la procédure parlementaire ». La juxtaposition des deux alinéas 3 et 4 oblige ainsi à distinguer la « recommandation de vote », d’un côté, qui fait l’objet de l’al. 4, et l’information des citoyennes et des citoyens, de l’autre
60 Celui-ci contient en effet une règle assez semblable, mais pas complètement identique dans sa formulation, dans la mesure où il prévoit que le Conseil fédéral doit, dans ses « explications de vote », justement, « exposer également l’avis d’importantes minorités ». Or, selon le sens donné à cette dernière disposition en 1976 déjà, les avis des « importantes minorités » sont essentiellement ceux qui ont été exprimés lors de la procédure parlementaire, de sorte que l’al. 3 de l’art. 10a n’apporte à cet égard rien de plus que ce qui existait déjà, si ce n’est qu’il explicite un peu plus l’idée que les importantes minorités sont avant tout celles représentées au Parlement.
61 La règle – de l’art. 10a al. 3, comme de l’art. 11 al. 2 – implique donc que le Conseil fédéral expose, dans ses « explications de vote », les arguments des principales minorités qui se sont exprimées, au sein de l’Assemblée fédérale, sur l’objet soumis à la votation. Pour cela, il faut que ces minorités se soient effectivement exprimées lors des débats dans les Chambres, et pas seulement en commission, ou au moins que le rapporteur d’une commission ait exposé leur avis devant le plénum. Peu importe, en revanche, que la minorité en question soit quantitativement importante ou ait, au sein du Parlement, le statut d’un groupe. Ce qui est décisif, selon la doctrine, c’est l’importance des objections émises à l’encontre d’un projet, au regard de la formation de l’opinion des citoyennes et des citoyens
62 On retrouve donc ici la problématique et la question, déjà évoquées, de la délimitation entre les articles 10a et 11 al. 2 LDP, qui en l’occurrence font quelque peu double emploi et dont on peut se demander si les deux dispositions s’appliquent cumulativement aux éléments pour lesquels elles sont toutes deux applicables, ou si, au contraire, leur champ d’application doit être soigneusement délimité et séparé. En l’occurrence, il semble raisonnable d’admettre une application cumulative des deux dispositions aux « explications de vote » du Conseil fédéral.
63 Cette question en amène toutefois une autre, celle de savoir si le champ d’application de l’al. 3 de l’art. 10a se limite aux seules « explications de vote » du Conseil fédéral au sens de l’art. 11 al. 2, ou s’il s’étend au contraire aussi aux autres moyens et canaux d’information, comme les vidéos publiées par la Chancellerie fédérale en vue des votations, par exemple, ou encore les interventions orales des membres du Conseil fédéral, comme leurs conférences de presse ou leurs allocutions officielles à la télévision. La question est délicate. Dans le cadre de l’information générale des citoyennes et des citoyens, le Conseil fédéral a en principe le droit, mais aussi le devoir, selon l’al. 3, d’exposer « les principaux avis exprimés lors de la procédure parlementaire ». Or, s’il est sans doute possible de répondre que le Conseil fédéral peut, dans les hypothèses évoquées plus haut, c’est-à-dire les interventions hors du cadre des « explications de vote », exposer les principaux avis émis dans le débat, parlementaire ou extra-parlementaire, il nous paraît plus difficile d’affirmer ou d’admettre l’existence d’un devoir de le faire, du moins de le faire manière systématique.
64 L’al. 3 n’est donc, on le voit, pas très clair et il soulève autant de questions qu’il n’en résout. Il n’est et n’était du reste sans doute pas nécessaire, dans la mesure où son contenu matériel, à savoir le fait que le Conseil fédéral doit ou peut – ou peut et doit –, au moins dans ses « explications de vote », exposer « les principaux avis exprimés lors de la procédure parlementaire », relève déjà, on vient de le voir, de l’art. 11 al. 2, mais relève aussi des principes posés par l’al. 2 de l’art. 10a, notamment des principes d’exhaustivité et d’objectivité. On l’a vu, ceux-ci impliquent en effet que l’information donnée reflète l’avis des auteurs d’une initiative, des référendaires et des principaux opposants à un projet gouvernemental, ainsi que les avis divergents de tiers
65 Quoi qu’il en soit, l’al. 3 a aussi et surtout pour but, on l’a vu – c’est sa principale raison d’être –, d’autoriser le Conseil fédéral à exposer, notamment dans ses « explications de vote », son propre avis, même si celui-ci devait être différent de celui de (la majorité de) l’Assemblée fédérale
3. L’alinéa 4 : l’absence de recommandation de vote différant de celle de l’Assemblée fédérale
66 L’al. 4 prescrit au Conseil fédéral, on vient de le voir, de ne pas défendre « de recommandation de vote différente de celle formulée par l’Assemblée fédérale ». Il porte, à la différence de l’al. 3, sur un objet relativement précis, la « recommandation de vote ». Cette notion se réfère aux dispositions constitutionnelles relatives aux droits populaires, précisément à l’art. 139 al. 5 Cst., qui donne à l’Assemblée fédérale la compétence de recommander l’acceptation ou le rejet d’une initiative populaire
67 En droit fédéral, cela ressort explicitement de l’art. 139 al. 5 Cst. pour les initiatives populaires présentées sous la forme d’un projet rédigé
68 Ainsi qu’on l’a vu, l’idée de l’al. 4 est de permettre au Conseil fédéral de faire sienne, en quelque sorte, la recommandation de vote de l’Assemblée fédérale, en l’autorisant à s’y associer, ou à se joindre à l’Assemblée, notamment dans ses « explications de vote »
69 Mais, en tous les cas, l’al. 4 lui interdit d’émettre une recommandation de vote qui différerait ou divergerait de celle de l’Assemblée, c’est-à-dire qui serait, puisque la question soumise au vote est généralement binaire, opposée à celle-ci.
70 Il ressort des travaux parlementaires relatifs à l’art. 10a que le Conseil fédéral n’a jamais émis une recommandation opposée à celle de l’Assemblée fédérale, mais qu’il s’est quelquefois, rarement à vrai dire, permis de s’abstenir de formuler une recommandation de vote, en se bornant à indiquer celle de l’Assemblée
71 Comme on l’a vu, la combinaison des alinéas 3 et 4 de l’art. 10a était censée permettre au Conseil fédéral de poursuivre cette pratique
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