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- I. Historique
- II. Répartition résiduelle en général
- III. Les règles de répartition résiduelle dans le LDP en détail
- Matériaux
- Bibligraphie
I. Historique
1 En règle générale, tous les mandats ne peuvent pas être répartis entre les listes lors de la première répartition. Le législateur a reconnu ce problème dès l'introduction du scrutin proportionnel en 1919. Il a donc cherché une méthode pour répartir entre les listes les mandats qui n'avaient pas été attribués lors de la première répartition. Dans les cantons dotés d'un système électoral proportionnel, il existait à cet effet différentes variantes qui ont également été discutées au niveau fédéral. Le Conseil fédéral a proposé de procéder en principe à la répartition des restes selon le quotient le plus élevé et a prévu une cascade d'autres règles subsidiaires de répartition des restes. Le Parlement a approuvé cette proposition sans discussion. La répartition résiduelle ainsi introduite avait pour objectif de poursuivre le principe de proportionnalité dans la répartition résiduelle.
2 La réglementation légale actuelle correspond dans une large mesure à la répartition résiduelle déjà introduite en 1919. Lors de l'introduction de la LDP en 1976, une demande de modification fondamentale a été déposée : La répartition des restes devait être effectuée en fonction des plus grands nombres de restes. Faute de soutien politique, cette proposition a été retirée et le système actuel a été maintenu sans modification matérielle.
3 La révision de la LDP en 1994 a permis de combler une lacune de la loi. Jusqu'à présent, il manquait une réglementation pour le cas où plusieurs listes présentent le même quotient et le même nombre de voix résiduelles après la première répartition, mais ont un nombre de voix de parti différent. Désormais, il est explicitement stipulé que, dans ce cas, le mandat est attribué à la liste ayant obtenu le plus grand nombre de voix de parti. En outre, les art. 40 et 41 LDP ont été redistribués, de sorte que la première répartition et la répartition résiduelle sont désormais clairement séparées de manière systématique.
II. Répartition résiduelle en général
A. Nécessité de la répartition résiduelle
4 Dans de rares cas, tous les mandats peuvent déjà être attribués aux listes lors de la première répartition selon l'art. 40 LDP. Les suffrages exprimés sont toutefois répartis entre de nombreuses listes différentes, il arrive donc souvent que le nombre de répartition selon l'art. 40 al. 1 LDP soit trop élevé dans un cas concret pour pouvoir attribuer tous les mandats aux listes. En même temps, il ne serait pas non plus admissible de choisir un chiffre de répartition plus bas, car cela pourrait conduire à ce que plus de mandats soient distribués que le nombre de sièges attribués à la circonscription électorale concernée. En règle générale, une répartition résiduelle des mandats restants non répartis est donc nécessaire.
5 Le LDP prévoit toute une cascade de règles de répartition résiduelle. La répartition selon le plus grand quotient se produit très régulièrement. Lors des élections au Conseil national de 2019, la procédure de répartition des restes selon le plus grand quotient a été appliquée dans 13 des 20 cantons à scrutin proportionnel. En revanche, les règles subsidiaires de répartition résiduelle de l'art. 41 al. 1 let. c à f LDP ne sont potentiellement appliquées effectivement que dans des cas isolés. Depuis l'introduction du scrutin proportionnel au niveau fédéral en 1919, il n'y a jamais eu, pour autant que l'on puisse en juger, de répartition des mandats résiduels avec des règles de répartition autres que le calcul du quotient.
B. Dispositions constitutionnelles relatives à la répartition du solde
6 L'art. 149 al. 2 de la Constitution fédérale stipule simplement que l'élection du Conseil national doit se faire "selon le principe de la proportionnalité". L'aménagement du droit électoral, en particulier la répartition des mandats, est l'affaire du législateur dans le cadre de ces limites. Ce qui vaut pour la première répartition s'applique a fortiori aux règles de répartition des restes : différentes méthodes de répartition des mandats peuvent être conformes à la Constitution, pour autant qu'elles ne remettent pas en cause le principe de la proportionnalité dans son ensemble. Concrètement, cela signifie qu'au moins la première répartition et la première règle de répartition résiduelle doivent être conformes à des principes proportionnels.
7 Il est clair que certaines règles de répartition résiduelle ne sont pas proportionnelles. Il semble donc important qu'elles ne soient appliquées qu'à titre subsidiaire. Tant que la répartition initiale et la répartition résiduelle primaire respectent le mieux possible la proportionnalité, c'est-à-dire que les suffrages exprimés sont transformés en mandats de manière aussi proportionnelle que possible, on peut dire que le "principe de la proportionnalité" est respecté par le système de répartition des mandats.
C. Droit comparé
8 Les cantons dotés d'un système électoral majoritaire n'ont naturellement pas besoin d'une répartition résiduelle. Même dans les répartitions de mandats selon le système Pukelsheim, la répartition résiduelle n'est pas nécessaire puisque l'ensemble des mandats est réparti en une seule étape.
9 Les cantons qui appliquent une méthode de répartition des mandats selon Hagenbach-Bischoff prévoient tous en premier lieu d'attribuer les mandats non répartis aux listes ayant le plus grand quotient. Six cantons ont en outre exactement la même cascade de règles subsidiaires de répartition des restes que le LDP. Le canton de Thurgovie ne prévoit pas le tirage au sort, sinon il dispose également de la même cascade. Dans deux cantons, la situation juridique est la même qu'au niveau fédéral avant le comblement du vide juridique en 1993, c'est-à-dire qu'il manque une réglementation explicite pour le cas où plusieurs listes ont un nombre de voix de partis inégal, mais des quotients et des restes identiques. Dans les trois cantons romands avec Hagenbach-Bischoff, les règles de répartition des restes sont moins subsidiaires. Le canton de Genève procède à la répartition des restes sur la base du plus grand quotient, subsidiairement selon le plus grand reste et prévoit un tirage au sort à la fin. Les cantons du Jura et de Neuchâtel procèdent directement au tirage au sort après le calcul du plus grand quotient, à titre subsidiaire.
10 Dans les autres cantons qui appliquent d'autres formes de scrutin proportionnel, les méthodes de répartition des restes sont différentes. Dans le canton de Bâle-Ville (Sainte-Laguë), la répartition primaire des restes se fait également selon le système du plus grand quotient. Celui-ci est calculé en divisant le nombre de voix obtenues par la liste par le nombre de mandats qui lui ont été attribués jusqu'à présent, multiplié par deux plus un. Subsidiairement, le mandat en question est attribué à la liste ayant le plus grand reste, puis à nouveau subsidiairement à la liste ayant obtenu le plus grand nombre de voix pour la personne susceptible d'être élue. Si ce nombre est également égal, on procède à un tirage au sort. Dans le canton de Glaris, qui dispose également d'une procédure de répartition des mandats selon Sainte-Laguë, le tirage au sort intervient directement pour la répartition des restes. Dans le canton de Vaud, qui applique la méthode des quotas selon Hare/Niemeyer, c'est en premier lieu le plus grand reste qui est calculé lors de la répartition des restes. Subsidiairement, le mandat est attribué à la liste qui a obtenu le moins de mandats lors de la première répartition. Cette méthode de répartition des restes ne se retrouve nulle part ailleurs et favorise clairement les petits partis. S'il y a plusieurs listes avec le même nombre de mandats, le plus bas, on procède à un tirage au sort. Dans le canton du Tessin (également Hare/Niemeyer), la répartition des restes s'effectue également en premier lieu au moyen du système du plus grand reste. Subsidiairement, le siège est attribué à la liste ayant obtenu le plus grand nombre de voix de parti, subsidiairement, on procède à nouveau à un tirage au sort.
11 Les cantons offrent aujourd'hui une image hétérogène, même au sein des cantons avec une procédure de répartition des mandats selon Hagenbach-Bischoff. Dans ce sens, cela correspond aussi à l'évolution historique, où les cantons ont longtemps eu des systèmes de répartition initiale et résiduelle très différents et librement combinés. Un consensus clair se dégage néanmoins parmi les "cantons Hagenbach-Bischoff" de Suisse alémanique, qui prévoient tous le même système de répartition résiduelle que la Confédération.
III. Les règles de répartition résiduelle dans le LDP en détail
A. Al. 1 : Règles de répartition résiduelle
1. Répartition "individuelle et successive"
12 Selon le texte de la loi, les mandats non encore répartis après la première répartition sont répartis "individuellement et successivement". On calcule donc d'abord le quotient de chaque liste pour le premier mandat et on attribue le premier mandat en conséquence (ou selon les autres règles subsidiaires) à la liste ayant le plus grand quotient. Ensuite, pour un éventuel deuxième mandat, on calcule à nouveau le quotient de chaque liste, qui est maintenant différent pour la liste qui a obtenu le premier mandat de la répartition résiduelle. La règle de répartition des restes selon le plus grand quotient impose cette procédure unique et successive.
2. cascade de règles de répartition résiduelle
13 L'art. 41 al. 1 LDP prévoit toute une cascade de règles pour la répartition des restes. Si une règle n'aboutit pas à un résultat clair, la suivante (subsidiaire) est appliquée. La dernière règle conduit nécessairement toujours à une décision claire sur l'attribution du mandat concerné, puisque le LDP prévoit le tirage au sort comme ultima ratio (art. 41 al. 1 let. f LDP). L'attribution des mandats est donc réglée en détail - même dans le cas où deux listes ont obtenu exactement le même nombre de voix de parti et où les candidats entrant en ligne de compte pour le siège vacant ont également obtenu le même nombre de voix. Un recomptage n'est pas prévu, même dans le cas où la décision sur l'attribution des mandats aux listes est prise en raison d'une différence de voix aussi faible que possible, voire d'une absence totale de différence.
14 La LDP prévoit comme règle primaire de répartition des restes la répartition selon le plus grand quotient. Cette règle est une composante inhérente à la procédure de répartition des mandats selon Hagenbach-Bischoff. Les autres règles de répartition résiduelle, subsidiaires, s'écartent en revanche de l'idée du prix du mandat le plus élevé possible et donc de la proportionnalité interne à la circonscription électorale, telle qu'elle fait partie de la répartition des mandats selon Hagenbach-Bischoff. Les règles subsidiaires de répartition des restes sont disposées de telle sorte que, par ordre décroissant, elles s'éloignent de plus en plus de l'idée de proportionnalité de la répartition des mandats selon Hagenbach-Bischoff. La première règle subsidiaire de répartition des restes selon le plus grand reste (art. 41 al. 1 let. c LDP) suit une autre conception de la proportionnalité, tandis que la répartition des restes d'un mandat à la liste la plus forte (art. 41 al. 1 let. d LDP) ou à la liste présentant le plus grand nombre de candidats entrant en ligne de compte (art. 41 al. 1 let. e LDP) est marquée par la majorité. Enfin, le tirage au sort en tant qu'ultima ratio pour la répartition du reste (art. 41 al. 1 let. f LDP) n'obéit ni aux principes de la proportionnalité ni à ceux de la majorité.
15 Les règles de répartition des restes dans cette cascade sont donc ordonnées selon une séquence logique qui garantit la constitutionnalité de la réglementation légale. Plus elle s'éloigne du principe de la proportionnalité, moins la règle correspondante sera appliquée fréquemment. Dans la mesure du possible, la répartition des mandats se fait selon le principe de la proportionnalité.
3. répartition des restes selon le plus grand quotient
a. Al. 1 let. a : Calcul du quotient
16 La répartition primaire des restes selon le LDP se fait selon le plus grand quotient, c'est-à-dire selon le nombre de voix derrière chaque mandat réparti. Pour chaque liste, on calcule quel serait le prix (hypothétique) du mandat qu'elle paierait au total pour chaque mandat qui lui a été attribué si elle obtenait le mandat supplémentaire. Concrètement, cela signifie que : Le nombre de voix de parti de chaque liste est divisé par le nombre de mandats qui lui ont déjà été attribués plus un, le résultat s'appelle le quotient. Le résultat du calcul de la let. a n'est toutefois désigné comme tel qu'à la let. b.
b. Al. 1 let. b : Répartition des mandats
17 La liste qui obtient le quotient le plus élevé - calculé selon la règle de la let. a - obtient le mandat supplémentaire. Cela prolonge l'idée du prix du mandat, décisive pour la répartition des mandats selon Hagenbach-Bischoff : chaque mandat réparti par liste doit représenter le plus grand nombre possible de voix. Comparée à la répartition des restes en fonction du plus grand reste, cette règle favorise les grands partis.
18 Le législateur fédéral a donné la préférence à la répartition des restes selon le plus grand quotient, au motif que c'est celle qui perpétue le mieux la proportionnalité. La répartition des mandats résiduels selon le quotient le plus élevé découle de l'idée de proportionnalité d'un système de répartition des mandats selon Hagenbach-Bischoff. Ce type de répartition des restes faisait déjà partie intégrante du système de répartition des mandats tel que le professeur Hagenbach-Bischoff l'avait conçu en 1892. L'ancienne répartition des actuels art. 40 et 41 LDP, dans laquelle la répartition des restes selon le quotient le plus élevé faisait encore partie du premier article sur la répartition des mandats et ne faisait pas partie des "cas particuliers" (titre de l'époque) de l'actuel art. 41 LDP, s'inscrit également dans cette logique. Si l'on considère que la répartition des mandats selon Hagenbach-Bischoff est globalement conforme à la Constitution, il ne fait aucun doute que cette répartition résiduelle primaire est également constitutionnelle, même si elle favorise les plus grands partis.
c. Exemple
19 La répartition résiduelle est illustrée par l'exemple des résultats des élections au Conseil national dans la circonscription électorale (canton) de Schwyz en 2019. Le canton (= circonscription électorale) avait quatre sièges à répartir entre les listes au Conseil national, 21 listes au total se sont présentées, regroupées en quatre groupes de listes, les "partis mères" et leurs plus petits rejetons étant en outre liés par des sous-listes. Les voix ont été réparties comme suit et la première répartition a donné le résultat suivant :
Groupe de listes | Nombre de voix de partis | Mandats Première répartition |
SVP+ | 75’234 | 1 |
CVP+/GLP+/EVP | 48’095 | 1 |
FDP+ | 47’103 | 1 |
SP+/Grüne+ | 33’494 | 0 |
Total |
| 3 |
Un des quatre sièges n'a donc pas été attribué après la première répartition. Le reste a été réparti selon le quotient le plus élevé. Le quotient est calculé séparément pour chaque groupe de listes, en divisant le nombre de voix de parti du groupe de listes par le nombre de mandats qui lui ont déjà été attribués, plus un. Le groupe ayant le quotient le plus élevé se voit attribuer le mandat.
Par exemple, pour l'UDC+ : 75'234 / (1+1) = 37'617 (quotient).
Groupe de listes | Quotient |
SVP+ | 37’617 |
CVP+/GLP+/EVP | 24'047.5 |
FDP+ | 23'551.5 |
SP+/Grüne+ | 33’494 |
L'UDC+ dispose du quotient le plus élevé et se voit donc attribuer le dernier mandat. Au total, l'UDC+ obtient donc deux mandats, le PDC+/PVL+/PPE un mandat et le PLR+ un mandat. Le groupe de listes PS+/Verts+ n'a rien obtenu.
4. al. 1 let. c : Répartition du reste selon le plus grand reste
a. Commentaire
20 Si la règle de répartition selon le quotient le plus élevé ne donne pas de résultat clair, c'est-à-dire si plusieurs listes ont le même quotient (le plus élevé), cette première règle subsidiaire de répartition des restes s'applique. Un mandat non réparti lors de la première répartition est attribué à la liste qui avait le plus grand reste de voix "non utilisées" lors de la première répartition. Lors de la première répartition, un "prix du mandat" est fixé sous la forme du diviseur. Les voix "exploitées" de chaque liste sont calculées en multipliant le nombre de mandats attribués à la liste par ce prix de mandat. La différence entre ce nombre de suffrages exploités et l'ensemble des suffrages de parti exprimés en faveur de cette liste constitue le nombre de suffrages non exploités déterminant pour la répartition du solde au plus fort reste.
21 L'idée qui sous-tend la répartition au plus fort reste est que le plus grand nombre possible de suffrages exprimés doit avoir une influence sur la répartition des mandats. Une telle répartition des restes favorise les petits partis, en particulier dans les petites circonscriptions où ils n'ont pas encore obtenu de mandat lors de la première répartition.
22 La répartition des mandats résiduels en fonction du plus grand reste de voix "non exploitées" lors de la première répartition s'écarte de l'idée de proportionnalité de la première répartition selon Hagenbach-Bischoff. L'idée de base de la répartition selon le plus grand reste est d'exploiter le plus grand nombre possible de voix au lieu d'attribuer le mandat (comme dans le cas de la répartition selon le plus grand quotient) au parti qui peut présenter le plus grand nombre de voix par mandat qui lui est attribué. Mais cela correspond également à l'idée de base de la proportionnalité, de sorte que ce type de répartition des restes est également conforme à la Constitution.
b. Exemple
23 Dans une circonscription électorale fictive de cinq sièges, trois partis se présentent, 120'000 voix au total sont exprimées. Le diviseur est calculé : 120'000 / (5+1) = 20'000. Voici le résultat de la première répartition :
Groupe de listes | Nombre de voix de partis | Quotient | Mandats Première répartition |
A | 70’000 | 3.5 | 3 |
B | 35’000 | 1.75 | 1 |
C | 15’000 | 0.75 | 0 |
Total | 120’000 |
| 4 |
24 Il reste donc un mandat à attribuer après la première répartition. Le quotient de chaque liste pour la première règle de la répartition résiduelle (art. 41 al. 1 let. a et b LDP) est calculé.
Groupe de listes | Nombre de voix de partis | Mandats Première répartition | Quotient |
A | 70’000 | 3 | 17’500 |
B | 35’000 | 1 | 17’500 |
C | 15’000 | 0 | 15’000 |
25 Les listes A et B ont toutes deux le même quotient, le plus élevé. C'est pourquoi il est maintenant nécessaire de calculer le reste des suffrages non utilisés des deux listes selon l'art. 41 al. 1 let. c LDP : suffrages de parti moins (nombre de sièges déjà attribués multiplié par le diviseur de la première répartition).
Liste A : 70'000 - (3 x 20'000) = 10'000 voix non utilisées
Liste B : 35'000 - (1 x 20'000) = 15'000 voix non exploitées.
La liste B a donc plus de voix non utilisées que la liste A selon la répartition actuelle. Par conséquent, la liste B obtient le dernier mandat. Au total, la liste A a obtenu trois mandats, la liste B deux mandats.
5. Al. 1 let. d : répartition du reste selon le plus grand nombre de voix de partis.
26 Si deux listes ont à la fois le même quotient le plus élevé et le même reste de voix non exploitées lors de la première répartition, on compare le nombre de voix de parti des deux listes. Il s'agit de la règle mathématiquement la plus simple de la répartition des restes, qui consiste à attribuer les mandats non répartis aux listes les plus fortes. Il est évident que cela donne un avantage considérable aux partis les plus importants.
27 L'attribution d'un mandat résiduel à la liste ayant obtenu le plus grand nombre de voix de parti signifie que c'est le nombre absolu de voix qui est déterminant pour la répartition résiduelle (du moins pour le mandat en question). Cette méthode de répartition des restes s'écarte de l'idée de proportionnalité et applique à la place une règle de majorité. En soi, cette méthode ne correspond pas à la proportionnalité prévue par la Constitution fédérale (art. 149 al. 2 Cst.). Il est intéressant de noter que cette variante a été discutée en tant que règle de répartition résiduelle primaire lors du premier aménagement du système électoral proportionnel pour le Conseil national, mais qu'elle a été qualifiée d'arbitraire et donc rejetée. Elle est néanmoins appliquée comme deuxième règle subsidiaire de répartition résiduelle, mais n'a que peu d'importance dans la pratique. Ce n'est que lorsque toutes les règles proportionnelles de répartition des mandats n'aboutissent à aucun résultat que l'on a recours à cette règle majoritaire. Certains éléments majoritaires ne portent pas atteinte au caractère des élections au Conseil national et à leur répartition des mandats en tant que système fondamentalement proportionnel, tant qu'ils sont "utilisés avec retenue" et ne déploient leurs effets que dans des "constellations concrètes particulières". C'est le cas d'une telle deuxième règle subsidiaire de répartition résiduelle, qui doit donc être considérée comme constitutionnelle.
6. Al. 1 let. e : répartition des restes en fonction du plus grand nombre de voix de candidats
28 Si tant le quotient que le reste et le nombre de voix de parti sont égaux, on compare le nombre de voix de la personne candidate entrant en ligne de compte pour chaque liste. Le mandat restant est attribué à la liste pour laquelle la personne concernée a obtenu le plus de voix. Chaque liste est donc classée par ordre décroissant du nombre de voix de personnes, et les mandats attribués jusqu'à présent à la liste sont répartis dans l'ordre décroissant entre les candidats de la liste. On compare le nombre de voix de la personne de chaque liste qui obtiendrait le mandat supplémentaire hypothétique, c'est-à-dire la personne la plus haute de chaque liste non élue avec les mandats déjà distribués. Le mandat supplémentaire est attribué à la liste sur laquelle se trouve la personne qui a obtenu le plus grand nombre de voix de personnes parmi les listes comparées.
29 La répartition des restes en fonction du plus grand nombre de voix de personnes n'est pas une élection proportionnelle, mais suit le modèle classique d'une élection de personnes au système majoritaire. Considéré isolément, cela ne correspond pas au principe constitutionnel de la proportionnalité. Tout comme pour la règle de répartition des restes en fonction du plus grand nombre de voix de parti, ce qui est déterminant pour la constitutionnalité de cette règle, c'est qu'elle ne s'applique que dans des cas absolument exceptionnels, lorsque toutes les règles de répartition proportionnelle des mandats ne permettent pas d'attribuer clairement le mandat en question.
7. Al. 1 let. f : répartition des restes par tirage au sort
30 La LDP prévoit une dernière "règle subsidiaire", à savoir le tirage au sort entre plusieurs listes, si celles-ci disposent à la fois du même quotient et du même reste les plus élevés, et si leurs voix de parti et les voix de candidat de la personne éligible sont égales. Le tirage au sort doit être ordonné par l'autorité compétente et effectué manuellement.
31 Il est évident qu'un tirage au sort ne permet pas de concrétiser les idées de représentation dans la composition du parlement - que ce soit dans le sens de la proportionnalité ou de la majorité. Au lieu de cela, c'est le hasard qui décide. Une fois de plus, il convient de souligner que ce cas de figure est extrêmement rare. En même temps, une élection doit obligatoirement aboutir à un résultat, ce que garantit cette réglementation. Cette disposition législative est donc également conforme à la Constitution.
B. Al. 2 : Répartition des mandats les uns après les autres
32 L'al. 1 stipule déjà que tous les mandats non répartis après la première répartition sont répartis individuellement et successivement selon les règles décrites ci-dessus. L'al. 2 réitère ce principe.
Je remercie le professeur émérite Friedrich Pukelsheim et le professeur Grégoire Nicollier pour leurs explications utiles sur les bases mathématiques. Je remercie également Elias Studer (MLaw), Joey Jüstrich et Matthias Zinniker, assistants auxiliaires au Centre pour la démocratie d'Aarau, pour leurs remarques stimulantes, leur aide dans la recherche de matériel et la révision du texte.
Matériaux
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Wahl des Nationalrates nach dem Grundsatze der Proportionalität vom 26.11.1918, BBl 1918 V S. 121 ff. (zit. Botschaft NWG).
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 9.4.1975, BBl 1975 I S. 1317 ff. (zit. Botschaft BPR 1975).
Botschaft über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993, BBl 1993 III S. 445 ff. (zit. Botschaft BPR-Revision 1993).
Bericht des Bundesrats an den Nationalrat über die Nationalratswahlen für die 51. Legislaturperiode vom 13.11.2019, BBl 2019 S. 7461 ff. (zit. Bericht Nationalratswahlen 2019).
Bibligraphie
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