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- I. Historique
- II. Art. 75b al. 1 Cst.
- III. Art. 75b al. 2 Cst.
- IV. Art. 197, ch. 9, al. 1 Cst.
- V. Art. 197 ch. 9 al. 2 Cst.
- VI. Analyse des effets
- Lectures complémentaires recommandées
- Bibliographie
I. Historique
A. Les problèmes liés aux résidences secondaires
1. L'emprise étrangère sur le sol suisse
1 La première réglementation fédérale concernant les résidences secondaires a été introduite comme mesure contre l'aliénation de terrains indigènes à des personnes étrangères en 1961. Les arrêtés fédéraux urgents ont été transférés dans la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (RS 211.412.41), qui limite ces acquisitions et les soumet à autorisation. Cette réglementation, appelée entre-temps "Lex Koller", a pour but d'empêcher l'envahissement du sol indigène par des étrangers. Depuis son introduction, elle a toutefois perdu beaucoup de son efficacité. D'une part, elle se limite à la seule demande étrangère, la part des résidences secondaires appartenant à des étrangers étant estimée à seulement 20 %. D'autre part, la conclusion de l'accord sur la libre circulation des personnes avec l'UE a encore réduit le champ d'application de la Lex Koller, puisque les citoyens de l'UE/AELE résidant en Suisse ont été assimilés aux nationaux.
2. Surexploitation des paysages de montagne suisses
2 En raison notamment de son efficacité limitée, le Conseil fédéral a tenté en 2007 d'abroger la Lex Koller, mais a échoué au Parlement. Néanmoins, son article 8, al. 2 et 3, conçu comme des mesures d'accompagnement, a été transféré dans la LAT (RS 700) le 1er juillet 2011. Après le rejet de l'abrogation de la "Lex Koller", les deux normes ont été transformées en contre-projet indirect à l'initiative sur les résidences secondaires, qui a entre-temps abouti, et qui visait à renforcer le contrôle de la construction de résidences secondaires par l'aménagement du territoire.
3 En mettant un terme à la construction de résidences secondaires, l'initiative visait à préserver le paysage et les terres agricoles, ce qui devait permettre aux régions de montagne de rester attractives en tant qu'espaces touristiques et de créer des logements abordables pour la population locale. Les objectifs visés ne laissent aucun doute sur le fait que les problèmes liés aux résidences secondaires ont évolué avec le temps. Entre-temps, les préoccupations écologiques sont devenues prioritaires, en particulier l'utilisation du sol pour des logements qui ne sont utilisés que quelques semaines par an (problème des "lits froids"), mais la population a également pris davantage conscience des conséquences économiques négatives pour la population locale et l'économie touristique.
3. Acceptation et entrée en vigueur de l'initiative sur les résidences secondaires
4 Le 11 mars 2012, l'initiative populaire "Pour en finir avec les constructions envahissantes de résidences secondaires !" a finalement été acceptée par 50,6% des voix et par 13,5 cantons, et la Constitution fédérale a été complétée par le présent art. 75b ainsi que par l'art. 197, ch. 9. L'art. 8 al. 2 et 3 LAT a de nouveau été abrogé le 1er janvier 2016 dans le cadre de l'introduction de la loi sur les résidences secondaires ; une partie du contenu de la norme a alors été intégrée dans les art. 3 et 12 de la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (loi sur les résidences secondaires, LRS ; RS 702).
B. Problèmes de mise en œuvre
5 L'acceptation de l'initiative a entraîné l'entrée en vigueur immédiate de ses dispositions (cf. art. 195 Cst.). En revanche, de nombreux autres points sont restés flous en raison de la formulation peu soignée, peu structurée et globalement déficiente des nouvelles normes constitutionnelles. Tout d'abord, il n'y avait pas de consensus sur la question de savoir si l'initiative pouvait être appliquée directement ou non (cf. n. 8 ss infra) ; la notion centrale de "résidence secondaire" n'était même pas définie. L'utilisation simultanée des termes "logement" et "unités d'habitation", la double échelle de calcul basée sur les logements et la "surface brute de plancher", cette dernière notion n'étant pas non plus suffisamment définie, ont également posé problème. En outre, l'initiative se composait d'une succession arbitraire de directives d'application directe (art. 75b, al. 1, Cst.) et de mandats donnés au législateur (art. 75b, al. 2, et art. 197, ch. 9, al. 1, Cst.). La limitation de l'initiative à la "construction" de résidences secondaires (cf. titre de l'initiative) et des mesures aux autorisations de construire a créé une confusion supplémentaire (sur tout cela, cf. II. ci-après) ; de même, la concentration sur un "plan de quotas de résidences principales", ce terme étant en outre utilisé de manière équivoque (cf. III. ci-après). A cela s'ajoutaient la limitation du contenu des dispositions d'exécution, qui devaient en outre être édictées dans les deux ans suivant l'acceptation de l'initiative (cf. IV.), ainsi que le sort incertain des permis de construire délivrés entre le 1er janvier 2013 et l'entrée en vigueur des dispositions d'exécution (cf. V.).
6 Le fait qu'au maximum une poignée de communes concernées par l'initiative l'aient approuvée n'a pas facilité les choses. Des frictions supplémentaires lors de la mise en œuvre et en particulier lors de l'élaboration de la loi d'application (LRS) étaient tout à fait prévisibles. Malgré de nombreuses décisions de la plus haute instance judiciaire, les problèmes persistent.
C. Solutions possibles
1. L'ordonnance du 22 août 2012 sur les résidences secondaires (aZWV)
7 Avant même l'entrée en vigueur de la LRS, le Conseil fédéral a édicté le 22 août 2012 une ordonnance sur les résidences secondaires afin de répondre au mandat législatif de l'initiative et d'éliminer les incertitudes juridiques les plus pressantes. Cette ordonnance est entrée en vigueur le 1er janvier 2013 et s'appliquait aux communes dans lesquelles les résidences secondaires représentaient plus de 20% du parc total de logements (art. 1 al. 1). L'annexe contenait une liste des communes pour lesquelles il existait une présomption réfutable que la part des résidences secondaires était supérieure à 20% (art. 1 al. 2 et 3). En outre, l'article 2 donnait une première définition (ratée) de la notion de "résidence secondaire" ; il définissait également le traitement et les possibilités de changement d'affectation des logements et des établissements hôteliers déjà existants ou déjà autorisés par une décision entrée en force (article 3).
8 La procédure du Conseil fédéral n'a pas fait l'unanimité en raison de son urgence et des questions de compétence qui y sont liées (voir à ce sujet N. 47 ci-après). Cette ordonnance, à ne pas confondre avec celle qui existe entre-temps sur la base de la LRS, a été abrogée avec l'introduction de la LRS le 1er janvier 2016.
2. Décisions du Tribunal fédéral du 22 mai 2013
a. Applicabilité directe
9 Enfin, suite à de nombreuses demandes de construction de résidences secondaires, le Tribunal fédéral a eu l'occasion, dès mai 2013, de se prononcer sur différentes questions liées à la mise en œuvre de l'art. 75b et de l'art. 197 ch. 9 Cst. En ce qui concerne l'applicabilité directe de l'initiative sur les résidences secondaires, il a constaté qu'il existait une clarté et une précision des faits et des conséquences juridiques en ce qui concerne les utilisations résidentielles qui tombent indubitablement sous la notion de résidences secondaires et qui sont envisagées dans une commune où la part de résidences secondaires est clairement excessive. Les situations ainsi prises en compte ("lits froids") sont relativement simples à délimiter et ne sont pas complexes. Rien ne s'oppose donc à l'applicabilité immédiate de ce "noyau dur" de la nouvelle norme constitutionnelle spéciale, même si elle implique une restriction non négligeable de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.).
10 Toutefois, l'art. 75b Cst. devrait encore être largement concrétisé, notamment en ce qui concerne la construction de résidences secondaires exploitées, le changement d'affectation de résidences principales et secondaires ainsi que l'agrandissement et le remplacement de résidences secondaires existantes. L'applicabilité directe de l'art. 75b al. 1 en relation avec l'art. L'art. 197, ch. 9, al. 2 Cst. se limite en conséquence à une interdiction préventive de délivrer des permis de construire pour des résidences secondaires dans les communes concernées jusqu'à l'entrée en vigueur des dispositions d'exécution, ce qui équivaut en fin de compte à une zone de planification. Cette interdiction doit être interprétée de manière large afin de ne pas anticiper sur le législateur et d'éviter de préjuger des futures dispositions d'exécution. Dans l'ensemble, il s'agit d'une simple restriction temporaire de la garantie de la propriété jusqu'à l'adoption des dispositions d'exécution. Pour une telle mesure préventive et limitée dans le temps, il n'y a pas lieu de poser des exigences élevées quant à la précision de la norme.
11 Ces arrêts ont été rendus bien qu'une grande partie de la doctrine se soit prononcée contre l'applicabilité directe de l'initiative. Ils ont notamment critiqué la définition lacunaire de la notion de "résidence secondaire", qui ne permettait guère aux personnes concernées d'orienter leur comportement en fonction de la nouvelle norme et de prévoir suffisamment les conséquences de leur comportement.
b. Traitement des autorisations de construire
12 La manière de traiter les autorisations de construire des résidences secondaires délivrées après l'acceptation de l'initiative le 11 mars 2012 a également été contestée. Le Tribunal fédéral est arrivé à la conclusion que l'art. 197, ch. 9, al. 2, Cst., qui prévoit la nullité des permis de construire délivrés à partir du 1er janvier 2013 jusqu'à l'entrée en vigueur des dispositions d'exécution, n'est pas une disposition transitoire dérogatoire, mais qu'il ne fait qu'aggraver la conséquence juridique (nullité au lieu d'annulabilité). Les principes habituels de validité intertemporelle du droit s'appliquent donc (pour plus de détails sur les conséquences qui en découlent, voir V.).
3. Loi sur les résidences secondaires
13 Le 1er janvier 2016, la LRS tant attendue et son ordonnance sur les résidences secondaires du 4 décembre 2015 (ORR ; RS 702.1) - à ne pas confondre avec celle du 22 août 2012 (supra n. 7) - sont finalement entrées en vigueur. Le législateur a ainsi rempli le mandat de l'art. 197 ch. 9 al. 1 Cst. et a édicté la législation d'exécution. La LRS définit notamment la notion de résidence secondaire (art. 2, al. 4) et, pour la délimiter, les résidences principales ainsi que les logements assimilés aux résidences principales. Elle règle le calcul de la part des résidences secondaires (art. 4 s.) et contient une précision sur l'interdiction des résidences secondaires prévue à l'art. 75b Cst. Elle contient également des dispositions relatives à la construction de nouveaux logements (art. 7 ss.) et à la modification de logements régis par l'ancien droit dans les communes comptant plus de 20% de résidences secondaires. Elle contient en outre des dispositions d'exécution (art. 15 ss), des dispositions pénales (art. 21 ss) et des dispositions finales relatives à l'exécution et au transfert (art. 23 ss).
14 La LRS a été précédée d'un compromis extraparlementaire entre une délégation de conseillers nationaux et le comité d'initiative. En échange de concessions sur le contenu de la loi, les initiants ont assuré qu'ils renonceraient à un référendum. Le compromis trouvé a ensuite été adopté sans grande résistance par le Parlement.
15 Les réactions au résultat ont été majoritairement critiques. Biaggini est d'avis que " [l]a mise en œuvre législative (...) ne fait pas partie des heures de gloire de la méthodologie législative et du parlementarisme ". Alig/Griffel parlent même du fait que la loi sur les résidences secondaires constitue essentiellement une réglementation d'exception à la limitation des résidences secondaires prévue par la Constitution, accompagnée de dispositions d'exécution et de sanctions. Néanmoins, de bonnes raisons plaident en faveur du compromis trouvé. Ainsi, l'approbation explicite des initiants est un indice fort que la LRS tient compte du sens et du but des nouvelles dispositions constitutionnelles. Après l'acceptation de l'initiative, il n'était pas forcément clair comment il fallait interpréter la volonté du peuple et quels étaient les objectifs poursuivis par l'initiative.
16 Par ailleurs, il était impératif de concilier les dispositions apodictiques de l'art. 75b Cst. avec d'autres normes constitutionnelles (notamment l'aménagement du territoire, le principe de proportionnalité, la garantie de la propriété, la liberté d'établissement). Il serait donc faux de parler d'un simple compromis législatif boiteux ou - comme le souligne à nouveau Biaggini - que les Chambres ont rarement eu autant de chance que l'art. 190 Cst. déclare déterminant le résultat du travail législatif parlementaire et l'exclut de l'examen par le juge. Toujours est-il que la LRS constitue désormais une base pour la gestion de la construction de résidences secondaires, sur la base de laquelle il est possible de s'attaquer à la suppression des ambiguïtés existantes. Les conséquences concrètes des dispositions d'exécution sur les différentes dispositions de l'initiative sont présentées ci-après à l'aide des différentes normes.
II. Art. 75b al. 1 Cst.
A. Relation avec d'autres normes constitutionnelles
1. Aménagement du territoire
17 L'acceptation de l'initiative confère à la Confédération la compétence de légiférer dans le domaine des résidences secondaires. A mon avis, cette compétence constitue un simple complément à la législation de base dans le domaine de l'aménagement du territoire selon l'art. 75 LAT et doit être appliquée de manière restrictive. Mais elle peut aussi être considérée comme une compétence globale en matière de résidences secondaires. D'une manière ou d'une autre, la Confédération est habilitée à régler toutes les questions juridiques relatives aux résidences secondaires. Il s'agit en outre d'une compétence concurrente, c'est-à-dire d'une compétence dérogatoire a posteriori. Le droit cantonal n'a cessé d'être en vigueur qu'avec l'adoption de la LRS et seulement dans la mesure où la compétence fédérale est effectivement épuisée. Comme la limitation de la construction de résidences secondaires est une tâche fédérale, les autorisations de construire à cet égard peuvent également être attaquées par les organisations de protection de la nature et du patrimoine au moyen d'un recours des organisations conformément à l'art. 12 LPN, ce qui permet de tenir compte des "intérêts de la protection de la nature et du patrimoine" (art. 78 al. 2 Cst.).
18 L'art. 75b Cst. et la législation d'exécution qui en découle laissent encore aux cantons et aux communes la possibilité d'adopter certaines réglementations sur les résidences secondaires. Ainsi, l'art. 3 al. 2 LRS permet aux cantons d'édicter des prescriptions qui limitent la construction et le changement d'affectation des logements plus strictement que ne le prévoit la loi sur les résidences secondaires, par exemple au moyen de contingents ou d'impôts sur les résidences secondaires. L'exécution de l'initiative est également laissée aux cantons ainsi qu'aux communes (cf. art. 23 LRS).
2. Proportionnalité et garantie de la propriété
19 En principe, toutes les normes de la Constitution sont de même rang, tant que le constituant n'a pas délibérément accordé la priorité à une réglementation particulière. La limitation stricte de la part des résidences secondaires à 20% par l'art. 75b al. 1 Cst. empêche les évaluations au cas par cas, ce qui constitue d'une part une atteinte à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et d'autre part une violation du principe de proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). On se trouve dans une situation comparable à celle de l'art. 78 al. 5 Cst. (protection des marais), dans laquelle une réglementation revendique la priorité sur d'autres normes constitutionnelles. Dans de telles circonstances, les restrictions des droits fondamentaux doivent être acceptées par la Constitution elle-même. La présente priorité ne vaut toutefois que par rapport aux dispositions constitutionnelles qui viennent d'être mentionnées ; on ne peut pas déduire de l'art. 75b, al. 1, Cst. que d'autres normes doivent également être reléguées au second plan.
B. Champ d'application
1. Champ d'application matériel
20 L'art. 75b al. 1 Cst. est une norme à la fois conditionnelle et finale. Il exige, d'une part, que lorsque 20% du parc total de logements est occupé par des résidences secondaires (état de fait), une limitation à cette limite (au sens d'une interdiction) soit prévue comme conséquence juridique et que, par conséquent, aucune autorisation de construire ne puisse plus être délivrée.
21 Diverses voix s'élèvent pour demander que la même conséquence juridique s'applique lorsque la part des résidences secondaires dans la surface brute de plancher utilisée à des fins d'habitation dépasse 20% dans une commune. D'après le texte de la norme, c'est sans aucun doute le cas. Toutefois, il n'existe à ce jour aucune définition valable de la notion de "surface brute de plancher" en Suisse et il n'a pas non plus été possible de mettre à disposition un relevé utilisable dans la pratique ; la LRS renonce par conséquent à déterminer la surface brute de plancher. La limitation des surfaces occupées par des résidences secondaires n'est prise en compte que par le fait que les changements d'affectation et les agrandissements de logements régis par l'ancien droit sont limités (cf. art. 12 LRS). En outre, dans le cadre du contrôle de l'efficacité (art. 19 LRS), il convient de vérifier, à l'aide des résultats de la statistique des bâtiments et des logements publiés chaque année, si l'hypothèse invoquée pour justifier cette démarche, à savoir que les résidences secondaires sont de toute façon généralement plus petites que les résidences principales, est effectivement vérifiée. Le premier rapport d'impact au moins n'a pas pu réfuter cette hypothèse. Dans ces conditions, le reproche de violation de la Constitution adressé au législateur dans le cadre de l'abandon de la surface brute de plancher paraît à mon avis plus dramatique qu'il ne l'est en réalité.
22 Le contenu final de l'art. 75 Cst. se manifeste d'autre part dans le fait qu'il fixe la limite de 20% comme rapport à atteindre entre résidences principales et secondaires. D'une part, les communes sont tenues de prendre des mesures pour que le seuil de 20% ne soit pas atteint. D'autre part, les communes ayant un taux de résidences secondaires supérieur à 20% doivent prendre des mesures pour réduire ce taux. L'art. 12, al. 1, LRS et l'art. 3, al. 1, LRS mettent en œuvre ces dispositions de manière plutôt discrète au niveau de la loi, les cantons étant simplement tenus de prendre des mesures si nécessaire.
2. Champ d'application territorial
23 Le champ d'application territorial de l'art. 75b Cst. s'étend à toute la Suisse, dans la mesure où toutes les communes doivent établir un inventaire des logements (ainsi que l'art. 4 LRS ; cf. ci-après III.). C'est sur cette base que l'on décide si une commune tombe également dans le champ d'application de la limitation conditionnelle des résidences secondaires selon l'art. 75 al. 1 Cst. Si tel est le cas, la limitation s'applique (bien entendu) à l'ensemble du territoire communal et pas seulement à la zone à bâtir. En outre, en raison du but final, toutes les communes sont tenues d'empêcher le dépassement de la part de 20% de résidences secondaires (voir aussi art. 6 al. 1 LRS).
24 Il est possible pour les communes de se soustraire au champ d'application local des mesures de limitation si, suite à des fusions ou des scissions, leur part de résidences secondaires tombe en dessous de la limite de 20%. A cet égard, seules les communes nouvellement créées dont le territoire n'est pas contigu et qui ont fusionné ou se sont scindées dans le seul but de contourner l'art. 75b peuvent être considérées comme ayant commis un abus de droit. On doute toutefois fortement que la Confédération ait des moyens d'action contre de telles manœuvres, pour autant qu'elles puissent être prouvées. En tout cas, aucun exemple n'est connu à ce jour.
C. Notion de "résidence secondaire
25 La notion de résidence secondaire (cf. supra n. 11) a été définie en détail à l'art. 2 LRS. Elle est décrite de manière négative ; c'est-à-dire qu'un logement est considéré comme résidence secondaire selon son al. 4 lorsqu'il n'est ni une résidence principale ni assimilé à une résidence principale.
1. Logement
26 L'art. 2 al. 1 let. a - e LRS énumère les exigences auxquelles un logement doit répondre de manière cumulative. Est ainsi considéré comme logement un ensemble de pièces qui sont adaptées à un usage d'habitation, qui forment une unité de construction, qui ont un accès soit de l'extérieur, soit d'une zone à l'intérieur du bâtiment utilisée en commun avec d'autres logements, qui disposent d'un équipement de cuisine et qui ne constituent pas un meuble. Normalement, un logement se compose de plusieurs pièces, mais une seule pièce peut remplir à elle seule toutes les conditions (logement d'une seule pièce). Le droit d'usage du logement ne joue aucun rôle, c'est-à-dire qu'il importe peu que le logement soit la propriété de l'utilisateur ou qu'il lui soit loué.
2. Résidence principale ou secondaire
27 Une résidence principale est, quant à elle, un logement utilisé par au moins une personne établie dans la commune où se trouve le logement (art. 2 al. 2 LRS). Outre diverses autres exceptions, les logements occupés en permanence à des fins d'acquisition ou de formation sont notamment assimilés à des résidences principales (cf. art. 2 al. 3 let. a-h LRS) et ne sont donc pas réprouvés dans l'esprit du législateur.
28 La notion de résidence secondaire ainsi définie par le législateur n'est pas contestable et devrait correspondre aux objectifs poursuivis par l'initiative sur les résidences secondaires. En principe, les logements qui sont rarement utilisés et/ou qui servent en premier lieu de placement de capitaux et qui ne sont pas mis à disposition pour une longue durée en tant que logement (ce qu'on appelle les "lits froids" ; supra n. 3) doivent être considérés comme des résidences secondaires.
3. Calcul de la part de résidences secondaires
29 Sur la base de la notion susmentionnée, la part des résidences secondaires peut également être calculée avec précision. Elle est obtenue en divisant le nombre de logements considérés comme résidences secondaires par le total de tous les logements (multiplié par 100). Il convient de noter que seul un relevé correct de l'utilisation des logements permet d'obtenir un résultat correct. Dans le cas contraire, la part des résidences secondaires est surestimée. Les communes situées dans la zone frontalière feraient bien d'exiger un recensement en bonne et due forme (cf. N. 43 ci-après).
D. Interdiction des résidences secondaires et logements toujours autorisés
30 Les nouvelles résidences secondaires au sens de l'art. 2 LRS ne peuvent plus être autorisées sur la base de l'art. 6 al. 1 LRS dans les communes dont la part de résidences secondaires est supérieure à 20%. Cela précise l'interdiction des résidences secondaires de l'art. 75b Cst. qui, selon la jurisprudence, existait déjà avant l'entrée en vigueur de la loi en raison de son applicabilité directe, mais qui ne comprenait qu'un "noyau dur" (supra n. 9 ss.).
1. Nouveaux logements avec restrictions d'utilisation
31 L'interdiction porte sur la construction d'une résidence secondaire, que ce soit par une nouvelle construction ou par la transformation d'une construction existante qui ne contenait pas de logements auparavant. Dans les communes concernées, les nouveaux logements ne peuvent en principe être construits qu'avec une restriction d'utilisation spécifique (art. 7 al. 1 LRS), dont la modification est normalement soumise à autorisation (de construire) (art. 13 LRS). Est alors autorisée l'utilisation en tant que résidence principale et logements assimilés à celle-ci (let. a) ainsi qu'en tant que logement exploité à des fins touristiques (let. b). Est considéré comme tel un logement qui est proposé de manière durable pour une utilisation exclusivement de courte durée par des hôtes, aux conditions usuelles du marché et du lieu, et qui : a. est situé dans le même immeuble que celui où le propriétaire a son domicile (logement indépendant) ou b. n'est pas adapté aux besoins personnels du propriétaire et est exploité dans le cadre d'un établissement d'hébergement structuré (art. 7 al. 2 LRS). Conformément à l'art. 7 al. 3 LRS, l'autorité compétente pour les autorisations de construire ordonne dans l'autorisation de construire, au moyen d'une condition d'utilisation, la restriction d'utilisation en question. Il s'agit d'une interdiction de changement d'affectation.
2. Nouveaux logements sans restrictions d'utilisation
32 Sont exclus de l'interdiction de résider dans des résidences secondaires au sens de l'art. 6 LRS, notamment les logements qui ont été autorisés en tant que logements sans restriction d'utilisation sur la base d'une dérogation au sens des art. 8 ou 9 LRS. Il s'agit d'une part de logements destinés au financement transversal d'établissements d'hébergement structurés, qu'il s'agisse d'établissements existants ou de nouveaux établissements à construire (cf. art. 8 LRS). D'autre part, il s'agit de logements situés à l'intérieur de la zone à bâtir dans des bâtiments protégés ou caractéristiques du site (art. 9 LRS), l'objectif étant la conservation du bâtiment.
33 Les logements autorisés sur la base d'un plan d'affectation spécial lié à un projet au sens des art. 26 s. LAT sont également autorisés. LRS, et ceux qui tombent sous le coup des dispositions transitoires de l'art. 25 al. 2 et 4 LRS, bien qu'ils ne soient pas expressément mentionnés à l'art. 6 al. 2 LRS.
34 Du point de vue de l'art. 75b Cst., c'est en particulier l'art. 8 LRS (logements destinés au financement croisé d'établissements d'hébergement structurés) qui pose problème, car il permet aux établissements hôteliers de créer, dans certaines circonstances, de nouveaux lits "froids" (supra N. 3), ou de transformer jusqu'à 50% de leur surface utile principale en lits "froids". En revanche, les lits "chauds" créés dans des logements exploités à des fins touristiques conformément à l'art. 7 al. 1 let. b LRS peuvent sans autre être conciliés avec les objectifs de l'art. 75b Cst. Les exceptions prévues à l'art. 9 LRS sont fondées sur l'intérêt public à la conservation des bâtiments protégés. L'al. 1 vise les bâtiments protégés ou caractéristiques d'un site à l'intérieur de la zone à bâtir, tandis que l'al. 2 concerne les bâtiments situés hors de la zone à bâtir. En fin de compte, l'exception prévue à l'al. 2 ne sert pas seulement à assurer la pérennité de la construction, mais aussi celle du paysage culturel qui l'entoure, et répond aux exigences de l'art. 75b Cst.
E. Abus de droit en relation avec les restrictions d'utilisation
35 Sur la base de l'art. 14 al. 1 LRS, il est possible de suspendre la restriction d'utilisation en tant que résidence principale pour une durée déterminée, ce qui doit permettre d'éviter les cas de rigueur qui peuvent survenir en cas d'application stricte et schématique de la loi, indépendamment des circonstances concrètes. Une suspension est possible soit dans des cas de rigueur personnels (décès, changement de domicile ou d'état civil (let. a), soit dans des cas de rigueur structurels (appel d'offres infructueux pour une utilisation légale (let. b).
36 Selon le Tribunal fédéral, l'introduction de la possibilité prévue à la let. b a notamment accru le potentiel d'abus en relation avec la construction de nouveaux logements dans des communes tombant dans le champ d'application de l'art. 75b Cst. En conséquence, il a durci sa jurisprudence en matière d'abus de droit dans le domaine de la construction de logements dans les communes concernées. Concrètement, il convient d'examiner d'office s'il existe des indices spécifiques qui font apparaître comme irréaliste l'intention ou la possibilité d'utiliser le projet de construction comme résidence principale.
F. Garantie des droits acquis ; logements régis par l'ancien droit
37 La garantie des droits acquis est régulièrement mentionnée en relation avec les effets de l'art. 75b Cst. sur les logements déjà existants. Celle-ci garantit que les bâtiments construits légalement et rendus illégaux par de nouveaux actes législatifs peuvent être entretenus et continuer à être utilisés de la même manière. Elle n'a pas d'effet direct sur l'art. 75b Cst., car son application aux constructions existantes n'est pas prévue. Les constructions existantes ne sont pas devenues illégales avec l'entrée en vigueur de l'art. 75b Cst. L'art. 75b al. 1 Cst. ne fixe qu'une proportion maximale de résidences secondaires par commune ; il n'est pas possible de dire quelle résidence secondaire a entraîné le dépassement de la limite. Il n'existe pas non plus de clause de rétroactivité (en principe problématique).
1. Réglementation d'exception
38 Comme la garantie des droits acquis ne concerne que l'utilisation antérieure, les logements régis par l'ancien droit qui étaient utilisés comme résidences principales ne peuvent en principe plus être transformés en résidences secondaires après l'entrée en vigueur de l'art. 75b Cst. Sans dérogation à cette règle, les résidences principales préexistantes dans les communes concernées perdraient toutefois beaucoup de leur valeur, car une partie du prix couvrirait la possibilité d'une transformation. Ce processus désavantagerait les propriétaires de résidences principales (la population locale), tandis qu'en raison de la raréfaction de l'offre, les résidences secondaires régies par l'ancien droit - dont les propriétaires sont le plus souvent extérieurs à la commune - prendraient de la valeur. L'art. 11 al. 1 LRS prévoit donc désormais que les logements construits selon l'ancien droit - sous réserve des restrictions d'utilisation existantes ou futures prévues par le droit cantonal ou communal - sont libres quant à leur mode d'utilisation. Ils peuvent donc en principe être utilisés sans restriction comme résidences principales ou secondaires, un logement étant considéré comme relevant de l'ancien droit s'il existait légalement ou était autorisé par une décision entrée en force le 11 mars 2012 (art. 10 LRS ; voir aussi N. 53 infra). Ces logements régis par l'ancien droit peuvent être rénovés, transformés et reconstruits dans le cadre de la surface utile principale existante (art. 11, al. 2, LRS). De même, ils peuvent être agrandis à l'intérieur des zones à bâtir de 30% au maximum de la surface utile principale préexistante, pour autant qu'aucun logement supplémentaire ne soit créé (art. 11 al. 3 LRS).
2. Préoccupations et conséquences possibles
39 En relation avec le changement d'affectation illimité de logements relevant de l'ancien droit à des fins de résidences secondaires, le Conseil fédéral craint deux évolutions indésirables majeures. D'une part, en raison de la raréfaction de l'offre de résidences secondaires, les résidents locaux seraient fortement incités financièrement à vendre leur résidence principale soumise à l'ancien droit, située dans un endroit central, à des personnes extérieures qui souhaiteraient l'utiliser comme résidence secondaire. Avec le bénéfice réalisé, ils pourraient ensuite construire ou acquérir une nouvelle résidence principale plus grande, située en périphérie, en bordure du village. Cela conduit à un vidage des centres des villages et à un mitage supplémentaire ; lorsque ce processus se déroule au sein d'une commune, on parle d'"effet donut". D'autre part, le libre changement d'affectation des résidences principales en résidences secondaires dans les communes touristiques peut évincer les résidents locaux, car les résidences principales deviennent plus rares et plus chères.
40 Afin d'empêcher de telles évolutions indésirables, l'art. 3 al. 4 aOAS prévoyait déjà une interdiction des changements d'affectation abusifs. Cette disposition s'est toutefois révélée inapplicable en raison de ses lacunes juridiques et pratiques. L'art. 12 al. 1 LRS prévoit désormais uniquement que les cantons et les communes prennent, si nécessaire, des mesures pour empêcher les abus et les développements indésirables résultant d'un changement d'affectation. Il est possible de limiter le changement d'affectation de logements utilisés jusqu'ici comme résidences principales à des résidences secondaires ainsi que les possibilités de modification des logements relevant de l'ancien droit. En outre, ces modifications d'affectation et de construction peuvent être soumises à l'obligation d'obtenir un permis de construire, dans la mesure où ce n'est pas encore le cas (art. 12, al. 2, LRS). Dans sa forme actuelle, l'art. 12 LRS est toutefois en grande partie redondant, car les cantons peuvent déjà prendre les mesures proposées en se fondant sur l'art. 3 al. 2 LRS, qui les autorise à édicter des prescriptions restreignant l'utilisation des logements plus fortement que ne le fait la LRS. Bien que cela ne soit pas expressément mentionné, il serait également possible d'introduire des mesures fiscales de restriction sur la base de l'art. 3 al. 2 LRS.
41 Diverses personnes considèrent que la conception indirecte des mesures visant à empêcher les abus et les développements indésirables n'est pas assez large et qu'elle est anticonstitutionnelle compte tenu du sens et du but de l'art. 75b Cst. Toutefois, les abus redoutés n'ont pas eu lieu jusqu'à présent, raison pour laquelle les cantons et les communes ont fait preuve de retenue ; une introduction à titre préventif semblerait également erronée. Cela ne serait-ce que parce que les mesures demandées, qui n'autoriseraient le changement d'affectation de résidences principales en résidences secondaires que dans des cas exceptionnels, seraient liées à de graves atteintes aux droits fondamentaux des personnes concernées (en particulier la liberté d'établissement et la garantie de la propriété) et que leur mise en œuvre nécessiterait un contrôle à peine proportionné des conditions de vie personnelles. En outre, les frictions économiques seraient difficilement contrôlables.
III. Art. 75b al. 2 Cst.
42 Comme plusieurs autres notions figurant à l'art. 75b Cst., celle de "plan de répartition des résidences principales" est utilisée de manière extrêmement ambiguë. Dans le présent contexte, l'expression "plan de quotas de résidences principales" est habituellement utilisée comme synonyme de réglementation des quotas de résidences principales, qui fixe la proportion de résidences principales dans une commune. Dans la mise en œuvre légale de l'art. 75b al. 2 Cst., cette notion est toutefois manifestement comprise comme devant renseigner sur le mode d'utilisation de l'ensemble des logements d'une commune, afin de pouvoir déterminer quelle est la proportion de résidences secondaires. Il s'agit donc d'un inventaire ou d'un registre et non d'une mesure de planification. L'art. 4 LRS, qui met en œuvre le mandat législatif de l'art. 75b al. 2 Cst., utilise donc la notion d'"inventaire des logements" au lieu de celle de "plan des résidences principales". En vertu de l'art. 4 al. 1 LRS, toutes les communes suisses sont donc tenues d'établir chaque année un inventaire des logements, quelle que soit la proportion de résidences secondaires qu'elles abritent. Celui-ci doit mentionner au moins le nombre total de logements ainsi que le nombre de résidences principales (art. 4 al. 2 LRS). L'art. 75b al. 2 Cst. lui-même ne peut pas être appliqué directement en raison de sa nature de mandat législatif.
43 Concrètement, chaque commune doit fournir à l'OFS ses données sur les habitants chaque année, avec comme date de référence le 31 décembre, au plus tard le 31 janvier de l'année suivante. Jusqu'à la même date, les communes doivent également mettre à jour leurs données dans le Registre des bâtiments et des logements (RegBL) (art. 1 al. 1 OLC). Sur la base des données communales figurant dans le RegBL, l'Office fédéral du développement territorial (ARE) détermine pour chaque commune, jusqu'au 31 mars de chaque année, si sa part de résidences secondaires est supérieure à 20% ou non (art. 2 al. 2 OLD). La décision de l'ARE peut d'abord faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif fédéral, puis d'un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral. Si une commune se contente de collecter les données minimales, elle présentera toutefois régulièrement une proportion de résidences secondaires plus élevée que celle qui existe effectivement sur son territoire. Cela s'explique par le fait que, dans le RegBL, seuls les logements qui peuvent être attribués à des personnes établies dans la commune constituent des résidences principales. Les logements qui ne peuvent être attribués à aucune personne établie dans la commune sont considérés comme des résidences secondaires potentielles. Ainsi, tous les logements assimilés à des résidences principales en vertu de l'art. 2 al. 3 LRS sont statistiquement considérés comme des résidences secondaires, bien que cela ne soit pas le cas. Pour éviter cela, les communes peuvent saisir séparément, en plus des résidences principales, la catégorie des logements assimilés à des résidences principales au sens de l'art. 2, al. 3, LRS et les compter parmi les résidences principales. Ils ne sont alors plus considérés comme des résidences secondaires, ce qui fait baisser la proportion de résidences secondaires dans la commune. Seule cette procédure permet de déterminer avec précision la part de résidences secondaires (cf. supra n. 29).
44 Les communes dont la part de résidences secondaires évolue en permanence dans la zone limite de 20% (communes dites à ascenseur) ne devraient donc pas se contenter du contenu minimal de l'art. 4 al. 2 LRS lors de la collecte des données pour l'établissement de l'inventaire des résidences secondaires, mais choisir la procédure de l'al. 3 et surveiller en outre de près l'évolution de la part de résidences secondaires. Une utilisation différente de quelques logements peut déjà avoir pour conséquence qu'une commune soit soumise ou non au champ d'application de l'art. 75b Cst. Si la part de résidences secondaires devait être inférieure à 20%, la base pour les restrictions d'utilisation selon l'art. 7 al. 1 LRS disparaîtrait après coup. Bien que la base légale pour la restriction d'utilisation disparaisse, la suppression de cette condition ne se fait pas d'office, mais une demande du propriétaire est nécessaire pour que l'autorité compétente ordonne à l'office du registre foncier de radier la mention (art. 25 al. 3 LRS). La situation n'est pas claire lorsque le seuil de 20% n'est pas atteint et que les restrictions d'utilisation sont radiées. La LRS ne règle pas cette situation, de sorte que ces logements ne sont ni des logements neufs ni des logements régis par l'ancien droit. Il conviendra de clarifier la manière dont leurs possibilités d'utilisation et d'extension doivent être traitées. En revanche, il est déjà incontesté, sur la base de l'art. 75b al. 1 Cst., que l'autorisation de construire ne peut pas être accordée pour une résidence secondaire qui entraîne un dépassement de la limite (art. 6 al. 1 phrase 2 LRS).
IV. Art. 197, ch. 9, al. 1 Cst.
45 Cette disposition transitoire autorisait le Conseil fédéral à édicter par voie d'ordonnance les dispositions d'exécution nécessaires concernant l'établissement, la vente et l'inscription au registre foncier si, dans un délai de deux ans (c'est-à-dire jusqu'au 11 mars 2014), la législation nécessaire à la mise en œuvre de l'art. 75b n'était pas entrée en vigueur. Il s'agissait manifestement de mettre le législateur sous pression. Comme on pouvait s'y attendre, la loi nécessaire n'était pas encore en vigueur à la date en question, mais le Conseil fédéral a agi (de manière surprenante) avant cette date et a édicté une première ordonnance sur les résidences secondaires, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2013 (aOrdonnance sur les résidences secondaires, à ne pas confondre avec l'actuelle OROEM ; supra n. 7 s.). Il voulait ainsi garantir une application à droit constant des nouvelles normes constitutionnelles jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation d'exécution.
46 La question s'est toutefois posée de savoir si le Conseil fédéral était à ce moment-là habilité à édicter une telle ordonnance. Alors que celui-ci s'estimait compétent pour le faire en vertu de l'art. 182 al. 2 Cst. - selon lequel il veille à l'exécution de la législation et édicte les prescriptions nécessaires à cet effet -, une partie importante de la doctrine était d'un avis contraire. Selon elle, seule une loi existante permet à la Confédération d'édicter une ordonnance sur la base de l'art. 182 al. 2 Cst. De manière diplomatique, le Tribunal fédéral ne s'est pas prononcé de manière définitive sur ce litige, se contentant de constater qu'il serait en tout cas exagérément formaliste d'exiger du Conseil fédéral qu'il édicte une seconde fois l'OACI, cette fois sur la base de l'art. 197, ch. 9, al. 1 Cst.
47 Après le 11 mars 2014 et jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi exigée par l'art. 75b Cst., l'aOrgA était alors considérée comme une ordonnance au sens de l'art. 197 ch. 9 al. 1 Cst. et disposait alors sans aucun doute d'une base de compétence assurée. Avec l'entrée en vigueur de la LRS, l'aZWV a finalement été abrogée le 1er janvier 2016 (supra n. 8).
V. Art. 197 ch. 9 al. 2 Cst.
48 La portée de l'art. 197, ch. 9, al. 2, Cst. a également fait l'objet de désaccords avant les arrêts du Tribunal fédéral qui ont servi de guide. La majeure partie de la doctrine ainsi que les tribunaux cantonaux partaient du principe que cette disposition transitoire précisait l'art. 75b al. 1 Cst. et qu'elle lui était supérieure en tant que lex specialis. En tant que conséquence juridique de l'art. 75b al. 1 Cst., l'art. 197 ch. 9 al. 2 Cst. établit sans équivoque la nullité des autorisations de construire à partir du 1er janvier 2013 seulement et non pas dès l'entrée en vigueur de l'initiative. Il en résulte la conclusion inverse impérative que l'ancien droit continue de s'appliquer jusqu'au 31 décembre 2012 et que les permis de construire délivrés restent valables.
49 Le Tribunal fédéral a toutefois considéré que l'art. 197, ch. 9, al. 2, Cst. n'était pas une norme transitoire, mais un renforcement de la conséquence juridique de l'art. 75b, al. 1, Cst. Ainsi, les règles habituelles de validité intertemporelle du droit s'appliquent et la légalité d'un acte administratif s'apprécie en fonction de la situation juridique au moment où il a été émis. Les modifications du droit qui n'interviennent qu'au cours de la procédure de recours ne doivent normalement pas être prises en compte, à moins qu'un intérêt public important n'impose l'application du nouveau droit ou que celui-ci ait été adopté dans l'intérêt de l'ordre public. Selon le Tribunal fédéral, de tels motifs impérieux, respectivement un intérêt public prépondérant, n'existaient toutefois pas.
50 En raison de l'applicabilité directe de l'art. 75b al. 1 Cst. la situation juridique se présente donc comme suit : Pour les demandes de permis de construire délivrées avant le 11 mars 2012 et contestées par la suite, le droit applicable est celui en vigueur au moment de l'évaluation en première instance par les autorités cantonales. Le nouveau droit s'applique aux permis de construire qui ont été délivrés après le 11 mars 2012 ; ils peuvent être contestés même s'ils ont été déposés avant l'acceptation de l'initiative. Si le permis de construire n'a été délivré en première instance qu'après le 1er janvier 2013, il est nul et non avenu. Il ne peut en être décidé autrement qu'en présence de constellations particulières de protection de la confiance ainsi que de déni de justice ou de retard dans l'application du droit.
51 La conséquence de ces arrêts du Tribunal fédéral serait en fait que les logements qui ont été autorisés en première instance avant le 11 mars 2012 sont également considérés comme relevant de l'"ancien droit", même s'ils ont encore fait l'objet d'une procédure de recours après cette date. En revanche, l'art. 10 LRS stipule désormais qu'un logement régi par l'ancien droit au sens de la loi n'est qu'un logement qui existait légalement ou qui était autorisé par une décision entrée en force le 11 mars 2012. Le législateur n'a pas donné de justification pour cette restriction.
VI. Analyse des effets
52 Pendant la campagne de votation, les partisans de l'initiative l'ont présentée comme un moyen simple de mettre un terme au mitage du territoire dans les régions de montagne et d'offrir à la population locale des logements à des prix avantageux (supra n. 3). Comme d'autres initiatives récentes, elle était plutôt axée sur une formulation simple, mais tranchante, en vue de ses chances de succès dans les urnes, plutôt que de se pencher sérieusement sur des solutions durables aux problèmes thématisés. Par la suite, la réalité s'est avérée - comme souvent - bien plus complexe que prévu et le bilan de l'initiative sur les résidences secondaires est par conséquent mitigé.
A. Aspects économiques
53 Les conséquences économiques négatives redoutées se sont produites dans les communes concernées - comme les experts l'avaient prédit et donc sans surprise - bien que cela ait été systématiquement nié avant la votation. Ainsi, les inégalités patrimoniales ont augmenté, car les résidences principales autorisées sans restriction ont subi une perte de valeur par rapport aux résidences secondaires contingentées. En d'autres termes, les propriétaires de logements de vacances existants (probablement la plupart du temps des étrangers) en ont profité, alors que les propriétaires de résidences principales indigènes font partie des perdants économiques. De plus, le chômage a augmenté dans les régions déjà structurellement faibles. Selon la première analyse des effets, il ne s'agit toutefois pas de difficultés économiques substantielles, même si les effets de l'art. 75b Cst. sur la valeur ajoutée brute, l'emploi et les recettes fiscales devraient se faire davantage sentir à l'avenir. Malgré les dommages collatéraux sur le plan économique, l'étalement urbain ne s'est pas ralenti de manière significative dans les communes concernées.
54 Quant aux prix de l'immobilier dans les communes concernées, ils ont généralement baissé au cours des premières années suivant l'acceptation de l'initiative - et ce contrairement aux attentes des spécialistes. Ce n'est qu'en 2021, et surtout sous l'influence de la pandémie de Corona à partir de 2020, que les prix ont atteint le même niveau qu'ils auraient probablement eu sans l'initiative. En fait, on partait du principe que la division du marché en deux parties, les logements relevant de l'ancien droit et ceux relevant du nouveau droit, entraînerait directement des hausses de prix, puisque même après l'adoption de l'art. 75b Cst. 90% des transactions concernaient toujours des logements relevant de l'ancien droit. Deux raisons principales ont été à l'origine de l'évolution paradoxale des prix de l'immobilier : D'une part, les problèmes économiques déjà évoqués des communes entrant dans le champ d'application de l'art. 75b Cst. ont entraîné une baisse de la demande locale en biens immobiliers. D'autre part, les incertitudes juridiques et économiques liées à l'initiative ont entraîné une réticence à effectuer des transactions immobilières.
55 Les développements futurs sur le marché du logement des communes concernées sont incertains. Certes, il faut partir du principe que la hausse des prix des logements régis par l'ancien droit devrait intervenir avec retard, renforcée par le besoin de logements supplémentaires dans des lieux décentralisés en raison de la pandémie et de la possibilité accrue de travailler à domicile. En revanche, il ne faut pas s'attendre à des logements supplémentaires abordables pour la population locale. Les logements relevant de l'ancien droit deviennent plus difficilement abordables pour les autochtones, tandis que le marché des logements relevant du nouveau droit reste restreint (notamment en raison de la raréfaction des terrains à bâtir due à la nouvelle LAT) et que ces derniers restent donc chers. Si, contre toute attente, le nombre de logements relevant du nouveau droit devait augmenter - après tout, les propriétaires indigènes de logements relevant de l'ancien droit ont une incitation financière à les vendre et à financer ainsi des logements moins chers relevant du nouveau droit - le mitage indésirable s'en trouverait renforcé. L'"effet beignet" déjà évoqué se produirait quand même avec du retard. Jusqu'à présent, il n'a pas été constaté ou à peine.
56 Il n'est pas possible de prédire de manière fiable si l'utilisation des résidences secondaires va s'intensifier en raison de la tendance au home office qui se renforce sous l'effet de la pandémie Covid-19, voire si les prises de domicile dans les régions périphériques vont augmenter, ce qui ferait baisser durablement la part des résidences secondaires.
B. Aspects juridiques
57 D'un point de vue juridique, il faut tout d'abord critiquer le fait que la formulation peu réfléchie de la mise en œuvre de l'initiative a donné du grain à moudre aux juristes. Selon l'analyse des effets de la loi sur les résidences secondaires, une pratique juridique a pu se développer en relativement peu de temps sur quelques questions essentielles. Avec la LRS, le Parlement a au moins exploré les limites de l'art. 75b Cst. dans une tentative d'aller à la rencontre des communes concernées et de leurs problèmes spécifiques dans le domaine des résidences secondaires. Cette approche s'explique aussi par le fait que l'art. 75b Cst., en annulant sciemment le principe de proportionnalité par la limite absolue de 20%, empêche de trouver des solutions adaptées à la situation spécifique d'une commune. La prééminence par rapport à d'autres dispositions constitutionnelles s'ajoute ainsi à la liste peu glorieuse des initiatives récentes qui sapent sciemment l'équivalence des normes et acceptent que des principes juridiques élémentaires soient vidés de leur substance. Ce phénomène contemporain est préoccupant du point de vue du droit constitutionnel.
58 Pour l'avenir, il conviendrait notamment de prêter davantage attention aux besoins des régions peu touristiques ; les régions de montagne concernées par l'initiative ne se limitent pas à St-Moritz, Zermatt ou Verbier. Une application pragmatique de l'interdiction des résidences secondaires est particulièrement indiquée dans les régions périphériques et structurellement faibles, sans quoi l'exode de la population locale s'aggravera encore en raison des mauvaises perspectives économiques. Le législateur fédéral n'est pas le seul à être sollicité, les communes concernées devraient elles aussi faire davantage usage des possibilités dont elles disposent d'ores et déjà en matière d'aménagement du territoire et de fiscalité.
C. Résumé
59 Dans l'ensemble, les deux objectifs visés par l'art. 75b Cst. (arrêt du mitage du territoire et logements à loyer modéré) n'ont pas pu être atteints jusqu'à présent. Pour l'avenir proche, l'arrêt du mitage semble incertain, tandis que le logement bon marché pour la population locale devrait rester une utopie. En raison de la durée relativement courte depuis l'entrée en vigueur de l'art. 75b Cst., les résultats de la première analyse d'impact sont toutefois encore limités, notamment sur le plan économique ; nous espérons que cela changera à l'avenir.
A propos de l'auteur
Fabian Mösching, docteur en droit, avocat, LL.M. (University of Sydney), est greffier à la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse à Lausanne. Il a rédigé sa thèse sur les mesures de limitation des résidences secondaires.
Lectures complémentaires recommandées
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Alig Jonas, Das Zweitwohnungsgesetz, ZBl 2016, S. 227 ff.
Amonn Anton Alfred, Besteuerung von Zweitwohnungen, Diss. Bern 1997.
BAK Basel Economics AG, Auswirkungen der Zweitwohnungsinitiative auf die touristische und regionalwirtschaftliche Entwicklung – Ausgangslage, Wirkungszusammenhänge und Szenarioanalyse, Bericht im Auftrag des SECO, Basel 2013, abrufbar unter https://www.seco.admin.ch/seco/de/home/Publikationen_Dienstleistungen/Publikationen_und_Formulare/Regulierung/regulierungsfolgenabschaetzung/beispiele-rfa/zweitwohnung/zweitwohnungsinitiative-auf-die-touristische-und-regionalwirtsch.html
(besucht am 16.5.2023).
Besse Marc-Olivier, Art. 75b BV in: Martenet Vincent/Dubey Jacques (Hrsg.), Constitution fédérale, Commentaire Romand, Basel 2021.
Biaggini Giovanni, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2017.
Bianchi François, La loi sur les résidences secondaires: une première approche, ZBGR 96 (2015), S. 293 ff.
Bianchi Francois/Gros Sarah; Loi sur la résidences secondaires: Questions choisies, not@lex 2019, S. 87 ff.
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