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CYBERCRIME CONVENTION
ORDONNANCE SUR LE REGISTRE DU COMMERCE
- I. Historique des origines
- II. Contexte
- III. Commentaire au sens strict.
- Lectures complémentaires recommandées
- Bibliographie
- Matériaux
I. Historique des origines
1 La répartition actuelle des forêts et la structure du paysage en Suisse sont essentiellement dues au déboisement intensif de la forêt qui a débuté au Moyen-Âge et s'est poursuivi jusqu'au 19e siècle. Pendant plusieurs siècles, la forêt a été une source indispensable de matières premières et de nourriture et a servi différents intérêts d'exploitation, parfois contradictoires (notamment l'économie du bois, de la cueillette et du feu).
2 A la fin du 18e siècle et dans la première moitié du 19e siècle, le déboisement et la destruction de la forêt qui en résulte ont atteint leur apogée. L'industrialisation a entraîné une forte augmentation de la demande en bois. La séparation de la sylviculture et de l'agriculture et la professionnalisation qui en a résulté ont également contribué à l'intensification de l'exploitation du bois. La surexploitation massive de la forêt a fini par provoquer de graves catastrophes naturelles, notamment des inondations et des avalanches.
3 Malgré cette évolution inquiétante, la Constitution fédérale du 12 septembre 1848 ne contenait aucune disposition sur la sylviculture. Cela s'explique d'une part par le fait que la Constitution fédérale nouvellement créée était une « solution minimale » qui voulait laisser le plus de compétences possible aux cantons. D'autre part, les autorités et la population n'avaient pas conscience de l'urgence d'agir. La compétence législative en matière de sylviculture est donc restée pour l'instant du ressort des cantons. La législation forestière cantonale n'a toutefois guère réussi à empêcher le déboisement de la forêt. La plupart des textes législatifs n'étaient pas axés sur la protection de la forêt, mais sur la mise en place de barrières commerciales motivées par des considérations économiques.
4 Ce n'est qu'après les inondations dévastatrices survenues à l'automne 1868 dans les cantons du Tessin, des Grisons, de Saint-Gall, du Valais et d'Uri que la nécessité d'agir a été reconnue au niveau fédéral. Cette catastrophe naturelle est d'ailleurs qualifiée d'« événement décisif pour la création d'un pouvoir fédéral en matière forestière », voire d'« appel au réveil ».
5 C'est dans ce contexte que l'art. 24 aCst. a été introduit dans la Constitution fédérale du 29 mai 1874. L'al. 1 conférait à la Confédération le droit d'exercer la haute surveillance sur la police des eaux et des forêts en haute montagne et lui donnait en même temps une compétence législative de principe. L'al. 2 obligeait la Confédération à soutenir la correction et l'aménagement des torrents ainsi que le reboisement de leurs sources et à établir les dispositions de protection nécessaires à la conservation de ces ouvrages et des forêts déjà existantes. Le 24 mars 1876, la première loi sur la police des forêts a été promulguée sur la base de la norme constitutionnelle nouvellement créée. Cette loi visait la conservation quantitative de la forêt en interdisant dans une large mesure la réduction de la surface forestière. Malgré ces efforts, la loi sur la police des forêts n'a pas permis d'améliorer sensiblement la situation dans la pratique. Cela était dû en premier lieu aux déficits d'application dans les cantons de montagne, qui ne disposaient pas des moyens financiers et des ressources nécessaires pour mettre en place un service forestier.
6 En raison du manque de succès de la loi sur la police des forêts du 24 mars 1876 et des exigences croissantes de contributions fédérales pour les reboisements en dehors du domaine forestier fédéral, la limitation de la compétence fédérale à la haute montagne a finalement été supprimée lors de la modification de la Constitution du 11 juillet 1897. L'adaptation de la loi sur la police des forêts qui en a découlé est entrée en vigueur le 1er août 1898. L'importance de cette révision ne se limitait toutefois pas à l'extension du champ d'application géographique. Ainsi, le mandat de protéger également les forêts du Jura et du Plateau suisse était l'expression de la reconnaissance importante que « ces forêts, avec leurs fonctions différentes, font également partie intégrante des bases naturelles de la vie » et qu'elles doivent donc être conservées.
7 L'élargissement du champ d'application et la « variabilité beaucoup plus grande des conditions à réglementer » nécessitaient de nouvelles adaptations des bases légales. L'Assemblée fédérale a donc adopté le 11 octobre 1902 une révision totale de la loi sur la police des forêts. Les instruments d'encouragement ont été fortement développés par le biais de subventions fédérales, notamment pour soutenir les reboisements. Les ordonnances ont également joué un rôle important en définissant la notion de forêt et de défrichement et, à partir de 1965, en fixant de manière contraignante les conditions de défrichement. Ces mesures ont été efficaces, puisque la surface forestière a augmenté de plus de 40% en Suisse au cours du 20e siècle.
8 Dans la seconde moitié du XXe siècle, la situation a fortement évolué par rapport à l'époque de la promulgation de la loi sur la police des forêts en 1902. L'attention s'est portée sur le dépérissement des forêts, qui a fait son apparition dans la conscience politique dans les années 1980, sur la pression croissante exercée sur l'écosystème forestier par l'urbanisation croissante et sur la situation économique des entreprises forestières qui se détériorait en raison de la baisse des rendements. En outre, la population a pris davantage conscience des fonctions de la forêt en tant que protection contre les phénomènes naturels, habitat naturel et zone de loisirs. Par ailleurs, la politique a reconnu qu'une simple protection quantitative de la forêt ne suffisait pas pour préserver les fonctions de la forêt. Des mesures de conservation qualitative par le biais d'un entretien et d'une gestion actifs de la forêt sont devenues nécessaires.
9 A la lumière de ces nouveaux défis, la loi sur la police des forêts du 11 octobre 1902 a fait l'objet d'une nouvelle révision totale à la fin du 20e siècle. Le 4 octobre 1991, l'Assemblée fédérale a adopté la loi sur les forêts actuellement en vigueur. Celle-ci est entrée en vigueur le 1er janvier 1993, en même temps que l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992. Du point de vue du droit constitutionnel, la loi sur les forêts repose sur une base plus large que l'ancienne loi sur la police des forêts. Sous l'empire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, elle se fondait non seulement sur l'art. 24 aCst. mais aussi sur les art. 24sexies (protection de la nature et du paysage), 24septies (protection de l'environnement) et 31bis (défense nationale économique) aCst. La loi sur les forêts contient une réglementation complète des principes du droit forestier ; son entrée en vigueur a également marqué le passage d'une conception purement quantitative de la conservation des forêts à une conception renforcée par des éléments qualitatifs.
10 La loi sur les forêts a également constitué le point de départ de la nouvelle version de l'art. 24 aCst. dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale du 18 avril 1999. Conformément à l'objectif explicite de la révision, la disposition constitutionnelle devait simplement être mise à jour et remaniée sur le plan rédactionnel. La partie de l'art. 24, al. 1, aCst. qui concerne les forêts a été transférée dans l'actuel art. 77, al. 2, Cst. La notion de haute surveillance, qui comprenait également la compétence de légiférer sur les principes (supra, N. 5), a disparu du texte constitutionnel, tout comme celle de police des forêts. Dans une formulation moderne, la disposition stipule simplement que la Confédération fixe les principes relatifs à la protection des forêts. Les éléments de l'art. 24, al. 2, aCst. concernant les forêts se retrouvent à l'art. 77, al. 3, Cst. sous une forme linguistique adaptée. Les fonctions de la forêt déjà mentionnées à l'art. 1 LFo (fonctions de protection, d'exploitation et de bien-être) sont désormais également inscrites à l'art. 77, al. 1, Cst. et donc au niveau constitutionnel. La teneur de l'art. 24 aCst. en matière de police des eaux a été intégrée à l'art. 76 Cst.
11 L'art. 77 Cst. n'a subi aucune modification depuis l'entrée en vigueur de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, le 1er janvier 2000. En 2005, la Fondation Helvetia Nostra a déposé une initiative populaire intitulée « Sauver la forêt suisse » visant à modifier l'art. 77 Cst. Celle-ci visait notamment un renforcement de l'interdiction de défricher et une pratique de construction forestière proche de la nature. L'Assemblée fédérale n'est pas entrée en matière sur le contre-projet indirect soumis par la suite par le Conseil fédéral. Le comité d'initiative a alors déclaré le retrait de l'initiative populaire. Par la suite, des révisions partielles de la loi sur les forêts ont abouti sans nécessiter de modifications constitutionnelles (2012 : assouplissement de la politique forestière en matière de surface ; 2016 : amélioration de la prévention des dangers biotiques et du changement climatique, promotion de la filière bois, nouvelle réglementation de la formation forestière).
II. Contexte
A. Remarques préliminaires
12 Du point de vue thématique, l'art. 77 Cst. est rattaché à la section 4 « Environnement et aménagement du territoire ». Cette intégration montre déjà que la forêt ne doit pas être comprise isolément, mais « en concert avec les autres dispositions de cette section ». Il existe notamment des liens étroits avec la durabilité (art. 73 Cst.), la protection de l'environnement, de la nature et du patrimoine (art. 74 et art. 78 Cst.) ainsi qu'avec l'aménagement du territoire (art. 75 Cst.), d'autant plus que la loi sur les forêts s'appuie en partie sur ces dispositions constitutionnelles (supra, N. 9). En outre, l'art. 77 Cst. est également lié à la protection des eaux (art. 76, al. 3, Cst.) et à la pêche et à la chasse (art. 79 Cst.).
B. Durabilité (art. 73 Cst.)
13 L'art. 73 Cst. ancre expressément le principe de durabilité au niveau constitutionnel. Selon ce principe, la Confédération et les cantons s'efforcent d'établir durablement un rapport équilibré entre la nature et sa capacité de renouvellement, d'une part, et son exploitation par l'homme, d'autre part. Le principe de durabilité a été développé à l'origine dans le domaine de la sylviculture. C'est dans ce contexte qu'il a été mentionné pour la première fois (du moins implicitement) au niveau de la Constitution fédérale. Ainsi, l'art. 24 al. 2 aCst. (supra, N. 5) prévoyait que les « forêts déjà existantes » devaient être conservées. Comme la durabilité est désormais inscrite à l'art. 73 Cst. en tant que principe constitutionnel qui prime les dispositions du droit de l'environnement et de l'aménagement du territoire, on a pu renoncer à la mentionner à nouveau à l'art. 77 Cst. Le principe de durabilité continue donc de s'appliquer sans restriction au droit forestier. Il se manifeste par exemple dans l'obligation de conserver les forêts conformément à l'art. 1, al. 1, let. a, et à l'art. 3 LFo, et est expressément mentionné comme principe d'exploitation à l'art. 20, al. 1, LFo. Enfin, l'objectif principal de la « Politique forestière : objectifs et mesures 2021 - 2024 », approuvée le 26 mai 2021 par le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, est également de garantir une gestion durable des forêts.
C. Protection de l'environnement, de la nature et du patrimoine (art. 74 et 78 Cst.)
14 Comme la forêt fait partie de l'environnement naturel, la protection de l'environnement réglée à l'art. 74 Cst. se recoupe en partie avec le contenu de l'art. 77 Cst. Il existe des liens thématiques avec la protection de l'air et la protection contre les substances dangereuses pour l'environnement (art. 18 LFo). En outre, la forêt, en tant qu'habitat pour la faune et la flore, relève du domaine de réglementation de la protection de la nature et du paysage selon l'art. 78 Cst. (en particulier l'al. 4 sur la protection des espèces et des biotopes et l'al. 5 sur la protection des marais et des sites marécageux). Ces références croisées apparaissent également dans la législation d'exécution pertinente. Ainsi, la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage contient des dispositions sur la protection d'associations forestières particulières (art. 18, al. 1bis, LPN), sur l'exploitation forestière (art. 18c, al. 1, art. 19 et art. 23d, al. 2, let. a, LPN) et sur la végétation des rives (art. 21 LPN). Les ordonnances du Conseil fédéral sur les inventaires pour la protection des zones alluviales ainsi que des marais et des sites marécageux englobent également les forêts alluviales et les forêts marécageuses et servent ainsi à leur conservation.
15 Le rapport entre le droit forestier et la législation sur la protection de l'environnement, de la nature et des sites est entaché de certaines incertitudes. Jusqu'à présent, la jurisprudence ne s'est exprimée que de manière ponctuelle. Ainsi, le Tribunal fédéral a estimé que le droit forestier était lex specialis par rapport à l'art. 32d LPE (prise en charge des coûts d'assainissement des sites pollués). En se référant notamment à cet arrêt, la doctrine défend l'idée que le droit forestier prime en principe sur la législation relative à la protection de l'environnement, de la nature et du paysage. Toutefois, dans la mesure où la forêt doit être protégée dans sa fonction de biotope, les dispositions relatives à la protection des espèces et des biotopes primeraient. Selon le point de vue défendu ici, les dispositions du droit forestier et de la législation sur la protection de l'environnement, de la nature et du patrimoine s'appliquent en principe côte à côte, d'autant plus qu'il est parfois difficile de délimiter les dispositions qui relèvent du droit forestier. Les éventuels conflits de normes doivent être résolus dans le cadre de l'interprétation de la loi. Comme le Tribunal fédéral n'a pas motivé les considérations qui lui ont permis d'affirmer la primauté du droit forestier dans le cas concret, il n'est pas possible de tirer de l'arrêt, hormis le rapport entre le droit forestier et l'art. 32d LPE, d'autres conclusions sur le rapport avec la législation sur l'environnement et la protection de la nature et des monuments.
D. Aménagement du territoire (art. 75 Cst.)
16 L'art. 75 Cst. confère à la Confédération la compétence législative de principe en matière d'aménagement du territoire. Comme l'aménagement du territoire est important pour toutes les tâches de l'État ayant des effets sur le territoire, il a une fonction transversale. La forêt est également soumise à l'aménagement du territoire, comme le montrent l'art. 1 al. 2 let. a et l'art. 3 al. 2 let. e LAT, selon lesquels la forêt et ses fonctions doivent être protégées par des mesures d'aménagement du territoire.
17 Il existe une particularité concernant les plans d'affectation. Dans ce contexte, l'art. 18 al. 3 LAT prévoit que l'aire forestière est décrite et protégée par la législation forestière. Par conséquent, la forêt est exclue du plan d'affectation, qui couvre par ailleurs l'ensemble du territoire, et soumise à la place au régime de la législation forestière, sans pour autant être exclue du champ d'application du droit de l'aménagement du territoire. La constatation de la forêt est régie par l'art. 10 LFo. Selon cet article, quiconque justifie d'un intérêt digne de protection peut faire constater par le canton qu'une surface est une forêt (al. 1). En outre, lors de l'adoption et de la révision des plans d'affectation selon la LAT, une constatation de la forêt doit être ordonnée dans les régions où les zones à bâtir jouxtent la forêt ou doivent la jouxter à l'avenir (let. a) et en dehors des zones à bâtir où le canton veut empêcher une augmentation de la forêt (let. b).
18 On retrouve donc dans la loi sur les forêts différentes prescriptions relevant du droit matériel de l'aménagement du territoire, qui se réfèrent parfois aussi au plan d'affectation afin d'assurer une certaine coordination. Il convient de mentionner en premier lieu les art. 11 ss. LFo dans la section « Forêts et aménagement du territoire », qui règlent le rapport entre l'autorisation de défrichement et l'autorisation de construire (art. 11 LFo), l'affectation des forêts à une zone d'affectation (art. 12 LFo) ainsi que la délimitation des forêts et des zones d'affectation (art. 13 LFo). En outre, la loi sur les forêts se réfère au droit de l'aménagement du territoire à l'art. 5 al. 2 let. b (autorisation exceptionnelle de défrichement), à l'art. 10 al. 2 (constatation des forêts lors de l'adoption et de la révision des plans d'affectation) et à l'art. 17 (distance à la forêt).
III. Commentaire au sens strict.
A. Remarques préliminaires
19 L'art. 77 Cst. se divise en trois alinéas. Selon l'al. 1, la Confédération veille, au sens d'un objectif, à ce que la forêt puisse remplir ses fonctions de protection, d'exploitation et de bien-être. Dans ce but, et afin de garantir une certaine harmonisation du droit forestier, l'al. 2 attribue à la Confédération une compétence législative de principe. Enfin, l'al. 3 confère à la Confédération une compétence obligatoire en matière de promotion de la conservation des forêts.
B. Forêts
1. Définition qualitative et quantitative de la forêt
20 La Constitution fédérale ne précise pas comment il faut définir la notion de forêt utilisée à l'art. 77 Cst. Une définition légale correspondante se trouve toutefois dans la législation d'exécution à l'art. 2 LFo en relation avec l'art. Art. 1 OFo. Elle comprend des caractéristiques qualitatives et quantitatives et repose pour l'essentiel sur l'ancienne description juridique de l'ordonnance d'exécution du 1er octobre 1965 ainsi que sur la jurisprudence du Tribunal fédéral.
21 Les caractéristiques qualitatives découlent de l'art. 2, al. 1, LFo. Selon cet article, est considérée comme forêt toute surface couverte d'arbres ou d'arbustes forestiers et pouvant remplir des fonctions forestières. L'origine, le type d'utilisation et la désignation au registre foncier ne sont pas déterminants. La caractéristique déterminante de la notion est que la surface concernée doit être apte à remplir des fonctions de protection, d'exploitation ou de bien-être au sens de l'art. 1 al. 1 let. c LFo (infra, N. 30). Il suffit que la surface à évaluer remplisse l'une des fonctions susmentionnées. La présence d'un sol forestier caractéristique, d'une lisière et d'un climat interne à la forêt est un argument typique en faveur de l'existence d'une forêt. Enfin, l'art. 2, al. 2 et 3, LFo et l'art. 2 et 3 OFo définissent plus précisément la notion qualitative de forêt au moyen d'un catalogue positif et négatif, en incluant ou en excluant certains phénomènes.
22 Afin de simplifier et de schématiser quelque peu l'évaluation de la qualité de la forêt, notamment pour les petits peuplements, l'art. 2, al. 4, 1re phrase, LFo donne aux cantons la possibilité de concrétiser la notion qualitative indéterminée de forêt par des caractéristiques quantitatives. Les cantons peuvent donc fixer la largeur, la surface et l'âge à partir desquels une surface en croissance ainsi que la largeur et la surface à partir desquelles un autre peuplement est considéré comme forêt. Lors de cette fixation, ils doivent s'en tenir au cadre fixé par le Conseil fédéral à l'art. 1, al. 1, OFo (cf N. 23). Si les valeurs seuils ainsi fixées sont atteintes, l'accomplissement des fonctions forestières et donc la qualité de la forêt (sous réserve de circonstances exceptionnelles) sont considérés comme acquis. En revanche, si les valeurs ne sont pas atteintes, on ne peut pas conclure sans autre qu'il n'y a pas de forêt, mais il faut procéder à une évaluation sur la base des caractéristiques qualitatives (cf. également N. 25 ci-après).
23 Lors de la fixation des critères quantitatifs, les cantons doivent veiller à ce que ceux-ci ne vident pas de sa substance la notion qualitative de forêt, mais se contentent de la préciser. Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral est parti du principe que les surfaces boisées à partir d'une taille d'environ 500 mètres carrés, d'une largeur de 12 mètres et d'un âge de 15 ans sont régulièrement aptes à remplir des fonctions forestières. Il est donc contraire à la notion qualitative de forêt que les cantons se basent « de manière schématique et indifférenciée » sur les valeurs maximales mentionnées à l'art. 1, al. 1, OFo. Dans ce cas, les valeurs susmentionnées définies par le Tribunal fédéral s'appliquent en lieu et place des critères fixés par les cantons.
24 L'art. 2, al. 4, 2e phrase, LFo et l'art. 1, al. 2, OFo prévoient une réglementation spéciale, reprise dans la loi de la jurisprudence du Tribunal fédéral. Selon ces dispositions, un peuplement est toujours considéré comme forêt de par le droit fédéral, indépendamment de sa surface, de sa largeur ou de son âge, si le peuplement remplit dans une mesure particulière des fonctions de bien-être ou de protection. Si tel est le cas, les valeurs seuils ne s'appliquent pas d'emblée. En d'autres termes, les dispositions prévoient qu'en cas d'importance fonctionnelle particulière du peuplement, les critères quantitatifs ne doivent pas être pris en compte. Il s'agit notamment des petits boisements le long des cours d'eau (ripisylves selon l'art. 18 al. 1bis LPN) ainsi que de ceux qui revêtent une importance particulière en raison de leur composition (associations forestières rares selon l'art. 18 al. 1bis LPN). Sont également concernés les petits peuplements qui, en raison de leur situation, marquent particulièrement le paysage.
25 La réglementation spéciale doit donc garantir que, dans certaines conditions, des peuplements qui n'atteignent pas les critères minimaux cantonaux puissent être considérés comme des forêts. Dans ce cas, il ne suffit pas que les surfaces puissent remplir des fonctions forestières (cf. art. 2, al. 1, en relation avec l'art. 1, al. 1, let. b, LFo). Au contraire, selon le texte de la loi et de l'ordonnance, de tels peuplements n'acquièrent la qualité de forêt, au sens d'une qualification, que s'ils remplissent « dans une mesure particulière » des fonctions de bien-être ou de protection (supra, N. 24). Cette condition qualifiante ne s'applique toutefois pas à chaque fois que les critères cantonaux minimaux ne sont pas respectés : La réglementation spéciale n'est pertinente que si les critères minimaux cantonaux ont été fixés de telle sorte qu'ils précisent la notion qualitative de forêt au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral (supra, N. 23). Selon le Tribunal fédéral, cela doit toujours être nié lorsqu'un canton exploite pleinement et de manière indifférenciée vers le haut le cadre du droit fédéral. Dans de tels cas, le Tribunal fédéral ne limite pas son examen à la question de savoir si un peuplement remplit dans une mesure particulière des fonctions de bien-être ou de protection, mais se base sur les conditions qualitatives selon l'art. 2 al. 1 en relation avec l'art. art. 1, al. 1, let. b, LFo ; ceci en tout cas pour les surfaces boisées à partir d'une taille d'environ 500 mètres carrés, d'une largeur de 12 mètres et d'un âge de 15 ans (cf. supra, N. 23).
26 Enfin, la question de savoir dans quelle mesure l'exigence selon laquelle le boisement doit remplir « dans une mesure particulière » des fonctions de bien-être ou de protection pose des exigences plus élevées en matière de fonctions forestières par rapport à la notion qualitative de la forêt n'a pas été clarifiée jusqu'à présent. Il en va de même pour la question de savoir si l'art. 2, al. 4, LFo et l'art. 1, al. 2, OFo exigent que les fonctions de bien-être ou de protection soient effectivement remplies (comme le suggère le texte) ou si, comme pour l'art. 2, al. 1, LFo (supra, N. 21), l'aptitude à les remplir suffit déjà. Ces questions dépassent toutefois le cadre du présent commentaire de l'art. 77 Cst.
2. Notion de forêt dynamique et statique
27 La notion de forêt renonce à une délimitation spatiale. Au contraire, la forêt peut être créée partout, pour autant qu'une surface plantée d'arbres ou d'arbustes forestiers réponde aux caractéristiques qualitatives et quantitatives de la notion. L'extension de la forêt peut être volontaire ou involontaire. La forêt détermine « son champ d'application local et son objectif d'utilisation par sa propre force, en vertu du droit fédéral ». Si l'extension de la forêt va à l'encontre des plans d'affectation cantonaux et communaux, ces derniers sont évincés. C'est pourquoi la jurisprudence et la doctrine parlent d'une notion dynamique de la forêt. La notion dynamique de forêt est toutefois rompue à deux égards. Elle est remplacée, dans le cadre d'une constatation de forêt, par la notion statique de forêt dans les régions où des zones à bâtir jouxtent la forêt ou sont appelées à la jouxter à l'avenir (art. 10, al. 2, let. a, LFo) ou - en dehors des zones à bâtir - dans les régions où le canton veut empêcher une augmentation de la forêt (art. 10, al. 2, let. b, LFo). Dans le deuxième cas, les zones correspondantes doivent être désignées dans le plan directeur cantonal conformément à l'art. 12a OFo. Ensuite, les limites pertinentes de la forêt doivent être inscrites dans les plans d'affectation (art. 13, al. 1, LFo), avec pour conséquence que les nouveaux peuplements situés en dehors de ces limites ne sont pas considérés comme des forêts (art. 13, al. 2, LFo). Sur les surfaces correspondantes, l'élimination de tels boisements est par conséquent autorisée sans autorisation de défrichement.
C. Alinéa 1 : Objectif
28 Conformément à l'art. 77, al. 1, Cst., la Confédération doit veiller, au sens d'un objectif, à ce que les forêts puissent remplir leurs fonctions protectrice, productive et sociale. Contrairement à l'art. 24 aCst. qui était principalement axé sur la fonction protectrice, une « conception plus large de la fonction de la forêt » est désormais ancrée dans la Constitution (supra, N. 5). Cela concrétise en même temps l'orientation de la compétence législative de principe selon l'art. 77 al. 2 Cst. ou de la compétence d'exécution édictée sur cette base. Les objectifs fixés à l'art. 77 al. 1 Cst. doivent également être respectés dans le cadre de l'interprétation de la loi. En outre, cette disposition a un impact sur la définition de la propriété, dans la mesure où l'utilisation autorisée est décrite plus précisément (notamment dans la législation d'exécution). Même si, contrairement à l'art. 76, al. 1, Cst., le texte constitutionnel ne mentionne pas que la Confédération doit veiller à l'accomplissement des fonctions forestières « dans le cadre de ses compétences », l'art. 77, al. 1, Cst. ne confère pas à la Confédération de compétences supplémentaires par rapport à celles prévues aux al. 2 et 3.
29 La fonction protectrice de la forêt réside dans la protection des personnes ou des biens contre les phénomènes naturels, tels que les avalanches, les glissements de terrain, l'érosion et les chutes de pierres (cf. art. 1, al. 2, LFo). La fonction d'exploitation est notamment évoquée lorsque du bois est prélevé dans la forêt comme matière première à des fins de construction ou d'énergie. Ensuite, la forêt remplit une fonction de bien-être lorsque « par sa situation, sa structure, son peuplement et son aménagement, elle sert d'espace de détente à l'homme ». Cette dernière fonction se manifeste en outre par le fait que la forêt marque le paysage, protège des influences environnementales néfastes (par exemple du bruit), garantit la qualité et la quantité des réserves d'eau et offre un habitat aux animaux et aux plantes.
30 Les différentes fonctions de la forêt ne sont pas hiérarchisées, mais sont en principe équivalentes. Les cantons sont toutefois tenus d'assurer une gestion durable des forêts et d'édicter à cet effet des prescriptions en matière de planification et de gestion (art. 20, al. 1 et 2, LFo). En vertu de l'art. 18, al. 2, OFo, les documents de planification forestière doivent au moins préciser les conditions de la station ainsi que les fonctions de la forêt et leur pondération. Ainsi, malgré l'égalité de priorité des fonctions forestières, une priorité est fixée. Pour des raisons historiques et traditionnelles, la fonction protectrice revêt une importance déterminante (cf. art. 20, al. 5, LFo).
31 Enfin, le principe de conservation des forêts découle (au moins implicitement) des objectifs contenus dans l'art. 77, al. 1, Cst. Il est expressément mentionné à l'art. 77, al. 3, Cst. Alors que la conservation de la forêt était auparavant comprise dans le sens d'une protection quantitative de la forêt (supra, N. 5), elle est désormais comprise dans un sens plus large, incluant également la protection qualitative de la forêt. L'interdiction fondamentale de défricher selon l'art. 5 LFo reste centrale à cet égard. Il convient en outre de se référer à la législation d'exécution des art. 14 ss (protection contre les atteintes diverses) et 20 ss. LFo (Entretien et exploitation des forêts).
D. Alinéa 2 : Compétence législative de base
32 L'art. 77 al. 2 Cst. confère à la Confédération la compétence législative de principe en matière de protection des forêts. Cela s'est encore exprimé à l'art. 24, al. 1, aCst. par l'attribution à la Confédération du droit de haute surveillance sur la police des forêts (supra, N. 5). La question de savoir si et dans quelle mesure les deux formulations sont synonymes est controversée. Dans la doctrine, certains sont d'avis que le pouvoir de légiférer découlant de la haute surveillance correspond à la compétence de légiférer sur les principes, mais qu'il en découle également le pouvoir de faire appliquer le droit par la Confédération. Ailleurs, l'expression « haute surveillance » est interprétée de manière restrictive en ce sens que la Confédération ne peut faire usage de cette compétence qu'à titre subsidiaire, dans la mesure où la haute surveillance est nécessaire. Indépendamment de ces anciennes ambiguïtés terminologiques, il semble clair, selon le droit en vigueur, que la Confédération peut disposer de la compétence d'exécution en vertu de la législation (art. 46, al. 1, Cst.), même si celle-ci n'est plus expressément accordée par l'art. 77 Cst. Dans ce contexte, il convient notamment de se référer à l'art. 49, al. 1, LFo, selon lequel la Confédération surveille l'exécution de la loi sur les forêts et exécute les tâches qui lui sont directement confiées par la loi.
33 La compétence législative de principe permet à la Confédération d'édicter des prescriptions minimales sur le plan législatif dans le sens de l'objectif de l'art. 77, al. 1, Cst. et de veiller à l'harmonisation juridique nécessaire, tout en laissant aux cantons leur propre marge de manœuvre en matière de réglementation. Cela n'exclut toutefois pas que la Confédération puisse également créer des normes directement applicables et régler en détail des aspects jugés particulièrement importants. Dans certains domaines, la loi sur les forêts présente un contenu réglementaire à la fois large et profond . Elle contient par exemple des dispositions directement applicables au défrichement et à la constatation des forêts (art. 4 ss LFo) ainsi qu'à l'aménagement du territoire (art. 11 ss LFo). Lors de la création de la loi sur les forêts, la réglementation complète a été justifiée par le fait que la Constitution fédérale « place la responsabilité des forêts entre les mains de la Confédération », raison pour laquelle le législateur devait tenir compte de ce principe. Les aspects décisifs pour la conservation des forêts devaient donc être réglés dans la loi. Étant donné qu'au moment de l'adoption de l'art. 77 Cst. le degré de réglementation de la loi sur les forêts était déjà connu, il faut partir du principe que la formulation « principes relatifs à la protection des forêts » doit être comprise au sens large. Même si l'on devait considérer que le contenu de certaines dispositions va au-delà de la compétence de légiférer sur les principes, l'art. 190 Cst. s'opposerait à une non-application.
E. Alinéa 3 : Encouragement des mesures de conservation
34 L'art. 77, al. 3, Cst. consacre une compétence obligatoire de la Confédération en matière d'encouragement à la conservation des forêts. Les mesures doivent être axées sur la conservation quantitative et qualitative des forêts. Elles doivent donc servir à prévenir les dangers pour la forêt. L'aménagement concret des instruments de promotion est laissé à la législation d'exécution. On pense en premier lieu à l'octroi de subventions (art. 35 ss LFo), mais aussi aux mesures de prévention contre les organismes nuisibles (art. 27a LFo) et aux mesures d'adaptation au changement climatique (art. 28a LFo), ainsi qu'à l'encouragement de la formation, du conseil, de la recherche et de l'acquisition de bases (art. 29 ss LFo). Les limites découlent de la liberté économique selon l'art. 27 Cst. Ainsi, il est interdit à la Confédération d'exercer une influence sur l'économie forestière et l'économie du bois au moyen de mesures d'orientation de l'économie, car il n'existe pas de base constitutionnelle à cet effet, comme le prévoit par exemple l'art. 104, al. 2, Cst. pour l'agriculture. Ce n'est qu'en cas de catastrophe forestière ou de production exceptionnelle de bois qu'une dérogation est possible sur la base de l'art. 102, al. 2, Cst. ainsi que des art. 28 et 38a, al. 1, let. c, LFo.
35 La loi sur les forêts a entraîné un renforcement des subventions. Ainsi, les fonds fédéraux disponibles et les taux de contribution ont été augmentés, dans le but de garantir l'existence des entreprises forestières, qui devaient à leur tour assurer la conservation quantitative et qualitative des forêts. La loi sur les forêts prévoyait initialement un système complexe de subventions. Les indemnités et les aides financières étaient ensuite accordées en fonction des projets et de la capacité financière des cantons. Avec la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) le 1er janvier 2008, les tâches, les compétences et les flux financiers entre la Confédération et les cantons ont été désenchevêtrés autant que possible et de manière judicieuse. Désormais, le soutien aux cantons se fait en principe sous la forme de programmes pluriannuels avec conventions d'objectifs ainsi que de contributions globales et forfaitaires au lieu de subventions individuelles. Les conventions-programmes (contrats de droit public) entre la Confédération et les cantons servent d'instrument pour l'octroi des subventions (art. 46, al. 2, Cst.). La loi sur les forêts a également été modifiée en conséquence, notamment les art. 36 ss. LFo, selon lesquels les subventions doivent être accordées sur la base de conventions-programmes. Les dispositions légales correspondantes sont concrétisées sur le plan matériel aux art. 39 ss. OFo et, sur le plan formel, aux art. 46 ss. OFo. Les deux conventions-programmes « Forêt » et « Ouvrages de protection et données de base sur les dangers » ont été conclues sur la base de ces dispositions. La première convention-programme citée comprend les programmes partiels « Forêts protectrices », « Biodiversité en forêt » et « Gestion forestière ». L'octroi de subventions par voie de décision n'est plus prévu que dans des cas exceptionnels, lorsque le projet nécessite une évaluation au cas par cas par la Confédération (art. 36, al. 2, et art. 37a, al. 2, LFo) ou en cas d'événements extraordinaires (art. 37, al. 1bis, et art. 38a, al. 2, let. b, en relation avec l'al. 1, let. c, LFo).
A propos des auteurs
Martin Looser a étudié le droit à l'Université de Berne et a travaillé comme assistant scientifique dans différentes chaires à Berne et à Bâle. Aujourd'hui, il est partenaire chez ettlersuter Rechtsanwälte à Zurich et représente des particuliers, des organisations, des entreprises ainsi que la collectivité dans des affaires de droit public, notamment dans les domaines du droit de l'environnement, de la planification et de la construction, du droit de l'égalité des personnes handicapées ainsi que du droit des animaux. Il effectue en outre des expertises.
Alexander Lueger a étudié le droit à l'Université de Lucerne et a travaillé pendant plusieurs années dans une chaire de droit privé et de droit privé comparé. Depuis 2022, il est avocat chez ettlersuter Rechtsanwälte. Il exerce une activité de conseil et de contentieux en droit public, avec un accent particulier sur le droit de l'environnement, de la planification et de la construction, ainsi qu'en droit privé.
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Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20.11.1996, BBl 1996 I 1 ff., abrufbar unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1997/1_1_1_1/de, besucht am 4.10.2024 (zit. Botschaft BV 1996).
Botschaft zur Ausführungsgesetzgebung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) vom 7.9.2005, BBl 2005 6029 ff., abrufbar unter https://fedlex.data.admin.ch/eli/fga/2005/976, besucht am 4.10.2024 (zit. Botschaft NFA 2005).
Botschaft zur Änderung des Markenschutzgesetzes und zu einem Bundesgesetz über den Schutz des Schweizerwappens und anderer öffentlicher Zeichen («Swissness»-Vorlage) vom 18. November 2009, BBl 2009 8533, abrufbar unter https://fedlex.data.admin.ch/eli/fga/2009/1471, besucht am 4.10.2024 (zit. Botschaft «Swissness»-Vorlage 2009).