I. HISTORIQUE

1 La fixation au Conseil fédéral d’un délai pour présenter au vote les initiatives et les modifications constitutionnelles leur faisant suite date de la révision de la loi sur les droits politiques et de l’ancienne loi sur les rapports entre les conseils (LREC) du 21 juin 1996, entrée en vigueur le 1^er avril 1997 (I.B.)

. Auparavant, les législations successives réglementant la procédure d’initiative populaire comprenaient seulement des règles relatives aux délais de traitement parlementaire des initiatives (I.A.). Les délais de votation de l’art. 75a LDP ayant pour point de départ la fin du traitement de l’initiative par l’Assemblée fédérale ou l’échéance des délais impartis pour ce faire, il est néanmoins utile de brièvement les situer dans cet historique plus général des délais de traitement des initiatives.

A. Des délais de traitement (depuis 1892)…

1. Introduction (1892)

2 Dès son origine (1891), la disposition constitutionnelle instituant le droit d’initiative tendant à une révision partielle de la Constitution n’impartit aucun délai aux autorités pour se prononcer sur l’initiative et la soumettre au vote (art. 121 aCst.). Il en va de même de la réglementation constitutionnelle de l’initiative tendant à une révision totale de la Constitution (art. 120 aCst. ; cpr ég. art. 113 aCst. 1848

). Ce silence se retrouve aujourd’hui encore aux articles 138–139 Cst.

3 La première réglementation légale des modalités du droit d’initiative, par l’intermédiaire de la loi fédérale du 27 janvier 1892 concernant le mode de procéder pour les demandes d’initiative populaire et les votations relatives à la révision de la constitution fédérale

, impartit en revanche à l’Assemblée fédérale un délai d’une année pour déterminer si elle approuve ou rejette les initiatives tendant à la révision partielle de la Constitution qui ont abouti (art. 7 et 8). Par comparaison, la législation ne prévoit aucun délai pour soumettre au vote lesdites initiatives une fois celles-ci traitées par l’Assemblée fédérale. Quant aux initiatives tendant à la révision totale de la Constitution, elles doivent « sans autre » être soumises au vote, la loi ne fixant pas de délai déterminé à cet égard (art. 6).

2. Extension et division de la matière (1950 ; 1962 ; 1978)

4 Au cours du XX^e siècle, le délai de traitement des initiatives est allongé à plusieurs reprises. En 1950, l’Assemblée fédérale le prolonge à 2 ans en matière d’initiative formulée en termes généraux (art. 7) et à 3 ans lorsqu’elle se trouve saisie d’une initiative rédigée de toutes pièces (art. 8)

. Contrairement au Conseil fédéral, qui proposait de renoncer à un délai fixe au profit d’une réglementation plus souple, susceptible de couvrir tant les temps de crise que les situations ordinaires, les Chambres maintiennent le principe d’un délai fixe. Il ressort néanmoins des débats que leurs membres étaient conscients que des situations exceptionnelles pouvaient mettre à l’épreuve le respect de ce délai. La novelle n’introduit toujours pas de délai de votation, se limitant à préciser que l’initiative est soumise « sans retard » au vote « si les deux conseils n’arrivent pas à prendre, dans le délai légal, une décision concordante » (art. 9).

5 En 1962, l’adoption de la nouvelle loi fédérale sur les initiatives populaires

s’accompagne d’une division de la matière : les prescriptions relatives au traitement des initiatives par l’Assemblée fédérale sont insérées dans la nouvelle LREC (art. 25 ss), à laquelle la loi sur les initiatives renvoie (art. 6), conservant pour sa part seulement les règles de procédure concernant directement les citoyens (puis citoyennes).

6 Les délais légaux de traitement des initiatives connaissent une seconde extension en 1976, à l’occasion de l’adoption de la LDP (entrée en vigueur en 1978) : ils passent de 2 à 3 ans pour les initiatives rédigées en termes généraux et de 3 à 4 ans pour celles rédigées de toutes pièces (art. 26–27 LREC)

. Depuis 1974, l’Assemblée fédérale dispose en outre de la possibilité de prolonger ces délais d’une année « lorsque les décisions des conseils diffèrent au sujet d’un contre-projet ou d’un acte législatif en étroit rapport avec l’initiative populaire » (art. 29 al. 4 LREC). Au total, le traitement d’une initiative peut ainsi s’étendre sur une période de 4, respectivement 5 ans, sans compter le temps nécessaire au Conseil fédéral pour la mettre au vote, lequel ne fait toujours pas l’objet d’une réglementation.

3. Réduction (1997)

7 La révision de la LDP et de la LREC en 1996 (entrée en vigueur en 1997)

change complètement de paradigme. Trouvant son origine notamment dans une motion de la commission des institutions politiques du Conseil national datant de 1988, elle constitue une réaction au délai jugé trop long – souvent 6, 7 ans, parfois même plus – dans lequel les scrutins sur les initiatives prennent place.

8 Contrairement aux révisions précédentes, celle de 1996 raccourcit en conséquence les délais de traitement des initiatives : l’Assemblée fédérale dispose désormais d’un délai de 2 ans pour se prononcer sur les initiatives rédigées en termes généraux et de 30 mois pour se prononcer sur celles rédigées de toutes pièces (art. 26–27 LREC). Ce dernier délai est susceptible d’être prolongé d’une année « si l’un des conseils au moins a pris une décision sur un contre-projet ou sur un acte législatif qui a un rapport étroit avec l’initiative populaire » (art. 27 al. 5^bis LREC)

.

9 Cette réglementation des délais de traitement parlementaire est reprise lors du remplacement de la LREC par la LParl du 13 décembre 2002

. Les délais susmentionnés sont ainsi toujours en vigueur à l’heure actuelle (art. 96, 100, 103, 105 LParl).

B. …aux délais de votation (depuis 1997)

1. Introduction (1997)

10 Outre réduire les délais de traitement des initiatives, la révision de 1996/1997 met en œuvre son objectif de raccourcir la durée totale du processus d’initiative en introduisant des délais supplémentaires.

11 D’une part, le Conseil fédéral dispose désormais d’un délai de 9 mois pour soumettre l’initiative au vote. Ce délai court dès le vote final de l’Assemblée fédérale sur l’initiative, mais au plus tard à compter de l’échéance des délais de traitement légaux impartis à celle-ci (art. 74 al. 1 LDP dans sa teneur jusqu’au 31 décembre 2002). Aux yeux des Chambres, il tient compte du besoin du Conseil fédéral de bénéficier d’une certaine flexibilité pour répartir les différents objets prêts à passer en votation entre les termes à disposition ainsi que de l’absence de votation au mois de septembre en année électorale

. L’Assemblée fédérale peut le prolonger, sans limite de temps expresse, « [s]i un acte législatif (contre-projet indirect) est opposé à l’initiative » (art. 74 al. 2 LDP dans sa teneur jusqu’au 31 janvier 2010). Cette disposition vise à permettre aux autorités d’attendre de connaître le sort (cas échéant, en votation populaire) réservé au contre-projet indirect avant de présenter l’initiative au corps électoral.

12 D’autre part, en cas d’acceptation d’une initiative rédigée en termes généraux, l’Assemblée fédérale doit adopter la révision constitutionnelle correspondante dans un délai de 2 ans (art. 26 al. 2 et 6 LREC). La modification constitutionnelle en question doit être soumise au vote dans un délai total de 30 mois (art. 74 al. 3 LDP dans sa teneur jusqu’au 31 janvier 2010).

2. Extension (2003)

13 Au début des années 2000, deux initiatives populaires réclamant un raccourcissement drastique de la procédure de traitement des initiatives rédigées de toutes pièces (6, respectivement 12 mois au total) échouent au stade de la récolte de signature (initiative « Pour que les initiatives populaires soient soumises dans vote dans les six mois […] »

) ou du scrutin (initiative « Pour une démocratie directe plus rapide […] »).

14 C’est au contraire une extension à 10 mois que va connaître le délai de votation sur une initiative lors d’une révision de la LDP en 2002, entrée en vigueur en 2003

. Cette modification ne figurait pas dans le projet du Conseil fédéral. C’est la Commission des institutions politiques du Conseil national qui l’a intégrée à la révision, sans en exposer la raison lors des débats parlementaires. Seule la Chancelière fédérale de l’époque s’est exprimée à son sujet, évoquant la correction d’une inégalité (« Unebenheit »), sans toutefois expliciter celle-ci.

3. Modalités en cas de retrait conditionnel d’une initiative, délai de vote sur la mise en œuvre d’une initiative rédigée en termes généraux, toilettage (2010)

15 Les délais de votation connaissent un nouveau développement lors de la révision de la LDP du 25 septembre 2009 (entrée en vigueur le 1^er février 2010) introduisant le droit de retirer une initiative à la condition que le contre-projet indirect adopté par l’Assemblée fédérale ne soit pas rejeté en votation populaire (art. 73a al. 1 LDP)

. Ce nouvel instrument nécessite en effet de préciser le délai de votation sur l’initiative applicable lorsque le rejet du contre-projet indirect empêche le retrait conditionnel de prendre effet (art. 73a al. 3 LDP a contrario), rendant ainsi actuelle l’obligation des autorités de soumettre l’initiative au vote. En pareille hypothèse, la législation impartit désormais au Conseil fédéral un délai de 10 mois également, courant dès la validation du résultat de la votation sur le contre-projet selon l’art. 15 al. 1 LDP (art. 75a al. 2 LDP). L’ancien art. 74 al. 2 LDP, qui permettait à l’Assemblée fédérale de prolonger le délai de votation sur une initiative lorsqu’un contre-projet indirect était opposé à l’initiative, est pour sa part abrogé.

16 C’est aussi lors de cette révision que les Chambres alignent le délai de votation sur un projet de mise en œuvre d’une initiative rédigée en termes généraux avec les autres délais : alors que ce délai était fixé globalement à 30 mois pour le traitement et la votation, courant dès le dépôt de l’initiative

, il s’agit désormais d’un délai de 10 mois, courant dès le vote final de l’Assemblée fédérale sur la révision (art. 75a al. 3 LDP). Présentée comme une simple réorganisation de la matière, cette révision entraîne en réalité une extension du délai fixé au processus de mise en œuvre. L’Assemblée fédérale dispose en effet toujours de 2 ans, soit 24 mois, pour élaborer le projet de mise en œuvre (art. 104 al. 1 LParl), auxquels s’ajoutent les 10 mois impartis au Conseil fédéral pour organiser la votation. Au total, le traitement et la mise au vote d’un projet de mise en œuvre peut ainsi s’étendre non plus sur 30, mais sur 34 mois.

17 Enfin, la révision de 2009/2010 apporte un toilettage (véritablement) formel à la disposition régissant les délais de mise au vote. La réglementation en question porte désormais le titre de « Votation populaire » plutôt que de « Traitement » – le premier exprimant plus précisément son contenu que le second

– et se trouve à l’art. 75a LDP et non plus à l’art. 74 LDP (abrogé) – dans la logique plus ou moins chronologique du Titre 5 de la LDP.

4. Prolongation des délais lors des années électorales (2015)

18 Le dernier amendement de l’art. 75a LDP à ce jour

date de la révision de la LDP de 2014 consacrée à la procédure d’élection au Conseil national. Alors que le projet présenté par le Conseil fédéral ne proposait aucun changement en matière de délais de votation, le Conseil national décide, en première lecture et sans que la proposition ne porte à débat, de prolonger les différents délais de l’art. 75a LDP à 12 mois. Plutôt que de se rallier à cette modification, le Conseil des Etats adopte une réglementation alternative proposée par sa Commission des institutions politiques, qui consiste à prolonger de 6 mois les délais de votation lorsque le moment où ils commencent à courir se situe entre 10 et 3 mois avant le prochain renouvellement intégral du Conseil national. Cette version s’impose finalement également devant le Conseil national et entre en vigueur le 1^er mars 2015 (art. 75a al. 3^bis LDP). Les débats aux Chambres ne permettent toutefois pas de saisir les critères employés par la CIP-E pour délimiter concrètement en mois la période pertinente pour la prolongation ainsi que la durée de celle-ci.

II. IMPORTANCE DE LA DISPOSITION

A. Généralités

1. Contexte

19 Le processus d’initiative populaire comprend plusieurs phases. Après le lancement (art. 68–69 LDP), la récolte des signatures et le dépôt de l’initiative (art. 71 LDP), la Chancellerie fédérale constate l’aboutissement de celle-ci (art. 72 LDP), puis il appartient au Conseil fédéral de soumettre à l’Assemblée fédérale un projet d’arrêté fédéral ainsi qu’un message à son sujet (art. 97 LParl). S’ouvre ensuite une phase parlementaire de traitement de l’initiative, à l’issue de laquelle l’Assemblée fédérale statue sur la validité et l’opportunité de l’initiative ainsi que, cas échéant, sur l’adoption d’un contre-projet direct ou indirect (art. 100 ss LParl).

20 Si l’initiative n’est pas retirée (art. 73–73a LDP), la garantie du droit d’initiative (art. 34 al. 1 Cst.) impose ensuite aux autorités de soumettre les initiatives qui ont abouti et sont valables au votedu peuple (initiative tendant à la révision totale de la Constitution [art. 138 al. 2 Cst.], initiative rédigée en termes généraux [art. 139 al. 4 2^e phr. Cst.]

), respectivement du peuple et des cantons (initiative rédigée de toutes pièces [art. 139 al. 5 1^re phr. Cst.]). La jurisprudence relative aux initiatives cantonales, mais dont la substance est pertinente au niveau fédéral également, précise que la votation doit avoir lieu dans un délai raisonnable, de façon à ce que l’initiative préserve son actualité. De même, la garantie du droit d’initiative impose de mettre en œuvre dans un délai raisonnable les initiatives rédigées en termes généraux acceptées en élaborant la révision constitutionnelle qu’elles réclament (art. 139 al. 4 1^re et 3^e phr. Cst.).

21 Au niveau fédéral, la tâche d’ordonner et d’organiser les votations est confiée au Conseil fédéral (art. 10 ss LDP, cf. ég. art. 58, 59c et 73 al. 2 LDP). Il lui revient en particulier de fixer les dates des votations et de répartir les objets soumis au vote entre ces différentes dates (art. 10 al. 1^bis LDP)

.

22 C’est dans ce contexte que s’inscrit l’art. 75a LDP. Son objet est de concrétiser les modalités temporelles de l’obligation de soumettre au vote, respectivement de mettre en œuvre les initiatives dans un délai raisonnable. Pour ce faire, il impartit au Conseil fédéral un délai déterminé (en principe 10 mois) pour soumettre au vote une initiative populaire (al. 1–2)

ou une révision constitutionnelle faisant suite à une initiative formulée en termes généraux (al. 3). Seul le délai de votation au sens strict, c’est-à-dire courant dès la fin (effective ou fictive) de la période de traitement parlementaire, a son siège à l’art. 75a LDP. Les délais impartis à l’Assemblée fédérale pour se prononcer sur une initiative populaire et, cas échéant, élaborer un projets de mise en œuvre sont, quant à eux, réglementés aux art. 97 ss LParl, auxquels l’art. 75a al. 4 LDP renvoie expressément.

23 L’art. 75a LDP se situe au Titre 5 de la LDP, consacré à l’initiative populaire et dont l’ordre des dispositions suit plus ou moins le déroulement de la procédure correspondante. A contrario, il n’est pas applicable à la votation sur un objet faisant l’objet d’un référendum facultatif ou obligatoire, y compris lorsqu’il s’agit d’une révision constitutionnelle initiée par l’Assemblée fédérale. A rigueur de texte, le Titre 5 s’applique indistinctement à toutes les formes d’initiative. Cela étant, les dispositions de ce titre ont avant tout été conçues pour les initiatives visant une révision partielle de la Constitution

. Certaines de ces dispositions ne sont dès lors pas adaptées et, en conséquence, pas applicables aux initiatives tendant à la révision totale de la Constitution. Lorsqu’elles ne sont pas incompatibles avec ce type d’initiative, les règles du Titre 5 demeurent en revanche pertinentes, cas échéant de façon adaptée aux particularités de l’initiative visant une révision constitutionnelle totale. Tel est à notre sens le cas de l’art. 75a al. 1 (délai de votation sur une initiative) et 3^bis (prolongation de ce délai) LDP.

24 Il ressort de ce qui précède que l’art. 75a LDP fait partie du système de mise en œuvre du droit d’initiative populaire. C’est la raison pour laquelle il bénéficie à notre sens de la protectionofferte par la garantie des droits politiques (art. 34 al. 1 Cst.). Cette garantie requiert en effet que « l’ensemble des règles qui instituent et organisent les droits politiques soient observées »

. Cela étant, la violation de l’art. 75a LDP ne s’accompagnant d’aucune sanction concrète et n’étant pas susceptible d’être soulevée devant un tribunal, cette protection fondamentale demeure théorique. En l’état de la législation, elle n’a pas d’incidence concrète en pratique.

2. Fonction

25 Les délais de traitement et de votation sur une initiative ou sa mise en œuvre concrétisent le droit d’initiative en pondérant plusieurs intérêts démocratiques divergents de façon à assurer leur prise en compte respective dans le respect du principe de proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.)

.

26 D’une part, il existe un intérêt à ce que le corps électoral statue rapidement sur l’initiative afin d’assurer l’actualité du sujet

, laquelle dépend des conditions juridiques et factuelles dans lesquelles l’initiative prend place. En effet, les comités d’initiative sont de facto quasiment contraints de renoncer à l’initiative lorsqu’un grand nombre d’années se sont écoulées depuis son lancement. A cela s’ajoute que plus l’on tarde à soumettre au vote une initiative, plus le corps électoral se transforme et se distingue du corps électoral ayant contribué à l’aboutissement de l’initiative. Un délai excessivement long entre le dépôt d’une initiative et le vote sur cette initiative peut ainsi revenir à vider le droit d’initiative de sa substance et, ce faisant, à violer la garantie des droits politiques (art. 34 al. 1 Cst.).

27 D’autre part, les autorités ont un intérêt à disposer de suffisamment de temps pour se prononcer sur les initiatives et les soumettre au vote

. Outre le traitement parlementaire au sens strict (cf. art. 139 al. 4 1^re et 3^e phr. et 5 2^e phr., 173 al. 1 let. f Cst.), non visé par l’art. 75a LDP (cpr al. 4), ce temps doit couvrir la période nécessaire pour organiser et tenir le vote de façon à garantir la libre formation et l’expression fidèle et sûre de la volonté populaire (art. 34 al. 2 Cst.). Cette tâche comprend non seulement une dimension matérielle (annonce, préparation du matériel, etc.), mais également intellectuelle. Le Conseil fédéral doit en effet répartir les objets de vote sur les différentes dates à disposition – 3 ou 4 par année, fixées d’avance (art. 2a ODP) – en tenant compte de différents facteurs susceptibles d’influencer la libre formation et l’expression fidèle et sûre de la votation populaire, notamment le temps nécessaire au débat (art. 10 al. 1^bis LDP), la complexité, le caractère contradictoire ou encore la propension à animer le débat des différents objets.

3. Nature et sanction des délais de l’art. 75a LDP

28 Les délais de traitement parlementaire d’une initiative sont fréquemment qualifiés soit de délais de péremption – à l’échéance desquels le parlement est forclos et ne peut plus délibérer sur l’initiative et un contre-projet –, soit de délais d’ordre – dont la violation n’entraîne en tant que telle aucune conséquence juridique, mais peut dans certains cas équivaloir à un refus injustifié de statuer

. La jurisprudence laisse aux cantons la liberté de prévoir ou non des délais et, cas échéant, d’en faire des délais d’une nature ou de l’autre. Au niveau fédéral, les délais de traitement des art. 100 et 103 (cum 105) LParl sont des délais de péremption : si l’Assemblée fédérale n’a pas pris de décision dans ces délais, le Conseil fédéral soumet l’initiative au vote (art. 106 LParl). Par comparaison, le délai imparti à l’Assemblée fédérale pour élaborer une modification constitutionnelle à la suite d’une initiative rédigée en termes généraux (art. 104 al. 1 LParl) est un délai d’ordre (cf. ég. art. 75a al. 3 LDP).

29 La distinction entre délais d’ordre et de péremption est toutefois peu adaptée pour qualifier les délais de votation (sur une initiative, respectivement une modification constitutionnelle y faisant suite) de l’art. 75a LDP. En effet, il n’y a aucun sens à retenir que, passé le délai, le droit du Conseil fédéral de soumettre l’initiative ou sa mise en œuvre au scrutin se périme

: la votation est la finalité de la procédure d’initiative. Pour autant, selon le présent commentaire, les délais de votation ne constituent pas de simples délais d’ordre. L’interprétation de l’art. 75a LDP conduit bien plus à retenir qu’il s’agit de délais contraignants.

30 D’abord, les trois alinéas de l’art. 75a LDP fixant des délais (al. 1–3) sont formulés de façon catégorique : ils ne contiennent aucune précision du type « en principe ». Une seule hypothèse de prolongation du délai est expressément réglementée (art. 75a al. 3^bis LDP). Ensuite, bien qu’on ne trouve pas de trace de discussion sur la nature des délais dans les travaux préparatoires, les débats ne réservent à aucun moment la possibilité pour le Conseil fédéral de dépasser lesdits délais

. Au contraire, les Chambres partent, nous semble-t-il, du principe que le Conseil fédéral est tenu de respecter ces délais. Cela ressort notamment de leurs décisions ultérieures d’étendre les délais de votation de 9 à 10 mois et de prévoir une prolongation automatique de 6 mois en cas d’année électorale (art. 75a al. 3^bis LDP). Si les délais de l’art. 75a LDP n’étaient que des délais d’ordre, de tels aménagements seraient superflus. Il en ressort que l’Assemblée fédérale a opté pour une réglementation bien définie du cadre temporel applicable au traitement et à la mise au vote des initiatives. L’objectif de la fixation de délais au Conseil fédéral – imposer une cadence dans la mise au vote des initiatives – plaide également contre une qualification comme délai d’ordre. Enfin, il serait peu cohérent que les délais fixés au Conseil fédéral ne soient pas contraignants, tandis que ceux impartis à l’Assemblée fédérale le sont.

31 Le non-respect des délais de votation de 10, respectivement 16 mois, contrevient ainsi à l’art. 75a LDP

et à la garantie des droits politiques (art. 34 al. 1 Cst.). Il faut néanmoins réserver les hypothèses dans lesquelles un dépassement du délai se fonde sur une base légale, respecte les principes de l’intérêt public et de la proportionnalité et préserve la substance du délai (art. 5, 9 Cst.). Il s’agit alors d’une concrétisation alternative des modalités du droit d’initiative. Comme nous y reviendrons, le présent commentaire considère que la suspension du délai peut, dans certaines circonstances, se fonder directement sur la LDP.

32 Cela étant, la nature contraignante des délais de l’art. 75a LDP ne s’accompagne d’aucune sanction. D’une part, le dépassement d’un délai n’entraîne (ne peut entraîner) aucun inconvénient pour le Conseil fédéral

. D’autre part, les citoyennes et citoyens n’ont aucune voie de droit judiciaire à leur disposition pour soulever la violation de leurs droits politiques en pareilles circonstances. L’art. 189 al. 4 Cst. exclut en effet de porter devant le Tribunal fédéral les actes du Conseil fédéral, sauf exception prévue par la loi. Même s’il s’agit en l’espèce à proprement parler d’une omission (la non-soumission d’un objet au vote dans un certain délai), celle-ci concerne néanmoins un acte relevant de la compétence du Conseil fédéral. Or, en l’état du droit, la logique de l’art. 189 al. 4 Cst. exclut toute protection juridique concernant les compétences du Conseil fédéral en matière de droits politiques. Faute de disposition légale instaurant une exception à cette règle, le Tribunal fédéral ne peut entrer en matière sur des recours contre le déni de justice (art. 94 LTF) que constituerait un retard ou un refus injustifié d’ordonner la votation. A notre connaissance, la question ne s’est toutefois jamais posée, de sorte qu’il n’existe pas de jurisprudence en la matière.

4. Ecoulement des délais de l’art. 75a LDP

a. Règles applicables

33 A l’exception d’un motif de prolongation déterminé (al. 3^bis), l’art. 75a LDP ne contient aucune règle relative à l’écoulement des délais qu’il fixe. La LDP ne contient pas non plus de règle générale sur la computation

, la prolongation, la suspension et l’interruption des délais.

34 Selon le présent commentaire, la loi fédérale sur la procédure administrative

, qui contient des règles sur les délais (art. 20 ss PA), n’est pas applicable aux délais de l’art. 75a LDP. Certes, l’application de la PA à la matière des droits politiques fédéraux n’est pas exclue, même s’il ne s’agit pas d’une « affair[e] administrativ[e] » (art. 1 al. 1 PA) au sens strict. Certes également, on pourrait arguer que le Conseil fédéral (art. 1 al. 2 let. a PA) prend une décision (de portée générale) lorsqu’il fixe les objets d’une votation (art. 10 al. 1^bis LDP). L’acte sauvegardant les délais de l’art. 75a LDP n’est toutefois pas la fixation de l’ordre du jour d’une votation, mais bien le scrutin en lui-même, soit un acte d’une nature propre. Un scrutin n’étant pas assimilable à une décision administrative (cpr art. 5 PA), sa procédure n’est pas assujettie aux règles de procédure de la PA.

35 Pour les mêmes motifs, la Convention européenne sur la computation des délais

, qui s’applique à la computation des délais notamment « en matière […] administrative », ne nous semble pas régir les délais de votationsur une initiative ou sa mise en œuvre.

36 Dans ces circonstances et en l’absence de règle de droit édicté applicable, ce sont dans les principes généraux du droit qu’il convient à notre sens de rechercher des règles permettant de régir l’écoulement des délais de l’art. 75a LDP

.

b. Computation

37 Les trois délais de l’art. 75a LDP (al. 1, 2 et 3) sont des délais fixés en mois. Conformément à un principe général (cpr p. ex. art. 77 al. 1 ch. 3 CO, art. 142 al. 2 CPC, art. 110 al. 6 CP, art. 4 ch. 2 Convention européenne sur la convention des délais), ils se calculent en quantième : le délai expire le jour du dernier mois correspondant au jour où il a commencé à courir ou, faute d’une date correspondante, le dernier jour du dernier mois. Si le délai de 10 mois commence à courir le 22 décembre (dies a quo), il expire donc le 22 octobre (dies ad quem).

c. Prolongation

38 L’art. 75a al. 3^bis LDP prévoit expressément un motif de prolongation des délais des al. 1–3 : lorsque le délai commence à courir entre 10 et 3 mois avant le prochain renouvellement intégral du Conseil national, il est prolongé de 6 mois

.

39 Selon le présent commentaire, il faut y voir une réglementation exhaustive de la prolongation des délais de l’art. 75a LDP. Le silence de la LDP sur d’éventuels autres motifs de prolongation est en effet qualifié. A l’appui de cette conclusion plaident non seulement un argument a contrario en relation avec le texte de l’art. 75a al. 3^bis LDP, mais également la comparaison avec les délais de traitement fixés dans la LParl (art. 97 ss LParl), pour lesquels les motifs de prolongation sont aussi délimités de façon précise (art. 97 al. 2, 105 al. 1 LParl). Par ailleurs, si les travaux préparatoires ne réservent ni n’excluent expressément l’admissibilité d’autres motifs de prolongation, l’évolution générale des règles sur les délais de traitement et de votation

tend plutôt à démontrer que le cadre temporel est précisément défini par la loi et qu’aucune place ne subsiste pour d’autres motifs de prolongation. Enfin, du point de vue téléologique, le législateur a déjà pris en compte l’intérêt du Conseil fédéral à disposer de suffisamment de temps pour organiser la votation en accordant un délai relativement long, si on le compare au temps effectivement employé en pratique.

40 Aucune autre disposition ne réservant une prolongation des délais de l’art. 75a LDP, celle-ci est exclue, même si l’Assemblée fédérale et/ou le comité d’initiative y consentent

. C’est en effet un principe général qu’un délai légal ne peut être prolongé (p. ex. art. 144 CPC, art. 89 al. 1 CPP). Autre est en revanche la question de savoir si les délais de l’art. 75a LDP peuvent être suspendus.

d. Suspension

41 La prolongation de délai se distingue de la suspension de délai. Si toutes deux reportent l’échéance du délai, la prolongation allonge celui-ci, tandis que la suspension marque une pause dans son écoulement. Cela étant, si la personne ou l’autorité à laquelle un délai est imparti peut accomplir des démarches en vue de la sauvegarde du délai pendant la suspension, celle-ci s’apparente dans les faits à une prolongation, puisque les jours de suspension augmentent alors d’autant la durée du délai

. A l’inverse, lorsque le temps suspendu correspond à une période pendant laquelle l’accomplissement des démarches visant la sauvegarde du délai (en l’occurrence, l’organisation et la tenue d’une votation) est entravé, la suspension n’équivaut pas à une prolongation : le temps utile à disposition pour accomplir les démarches reste le même qu’initialement fixé par le délai.

42 La LDP ne contient aucune règle expresse – ni générale, ni propre à l’art. 75a LDP –, relative à la suspension des délais

. Selon le présent commentaire, dès lors que la réglementation de la prolongation des délais prévue à l’art. 75a al. 3^bis est exhaustive, une suspension de ces délais qui reviendrait dans les faits à prolonger ceux-ci est exclue.

43 En revanche, le silence qualifié de l’art. 75a LDP sur les motifs de prolongation de délai ne s’oppose à notre sens pas à admettre que la loi présente une lacune s’agissant de la (véritable) suspension des délais

. Contrairement à la question de la prolongation, le texte de l’art. 75a LDP, sans exclure ni réserver une suspension, n’en réglemente aucun aspect. Comme nous l’avons exposé, son objectif est de préserver un équilibre entre l’intérêt à préserver l’actualité d’une initiative et l’intérêt à donner au Conseil fédéral suffisamment de temps pour préparer matériellement et intellectuellement la votation et la tenir. Cet intérêt est en particulier au service de la garantie de la libre formation et de l’expression fidèle et sûre de la volonté populaire (art. 34 al. 2 Cst.). Or, si le Conseil fédéral ne dispose pas de ce temps ou que des scrutins ne peuvent prendre place dans le cadre temporel ordinaire (art. 2a ODP), cet équilibre est bouleversé. Enfin, rien n’indique une volonté historique du législateur d’exclure une suspension du délai dans certaines circonstances extraordinaires.

44 Il est difficile de combler de façon générale, modo legislatoris, une telle lacune en anticipant toutes les hypothèses et circonstances de suspension. Dans l’intérêt de la sécurité du droit, une révision législative dans ce sens serait préférable

. Une suspension des délais doit en tout état respecter les principes généraux d’activité de l’Etat (art. 5, 8 et 9 Cst.). Ainsi, elle ne peut pas avoir pour objectif ou pour effet de désavantager ou d’avantager une initiative par rapport à une autre : en tant que traitement différencié, elle doit reposer sur un motif objectif et sérieux et concerner de la même façon tous les objets se situant dans un même cadre temporel (art. 8 al. 1 Cst.). Elle doit de surcroît être apte et nécessaire à atteindre l’objectif visé (art. 5 al. 2 Cst.), soit permettre au Conseil fédéral de bénéficier utilement de l’entier du délai de 10 ou 16 mois pour organiser et tenir la votation.

45 Une suspension fondée sur la LDP ne peut dès lors entrer en ligne de compte que dans une situation entravant l’organisation et/ou la tenue de la votation. Cela peut par exemple être le cas lorsque le pays est en guerre, connaît une panne généralisée, voire lorsque des mesures de lutte sanitaire indispensables rendent impossible le vote et/ou le dépouillement. La seule survenance de ces circonstances n’est toutefois pas suffisante. Encore faut-il qu’elles entraînent effectivement et concrètementune entrave.

46 L’effet concret et la durée de la suspension devrait d’ailleurs dépendre du type d’entrave(s) : touche(nt)-elle(s) l’organisation de la votation, sa tenue ou les deux aspects ? A titre d’exemple, si un évènement (guerre, panne généralisée, pandémie, etc.) empêche la tenue d’un scrutin alors que le délai légal de votation est en train de toucher à sa fin, l’on peut retenir que ce délai est suspendu jusqu’à la prochaine date de scrutin possible. En revanche, la seule impossibilité de tenir une votation ne dispense pas les autorités de s’activer en vue de la préparation du prochain scrutin possible, lorsque les démarches préparatoires ne sont pas entravées. Ainsi, si un évènement empêche momentanément la tenue d’un scrutin, mais que le Conseil fédéral dispose encore de suffisamment de temps pour soumettre l’initiative au vote à une date ultérieure et qu’il en mesure de procéder aux démarches préparatoires à cette fin, il n’y a pas lieu de considérer que le délai est suspendu.

47 Une appréciation de la suspension pour 2 mois des délais de votation de l’art. 75a LDP ordonnée par le Conseil fédéral le 20 mars 2020 en réaction à la pandémie de Covid-19 (art. 1 al. 1 let. c Ordonnance du 20 mars 2020 sur la suspension des délais applicables aux initiatives populaires fédérales et aux demandes de référendum au niveau fédéral

) permet d’illustrer ce qui précède. Concrètement, cette suspension concernait seulement l’initiative « Pour une immigration modérée (initiative de limitation) », dont le délai légal de votation aurait dû arriver à échéance le 20 octobre 2020 et se trouvait dès lors prolongé jusqu’au 20 décembre 2020. Le Conseil fédéral avait initialement fixé la date de votation populaire sur cette initiative le 17 mai 2020, mais, toujours à cause de la pandémie de Covid-19, a annulé la tenue de ce scrutin et a exclu la tenue de votations populaires jusqu’au 31 mai 2020 (art. 2 al. 1 let. b Ordonnance sur la suspension des délais). Le 29 avril 2020 déjà, il a décidé que la votation aurait finalement eu lieu le 27 septembre 2020, soit encore dans le délai de 10 mois dès le vote de l’Assemblée fédérale.

48 Même si le Conseil fédéral a finalement été en mesure de respecter le délai de votation comme s’il n’avait pas prononcé de suspension, l’on peut, dans la perspective de potentielles futures situations de crise, se montrer critique envers la démarche qui consiste à suspendre « préventivement »

ce délai. Le 20 mars 2020, au moment de l’annulation du scrutin du 17 mai 2020, le Conseil fédéral disposait en effet encore de 7 mois pour planifier et organiser la tenue d’une nouvelle votation, laquelle pouvait avoir lieu dès après le 31 mai 2020, ce qui laissait à disposition une période de presque 5 mois (jusqu’au 20 octobre 2020) pour tenir la votation. Outre la date ordinaire du 27 septembre 2020 (art. 2a al. 1 let. c ODP), le Conseil fédéral avait la possibilité de fixer pendant cette période des dates de votation supplémentaires pour des motifs prépondérants (art. 2a al. 2 ODP). Dans ces circonstances, la suspension du délai pendant 2 mois n’était pas nécessaire et contrevenait pour cette raison au principe de proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.).

49 Selon l’interprétation proposée par le présent commentaire, une suspension des délais de l’art. 75a LDP qui resterait dans le cadre décrit ci-dessus ne nécessite pas de base légale supplémentaire, puisqu’elle peut se fonder sur la LDP, complétée de façon admissible

. Autre – et exorbitante à l’objet de ce commentaire – est la question de savoir si d’autres bases légales permettent de suspendre les délais en question.

e. Interruption

50 Les délais de l’art. 75a LDP s’écoulent en principe sans interruption jusqu’à l’accomplissement de l’acte qu’ils visent, c’est-à-dire la tenue d’une votation populaire (sur une initiative [al. 1–2], respectivement sur une modification constitutionnelle adoptée pour donner suite à une initiative [al. 3]).

51 Il faut toutefois réserver l’hypothèse – rare, mais pas exclue

– dans laquelle le scrutin en question est ultérieurement annulé. En pareille situation, il faut retenir qu’un nouveau délai (complet) de votation commence à courir. En d’autres termes, le scrutin annulé déploie alors l’effet d’un acte interruptif du délai initial de votation.

52 De même, lorsqu’une initiative est retirée à la condition qu’un contre-projet indirect entre en force (art. 73a al. 2 LDP), que le peuple rejette le contre-projet à l’issue d’une votation dont le résultat est validé (art. 15 LDP), faisant partir le délai de vote sur l’initiative de l’art. 75a al. 2 LDP, mais que le scrutin sur le contre-projet fait ultérieurement l’objet d’une « demande en révision » rétrospective, cette demande doit à notre sens interrompre le délai de vote sur l’initiative

.

B. Droit cantonal comparé

53 La plupart des cantons connaissent une réglementation des délais de votation sur les initiatives voire, lorsque ceux-ci doivent faire l’objet d’un vote, sur les projets de mise en œuvre des initiatives rédigées en termes généraux acceptées

. L’on distingue schématiquement trois systèmes :

54 Certains cantons fixent un délai de votation « absolu », i.e. qui court dès le dépôt ou le constat de l’aboutissement de l’initiative (art. 29–30 Cst./ZH

cum § 132, 137 GPR/ZH ; art. 28 al. 3 Cst./UR ; art. 64 Cst./OW ; art. 55 Cst./NW ; art. 119 al. 1, 124, 125 LEDP/FR ; art. 32 al. 1–2 Cst./SO ; § 24a IRG/BS ; § 29 Cst./BL ; art. 15 Cst./GR ; § 66 GPR/AG ; art. 82 al. 1 Cst./VD ; art. 33 al. 2, 100 al. 2 Cst./VS).

55 Dans d’autres cantons, le délai de votation est « relatif » : il court dès la fin du traitement de l’initiative par le parlement, à l’instar des délais de l’art. 75a al. 1 et 3 LDP (§ 35 al. 5, 79 al. 2 Cst./ZG

; § 81 al. 2, 82 al. 2, 83 al. 3 StWG/TG).

56 Enfin, quelques cantons ne connaissent pas de délai de votation. Ils peuvent en revanche impartir aux autorités des délais pour traiter l’initiative et/ou élaborer un projet de mise en œuvre (art. 59 al. 4 Cst./BE

cum art. 149 ss LDP/BE ; § 33 Cst./SZ ; art. 55 al. 3 Cst./AR ; art. 44 ss RIG/SG ; art. 62–63 Cst./GE ; art. 76 Cst./JU).

57 Plusieurs cantonscombinent par ailleurs des éléments de différents systèmes. Dans le canton de Lucerne par exemple, un délai de votation absolu de 6 mois régit l’initiative visant la révision totale de la constitution cantonale (§ 82l KRG/LU

, cpr § 82a en matière de référendum obligatoire et facultatif). A Schaffhouse et Neuchâtel, un délai de vote relatif (art. 77 al. 4 Wahlgesetz/SH ; art. 109 al. 4, 110 al. 5 LDP/NE) se double d’un délai absolu lorsque l’initiative vise la révision totale de la constitution cantonale (art. 79 Wahlgesetz/SH ; art. 108 al. 1 LDP/NE). Quant au canton du Tessin, il fixe un délai absolu de votation de 2 ans dès la publication de l’aboutissement de l’initiative (respectivement de 60 jours lorsque l’initiative porte sur la révision totale de la Constitution) et un délai relatif de 60 jours dès la conclusion des délibérations (art. 46, 90 Cst./TI).

58 Comme en matière de délais de traitement, il appartient au droit cantonal de déterminer si les délais de votation sont des délais contraignants ou d’ordre

. Certains cantons prévoient expressément, à certaines conditions, leur prolongation (art. 117 al. 2 LEDP/FR ; § 24a al. 1 et 4 IRG/BS ; art. 15 Cst./GR ; art. 82 al. 2 Cst./VD ; art. 33 al. 2 Cst./VS), voire leur suspension (§ 24a al. 3 IRG/BS). Au surplus, en l’absence de qualification expresse (ce qui est fréquent), la doctrine relève que la jurisprudence a plutôt tendance (dans le contexte des délais de traitement) à retenir qu’il s’agit de délais d’ordre.

III. COMMENTAIRE

A. Délai pour soumettre au vote une initiative (alinéa 1^er)

1. Objet (« soumettre une initiative au vote populaire »)

59 L’art. 75a al. 1 LDP impartit au Conseil fédéral un délai de 10 mois

dès le vote final de l’Assemblée fédérale sur l’initiative ou l’échéance des délais qui lui sont impartis pour ce faire pour soumettre au vote une initiative populaire.

60 L’objet du délai de l’art. 75a al. 1 LDP est ainsi la conduite d’une votation, c’est-à-dire d’une « procédure au cours de laquelle les [citoyennes et] citoyens actifs qui composent le corps électoral (peuple) décident de l’adoption ou du rejet d’une proposition »

, en l’occurrence d’une initiative populaire, sous la forme d’un scrutin.

61 Le délai concerne exclusivement la phase du processus d’initiative postérieure au traitement parlementaire

. En principe, l’Assemblée fédérale ordonne la soumission au vote d’une initiative populaire dans l’arrêté fédéral déclarant l’initiative valable et exprimant une recommandation à son sujet (art. 98, 100, 103 LParl). La situation dans laquelle les Chambres n’ont pas adopté d’arrêté fédéral relatif à l’initiative dans le délai imparti (art. 100, 103, 106 LParl) fait toutefois exception. Dans ce cas, il appartient exceptionnellement au Conseil fédéral de suppléer cette lacune en ordonnant le principe même de la votation (art. 106 LParl).

62 Dans un cas comme dans l’autre, il appartient ensuite au Conseil fédéral d’agir en vue du respect du délai de vote. En tant qu’autorité exécutive (art. 174 Cst.), il fixe le jour de la votation (art. 10 al. 1^bis LDP) et procède aux démarches préparatoires (art. 11 LDP) qui permettent aux cantons d’exécuter la votation sur leurs territoires respectifs (cf. art. 10 al. 2 LDP). En principe, il fixe les objets qui feront l’objet de la prochaine votation sous la forme d’un arrêté et délègue à la Chancellerie fédérale le soin de prendre toutes les mesures nécessaires pour la votation

.

63 Le délai est respecté lorsque la votation a effectivement lieu avant son échéance. La seule fixation de la date de la votation ne suffit donc pas encore à le sauvegarder. Si la votation a lieu et est ultérieurement annulée

, elle interrompt le délai. L’initiative doit alors à nouveau être soumise au vote (sous réserve de son retrait) et un nouveau délai de 10 mois commence à courir conformément à l’art. 75a al. 1 LDP.

64 Selon le présent commentaire, toutes les initiatives valables (art. 139 al. 3 Cst., art. 75 LDP) et qui ne sont pas retirées (art. 73–73a LDP) sont visées par le délai de l’art. 75a al. 1 LDP, y compris celles tendant à la révision totale de la Constitution fédérale (art. 138 Cst.)

. Les initiatives tendant à la révision totale de la Constitution (art. 138 al. 2 Cst.) ainsi que les initiatives rédigées en termes généraux (art. 139 al. 4 2^e phr. Cst.) doivent être soumises au vote du peuple, tandis que les initiatives rédigées de toutes pièces doivent être soumises au vote du peuple et des cantons (art. 139 al. 5 1^re phr. Cst.).

65 Compte tenu de l’obligation de les soumettre au vote simultanément aux initiatives auxquelles ils s’opposent (art. 139b Cst., art. 76 LDP)

, les contre-projets directs, c’est-à-dire les révisions constitutionnelles alternatives à l’initiative proposées par l’Assemblée fédérale, sont indirectement visés par le délai de votation de l’art. 75a LDP lorsque l’initiative est maintenue malgré leur adoption, même s’ils font l’objet d’un arrêté fédéral distinct de celui concernant l’initiative (cf. art. 101 al. 2 LParl). L’art. 75a al. 1 LDP ne fixe en revanche aucun délai de vote sur le contre-projet direct en tant que tel. Lorsque l’initiative est retirée et que seul le contre-projet direct subsiste, celui-ci n’est pas assujetti au délai de vote de 10 mois. De lege ferenda, un délai de vote similaire à celui de l’art. 75a al. 1 LDP éviterait qu’un retard substantiel ne fasse perdre sa raison d’être au contre-projet.

66 Les contre-projets indirects, qui proposent également une réglementation alternative à l’initiative, mais sous la forme d’un acte infra-constitutionnel qui ne se trouve pas nécessairement dans un rapport formel d’exclusion avec l’initiative

, ne sont pas non plus assujettis au délai de l’art. 75a al. 1 LDP. Si un référendum aboutit contre un contre-projet indirect, ni la Constitution, ni la loi ne fixent un délai dans lequel le vote doit avoir lieu. Lorsque l’initiative est maintenue malgré le contre-projet indirect, le Conseil fédéral a une pression pour soumettre celui-ci au vote rapidement, afin que le scrutin sur l’initiative, qui doit avoir lieu dans les 10 mois (art. 75a al. 1 LDP), ait lieu une fois le sort du contre-projet tranché. Cette pression fait en revanche défaut lorsque l’initiative est retirée, de façon définitive ou à la condition que le contre-projet indirect soit définitivement adopté (art. 73a al. 2 LDP).

2. Point de départ

a. Point de départ principal : terme effectif du traitement parlementaire (« vote final de l’Assemblée fédérale »)

67 Le délai de l’art. 75a al. 1 LDP commence en principe à courir à l’issue de la phase parlementaire de traitement de l’initiative, soit dès le vote final de l’Assemblée fédérale sur l’arrêté fédéral relatif à l’initiative (art. 81 al. 1 let. c LParl). Cet arrêté statue sur la validité de l’initiative (art. 1) et sur la recommandation de vote à son sujet (lorsqu’elle est rédigée de toutes pièces), respectivement sur son approbation

ou son rejet (lorsqu’elle est rédigée en termes généraux) (art. 2).

68 Le vote final sur l’arrêté fédéral relatif à l’initiative a lieu, le même jour dans les deux Chambres, lorsque le Conseil national et le Conseil des Etats ont pris des décisions concordantes sur l’initiative (art. 81 al. 1^bis LParl), après avoir chacun délibéré en première lecture (art. 74 LParl) et, cas échéant, avoir éliminé leurs divergences (art. 89 ss LParl)

.

69 Il se peut néanmoins que les Chambres ne parviennent pas à prendre de décisions concordantes sur l’initiative. Si l’une des Chambres rejette la proposition de conciliation concernant la recommandation de vote au sujet d’une initiative rédigée de toutes pièces, l’art. 98 al. 3 LParl précise que seul l’art. 2 de l’arrêté fédéral, concernant dite recommandation de vote, est biffé. Dans ce cas, il nous semble qu’un vote final sur l’arrêté (art. 81 al. 1 let. c LParl), concernant exclusivement la validité de l’initiative (art. 1) peut avoir lieu

.

70 Bien que cela nous semble plus être le fruit d’une omission corrigeable par une application analogique qu’un choix délibéré, à rigueur de texte, l’art. 98 al. 3 LParl ne concerne pas l’approbation ou le rejet d’une initiative rédigée en termes généraux (cpr « recommandation de vote », « proposition de conciliation »). La procédure d’élimination des divergences à ce sujet connaît une particularité : si l’une des Chambres décide pour une seconde fois de rejeter l’initiative, ce second refus est réputé définitif (art. 95 let. e LParl). Dans ce contexte, si l’on considère que le mécanisme de l’art. 98 al. 3 LParl n’est pas applicable, Nico Häusler relève que le texte de l’art. 81 LParl exclut un vote final sur l’initiative, puisqu’il suppose que les deux Chambres aient adopté l’acte soumis au vote final (art. 81 al. 1 let. c LParl), de surcroît en prenant des décisions concordantes à son sujet (art. 81 al. 1^bis LParl)

.

71 Or, si l’on s’en tient à la lettre de l’art. 75a al. 1 LDP, en l’absence de vote final, le délai de l’art. 75a al. 1 LDP commencerait à courir seulement à l’échéance des délais de traitement impartis à l’Assemblée fédérale (art. 103, 105 LParl). Une telle conclusion est toutefois contraire à la logique (systématique et téléologique) de l’article, qui veut qu’une décision finale de l’Assemblée fédérale fasse partir le délai de vote. Elle résulte vraisemblablement plus d’une omission, explicable par la quasi-absence de pratique relative au traitement des initiatives rédigées en termes généraux

, que d’un silence qualifié. Par conséquent, selon le présent commentaire, si la pratique renonce à appliquer par analogie l’art. 98 al. 3 LParl au rejet d’une initiative rédigée en termes généraux et à conduire un vote final sur la validité de l’initiative, le (second) refus d’un conseil scellant définitivement le sort de l’initiative (art. 95 let. e LParl) doit entraîner le départ du délai de l’art. 75a al. 1 LDP. En pareilles circonstances, il n’y a pas lieu d’attendre l’échéance du délai de traitement imparti à l’Assemblée fédérale (art. 103 al. 1, 105 LParl).

72 Enfin, malgré l’exigence selon laquelle le vote final a lieu une fois que les Chambres ont pris des décisions concordantes, il est possible que les Chambres prennent finalement des décisions divergentes lors de ce vote final, l’une acceptant l’arrêté fédéral contenant une recommandation et l’autre le refusant (art. 81 al. 3 LParl)

. Dans ce cas, les Chambres sont réputées avoir renoncé à donner une recommandation de vote, ce qui est contraire à leur obligation constitutionnelle de se prononcer (art. 139 al. 4 et 5 Cst.). Afin de préserver le droit des citoyennes et citoyens de se prononcer rapidement sur une initiative, cette situation n’en met pas moins définitivement un terme à la phase parlementaire et fait partir le délai de vote de l’art. 75a LDP, même si les délais de traitement parlementaire (art. 100, 103, 105 LParl) ne sont pas encore écoulés.

b. Point de départ subsidiaire : terme fictif du traitement parlementaire (« échéance des délais légaux réservés au Parlement pour examiner l’initiative »)

73 La fin effective du traitement parlementaire de l’initiative marque le point de départ du délai de vote sur l’initiative seulement si elle intervient dans les délais légaux de traitement parlementaire (art. 100, 103, 105 LParl)

. Si l’Assemblée fédérale ne parvient pas à traiter l’initiative, respectivement à prendre une décision concordante à son sujet dans les délais impartis, le Conseil fédéral est tenu d’ordonner la votation populaire sans attendre sa décision (art. 106 LParl).

74 Dans une telle situation, l’art. 75a al. 1 LDP dote le délai de vote sur une initiative d’un point de départ subsidiaire au vote final de l’Assemblée fédérale : l’échéance du délai légal de traitement parlementaire de l’initiative. Plutôt que la fin effective du traitement parlementaire, c’est alors sa fin fictive, intervenant par l’effet de péremption, qui marque le point de départ du délai de 10 mois. Ce système limite et rend prévisible la durée totale maximale (délai de traitement parlementaire [art. 100 ou 103 al. 1 LParl], cas échéant prolongé [art. 105 LParl] + délai de vote [art. 75a al. 1 LDP], cas échéant prolongé [art. 75a al. 3^bis LDP]) qui peut s’écouler entre le dépôt d’une initiative et le scrutin sur cette initiative

.

75 En matière d’initiative tendant à la révision totale de la Constitution, l’art. 96 LParl dispose seulement que l’Assemblée fédérale soumet l’initiative au vote du peuple, sans fixer expressément de délai à cette fin. A notre sens, il serait néanmoins contraire à la garantie des droits politiques (art. 34 al. 1 Cst.)

d’en inférer que l’Assemblée fédérale n’est pas tenue de traiter l’initiative dans un délai raisonnable. Comme le retient la majeure partie de la doctrine, l’Assemblée fédérale ne devrait en tout cas pas dépasser un délai de 2 ans, qui correspond à celui imparti pour le traitement des initiatives rédigées en termes généraux (art. 103 al. 1 LParl). Selon le présent commentaire, l’échéance d’un tel délai devrait en conséquence également marquer le point de départ subsidiaire du délai de l’art. 75a al. 1 LDP. A défaut, un retard ou un refus injustifié de l’Assemblée fédérale de traiter l’initiative aurait pour effet d’empêcher pour une durée indéterminée le vote sur l’initiative.

c. Point de départ complémentaire : arrêté du Conseil fédéral refusant ou révoquant la validation du résultat d’une votation (non écrit)

76 Comme on l’a vu

, il est envisageable qu’une votation portant sur une initiative soit annulée, ce qui provoque le départ d’un nouveau délai de votation au sens de l’art. 75a al. 1 LDP.

77 L’art. 75a LDP ne réglemente pas la question de savoir quel est le point de départ de ce nouveau délai de vote. Selon le présent commentaire, il faut y voir une lacune proprement dite, due au fait que le législateur n’avait pas anticipé cette question. Pour combler cette lacune, il convient à notre sens de tenir compte de la procédure suivie après l’annulation du scrutin, laquelle dépend à son tour des motifs ayant conduit à cette annulation

.

78 Ainsi, si une nouvelle procédure parlementaire au sujet de l’initiative a lieu

, les règles de l’art. 75a al. 1 sur le dies a quo

peuvent sans autre s’appliquer mutatis mutandis puisqu’un nouveau vote final devrait avoir lieu dans un délai déterminé.

79 Lorsque la procédure parlementaire n’est pas reconduite, il convient de déterminer si le délai recommence à courir dès la décision judiciaire annulant la votation ou, après l’annulation matérielle, dès l’arrêté du Conseil fédéral refusant ou révoquant

la validation du résultat (art. 15 LDP). Même si elle présente le risque que le Conseil fédéral tarde à agir, la seconde solution nous paraît plus adéquate. La validation est en effet l’acte qui constate de manière obligatoire et définitive le résultat de la votation. C’est avec son refus ou sa révocation que la procédure prend formellement fin. Au surplus, ce point de départ fait écho à l’art. 75a al. 2 LDP, dont le dies a quo est la date de la validation du résultat de la votation sur le contre-projet indirect et non la date du scrutin.

3. Durée (« dix mois »)

80 Le délai de vote sur une initiative de l’art. 75a al. 1 LDP court sur une durée de 10 mois, qui se compute en quantième

. Pour rappel, seules les démarches post-parlementaires, d’organisation matérielle et intellectuelle du scrutin, doivent être accomplies à ce stade.

81 Dès lors que le délai commence à courir dès le vote final de l’Assemblée fédérale lorsque celui-ci intervient dans les délais légaux de la LParl

, le Conseil fédéral ne bénéficie pas, en sus des 10 mois impartis par l’art. 75a al. 1 LDP, de l’éventuel solde du délai de traitement fixé par la LParl.

82 Compte tenu du calendrier des dates de votation à disposition (4 par année hors année électorale) (art. 2a ODP) et de l’obligation de fixer les objets d’une votation au minimum 4 mois en avance (art. 10 al. 1^bis LDP), le Conseil fédéral bénéfice en principe concrètement de 2 dates à choix pour soumettre l’initiative au vote

. Dans les faits, la moyenne du délai courant entre le vote final de l’Assemblée fédérale et le scrutin s’élève à environ 6,3 mois en ce qui concerne les initiatives ayant fait l’objet d’une votation depuis 2010 (hors cas de délai prolongé selon l’art. 75a al. 3^bis LDP).

83 A l’intérieur de ce délai, le Conseil fédéral est libre de faire usage du pouvoir d’appréciation que son statut d’autorité exécutive suprême de la Confédération (art. 174 Cst.) lui confère pour fixer la date de la votation sur une initiative. Il n’a pas à recevoir d’instruction de l’Assemblée fédérale à ce sujet. Il doit néanmoins préserver la libre formation et l’expression fidèle et sûre de la volonté populaire (art. 34 al. 2 Cst.), ce qui suppose qu’il exerce sa tâche en tenant compte de la complexité, du caractère contradictoire ou encore de la propension à animer le débat des différents objets à soumettre au vote

.

84 La durée du délai est prolongée de 6 mois qu’il commence à courir pendant une période déterminée avant le renouvellement intégral du Conseil national (art. 75 al. 3^bis LParl)

. Selon le présent commentaire, elle peut très exceptionnellement être suspendue.

B. Délai pour soumettre au vote une initiative conditionnellement retirée en cas de rejet du contre-projet indirect (alinéa 2)

1. Objet (« soumet[tre] l’initiative […] au vote [lorsque le contre-projet indirect est rejeté] »)

85 Comme celui de l’art. 75a al. 1 LDP, le délai de l’art. 75a al. 2 LDP a pour objet la soumission au vote d’une initiative. L’on peut en conséquence renvoyer aux développements qui précèdent sur cette notion

. L’art. 75a al. 2 LDP vise cependant le contexte spécial dans lequel le peuple rejette un contre-projet indirect, alors que le comité d’initiative avait retiré l’initiative à la condition que ce contre-projet n’échoue pas en votation populaire (art. 73a al. 2 LDP). Dans un tel cas, le retrait de l’initiative ne déploie aucun effet, puisque la condition à laquelle il est soumis ne s’est pas réalisée (art. 73a al. 3 LDP a contrario). Si le comité d’initiative ne décide pas finalement de retirer inconditionnellement l’initiative (art. 73 al. 1 LDP), les autorités restent tenues de soumettre celle-ci au vote.

86 Dans de telles circonstances, faire courir le délai de votation sur une initiative conditionnellement retirée à partir du vote final de l’Assemblée fédérale, comme le prévoit l’art. 75a al. 1 LDP, présenterait le risque que ce délai arrive à échéance avant que le sort du contre-projet indirect et, avec lui de l’initiative, soit scellé, compte tenu du délai de référendum de 100 jours (art. 141 al. 1 let. a Cst.) et de l’obligation d’annoncer une votation au minimum 4 mois en avance (art. 10 al. 1^bis LDP)

. C’est la raison pour laquelle l’art. 75a al. 2 LDP dispose que le délai commence seulement à courir à la date de validation du résultat de la votation rejetant le contre-projet indirect.

87 Le texte de l’art. 75a al. 2 LDP vise la soumission de l’initiative « au vote du peuple et des cantons ». Or, seule l’initiative rédigée de toutes pièces est soumise à une exigence de double majorité (art. 139 al. 5 Cst.). L’art. 75a al. 2 LDP nous semble pourtant également s’appliquer à l’initiative rédigée en termes généraux (soumise au vote du seul peuple). Selon l’opinion dominante, il n’est pas exclu d’opposer un contre-projet indirect à une telle initiative

. Par conséquent, il devrait également être admissible de retirer l’initiative de façon conditionnelle. Le texte de l’art. 73a LDP ne l’exclut d’ailleurs pas. Au surplus, les travaux préparatoires relatifs à l’introduction du retrait conditionnel de l’initiative ne démontrent pas une volonté de l’Assemblée fédérale d’exclure ce mécanisme en présence d’une initiative rédigée en termes généraux. Dans ce contexte, le texte restrictif de l’art. 75a al. 2 LDP nous semble seulement être le fruit d’une omission imputable au peu d’occurrences de l’initiative rédigée en termes généraux en pratique et au déroulement rapide des travaux législatifs.

88 S’agissant en revanche de l’initiative tendant à la révision totale de la Constitution, la doctrine majoritaire à ce jour exclut qu’ellecontienne des propositions matérielles

. Dans ce contexte, l’Assemblée fédérale ne peut proposer d’alternative à une telle initiative, y compris sous la forme indirecte, ce qui exclut un retrait conditionnel de l’initiative. La règle de l’art. 75a al. 2 LDP est dès lors sans pertinence pour ce type d’initiative.

89 Enfin, il faut relever que l’art. 75a al. 2 LDP, pas plus que la Constitution, ne soumet le vote sur le contre-projet indirect à un délai

. Selon le présent commentaire, le Conseil fédéral ne doit pas moins s’en tenir à un délai raisonnable pour préserver la garantie d’initiative (art. 34 al. 1 Cst.). En effet, plus le vote sur le contre-projet tarde, plus le vote qui devra avoir lieu sur l’initiative en cas de rejet de ce contre-projet tarde, ce qui peut vider l’initiative de sa substance. De lege ferenda, il conviendrait à notre sens, à tout le moins lorsque l’initiative a été conditionnellement retirée, de fixer un délai de vote sur le contre-projet indirect identique à ceux de l’art. 75a LDP (10 mois).

2. Point de départ

a. Point de départ ordinaire : validation exécutive du rejet du contre-projet indirect (« date de validation du résultat de la votation sur le contre-projet »)

90 Le délai de vote de l’art. 75a al. 2 LDP court dès la validation des résultats du scrutin rejetant le contre-projet indirect. Cet acte constitue un arrêté constatatoire du Conseil fédéral

. Il intervient seulement une fois que d’éventuels recours relatifs au scrutin, qui doivent être interjetés dans les 3 jours (art. 77 al. 2 LDP), ont été liquidés (art. 15 al. 1 LDP).

91 Faire partir le délai de l’arrêté de validation et non de la date du scrutin lui-même vise à éviter que le rejet du contre-projet indirect soit annulé alors que la votation sur l’initiative est en cours de préparation, voire a déjà eu lieu. Dès lors que l’effet de l’initiative dépend de l’échec du contre-projet indirect (art. 73a al. 3 LDP), ce mécanisme est indispensable du point de vue de la sécurité du droit et de la garantie de la libre formation et de l’expression fidèle et sûre de la volonté populaire (art. 34 al. 2 Cst.). On ne saurait en effet demander aux citoyennes et citoyens de se prononcer sur une initiative dont l’effet du retrait n’est pas définitivement tranché.

b. Point de départ extraordinaire : confirmation judiciaire rétrospective du rejet du contre-projet indirect (non écrit)

92 Selon le présent commentaire, si le scrutin sur le contre-projet indirect fait exceptionnellement l’objet d’un contrôle judiciaire « rétrospectif »

, i.e. postérieur à la validation des résultats selon l’art. 15 LDP, alors que le vote sur l’initiative n’a pas encore eu lieu, la protection de la libre formation et de l’expression fidèle et sûre de la volonté populaire (art. 34 al. 2 Cst.) ainsi que de la sécurité juridique imposent de surseoir à la votation sur l’initiative tant que le sort du scrutin sur le contre-projet indirect n’est pas tranché. L’art. 75a al. 2 LDP présente à cet égard une lacune à laquelle le législateur ne pouvait être attentif et que la voie de droit développée par le Tribunal fédéral impose de combler.

93 Si le scrutin sur le contre-projet est effectivement annulé, l’obligation des autorités de soumettre l’initiative au vote dépend désormais (à nouveau) du sort du contre-projet, de sorte que le délai de l’art. 75a al. 2 LDP est interrompu.

94 Si, au contraire, la demande d’annulation est rejetée, on peut se demander si le Conseil fédéral doit disposer d’un nouveau délai complet de 10 mois pour soumettre l’initiative au vote ou s’il faut tenir compte du délai déjà écoulé jusqu’à l’introduction de la demande en révision. Compte tenu de l’obligation d’annoncer l’objet d’une votation au moins 4 mois en avance (art. 10 al. 1^bis LDP) et du temps nécessaire pour organiser la votation, il nous semble plus adéquat de faire partir un nouveau délai complet de 10 mois. En d’autres termes, l’introduction d’une demande « en révision » du scrutin sur le contre-projet indirect interrompt le cours du délai de l’art. 75a al. 2 LDP

, tandis que le rejet de la demande marque le dies a quo d’un nouveau délai de votation.

95 Par comparaison, une fois qu’elle a eu lieu, la votation sur une initiative dont le retrait conditionnel n’a pas pris effet en raison de l’échec du contre-projet indirect est un motif qui devrait s’opposer à une annulation « rétrospective » du scrutin sur le contre-projet indirect. En effet, le Tribunal fédéral subordonne l’annulation d’un scrutin dans ce contexte à plusieurs conditions, dont la protection de la sécurité juridique

, laquelle serait atteinte dès lors que l’annulation du scrutin sur le contre-projet devrait entraîner celle du scrutin sur l’initiative.

c. Point de départ complémentaire : arrêté du Conseil fédéral refusant ou révoquant la validation du résultat d’une votation (non écrit)

96 Enfin, comme l’art. 75a al. 1 LDP

, en cas d’annulation du scrutin sur l’initiative (dont le retrait n’est pas entré en force en raison de l’échec du contre-projet indirect), l’art. 75a al. 2 LDP doit être complété en ce sens que, si la procédure parlementaire n’est pas renouvelée, l’arrêté du Conseil fédéral refusant ou révoquant la validation du résultat (art. 15 LDP) marque le point de départ d’un nouveau délai de vote de 10 mois sur l’initiative.

3. Durée (« dix mois »)

97 La validation du résultat du vote sur le contre-projet indirect fait courir un délai de vote de 10 mois. On ne déduit donc pas rétrospectivement du délai de vote la durée qui s’est écoulée entre le vote final de l’Assemblée fédérale sur l’initiative et le retrait conditionnel de celle-ci.

98 Tous les contre-projets indirects à la faveur desquels une initiative a été conditionnellement retirée étant entrés en force

, il n’est pas possible d’indiquer en pratique la durée moyenne d’organisation d’un scrutin postérieur au rejet du contre-projet indirect. Prima facie, dès lors qu’il s’agit dans ces cas également d’organiser une votation sur une révision constitutionnelle, il n’y toutefois a pas de raison qu’elle diffère sensiblement de la durée moyenne d’organisation du scrutin sur l’initiative dans un cas « ordinaire ».

C. Délai pour soumettre au vote la mise en œuvre d’une initiative conçue en termes généraux (alinéa 3)

1. Objet (« [soumettre au vote] la modification constitutionnelle […] afférente [à une initiative conçue en termes généraux] »)

99 Le délai de l’art. 75a al. 3 LDP porte également sur la conduite d’une votation populaire, dont les modalités sont les mêmes que les votations visées par l’art. 75a al. 1 et 2

, mais dont l’objet est la modification constitutionnelle qui fait suite à l’approbation d’une initiative conçue en termes généraux et non l’initiative elle-même.

100 L’art. 75a al. 3 LDP s’applique exclusivement aux modifications constitutionnelles ponctuelles faisant suite à des initiatives rédigées en termes généraux. Il ne vise donc pas la révision constitutionnelle totale élaborée à la suite d’une initiative acceptée dans ce sens (art. 138 cum 193 al. 1 Cst.), qui doit également faire l’objet d’un vote du peuple et des cantons (art. 140 al. 1 let. a Cst.)

.

101 Pour rappel, l’initiative conçue en termes généraux indique le sens d’une révision constitutionnelle souhaitée, sans formuler définitivement le texte de cette révision

. Si l’Assemblée fédérale l’approuve, elle élabore directement la révision constitutionnelle y afférente (art. 139 al. 4 1^re phr Cst.), qui doit refléter « strictement le contenu et les objectifs de l’initiative » (art. 104 al. 2 LParl). Si elle la rejette, elle la soumet au vote du peuple (art. 139 al. 4 2^e phr cum 140 al. 2 let. b Cst.). Si celui-ci l’approuve, l’Assemblée fédérale a l’obligation d’élaborer la révision constitutionnelle demandée par l’initiative (art. 139 al. 4 3^e phr. Cst.). S’agissant d’une révision constitutionnelle, la mise en œuvre élaborée par l’Assemblée fédérale est soumise au référendum obligatoire et doit être approuvée par le peuple et les cantons (art. 140 al. 1 let. a Cst.).

102 La mise en œuvre de l’initiative rédigée en termes généraux dans un délai raisonnable est protégée par la garantie des droits politiques (art. 34 al. 1 Cst.)

. Le délai de l’art. 75a al. 3 LDP se rapporte à la phase post-parlementaire de ce processus. Pour sa part, l’Assemblée fédérale dispose d’un délai de 2 ans à compter de l’approbation de l’initiative pour élaborer la révision constitutionnelle (art. 104 al. 1 LParl). La loi ne prévoit toutefois pas de mécanisme permettant de sanctionner un retard ou un refus de légiférer de l’Assemblée fédérale (cpr art. 189 al. 4 Cst.).

103 Conformément à une exigence constitutionnelle (art. 156 al. 3 let. b Cst.), la législation prévoit en revanche un mécanisme assurant qu’un arrêté soit pris sur la mise en œuvre lorsque seules des divergences entre les Chambres tiennent en échec son adoption par l’Assemblée fédérale. L’art. 104 al. 3 LParl dispose dans ce sens que « [s]i les conseils ne parviennent pas à s’entendre sur un projet commun de révision partielle, ou si l’un des conseils, ou les deux, rejettent le projet, les décisions qu’ils ont prises l’un et l’autre lors de la dernière délibération sont soumises au vote du peuple et des cantons ». Cette disposition s’applique lorsque les Chambres ont chacune adopté un projet d’arrêté

, mais que l’une d’elle rejette la proposition de la conférence de conciliation (cpr art. 93 al. 2 LParl) ou que l’une (ou les deux) rejette(nt) le projet de révision lors du vote final sur celui-ci (cpr art. 1 al. 3 LParl).

104 Lorsque l’une ou l’autre de ces situations survient, il revient au peuple et aux cantons de départager les projets adoptés par l’une et l’autre Chambre lors de leurs dernières délibérations de détail sous la forme d’un vote sur ces deux variantes

. Indépendamment de la question de savoir quel doit être l’objet exact ainsi que les modalités de ce vote, qui dépasse l’objet du présent commentaire, le délai de l’art. 75a al. 3 LDP devrait à notre sens également s’y appliquer, à tout le moins par analogie, dès lors qu’il en va d’un vote relatif à une modification constitutionnelle faisant suite à une initiative conçue en termes généraux.

2. Point de départ (« vote final de l’Assemblée fédérale »)

a. Point de départ ordinaire : terme effectif du traitement parlementaire (« vote final de l’Assemblée fédérale »)

105 Le délai de vote sur une modification constitutionnelle faisant suite à une initiative rédigée en termes généraux court dès le vote final de l’Assemblée fédérale (art. 81 LParl)

approuvant la révision en question (art. 75a al. 3 LDP). Ce dies a quo est valable également lorsque l’une ou l’autre Chambre refuse le projet d’arrêté visant la révision constitutionnelle lors de ce vote final (art. 104 al. 3 LParl).

106 En revanche, dans l’hypothèse où l’art. 104 al. 3 LParl s’applique à la suite du rejet par un conseil de la proposition de la conférence de conciliation, aucun vote final n’a lieu au sujet du projet d’arrêté de révision constitutionnelle. Dans ce cas, il convient à notre sens de combler une lacune de l’art. 75a al. 3 LDP en retenant que le délai de 2 ans court dès le vote conduisant au rejet de la proposition de conciliation

.

107 Compte tenu de l’absence de mécanisme permettant d’obliger l’Assemblée fédérale à adopter une révision constitutionnelle

et de l’absence de compétence propre du Conseil fédéral pour adopter lui-même celle-ci, le Conseil fédéral ne peut en toute logique pas non plus lors ordonner une votation sur un objet inexistant (cpr art. 106 LParl). C’est la raison pour laquelle, contrairement à l’al. 1er

, l’art. 75a al. 3 LDP ne prévoit aucun dies a quo subsidiaire.

b. Point de départ complémentaire : arrêté du Conseil fédéral refusant ou révoquant la validation du résultat d’une votation (non écrit)

108 Enfin, comme les votations sur les initiatives

, la votation sur la modification constitutionnelle mettant en œuvre une initiative rédigée en termes généraux est très exceptionnellement susceptible d’être annulée. Cas échéant, c’est à notre sens l’arrêté du Conseil fédéral refusant ou révoquant la validation du résultat (art. 15 LDP) qui marque le point de départ d’un nouveau délai de vote de 10 mois.

3. Durée (« dix mois »)

109 Comme pour les autres délais de l’art. 75a LDP

, le Conseil fédéral dispose d’une durée de 10 mois pour organiser et tenir la votation populaire. L’éventuel temps non employé par l’Assemblée fédérale sur le délai de 2 ans qui lui est imparti pour élaborer la révision constitutionnelle n’augmente pas le délai à disposition du Conseil fédéral.

110 Faute de pratique dans ce sens

, il n’est pas possible d’indiquer la durée moyenne du temps qui s’écoule en pratique entre le vote final de l’Assemblée fédérale et la votation. A nouveau, il n’y toutefois a pas de raison qu’elle diffère sensiblement de la durée moyenne d’organisation du scrutin sur l’initiative dans un cas « ordinaire ».

D. Prolongation des délais (alinéa 3^bis)

111 Tandis que les trois premiers alinéas de l’art. 75a fixent des délais de vote, l’al. 3^bis réglemente, à notre sens de façon exhaustive

, la prolongation de ces délais. Il subordonne celle-ci à la condition que le dies a quo du délai concerné (défini par les alinéas 1–3 dûment interprétés) intervienne pendant une période déterminée précédant le prochain renouvellement intégral du Conseil national, à savoir entre 10 et 3 mois avant l’élection.

112 Bien que cette disposition n’ait pas fait l’objet de commentaires lors de son adoption en 2014

, l’on comprend que sa ratio est de tenir compte du fait qu’une année électorale ne comporte pas 4, mais seulement 3 dates de votations populaires (art. 2a al. 3 ODP), ce qui restreint les dates à disposition du Conseil fédéral pour soumettre l’initiative au vote. On peut également imaginer une volonté de soulager la Chancellerie fédérale pendant cette période. Les critères ayant conduit à la délimitation de la période déterminante pour entraîner la prolongation nous sont en revanche inconnus. Par ailleurs, il faut relever que la nécessité de disposer de suffisamment de temps et de dates de votation en année électorale avait déjà été prise en compte lors de la fixation initiale à 9 mois du délai « ordinaire » de votation.

113 Le renouvellement intégral du Conseil national désigne l’élection tous les 4 ans de l’ensemble des députées et députés composant cette Chambre (art. 149 al. 2 Cst.), par opposition à une éventuelle élection de remplacement (art. 51 LDP) ou complémentaire (art. 56 LDP).

114 Le Conseil national est également intégralement renouvelé, avant l’expiration de la période de législature de 4 ans, si le peuple approuve le principe d’une révision totale de la Constitution (art. 193 al. 3 Cst.)

. La loi ne réglemente pas les modalités temporelles de ce renouvellement intégral ponctuel. Contrairement au renouvellement périodique, il présente un caractère imprévisible. Il n’est dès lors pas pris en compte par la règle selon laquelle il y a en principe 4 scrutins par année (art. 2a al. 1 et 3 ODP). Si nécessaire, il devrait par conséquent prendre place à une date de scrutin supplémentaire et non empiéter sur les autres objets qui doivent faire l’objet d’un vote. A notre sens, il n’est dès lors pas visé par l’art. 75a al. 3^bis LDP. Cela ressort d’ailleurs déjà du texte de la disposition, qui implique une périodicité en se rapportant au « prochain » renouvellement, et de sa logique, qui consiste à fixer la prolongation de délai en fonction d’une date prévisible.

115 Le renouvellement intégral périodique du Conseil national a lieu (tous les 4 ans), l’avant-dernier dimanche du mois d’octobre (art. 19 al. 1 LDP)

. La période déterminante pour la prolongation, entre 10 et 3 mois avant le renouvellement, court ainsi toujours d’un jour du mois de décembre de l’année précédant l’élection à un jour du mois de juillet de l’année électorale. Elle s’étend donc sur 7 mois.

116 Tous les délais qui commencent à courir pendant cette période sont automatiquement prolongés. Aucune décision du Conseil fédéral ou de l’Assemblée fédérale dans ce sens n’est nécessaire. La durée de la prolongation est de 6 mois, portant ainsi le délai total à 16 mois.

117 De lege ferenda, il sied de relever que ce système de prolongation automatique de même durée pour tous les délais commençant à courir entre 10 et 3 mois avant l’élection n’atteint pas son objectif présumé de permettre au Conseil fédéral de disposer d’autant de choix que d’ordinaire pour fixer la date de votation sur l’initiative

. Hors année électorale, le Conseil fédéral a en principe le choix entre 2 dates de votation pour soumettre l’initiative au vote. Or, le mécanisme de l’art. 75a al. 3^bis LDP ne préserve pas cet équilibre :

• Lorsque le délai de votation commence à courir juste avant la période de suspension (i.e. juste avant le jour déterminant du mois de décembre), le Conseil fédéral n’a qu’une seule date de votation à disposition. Si l’Assemblée fédérale avait par exemple procédé au vote final sur une initiative le dernier jour de sa session d’hiver 2022, soit le 16 décembre 2022, le délai de vote sur cette initiative n’aurait pas été prolongé, la période déterminante pour la prolongation débutant le 22 décembre 2022 compte tenu du renouvellement intégral du Conseil national le 22 octobre 2023. Le Conseil fédéral aurait en conséquence disposé d’un délai courant jusqu’au 16 octobre 2023 pour soumettre l’initiative au vote. Compte tenu de l’obligation d’annoncer une votation au minimum 4 mois en avance (art. 10 al. 1^bis LDP) et du calendrier des dates de scrutin concrétisant l’art. 2a ODP, le vote sur l’initiative n’aurait pu avoir lieu qu’à une seule date de votation, à savoir le 18 juin 2023.

• A l’inverse, lorsque le délai commence à courir pendant la période de suspension (i.e. jusqu’au jour déterminant du mois de juillet), ce ne sont plus 2, mais bien 3, voire 4 dates qui sont disponibles pour la votation. Si l’Assemblée fédérale adopte par exemple un arrêté sur une initiative le 17 mars 2023, le délai de vote sur l’initiative court jusqu’au 17 juillet 2024 compte tenu de la prolongation, ce qui laisse à disposition du Conseil fédéral les 3 dates suivantes pour fixer la votation : le 26 novembre 2023, le 3 mars 2024 et le 9 juin 2024. Si le vote final intervient le 16 juin 2023, le délai court jusqu’au 16 octobre 2024, offrant au Conseil fédéral la possibilité d’ordonner le vote le 26 novembre 2023, le 3 mars 2024, le 9 juin 2024 ou le 22 septembre 2024.

118 En d’autres termes, le système actuel n’empêche pas la perte d’une date de votation dans certaines circonstances et offre une, voire deux dates de votation supplémentaires dans d’autres circonstances. Cela étant, il faut relever que, pour les 4 initiatives qui ont été concernées par une prolongation du délai à ce jour, la durée moyenne entre le vote final et le scrutin s’élève à env. 10,3 mois

. Le système actuel n’a donc, pour l’heure en tout cas, pas conduit à des abus.

E. Délais de traitement de l’initiative : renvoi à la loi sur le parlement (alinéa 4)

119 L’art. 75a LDP se conclut par un renvoi à la LParl s’agissant du traitement d’une initiative par le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale ainsi que des délais y relatifs. Cette division de la matière est un choix historique du législateur

. Les délais de traitement parlementaire d’une initiative sont néanmoins déterminants pour l’application de l’art. 75a al. 1 LDP, dès lors que leur échéance constitue le point de départ subsidiaire du délai de vote sur une initiative.

120 Le traitement d’une initiative par le Conseil fédéral et l’Assemblée fédéral fait l’objet d’un chapitre complet (3) d’un titre (5) de la LParl (art. 96–106).

121 Comme on l’a vu

, l’initiative visant la révision totale de la Constitution n’est pas soumise à des délais exprès (art. 96 LParl). Elle n’en doit pas moins être traitée dans un délai raisonnable, qui ne devrait en tout cas pas dépasser 2 ans, par analogie avec ce qui est prévu en matière d’initiatives rédigées en termes généraux (art. 103 al. 1 LParl).

122 En matière d’initiative visant la révision partielle de la Constitution, l’art. 97 al. 1 let. a LParl impartit au Conseil fédéral un délai d’un an à compter du dépôt de l’initiative pour soumettre à l’Assemblée fédérale un projet d’arrêté fédéral ainsi qu’un message à son sujet. Le délai est prolongé de 6 mois si le Conseil fédéral élabore un contre-projet ou un projet d’acte en rapport étroit avec l’initiative populaire (art. 97 LParl).

123 L’Assemblée fédérale dispose pour sa part d’un délai de 30 mois dès le dépôt d’une initiative rédigée de toutes pièces pour décider si elle recommande de l’accepter ou de la rejeter (art. 100 LParl), respectivement de 2 ans dès le dépôt d’une initiative rédigée en termes généraux pour déterminer si elle l’approuve ou la rejette (art. 103 al. 1 LParl). Sur décision de l’Assemblée fédérale, ces délais peuvent être prolongés d’une année si l’un des conseils « a pris une décision sur un contre-projet ou un projet d’acte en rapport étroit avec l’initiative populaire » (art. 105 al. 1 LParl).

124 Au total, les délais suivants peuvent ainsi s’écouler entre le dépôt de l’initiative et le vote à son sujet :

En matière d’initiative rédigée de toutes pièces :

• Si l’Assemblée fédérale ne prolonge pas le délai de traitement en raison d’un contre-projet : 40 mois (30 mois de délai de traitement + 10 mois de délai de vote), voire 46 mois (40 mois + 6 mois de prolongation) si le délai commence à courir entre 10 et 3 mois avant le prochain renouvellement intégral du Conseil national.

• Si l’Assemblée fédérale prolonge le délai de traitement en raison d’un contre-projet : 52 mois (30 mois de délai de traitement + 1 an, soit 12 mois, de prolongation + 10 mois de délai de vote), voire 58 mois (52 mois + 6 mois de prolongation) si le délai commence à courir entre 10 et 3 mois avant le prochain renouvellement intégral du Conseil national.

En matière d’initiative rédigée en termes généraux :

• Si l’Assemblée fédérale ne prolonge pas le délai de traitement en raison d’un contre-projet : 34 mois (2 ans, soit 24 mois, de délai de traitement + 10 mois de délai de vote), voire 40 mois (34 mois + 6 mois de prolongation) si le délai commence à courir entre 10 et 3 mois avant le prochain renouvellement intégral du Conseil national.

• Si l’Assemblée fédérale prolonge le délai de traitement en raison d’un contre-projet (indirect) : 46 mois (2 ans, soit 24 mois, de délai de traitement + 1 an, soit 12 mois, de prolongation + 10 mois de délai de vote), voire 52 mois (46 mois + 6 mois de prolongation) si le délai commence à courir entre 10 et 3 mois avant le prochain renouvellement intégral du Conseil national.

125 S’agissant enfin de la mise en œuvre d’une initiative rédigée en termes généraux approuvée, le Conseil fédéral dispose également d’un délai d’un an à compter de l’approbation pour soumettre un projet et un message à l’Assemblée fédérale (art. 97 al. 1 let. b LParl), laquelle se voit impartir un délai de 2 ans dès l’approbation pour élaborer l’acte. Comme on l’a vu

, le non-respect de ce délai n’entraîne toutefois aucune conséquence concrète.

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Conseil fédéral, Message du 1.9.1993 concernant une révision partielle de la législation fédérale sur les droits politiques, FF 1993 III p. 405, consultable sous https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1993/3_445_405_309/fr (dernière consultation le 12.3.2023) (Message révision LDP 1993).

Conseil fédéral, Message du 9.4.1975 concernant une loi fédérale sur les droits politiques, FF 1975 I p. 1337, consultable sous https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1975/1_1317_1337_1313/fr (dernière consultation le 12.3.2023) (Message LDP).

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