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- I. Genèse
- II. Contexte
- III. Commentaire proprement dit
- IV. Critique
- Bibliographie
- Documents officiels
I. Genèse
1 L’article 55a EIMP est une nouvelle norme en vigueur depuis le 1er avril 2011. Il a été introduit dans l’EIMP lors de l’adoption de la Loi fédérale sur la coordination entre la procédure d'asile et la procédure d'extradition du 1er octobre 2010.
2 L’adoption de cette loi faisait suite à des affaires impliquant des demandes d'extradition de requérants d'asile qui avaient défrayé la chronique. En effet, suite à la reconnaissance du statut de réfugiés, respectivement l’octroi de l’asile, l’extradition de prétendus dangereux criminels avait dû être refusée après coup
3 Face aux problèmes dus à l'existence de procédures d'extradition et d'asile pendantes simultanément qui avaient ainsi donné lieu à des décisions contradictoires, l'ancienne Cheffe du Département fédéral de justice et police, Madame la Conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf, instituait le 25 août 2008 un groupe de travail chargé d'étudier des solutions propres à améliorer la coordination entre ces deux procédures et à éviter des décisions contradictoires au regard du principe de non-refoulement
4 En vue de remédier aux défauts de coordination entre les procédures d'asile et d'extradition (lorsqu'elles se déroulent parallèlement) et aux décisions contradictoires, le groupe de travail proposa d'ouvrir l'accès au Tribunal fédéral (TF) en matière d'asile. Il suggérait également de soumettre la procédure d'asile à la maxime de célérité et d'imposer à l'autorité concernée par une procédure l'obligation de prendre en considération le dossier traité par l'autorité compétente dans la seconde procédure en vue d'assurer une meilleure coordination tant en première instance (entre le SEM et l'OFJ) qu'au stade de la procédure de recours (entre le TAF et le TPF)
5 Le 29 juin 2009, la Conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf ouvrait la consultation relative à l'avant-projet de loi sous la forme d'une audition, dont le terme avait été fixé au 28 août 2009. Cette consultation ne modifia pas l’avant-projet de loi. Le 24 février 2010, le Conseil fédéral (CF) soumit au Parlement le projet de loi qui fut adopté sans modification. La stratégie proposée par le groupe de travail déboucha ainsi sur l'adoption le 1er octobre 2010 de la Loi fédérale sur la coordination entre la procédure d'asile et la procédure d'extradition
6 Cette loi a pour buts d'accélérer les procédures d'asile et d'extradition quand les demandes d'extradition et d'asile sont pendantes simultanément, d'optimiser l'échange d'informations entre l'OFJ et le SEM et d'éviter des décisions contradictoires en permettant la réunification des procédures au niveau du TF. La novelle a conduit à l’introduction dans l’EIMP du nouvel article 55a ainsi qu’à la modification de la Loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi) avec l’introduction des nouveaux articles 41a et 108a qui sont les pendants dans la LAsi de l’article 55a EIMP
7 Par souci d’exhaustivité, mentionnons d’autres dispositions pertinentes en matière de coordination asile-extradition comme les articles 11a alinéa 3 EIMP et 9 lettre c chiffre 1 de l’Ordonnance sur le système d’information central sur la migration (Ordonnance SYMIC) du 12 avril 2006
II. Contexte
8 Dans la systématique de l’EIMP, l'article 55a se trouve dans la deuxième partie réservée à l'extradition, plus précisément dans la 5ème section du chapitre 2 consacrée à la décision sur l’extradition dans le cadre de la procédure d’extradition. Ainsi, si l’on s’en tient uniquement à la systématique de la loi, ce ne serait qu’au stade de la décision d’extradition que l’OFJ devrait appliquer l’article 55a EIMP et donc prendre en compte le dossier de l’asile. Toutefois, l’article 43 EIMP impose à l’OFJ de procéder à un examen d’office de la demande de recherche et d’arrestation étrangère. Cet examen porte sur les conditions formelles et matérielles ainsi que sur les motifs d’irrecevabilité de la demande. Ainsi, en vertu de la maxime d’office, l’OFJ doit examiner d’office si des motifs d’inadmissibilité manifeste de l’extradition s’opposent à l’arrestation et à l’extradition (art. 2 à 5 EIMP), et ce indépendamment des griefs soulevés par l’extradable. L’article 55a EIMP concrétise ainsi le principe de la maxime d’office et doit être appliqué également lorsque l’OFJ est saisi d’une demande d’arrestation et non seulement au stade de la décision sur l’extradition (cf. aussi ci-après N. 11 et N. 19).
III. Commentaire proprement dit
A. Généralités
9 En vertu du principe de non-refoulement ancré à l’article 33 de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut de réfugié (CR)
10 Mais le principe de non-refoulement ne se limite pas au risque de persécution au sens de l’article 33 CR. L’interdiction du refoulement est ainsi également garantie en cas de risques de torture ou de mauvais traitements et ce indépendamment de toute situation de persécution et à l’égard de tout État. Il en va ainsi des articles 3 de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants du 10 décembre 1984
11 L’article 55a EIMP prévoit la coordination avec la procédure d’asile lorsque la personne poursuivie a déposé une demande d'asile au sens de la LAsi. Comme nous le verrons ci-après, cette disposition pose l’obligation de coordination lorsque les deux procédures sont conduites en parallèle et que l’extradition est demandée par l'État dont l'extradable cherche à se protéger. Cette obligation découle de la maxime d’office ou maxime inquisitoire
B. Modalités de la coordination
12 L’article 55a EIMP vise, comme son titre l’indique, la coordination avec la procédure d’asile lorsque la personne poursuivie a déposé une demande d'asile au sens de la LAsi. L'OFJ et les autorités de recours prennent alors en considération le dossier relatif à la procédure d'asile pour statuer sur la demande d'extradition.
13 Même si la disposition ne l’indique pas explicitement, elle impose une obligation « aux autorités compétentes en matière d'extradition de prendre en considération le dossier relatif à la procédure d'asile pour statuer sur la demande d'extradition »
14 L’article 55a EIMP énonce expressément comme forme de coordination l’échange des dossiers entre le SEM et l'OFJ
15 Pour certains auteurs de doctrine, la « coordination » souhaitée entre la procédure d'extradition et la procédure d'asile n'est pas optimale lorsqu'elle se limite à un simple « échange de dossiers ». Cela tiendrait d'une part au fait que la communication au niveau judiciaire de première instance (TPF/TAF) se limite à la consultation des dossiers et que la prise de décision ne peut être coordonnée ni sur le plan temporel ni sur le plan matériel. En règle générale, la décision en matière d'extradition (malgré l'art. 37, al. 4, LAsi, qui exige le règlement rapide des décisions d'asile en cas de procédures parallèles) est prise en priorité, mais elle ne peut préjuger de la décision en matière d'asile sur le fond
16 La jurisprudence et la doctrine ont également déduit de l’article 55a EIMP le principe de célérité : la coordination viserait également à accélérer les procédures
17 Une suspension d’une des procédures se justifie d’autant moins que, « [l]orsqu'une procédure d'asile est en cours, l'extradition ne peut être accordée que sous réserve de l'issue de celle-ci »
18 Même si une coordination dans le temps ne semble pas possible, il convient de s'assurer, lors de la décision d'extradition, qu'une procédure d'asile ou de recours pendante ne soit pas compromise. Si une procédure d'asile est pendante concernant la personne poursuivie, l'extradition n'est autorisée qu'à la condition que la demande d'asile ou le recours y relatif ait été définitivement rejeté par le TAF
19 Ce qui a été dit ci-dessus vaut mutatis mutandis lorsque l’OFJ est amené à examiner une demande d’arrestation. En effet, même si selon la systématique de l’EIMP, l'article 55a se trouve dans la deuxième partie réservée à l'extradition, plus précisément dans la 5ème section du chapitre 2 consacrée à la décision sur l’extradition, l’OFJ devra s’enquérir d’office de l’existence d’un motif d’inadmissibilité manifeste de l’extradition et notamment de consulter le SYMIC pour vérifier si la personne concernée n’a pas déposé une demande d’asile où n’a pas le statut de réfugié en Suisse.
20 Enfin, en vue d'assurer une jurisprudence unifiée et d’éviter des décisions contradictoires, une voie de recours au TF a été instaurée, ce qui est exceptionnel en droit d'asile. Le CF a souligné que l’introduction de cette nouvelle voie de recours permettra à la fois d'opérer, à l'échelon de la juridiction suprême, la jonction de la procédure d'asile et de la procédure d'extradition lorsqu'elles se déroulent en parallèle et de tenir dûment compte du principe de non-refoulement
21 A titre d’exhaustivité, il y a lieu encore de mentionner qu’en matière d'extradition, il n’y a pas de féries (art. 46 al. 1 let. b LTF)
22 D’autres dispositions prévoient également une forme de coordination entre les autorités pour éviter des décisions contradictoires. Ainsi, l'article 32 de l'ordonnance I sur l'asile du 11 août 1999 (OA I)
23 Lorsque l’extradition est demandée par un État tiers, le statut de réfugié ne fait pas obstacle à l'extradition vers ledit pays, pour autant qu'il n'y ait pas de risque de refoulement vers le pays d'origine. L'article 15 CEExtr constitue une garantie valable que la personne poursuivie ne sera pas extradée vers son pays d'origine sans le consentement de la Suisse. Au plus tard lors de l'exécution de l'extradition, les autorités étrangères devront être informées de la procédure d'asile en cours en Suisse
IV. Critique
24 Si l’article 55a EIMP fournit une base légale pour l’échange des dossiers, cet échange doit permettre avant tout aux autorités concernées de se baser sur un état de fait uniformisé pour examiner les mêmes questions. Néanmoins, cela ne suffit pas toujours à éviter des décisions contradictoires compte tenu des points de vue et des moyens à disposition des différentes autorités. En outre, si la réunification des procédures au niveau du TF doit être saluée, ce dernier n’examine que rarement voire exceptionnellement des recours en matière d’asile et ne bénéficie ainsi pas de toute l’expertise du TAF. Enfin, dans les cas où l’asile sera accordé et l’extradition autorisée, soit un cas de figure où des décisions contradictoires sont rendues, le TF ne pourra pas lever cette contradiction s’il n’est saisi d’aucun recours contre l’octroi de l’asile.
A propos de l’auteur :
Giuseppe Aufiero, Dr. iur., Avocat, lic. en psychologie et photographe diplômé ; Juriste au sein de l’Unité extradition de l’OFJ ; Etude d’avocat Aufiero Legal à 3178 Bösingen, spécialisé en droit de l’image et en droit d’auteur ; aufieroavocat@bluewin.ch.
Bibliographie
Aubry Girardin Florence, Commentaire de l’article 83 LTF, in: Aubry Girardin Florence/Donzallaz Yves/Denys Christian/Bovey Grégory/Frésard Jean-Maurice (éd.), Commentaire de la LTF, 3ème éd., Berne 2024, p. 1196-1311.
Aufiero Giuseppe, Asile-extradition : de la coordination à l’unification, Bâle 2018 (cité : Aufiero).
Forster Marc, Kommentar des Art. 84 BGG, in Niggli Marcel Alexander/Uebersax Peter/Wiprächtiger Hans/Kneubühler Lorenz (Hrsg.), Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Auf., Basel 2018.
Heimgartner Stefan, Auslieferungsrecht, Zurich-Bâle-Genève 2002.
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Niggli Marcel Alexander/Uebersax Peter/Wiprächtiger Hans/Kneubühler Lorenz (Hrsg.), Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Auf., Basel 2018.
Vena Mario, Parallele Asyl- und Auslieferungsverfahren, Asyl 2007/2, p. 3-17 (cité: Vena).
Zimmermann Robert, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, 6ème éd., Berne 2024.
Documents officiels
Message du Conseil fédéral concernant la loi fédérale sur la coordination entre la procédure d’asile et la procédure d’extradition du 24 février 2010, FF 2010 1333 (cité: FF 2010 1333).
Loi fédérale sur la coordination entre la procédure d’asile et la procédure d’extradition du 1er octobre 2010 (RO 2011 925) (cité: RO 2011 925).