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- I. Historique
- II. Importance de la disposition
- III. Commentaire du texte de la norme
- Matériaux
- Bibliographie
I. Historique
A. Le scrutin majoritaire dans les circonscriptions uninominales
1 Jusqu'en 1918, tous les membres du Conseil national étaient élus au scrutin majoritaire - à la majorité absolue, dans un premier temps jusqu'à trois tours de scrutin. Après l'échec de deux tentatives d'introduction de la proportionnelle pour les élections au Conseil national en 1900 et 1910, la troisième initiative sur la proportionnelle a été acceptée par le peuple et les cantons le 13 octobre 1918, ancrant ainsi dans la Constitution le principe de l'élection du Conseil national selon le système proportionnel.
2 La loi fédérale de 1919 sur l'élection du Conseil national, qui mettait en œuvre la nouvelle disposition constitutionnelle, prévoyait déjà que dans les circonscriptions électorales qui ne devaient élire qu'un seul représentant, l'élection se faisait à la majorité relative. Cette réglementation spéciale pour les circonscriptions électorales uninominales, qui s'écarte du principe constitutionnel, correspondait à la proposition du Conseil fédéral ; elle a été maintenue avec l'adoption de l'art. 47 LDP en 1976 et reste en principe valable jusqu'à aujourd'hui. Le nouveau mode d'élection mixte du Conseil national a été appliqué pour la première fois lors des élections générales (anticipées) de 1919. Les cantons d'Uri, d'Obwald, de Nidwald, de Zoug et d'Appenzell Rhodes-Intérieures constituaient alors des circonscriptions électorales uniques. Dans le canton de Zoug, deux sièges sont à pourvoir au Conseil national depuis 1922 et trois depuis 1995. Le canton de Glaris est une circonscription électorale unique depuis 1971 et le canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures depuis 2003.
3 Outre l'élection à la proportionnelle, l'acceptation de l'initiative proportionnelle en 1918 a également ancré dans la Constitution la répartition des circonscriptions électorales correspondant aux frontières cantonales, encore en vigueur aujourd'hui : chaque canton et chaque demi-canton forme une circonscription électorale lors des élections au Conseil national. Avant 1918, la définition des circonscriptions électorales relevait de la compétence du Parlement et de nombreux cantons comportaient plusieurs circonscriptions.
4 Le système de répartition des sièges du Conseil national entre les circonscriptions électorales selon un nombre fixe, introduit lors de la création de l'Etat fédéral, n'a pas été touché par l'introduction du système proportionnel. Ainsi, jusqu'en 1963, un membre du Conseil national était élu pour 20 000 (ou 22 000 à partir de 1931 et 24 000 à partir de 1950) âmes de la population totale, chaque canton et demi-canton disposant toutefois d'au moins un siège au Conseil national depuis 1850 (ce que l'on appelle la garantie de siège). Jusqu'en 1963, la taille du Parlement dépendait donc du nombre total d'habitants et le nombre total de membres du Conseil national à élire variait d'une élection à l'autre. Ce n'est que depuis les élections de 1963 que le nombre de sièges au Conseil national est fixé à 200, répartis entre les cantons proportionnellement à leur population, chaque canton et demi-canton ayant toujours droit à au moins un siège.
5 En résumé, les cantons majoritaires en tant que circonscriptions électorales uniques sont le résultat de la garantie de siège pour chaque canton et demi-canton existant depuis 1850 ainsi que de la fixation des frontières cantonales en tant que limites des circonscriptions électorales lors des élections au Conseil national.
B. Élections tacites
6 La possibilité d'élections tacites, c'est-à-dire d'élections sans tour de scrutin lorsque le nombre de candidatures déposées dans le cadre de la procédure de proposition (également appelée procédure d'inscription ou procédure préliminaire) ne dépasse pas le nombre de sièges à pourvoir, était déjà prévue par la législation fédérale pour les cantons à représentation proportionnelle lors de l'introduction de l'élection à la proportionnelle, alors qu'elle était encore exclue dans les circonscriptions à un seul tour. L'art. 47 al. 2 LDP, qui permet aujourd'hui aux cantons majoritaires de prévoir dans leur droit cantonal la possibilité d'une élection tacite, n'a été introduit dans la LDP qu'en 1994 et remonte à la motion de la commission "Elections tacites dans les circonscriptions électorales uninominales". Aujourd'hui, chaque canton majoritaire peut prévoir ou interdire des élections tacites dans son droit cantonal en fonction de ses expériences et de ses besoins. Cette cantonalisation de la décision relative à la possibilité d'une élection tacite a été décidée après que trois (UR, GL, AI) des cinq cantons majoritaires (UR, OW, NW, GL, AI) ont rejeté avec véhémence la possibilité d'une élection tacite prévue par le droit fédéral lors de la procédure de consultation.
7 La procédure de proposition, qui permet l'élection tacite, devait initialement durer jusqu'au 30e jour avant l'élection, conformément au droit fédéral. Pour une meilleure coordination avec les votations populaires cantonales qui ont parfois lieu en même temps, la date limite de dépôt des candidatures a été avancée au 48e jour (7e lundi) avant l'élection, à la demande des cantons majoritaires, à partir du 1er janvier 2008.
8 Depuis 1995 et jusqu'à aujourd'hui, seuls les cantons majoritaires d'Obwald et de Nidwald connaissent la possibilité d'une élection tacite du Conseil national. Une telle élection n'a eu lieu qu'une seule fois depuis 1995, à savoir lors des élections générales de 1999 dans le canton d'Obwald.
9 Le canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures, qui est depuis 2003 une circonscription électorale unique, était de 1919 à 2003 un petit canton à la proportionnelle avec deux ou trois sièges. Durant cette période, environ la moitié des élections générales, et donc une fréquence supérieure à la moyenne, ont été des élections tacites. Cette situation n'est pas souhaitée politiquement, notamment en raison de la crainte de répercussions sur les élections intracantonales, raison pour laquelle le canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures a renoncé jusqu'à présent à prévoir la possibilité d'une élection tacite du Conseil national dans son droit cantonal.
C. Procédure d'inscription volontaire
10 Le 26 septembre 2014, l'art. 47 al. 1bis LDP a été adopté, qui permet aux cantons majoritaires ne disposant pas de bases légales pour une élection tacite d'introduire une procédure d'inscription volontaire. La modification de la loi remonte à l'interpellation n° 12.3291 "Simplification des élections au Conseil national dans les cantons à scrutin majoritaire" déposée par Andrea Caroni, alors conseiller national d'Appenzell Rhodes-Extérieures. Selon l'auteur de l'interpellation, les électeurs étaient très incertains quant aux données personnelles des candidats lorsqu'ils remplissaient les bulletins de vote vierges. Pour les candidats, la diffusion à grande échelle d'informations les concernant représente une charge financière importante. De plus, les Suisses de l'étranger sont trop peu informés dans le système actuel et sont donc désavantagés. Le Conseil fédéral a reconnu la nécessité d'agir, notamment en ce qui concerne les Suisses de l'étranger et leur besoin d'être informés par voie électronique sur les candidatures au Conseil national.
II. Importance de la disposition
A. Champ d'application du mode d'élection majoritaire
11 Les art. 47 ss. LDP s'appliquent dans les cantons qui, en raison de leur population, ne peuvent déléguer qu'une seule personne au Conseil national. Sur les 26 cantons, six (UR, OW, NW, GL, AR, AI) sont actuellement de tels arrondissements électoraux dits uninominaux, dans lesquels l'élection du Conseil national a lieu selon le système majoritaire des art. 47 ss. LDP.
12 Le champ d'application des dispositions relatives à l'élection au scrutin majoritaire va toutefois au-delà de l'élection du Conseil national dans les cantons à scrutin majoritaire. Ainsi, l'élection au scrutin majoritaire au sens des art. 47 ss LDP peut également avoir lieu lors d'élections complémentaires dans les cantons à représentation proportionnelle. LDP. C'est ce que prévoit l'art. 56, al. 3, LDP lorsqu'un membre du Conseil national quitte son poste en cours de mandat et que 1) le siège ne peut pas être repourvu par un remplacement, 2) le droit de proposition prévu à l'art. 56, al. 1 et 2, LDP n'est pas utilisé et 3) seul un siège est à repourvoir. Au vu de cette cascade, il n'est guère étonnant que les trois élections complémentaires organisées depuis 1919 n'aient jamais abouti à une élection majoritaire.
13 En outre, l'élection des membres du Conseil national dans les cantons à représentation proportionnelle a lieu selon le système majoritaire lorsqu'il n'y a pas de liste ou lorsque toutes les listes présentent un nombre de personnes inférieur au nombre de mandats à attribuer. Compte tenu du nombre croissant de candidats, la pertinence pratique de l'élection au scrutin majoritaire dans les cantons à représentation proportionnelle devrait rester faible à l'avenir.
B. Majorité malgré la proportionnalité constitutionnelle
14 Conformément à l'art. 149, al. 2, 1re phrase, Cst., les députés au Conseil national sont élus par le peuple au suffrage direct selon le principe de la proportionnalité. Les sièges du Conseil national sont répartis entre les cantons en fonction de leur population, chaque canton disposant d'au moins un siège.
15 Contrairement à l'art. 149, al. 2, 1re phrase, Cst., l'art. 47, al. 1, LDP prévoit, pour les cantons qui, en raison de leur faible population, n'ont qu'un seul siège à pourvoir au Conseil national, l'élection du ou des députés au scrutin majoritaire à la majorité relative. L'élection au scrutin majoritaire dans les circonscriptions uninominales est donc une exception prévue par la loi au principe constitutionnel de l'élection des députés au Conseil national au scrutin proportionnel. Toutefois, étant donné que les circonscriptions électorales uninominales en tant que telles sont, d'une part, la conséquence de la division des circonscriptions électorales prévue par la Constitution (chaque canton forme une circonscription électorale, cf. art. 149, al. 3, Cst.) et de la garantie de siège ancrée dans la Constitution (chaque canton dispose d'au moins un siège, cf. art. 149, al. 4, 2e phrase, Cst.) et que, d'autre part, il n'est pas possible d'organiser de manière judicieuse une élection proportionnelle dans les circonscriptions électorales uninominales - du moins à l'intérieur de celles-ci -, on peut également considérer que l'élection majoritaire dans les circonscriptions uninominales prévue par la loi est inscrite dans la Constitution. Par ailleurs, les art. 47 ss. LDP sont déterminants pour les autorités chargées d'appliquer le droit, conformément à l'art. 190 Cst. Il convient toutefois de noter ici que l'application de la procédure d'attribution biproportionnelle à l'ensemble des circonscriptions électorales ("double Pukelsheim") permettrait en principe d'élire tous les membres du Conseil national à la proportionnelle. Dans ce contexte, Weber se prononce pour une précision de l'art. 149, al. 2, 1re phrase, Cst. ou pour le passage à la procédure du double Pukelsheim.
16 Dans l'ensemble de la Suisse, les élections au Conseil national se déroulent selon un mode de scrutin mixte, qui contient des éléments du principe majoritaire et du principe proportionnel. La part des membres du Conseil national élus au scrutin majoritaire est actuellement de 3% (six députés sur 200), celle des cantons majoritaires de 23% (six cantons sur 26).
17 Lors de l'élection au scrutin majoritaire, les suffrages exprimés reviennent directement à des personnes déterminées et ne sont pas d'abord répartis sur des listes. Le scrutin majoritaire peut être qualifié de scrutin de personnalité (ou scrutin de personnes) dans la mesure où il encourage la sélection des députés selon des critères personnels et favorise l'élection de fortes personnalités. L'appartenance à un parti n'a pas la même importance dans le scrutin majoritaire que dans le scrutin proportionnel, comme le montre le fait que tous les membres du Conseil national des circonscriptions uninominales actuelles n'appartiennent pas au groupe actuellement le plus fort du parlement cantonal. Néanmoins, pour de nombreux électeurs, l'appartenance à un parti donné devrait également constituer un critère de vote décisif dans le cadre du scrutin majoritaire.
C. Égalité des droits électoraux et scrutin majoritaire
18 Les procédures électorales doivent être conçues de manière à garantir l'égalité des droits électoraux exigée par l'art. 34 Cst. et ses trois composantes, à savoir l'égalité de comptage, l'égalité des voix et l'égalité des résultats. L'égalité des valeurs de comptage exige que toutes les voix soient traitées formellement de la même manière lors du dépouillement. L'égalité de force ou de poids des voix garantit à chaque électeur que sa voix n'est pas seulement comptée, mais qu'elle est exploitée de la même manière que toutes les autres voix. L'égalité de valeur de succès doit enfin garantir que toutes les voix obtiennent le même succès, c'est-à-dire qu'elles contribuent matériellement et de la même manière au résultat de l'élection et qu'elles sont prises en compte dans la répartition des mandats. Elle impose de limiter au minimum le nombre de voix sans pondération et a en principe un caractère inter-circonscriptions. Selon le Tribunal fédéral, les procédures électorales doivent respecter le principe de l'égalité des droits électoraux, qu'il s'agisse d'une élection à la proportionnelle, à la majorité ou d'un système mixte. Selon le Tribunal fédéral, les trois éléments de l'égalité des droits électoraux doivent donc être garantis dans la mesure du possible, indépendamment du mode de scrutin. Alors que l'égalité des suffrages a un caractère absolu, certaines restrictions de l'égalité des voix et des résultats peuvent se justifier pour des raisons objectives.
19 Dans le cas du scrutin majoritaire, qui s'applique aux élections au Conseil national dans des circonscriptions uninominales, la personne qui obtient le plus de voix est élue. Toutes les voix attribuées à des personnes qui n'obtiennent pas la majorité des suffrages ne sont pas prises en compte dans la répartition des mandats et restent sans pondération. Lors d'élections au scrutin majoritaire, les voix obtenues par les candidats perdants ne peuvent pas, de par le système, avoir d'effet, ce qui constitue une atteinte à l'égalité des résultats. La non-prise en compte des voix des candidats perdants est une caractéristique essentielle du scrutin majoritaire, raison pour laquelle l'application par le Tribunal fédéral de l'égalité de la valeur du résultat aux procédures majoritaires et mixtes est jugée de manière critique par la doctrine.
20 Outre l'égalité des résultats, l'égalité des voix ne peut pas non plus être garantie dans toutes les circonscriptions électorales lors des élections au Conseil national. Cette dernière est notamment faussée par la garantie de siège accordée à chaque canton par l'art. 149, al. 4, 2e phrase, Cst. La force électorale des électeurs des circonscriptions uninominales peu peuplées est nettement plus grande que celle des électeurs des cantons les plus peuplés. La garantie de siège, et donc la distorsion de l'égalité des suffrages qui en résulte, est - tout comme la répartition des circonscriptions électorales en tant que telle - motivée par le fédéralisme et inscrite dans la Constitution elle-même. Elle doit donc être jugée conforme à la Constitution.
21 Même si le Tribunal fédéral s'est déjà référé à plusieurs reprises aux élections au Conseil national pour évaluer les systèmes électoraux cantonaux, il a confirmé la constitutionnalité du système mixte prévu aux art. 16 et suivants LNG. LDP, et en particulier sa compatibilité avec les exigences de l'égalité des droits électoraux, n'a jamais été examinée de manière approfondie. Il a toutefois précisé que la jurisprudence relative à la constitutionnalité des systèmes d'élection des parlements cantonaux ne pouvait pas être transposée telle quelle au niveau fédéral, car l'élection d'un député cantonal se distingue à plusieurs égards de celle d'un député au Conseil national. Le Tribunal fédéral a également souligné que la procédure d'élection du Conseil national est réglée dans les grandes lignes par l'art. 149 Cst. et a posé la question de savoir si l'art. 149 Cst. justifierait également, au sens d'une lex specialis, une restriction de l'art. 34 Cst. lors de l'élection du Conseil national. La doctrine se prononce unanimement en faveur de la spécialité de l'art. 149 Cst. par rapport à l'art. 34 Cst. et, dans cette mesure, de la conformité à la Constitution des restrictions de l'égalité des droits électoraux découlant de l'art. 149 Cst. Indépendamment de l'appréciation de la constitutionnalité, les autorités chargées d'appliquer le droit sont liées par la réglementation fédérale en vertu de l'art. 190 Cst. La manière dont la procédure d'élection du Conseil national, réglée dans les grandes lignes par la Constitution, est concrètement aménagée doit par conséquent être décidée par le législateur fédéral et constitue donc en fin de compte une question politique.
D. Tentatives de réforme
22 Compte tenu des atteintes à l'égalité des droits électoraux résultant du découpage actuel des circonscriptions électorales et du mode d'élection du Conseil national en vigueur, les milieux politiques ont déjà réclamé à plusieurs reprises le passage à l'élection des députés au Conseil national à l'échelle nationale selon le système du double Pukelsheim. En raison de la procédure d'attribution en deux étapes (attribution supérieure : répartition des sièges entre les partis au niveau national ; attribution inférieure : répartition des mandats entre les cantons proportionnellement à la force des partis participant à l'élection), le double Pukelsheim fonctionnerait également dans les circonscriptions électorales uniques, mais il y aurait un transfert de voix par-delà les frontières des circonscriptions électorales ou des cantons. Jusqu'à présent, toutes les interventions parlementaires ont été rejetées par le premier conseil saisi, qui a invoqué la position particulière des cantons en tant que circonscriptions électorales pour des raisons historiques et fédéralistes.
E. Droit comparé
23 Depuis 2003, les cantons d'Uri, d'Obwald, de Nidwald, de Glaris, d'Appenzell Rhodes-Extérieures et d'Appenzell Rhodes-Intérieures sont des circonscriptions électorales uniques. Même lors des élections générales de 2023, un seul membre du Conseil national sera élu dans ces cantons.
24 Dans les cantons d'Uri et d'Appenzell Rhodes-Intérieures, les électeurs sont en principe tenus de voter lors de l'élection du conseiller national. Une telle obligation de voter, inscrite dans la loi, est compatible avec le postulat du droit de vote libre. Une obligation de voter, c'est-à-dire une obligation de voter assortie d'une sanction, n'est toutefois pas prévue.
25 En principe, les cantons majoritaires actuels peuvent être divisés, sur la base des bases légales cantonales concrétisant la procédure d'élection du Conseil national, en un groupe sans possibilité d'élection tacite (UR, GL, AR, AI) et un groupe avec possibilité d'élection tacite (OW et NW).
1. Cantons majoritaires sans élections tacites
26 Les grandes lignes de la procédure d'élection du Conseil national dans les cantons qui ne disposent pas de bases légales pour l'élection tacite du Conseil national découlent du droit fédéral. Les dispositions cantonales applicables à titre complémentaire (cf. art. 83 LDP) concernent avant tout des questions d'organisation telles que la composition et les tâches des bureaux électoraux ainsi que la procédure de vote anticipé et de vote par correspondance (locaux de vote, emplacements et surveillance des urnes, matériel de vote, scrutin, motifs de nullité, détermination et publication des résultats), que les cantons sont tenus de régler en vertu des art. 7, al. 4, et 8, al. 1, LDP.
2. Cantons majoritaires avec élections tacites
27 Dans les cantons où l'élection est tacite, les dispositions susmentionnées doivent également être reprises du droit cantonal. A la différence des cantons sans possibilité d'élection tacite, une procédure d'inscription obligatoire (procédure de proposition) a lieu dans les cantons avec possibilité d'élection tacite ; elle dure de par le droit fédéral jusqu'au 48e jour avant l'élection à 12 heures, mais doit être réglée pour le reste dans le droit cantonal. Les dispositions cantonales relatives à la procédure d'inscription dans les deux cantons d'Obwald et de Nidwald correspondent dans une large mesure aux art. 21 ss. LDP, qui règlent la procédure d'inscription dans les cantons à représentation proportionnelle.
a. Canton d'Obwald
28 Le droit obwaldien règle la procédure de présentation des candidatures et l'élection tacite pour le Conseil national à l'art. 53a AG/OW. En vertu de cette disposition, le Conseil d'Etat invite les électeurs, huit semaines avant le dimanche de l'élection, à déposer des propositions de vote qui, conformément à l'art. 47, al. 2, LDP, peuvent être déposées jusqu'au 48e jour avant l'élection, à 12 heures.
29 Chaque proposition électorale doit être signée par au moins cinq électeurs domiciliés dans le canton. Le libellé de cette réglementation cantonale soulève la question de savoir si les Suisses de l'étranger qui ne sont pas domiciliés dans le canton, mais à l'étranger, ont également le droit de signer des listes électorales lors de l'élection du Conseil national dans le canton d'Obwald. De l'avis de l'auteure et du service juridique de la chancellerie d'État du canton d'Obwald, il faut répondre par l'affirmative au regard du droit supérieur. Ainsi, selon l'art. 40 al. 2 Cst., la Confédération est compétente pour légiférer sur les droits et les devoirs des Suisses de l'étranger, y compris en ce qui concerne l'exercice des droits politiques au sein de la Confédération. Selon l'art. 16 al. 1 LSE, les Suisses de l'étranger âgés de 18 ans révolus peuvent participer aux élections et aux votations fédérales. L'exclusion des Suisses de l'étranger du droit de vote et d'éligibilité est également réglée de manière exhaustive par le droit fédéral à l'art. 17 LSE. En conséquence, le droit obwaldien doit être interprété conformément au droit fédéral de manière à ce que les Obwaldiennes et Obwaldiens domiciliés à l'étranger soient en principe également autorisés à signer des listes électorales pour l'élection du Conseil national. Le droit de vote actif des Suisses de l'étranger, donné par le droit fédéral, ne peut pas être limité par la réglementation cantonale de la procédure d'inscription. Le fait que les Suisses de l'étranger aient également le droit de signer des listes électorales dans les cantons à représentation proportionnelle plaide d'ailleurs en faveur de cette interprétation du droit cantonal. Il n'y a pas de raisons objectives pour une réglementation différente du droit de signature des Suisses de l'étranger dans les cantons à scrutin majoritaire avec élection tacite.
30 La liste de candidature doit mentionner le nom, le prénom, la profession et l'adresse du candidat ; si nécessaire, l'année de naissance doit être indiquée. Chaque candidat doit confirmer par écrit qu'il accepte la proposition de vote. En l'absence de confirmation, son nom est biffé. Si une seule candidature valable est annoncée jusqu'à la clôture des inscriptions électorales le 48e jour avant l'élection, le Conseil d'Etat déclare la personne inscrite élue.
b. Canton de Nidwald
31 Dans le canton de Nidwald, l'élection tacite au Conseil national est régie par l'art. 2 EG LDP/NW. En ce qui concerne les conditions de validité d'une candidature et donc les exigences posées à une proposition électorale, l'art. 2 al. 3 EG LDP/NW renvoie à l'art. 60 WAG/NW. Selon cet article, une proposition de candidature doit être signée par au moins cinq citoyens actifs, avec indication de leurs propres nom, prénom, année de naissance et adresse de domicile. Chaque citoyen(ne) actif(ve) ne peut cosigner qu'une seule proposition électorale par élection.
32 Selon la Constitution cantonale, la citoyenneté active comprend toutes les personnes qui possèdent la nationalité suisse, sont légalement établies dans le canton, ont atteint l'âge de 18 ans et ne sont pas privées du droit de cité actif par la législation. Comme dans le canton d'Obwald, la réglementation cantonale relative à la procédure de dépôt des candidatures pourrait être comprise, d'après son libellé, comme excluant les Suisses de l'étranger qui ne sont pas légalement établis dans le canton du droit de signer des candidatures pour les élections au Conseil national. Selon l'avis de l'auteure, déjà exprimé à propos de la réglementation obwaldienne, et selon l'avis du chancelier de Nidwald, une telle réglementation cantonale ne serait toutefois pas compatible avec le droit fédéral supérieur, qui accorde aux Suisses de l'étranger le droit de vote aux élections du Conseil national. Le chancelier de Nidwald a ensuite souligné que la Constitution cantonale et la loi cantonale sur les élections et les votations régissaient en principe les élections (et les votations) cantonales. Le législateur cantonal n'avait pas l'intention de restreindre le droit de vote des Suisses de l'étranger aux élections du Conseil national par le renvoi de l'art. 2 al. 3 LDP. Comme dans le canton d'Obwald, les Suisses de l'étranger ont donc également le droit de signer des listes de candidats dans le canton de Nidwald.
33 Les candidates et candidats doivent être désignés sur la liste de candidature par leurs nom, prénom, profession, année de naissance et adresse. Chaque personne proposée doit confirmer par écrit sur la proposition de vote qu'elle accepte une éventuelle élection. Le bureau de vote cantonal vérifie la légitimité des personnes proposant des candidats et la capacité électorale des personnes proposées. Les propositions de vote déposées par des personnes non autorisées doivent être éliminées ; les noms des personnes proposées qui n'ont pas la capacité électorale doivent être biffés. Si une seule candidature valable est annoncée jusqu'au 48e jour avant l'élection à 12 heures, le Conseil d'Etat déclare cette personne élue.
3. Procédure d'inscription volontaire
34 Seul le canton de Glaris connaît actuellement une procédure d'inscription volontaire et la publication des candidatures au sens de l'art. 47 al. 1bis LDP. Dans le canton de Glaris, les candidats à une fonction publique peuvent annoncer leur candidature au Conseil national à la chancellerie d'Etat du canton de Glaris au plus tard le huitième lundi précédant le jour de la votation. Outre la fonction visée, il convient de communiquer à la Chancellerie d'Etat le nom, le prénom, le sexe, la date de naissance, le lieu d'origine (y compris l'appartenance cantonale), la profession et le domicile (y compris le code postal). La candidature doit ensuite être confirmée par signature. Par la suite, la Chancellerie d'Etat veille à ce que les électeurs soient informés de manière adéquate des candidatures annoncées dans le délai imparti, en règle générale par une publication sur le site Internet du canton. Malgré la procédure d'inscription volontaire, toutes les personnes éligibles peuvent être élues à l'occasion du scrutin.
III. Commentaire du texte de la norme
A. Procédure d'élection au scrutin majoritaire (al. 1)
1. Les circonscriptions électorales dans lesquelles un seul membre du Conseil national doit être élu (circonscriptions uninominales ; cantons à scrutin majoritaire)
35 Les cantons constituent les circonscriptions électorales pour l'élection du Conseil national. Les anciens demi-cantons sont également inclus dans la notion de cantons. Les 200 sièges du Conseil national sont répartis entre les cantons en fonction de leur population, chaque canton disposant d'au moins un siège. Le critère déterminant est la part des cantons dans la population résidente permanente de la Suisse, c'est-à-dire y compris les résidents étrangers qui n'ont pas le droit de vote et également les mineurs. En revanche, le nombre de Suisses de l'étranger ayant le droit de vote dans chaque canton n'est pas pris en compte. En se basant sur les chiffres de la population résidante permanente et en tenant compte de la garantie de siège de chaque canton, le Conseil fédéral détermine de manière contraignante le nombre de sièges attribués à chaque canton lors du renouvellement intégral du Conseil national suivant.
36 Les cantons dont la population résidante permanente est relativement faible se voient attribuer, uniquement ou en raison de la garantie de sièges, au moins un siège au Conseil national qui, conformément à l'art. 47, al. 1, LDP, doit être pourvu au scrutin majoritaire. Les cantons d'Uri, d'Obwald, de Nidwald, de Glaris, d'Appenzell Rhodes-Extérieures et d'Appenzell Rhodes-Intérieures seront des circonscriptions électorales uninominales ou des cantons à la majorité lors des élections de renouvellement général de 2023. Or, les chiffres de la population résidante permanente des cantons d'Uri, d'Obwald, de Glaris et d'Appenzell Rhodes-Intérieures sont inférieurs à l'indice de répartition, ce qui signifie, d'une part, que ces cantons ne recevraient rien sans garantie de siège et, d'autre part, que la population résidante de ces cantons serait surreprésentée au Conseil national, ce qui porterait atteinte à l'égalité des suffrages.
2. Toute personne éligible
37 Contrairement aux cantons de Prozporz, il n'y a pas de listes (de partis) lors de l'élection au scrutin majoritaire. Il est en principe possible de voter pour toute personne éligible. Selon l'art. 143 Cst., toutes les personnes ayant le droit de vote sont éligibles au Conseil national. Conformément à l'art. 136 al. 1 Cst., ont le droit de vote tous les Suisses et Suissesses âgés de 18 ans révolus et qui ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d'esprit. Sont considérées comme interdites du droit de vote et d'éligibilité les personnes qui, en raison d'une incapacité durable de discernement, sont placées sous curatelle de portée générale ou représentées par un mandataire pour cause d'inaptitude. Sont également éligibles aux élections du Conseil national les Suisses de l'étranger qui ont 18 ans révolus et qui ne sont pas exclus du droit de vote. Une inscription auprès de la représentation suisse à l'étranger au sens de l'art. 19 al. 1 LSE n'est pas nécessaire à cet effet. Seule l'exercice du droit de vote par les Suisses de l'étranger, et non l'éligibilité, est subordonné à l'inscription.
38 Le droit de vote et d'éligibilité en matière fédérale, ainsi que l'éligibilité aux élections du Conseil national, sont régis de manière exhaustive par le droit fédéral. Les cantons ne sont pas autorisés à prévoir d'autres conditions d'éligibilité - comme par exemple une limite d'âge ou une condition de domicile en Suisse ou dans le canton - ou à déroger d'une autre manière aux exigences du droit fédéral.
39 Pour les cantons majoritaires qui prévoient la possibilité d'une élection tacite dans leur droit cantonal (actuellement NW et OW), il convient de préciser, en ce qui concerne l'éligibilité, que toute personne éligible peut être proposée à l'élection. Toutefois, si plusieurs personnes sont proposées valablement et dans les délais et que l'élection tacite est donc exclue, il n'est possible de voter, lors du scrutin, que pour les personnes proposées dans les formes et les délais et dont le nom est préimprimé sur le bulletin de vote (ce qu'on appelle le numerus clausus). Les votes portant sur des candidatures non préimprimées ne sont pas valables. Il existe à cet égard un alignement sur le mode de scrutin proportionnel.
40 Il ne faut pas confondre l'éligibilité et l'incompatibilité. L'incompatibilité signifie qu'une personne ne peut pas exercer simultanément deux fonctions officielles ou une fonction officielle et une activité privée déterminée. Une personne qui exerce une fonction incompatible avec une fonction déterminée peut tout à fait être éligible à cette fonction. Une fois élue à la fonction, elle doit toutefois renoncer à l'une des fonctions incompatibles.
3. Majorité relative
41 Dans les cantons à majorité, le candidat qui obtient le plus de voix est élu. L'élection a donc lieu à la majorité relative des voix en un seul tour. Contrairement à l'élection à la majorité habituelle en Suisse, avec une majorité absolue au premier tour et une majorité relative au deuxième tour, l'élection du Conseil national dans des circonscriptions uninominales ne requiert pas la majorité des voix, mais "seulement" le plus grand nombre de voix valables au premier et unique tour.
42 Ce scrutin majoritaire atypique avec majorité relative à un tour s'explique par la volonté de l'État fédéral d'organiser les élections au Conseil national en une seule fois dans toute l'Allemagne.
4. Tirage au sort en cas d'égalité des voix
43 Si deux personnes éligibles ont obtenu le même nombre de voix, l'élection ou la non-élection est décidée par tirage au sort. Même si les élections au Conseil national sont des élections fédérales, le tirage au sort dans le canton concerné doit être ordonné par le gouvernement cantonal et non par le Conseil fédéral. Le droit cantonal détermine quelle autorité cantonale procède au tirage au sort sur ordre du gouvernement cantonal. Le tirage au sort doit effectivement garantir aux deux candidats la même probabilité (50%-50%) d'être élu et doit en principe être effectué manuellement. L'utilisation de moyens techniques pour le tirage au sort est soumise à l'approbation préalable du Conseil fédéral.
44 L'élément de hasard inhérent au tirage au sort peut sembler être un "corps étranger" dans le cadre de la procédure d'élection du Conseil national, par ailleurs strictement formelle. Le tirage au sort permet toutefois d'éviter un vote séparé des électeurs et le retard du processus électoral qui en résulte. Du point de vue du principe démocratique et de l'égalité des droits électoraux, le tirage au sort ne pose pas non plus de problème en tant que tel.
45 Dans le cadre de l'élection générale du 23 octobre 2011 et de l'égalité des voix entre deux candidats au Conseil national dans le canton du Tessin, le Tribunal fédéral a dû se prononcer sur le droit à un recomptage en cas d'égalité des voix lors d'élections au Conseil national. Le Tribunal fédéral est arrivé à la conclusion que le recomptage des voix lors d'élections et de votations fédérales est réglé de manière exhaustive par l'art. 11 du RPCR, raison pour laquelle un résultat serré ou une égalité des voix ne peut justifier à lui seul un droit à un recomptage. Par conséquent, outre le résultat serré ou l'égalité des voix, il faut présenter des indices concrets d'un décompte erroné ou d'un comportement contraire à la loi des organes compétents. En l'absence de tels indices fondant un soupçon, il n'y a pas de recomptage, mais - en cas d'égalité des voix - une décision directe sur le lot.
B. Publication des candidatures (al. 1bis)
1. Procédure volontaire d'inscription et de publication des candidatures.
46 Contrairement aux élections au scrutin proportionnel, qui nécessitent une annonce préalable des candidats pour la détermination des listes, les élections au scrutin majoritaire peuvent en principe être organisées sans procédure d'annonce préalable des candidats et sans annonce formelle préalable des candidatures. Le cercle des candidats est ouvert et toute personne (éligible) peut être inscrite sur le bulletin de vote lors du scrutin - sous réserve de la procédure d'inscription obligatoire en cas de possibilité d'élection tacite. Pour des raisons pratiques, les partis et groupements politiques annoncent généralement les candidats de manière non formelle avant le scrutin, même en cas d'élections au scrutin majoritaire. Déjà dans l'ATF 113 Ia 291 consid. 3a, le Tribunal fédéral a déclaré que "dans l'idéal, le citoyen doit pouvoir exprimer, diffuser et discuter toutes les informations sur tous les candidats possibles, en toute égalité de chances entre eux, en pesant les avantages et les inconvénients, et ne prendre sa décision que sur cette base".
47 L'art. 47 al. 1bis LDP donne la possibilité aux cantons qui ne disposent pas de bases légales pour des élections tacites et donc d'une procédure d'inscription obligatoire, d'introduire une procédure d'inscription formelle facultative. Contrairement à l'élection tacite, cette procédure ne nécessite pas obligatoirement une base légale cantonale et peut être introduite directement sur la base du droit fédéral. Si la possibilité d'une inscription formelle existe, les candidats à une fonction peuvent annoncer leur candidature jusqu'au 48e jour avant le jour de l'élection auprès de l'autorité électorale cantonale, qui publie alors au moins les informations mentionnées aux lettres a à g sur les candidatures reçues, par voie électronique et dans la feuille officielle du canton. Les cantons qui connaissent une procédure d'annonce volontaire sont priés par la Chancellerie fédérale - tout comme les cantons où l'élection est tacite - de communiquer les candidatures sous forme électronique au service d'annonce commun de la Chancellerie fédérale et de l'Office fédéral de la statistique et de lui faire parvenir également la publication officielle correspondante.
48 La procédure d'annonce prévue à l'art. 47, al. 1bis , LDP est facultative à deux égards : d'une part, les cantons majoritaires sans élection tacite sont libres d'introduire une procédure d'annonce. Ils n'y sont pas obligés. D'autre part, si un canton majoritaire prévoit la possibilité de s'inscrire, les candidats à la fonction sont également libres d'annoncer préalablement leur candidature. Lors du scrutin, il est toujours possible de voter pour toute personne éligible et pas seulement pour les personnes inscrites, indépendamment d'une procédure d'inscription volontaire. Une procédure d'inscription obligatoire, telle qu'elle a lieu dans les cantons majoritaires avec la possibilité d'une élection tacite, ne serait pas compatible dans les cantons majoritaires sans élection tacite avec l'exigence du droit fédéral selon laquelle tous les électeurs sont en principe éligibles.
49 L'art. 47, al. 1bis , LDP a été introduit dans la LDP en raison du besoin croissant d'information des électeurs - notamment ceux résidant à l'étranger - sur les candidats à une fonction. Dans les cantons à représentation proportionnelle, le droit de consultation et la publication des listes permettent de répondre sans problème au besoin d'information des électeurs ; dans les cantons à représentation majoritaire avec élection tacite, les candidatures sont également rendues publiques. En revanche, avant l'adoption de l'art. 47, al. 1bis , LDP, il était interdit aux autorités des cantons à scrutin majoritaire sans élection tacite de préparer des informations sur les candidatures existantes en raison du devoir de neutralité de l'Etat lors des élections. Le conflit d'objectifs entre la neutralité de l'Etat et un minimum d'informations sur les candidatures pouvant être consultées par voie électronique dans le but de former la volonté politique devrait être résolu par l'art. 47 al. 1bis LDP.
50 Dans son message relatif à l'art. 47, al. 1bis , LDP, le Conseil fédéral déclare que l'utilisation de bulletins de vote préimprimés avec toutes les candidatures annoncées et des lignes vides pour la mention manuscrite de n'importe quelle autre personne éligible serait "problématique" en raison de la stricte neutralité qui s'impose avant les élections. L'utilisation de bulletins de vote préimprimés dans le cadre d'une procédure d'inscription volontaire n'est pas prévue par la loi et une telle influence des autorités sur l'élection ne se justifierait pas non plus sur le fond - contrairement aux cantons qui connaissent la possibilité d'une élection tacite avec une procédure d'inscription obligatoire. L'utilisation de bulletins de vote non officiels (préimprimés), autorisée par le droit cantonal lors de l'élection du Conseil des Etats, est exclue lors de l'élection du Conseil national en raison de l'utilisation obligatoire de bulletins de vote officiels.
2. Données personnelles à publier
51 Si un canton majoritaire connaît une procédure d'inscription facultative, il faut publier, par voie électronique et dans la feuille officielle cantonale, au moins le nom et le prénom officiels (let. a), le nom sous lequel la personne est connue politiquement ou dans la vie courante (let. b), le sexe (let. c) et la date de naissance (let. d). c), l'adresse de domicile, y compris le code postal (let. d), le lieu d'origine, y compris l'appartenance cantonale (let. e), l'appartenance à un parti ou à un groupement politique (let. f) et la profession (let. g).
52 Cette liste correspond dans une large mesure à celle de l'art. 22, al. 2, LDP concernant les indications relatives aux candidats qui doivent figurer sur les listes de candidats dans les cantons à représentation proportionnelle. Les dispositions poursuivent toutefois des buts différents : alors que dans les cantons à scrutin majoritaire, la communication des données personnelles a lieu en premier lieu pour informer les électeurs sur les candidats à une fonction, dans les cantons à scrutin proportionnel, les données personnelles servent en premier lieu à vérifier l'éligibilité des personnes proposées et à empêcher les candidatures multiples. Ces objectifs différents expliquent sans doute aussi pourquoi, dans les cantons à scrutin majoritaire, il faut publier au moins toutes les données personnelles énumérées, alors que dans les cantons à scrutin proportionnel, seules les listes de candidats mises au net (c'est-à-dire les listes) peuvent être publiées avec indication du nom et du prénom officiels, de l'année de naissance, du lieu d'origine et du domicile des candidats.
C. Possibilité d'élection tacite (al. 2)
1. Election silencieuse
53 Conformément à l'art. 47 al. 2 LDP, le droit cantonal peut prévoir une élection tacite. Une élection tacite signifie que les candidats à une fonction sont déclarés élus par une autorité dans un acte administratif si, lors de la procédure d'inscription précédant l'élection, il n'y a pas plus de personnes proposées à l'élection que de sièges à répartir. Les personnes proposées par les électeurs au moyen de listes électorales lors de la procédure d'inscription sont déclarées élues sans que les électeurs votent à l'urne ou par correspondance. Si des élections tacites ont lieu, il y a régulièrement des accords entre les partis politiques derrière ces élections.
54 Les élections tacites sont jugées différemment par la doctrine. On ne leur accorde pas la même légitimité démocratique qu'aux élections populaires proprement dites, raison pour laquelle elles sont parfois jugées de manière critique, notamment lors de l'élection des parlements. Weber se prononce en faveur d'une suppression générale de la possibilité d'élections tacites lors de l'élection du Conseil national, ou du moins dans les cantons où le scrutin est majoritaire. Si la possibilité d'élections silencieuses au Conseil national est maintenue, il faut ajouter une base juridique à l'art. 149 al. 2 Cst. En général, les élections tacites sont toutefois tolérées pour des raisons de praticabilité et d'économie de procédure, car aucun scrutin ne doit être organisé s'il n'y a pas plus de candidats que de sièges à répartir. Le Tribunal fédéral part lui aussi du principe que les élections tacites sont admissibles, pour autant que les électeurs soient suffisamment informés à l'avance de la possibilité d'une telle élection et de la nécessité de déposer des candidatures dans les délais (procédure d'inscription obligatoire).
55 Alors que l'élection tacite des membres du Conseil national est prévue par le droit fédéral dans les cantons à représentation proportionnelle depuis l'introduction du système électoral proportionnel, elle a d'abord été exclue dans les cantons à représentation majoritaire, "car toute la procédure de proposition en vigueur et développée dans le cadre de l'élection proportionnelle ne joue pas dans le cadre de l'élection majoritaire". Ce n'est qu'avec l'adoption de l'art. 47 al. 2 LDP en 1994 que les conditions d'une élection tacite dans les cantons majoritaires ont été créées. Contrairement à l'élection proportionnelle, la décision de savoir si une élection tacite devait être possible n'a toutefois pas été prise par le législateur fédéral, mais laissée aux cantons majoritaires (ce qu'on appelle la cantonalisation). Une élection tacite n'est donc possible dans les cantons à scrutin majoritaire que si le droit cantonal le prévoit expressément. Il est préférable de prévoir une réglementation cantonale au niveau de la loi, d'autant plus qu'il s'agit de l'exercice de droits politiques. Dans le cadre de l'élection du Conseil-exécutif dans le canton de Berne, le Tribunal fédéral a toutefois considéré qu'une réglementation au niveau de l'ordonnance était également admissible.
56 La dernière fois qu'une élection tacite du Conseil national a eu lieu, c'était lors des élections générales de 2007 dans le canton de Nidwald.
2. Procédure de présentation des candidatures
57 Pour qu'une élection tacite puisse avoir lieu, il faut que la procédure de candidature précède l'élection. Ce n'est qu'ainsi qu'il est possible de déterminer le nombre de candidatures, de déclarer une éventuelle candidature unique valable comme élue tacitement ou, dans le cas contraire, d'organiser un tour de scrutin. Le fait qu'une procédure d'inscription électorale ait un caractère obligatoire et conduise - en cas de pluralité de candidatures - à un numerus clausus de candidatures valables n'est en revanche pas obligatoire et n'était pas encore prévu lors de l'introduction de l'art. 47 al. 2 LDP en 1994. Ce n'est que depuis 2008 qu'il existe un lien avec les propositions électorales en cas de pluralité de candidatures valables, d'autant plus qu'en vertu de l'art. 50, al. 1 et al. 3, let. a, LDP, tous les candidats proposés dans les délais doivent figurer pré-imprimés sur le bulletin de vote et que les suffrages exprimés en faveur de candidatures non pré-imprimées sont nuls.
58 Les avantages d'une procédure d'inscription résident en premier lieu dans la transparence précoce pour les électeurs quant aux candidats qui se présentent et dans la prévention des incertitudes lors du dépouillement (de noms non connus). Elle permet également d'avoir la certitude que les candidats retenus accepteront effectivement l'élection.
59 La procédure de proposition est réglée de manière détaillée au niveau fédéral pour l'élection à la proportionnelle. Pour les cantons à scrutin majoritaire avec élection tacite, le droit fédéral fixe uniquement la date limite de dépôt des candidatures au 48e jour (7e lundi) avant l'élection, à 12 heures. Pour le reste, la LDP ne contient pas de prescriptions relatives à la procédure de proposition dans les circonscriptions à élection unique, ni de renvoi aux dispositions correspondantes du système proportionnel. En principe, les conseils majoritaires qui autorisent l'élection tacite doivent donc édicter les prescriptions de procédure nécessaires dans une loi formelle. Ils doivent respecter les exigences relatives à la procédure de présentation des candidatures qui découlent déjà de l'art. 34 Cst. et veiller par exemple à ce que les électeurs disposent d'un délai suffisant pour déposer leurs propositions. Si la procédure de proposition n'est pas réglée de manière exhaustive dans le droit cantonal, l'application par analogie des art. 21 ss LDP se justifie compte tenu de l'alignement de la procédure électorale majoritaire avec élection tacite sur la procédure électorale proportionnelle. LDP et des art. 8a ss RPers concernant la procédure de proposition dans les cantons à représentation proportionnelle.
60 Il convient de mentionner ici uniquement quelques "particularités de la majorité" découlant du droit fédéral concernant la procédure de proposition :
61 Alors que la date de clôture des inscriptions électorales dans les cantons à représentation proportionnelle doit être fixée dans le droit cantonal conformément à l'art. 21, al. 1, LDP, la date de clôture des inscriptions électorales pour la procédure de proposition dans les cantons à représentation majoritaire est fixée par le droit fédéral au 48e jour (7e lundi) avant l'élection, à 12 heures. On pourrait déduire de l'art. 8a al. 2 DPR que les cantons majoritaires ayant la possibilité d'organiser des élections tacites sont libres de prévoir un délai d'inscription antérieur dérogeant à l'art. 47 al. 2 LDP. De l'avis de l'auteure, la fixation d'une date limite d'inscription antérieure ne serait toutefois pas compatible avec l'art. 47, al. 2, LDP. De même, l'avancement de la date limite d'inscription ne s'impose pas pour des raisons d'organisation, compte tenu du nombre comparativement faible de candidatures à examiner dans les cantons à scrutin majoritaire. Le délai d'inscription pour les cantons majoritaires avec élection tacite est donc fixé par la loi fédérale et ne peut pas être avancé, contrairement aux cantons proportionnels.
62 Au plus tard le jour suivant la clôture des inscriptions, les cantons à scrutin majoritaire tacite doivent remettre à la Chancellerie fédérale un exemplaire de chaque liste de candidats. Ce n'est qu'ainsi que la Chancellerie fédérale peut identifier les candidatures multiples interdites dans différents cantons et biffer les personnes présentées plusieurs fois sur une liste ou une proposition électorale. Dans les faits, c'est en général la candidature dans le canton majoritaire qui doit être biffée, d'autant plus que la date de clôture des inscriptions électorales est régulièrement avancée dans les cantons proportionnels et que le nom proposé plusieurs fois figure déjà sur une liste.
63 Les propositions de vote dans les circonscriptions électorales uniques ne peuvent contenir que le nom d'une personne éligible, d'autant plus qu'un seul siège est à pourvoir. Le modèle de proposition électorale figurant à l'annexe 3a des DPR semble donc inadapté aux cantons à scrutin majoritaire. Il est recommandé de mettre à disposition des formulaires de candidature qui ne permettent de proposer qu'une seule personne. Dans les circonscriptions électorales uninominales, il est possible de renoncer à une désignation spécifique de la proposition de vote à des fins de distinction.
64 Dans les cantons à élection majoritaire tacite, le législateur cantonal doit impérativement régler les quotas de signatures. Ceux-ci doivent être fixés de manière à ne pas restreindre excessivement la liberté de choix des candidats et des électeurs, tout en étant susceptibles d'empêcher ou du moins de rendre plus difficiles les propositions électorales non sérieuses. Dans les cantons de Nidwald et d'Obwald, qui autorisent l'élection tacite, une candidature doit être signée par au moins cinq électeurs, ce qui satisfait à ces exigences. Enfin, les électeurs des cantons à scrutin majoritaire ont, comme ceux des cantons à scrutin proportionnel, le droit de consulter les listes électorales. Les électeurs ne doivent pas seulement pouvoir voir qui se présente, mais aussi connaître les signataires des propositions. Selon le Tribunal fédéral, cette consultation est un moyen approprié pour se faire une idée claire des intentions politiques du candidat ou de la candidate.
Matériaux
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Botschaft über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993, BBl 1993 III S. 445 ff. (zit. Botschaft 1993).
Botschaft über die Einführung der allgemeinen Volksinitiative und über weitere Änderungen der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 31.5.2006, BBl 2006 S. 5261 ff. (zit. Botschaft 2006).
Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 29.11.2013, BBl 2013 S. 9217 ff. (zit. Botschaft 2013).
Bericht der Bundeskanzlei vom 21.8.2013, Proporzwahlsysteme im Vergleich (zit. Bericht BK 2013).
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Kreisschreiben des Bundesrates an die Kantonsregierungen vom 19.10.2022 über die Gesamterneuerungswahl des Nationalrates vom 22.10.2023, BBl 2022 S. 2547 ff. (zit. Kreisschreiben 2022).
Kreisschreiben des Regierungsrats des Kantons Obwalden zur Erneuerungswahl des Nationalrats und des Ständerats für die Amtsdauer 2019 bis 2023 vom 20.10.2019, Amtsblatt Nr. 18, 2.5.2019 (zit. Kreisschreiben Kanton Obwalden 2019).
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