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- Art. 5a Cst.
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- Dispositions transitoires relatives à la révision du droit de la société anonyme du 19 juin 2020
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CYBERCRIME CONVENTION
ORDONNANCE SUR LE REGISTRE DU COMMERCE
- I. Historique
- II. Importance de la disposition
- III. Commentaire du texte de la norme
- Bibliographie
- Matériaux
I. Historique
1 Alors que, depuis son introduction, la LDP prévoit expressément pour les référendums obligatoires que le Conseil fédéral ordonne la votation (art. 58 LDP), une disposition correspondante pour le référendum facultatif a été introduite dans la LDP par la modification du 21.6.1996. Cette disposition a été reprise dans la loi sur le référendum. Elle a ancré cette pratique qui allait de soi jusqu'alors. La réorganisation de la procédure de référendum facultatif de 1996 a été l'occasion de compléter les dispositions légales.
II. Importance de la disposition
A. Généralités
2 L'art. 59c attribue au Conseil fédéral la compétence, mais aussi l'obligation, d'ordonner la votation sur les actes législatifs contre lesquels un référendum facultatif a abouti. L'organisation d'une votation populaire est une opération complexe à laquelle participent de nombreux acteurs. Alors que les autorités fédérales, cantonales et communales préparent et organisent la votation populaire (art. 10, al. 2, LDP), les partis politiques, les groupes d'intérêts, les médias et, surtout, les électeurs eux-mêmes participent à la formation de l'opinion publique et à la prise de décision. L'organisation d'une votation populaire crée un caractère obligatoire et prévisible pour tous les participants.
3 La question de savoir quels objets seront soumis au vote et à quelle date est politiquement pertinente et peut, dans certaines circonstances, être controversée, car le moment et la combinaison des objets peuvent éventuellement influencer la formation de l'opinion et la mobilisation. L'ordre n'est donc pas l'affaire d'une autorité administrative, mais du Conseil fédéral en tant qu'autorité suprême de direction et d'exécution (art. 174 Cst.). La compétence du Conseil fédéral est déjà inscrite à l'art. 10 al. 1bis LDP. Les paramètres déterminants pour la définition des objets de votation sont commentés ailleurs.
4 Alors que l'art. 10 LDP pose les bases permettant d'ordonner des votations populaires, les dispositions particulières relatives aux différentes institutions de démocratie directe obligent le Conseil fédéral à ordonner la votation populaire : L'art. 58 règle cela pour le référendum obligatoire, l'art. 59c pour le référendum facultatif et l'art. 75a LDP pour l'initiative populaire.
B. Droit comparé
5 Dans les cantons, l'organisation du référendum relève également de la responsabilité du gouvernement. Il ordonne la votation populaire lorsque le référendum facultatif a abouti.
6 Contrairement à la Confédération, les cantons prévoient parfois des délais particuliers dans lesquels la votation sur un arrêté référendaire doit être organisée si le référendum facultatif a abouti. Le canton de Fribourg, par exemple, prévoit que la votation populaire doit avoir lieu dans les 180 jours suivant la publication de l'aboutissement dans la feuille officielle. Dans le canton de Bâle-Ville, la votation populaire doit avoir lieu au plus tard un an après la prise de décision au Grand Conseil et dans les cantons de Vaud et de Neuchâtel, le Conseil d'Etat doit soumettre le projet de référendum à la votation populaire dans les six mois suivant l'expiration du délai référendaire.
III. Commentaire du texte de la norme
A. Procédure d'organisation de la votation populaire
1. Compétences
7 L'art. 59c règle l'obligation du Conseil fédéral d'ordonner la votation populaire sur un acte législatif lorsque l'aboutissement du référendum facultatif a été constaté par la Chancellerie fédérale. L'ordre est donné sur proposition de la Chancellerie fédérale. Conformément à l'art. 3, al. 1, ODP, celle-ci doit prendre les mesures nécessaires, conformément aux dispositions légales, pour que les votations populaires fédérales puissent avoir lieu. La Chancellerie fédérale informe chaque fois le Conseil fédéral de tous les objets qui peuvent être soumis à votation et propose un "menu de votation" déterminé.
2. Les objets soumis à la votation et l'organisation formelle de la votation populaire
8 Pour que la votation populaire soit ordonnée, il faut que le référendum ait abouti. Le Conseil fédéral peut toutefois désigner un acte législatif comme objet de la votation à une date antérieure, au sens de l'art. 10, al. 1bis , LDP. Cette détermination doit avoir lieu au moins quatre mois avant la date de la votation, mais ne correspond pas encore à l'ordre formel de la votation populaire. Le Conseil fédéral ne décide de l'organisation qu'ultérieurement et édicte en même temps une circulaire à l'intention des gouvernements cantonaux, qui contient des instructions sur la préparation et le déroulement de la votation populaire. Par exemple, le Conseil fédéral a annoncé le 15.2.2023 les objets soumis à la votation populaire du 18.6.2023 et a édicté le 12.4.2023 les instructions de vote ainsi que la circulaire.
3. Sujets de votation sous réserve
9 La détermination des objets de la votation selon l'art. 10 al. 1bis LDP doit se faire sous réserve, lorsque l'aboutissement d'un référendum n'est pas encore établi. Cette procédure entre en ligne de compte lorsqu'un référendum vient d'être déposé, que le dépôt est imminent ou, le cas échéant, que l'acte législatif devrait entrer en vigueur à une date déterminée. Une réserve doit être levée par une décision formelle selon l'art. 59c. L'arrêté d'injonction devrait être pris le plus près possible de la fixation des projets, mais en tout cas à un moment où les travaux préparatoires ne sont pas encore trop avancés.
10 Les objets pour la votation populaire du 15.5.2022 ont par exemple été fixés sous réserve, car le délai référendaire courait encore pour tous les actes législatifs... Une fois que la Chancellerie fédérale a constaté l'aboutissement des référendums, le Conseil fédéral a formellement ordonné la votation à la mi-mars. Un exemple frappant s'est produit en rapport avec la votation populaire du 25.11.2012 : le 4.7.2012, c'est-à-dire lors de la dernière séance avant la période sans sessions de juillet/août, le Conseil fédéral a fixé cinq objets sous réserve. Le délai référendaire a pris fin le 5.7.2012 pour l'un des actes (modification de la loi sur les épizooties) et seulement le 27.9.2012 pour les autres (LF sur l'imposition internationale à la source et trois arrêtés fédéraux relatifs à des accords fiscaux) ; dans ces quatre cas, il courait depuis deux semaines environ. La fixation inhabituellement précoce des quatre projets fiscaux était due à l'entrée en vigueur prévue pour le 1er janvier 2013. Il était déjà clair que les explications devaient être produites avant la fin du délai référendaire et que le bon à tirer pour les bulletins de vote ne devait être délivré que quelques jours plus tard. Les référendums n'ont finalement pas abouti. Cela a conduit à la situation étrange où le bulletin de vote ne se référait qu'à un seul objet, alors que la brochure de votation en expliquait cinq. La votation populaire n'a été ordonnée que le 11.10.2012, soit environ six semaines avant la date de la votation, et donc à un moment où la livraison du matériel aux cantons est en général déjà terminée. Le procédé utilisé pour la fixation de la votation populaire du 25.11.2012 a épuisé le cadre procédural, quand il ne l'a pas tout simplement surexcité. Elle ne devrait pas faire école.
4. Pas de délais fixés par la loi
11 La loi n'impose pas de délai au Conseil fédéral pour organiser la votation sur un décret référendaire. La réglementation légale de la procédure se distingue à cet égard de celle de l'initiative populaire. Pour cette dernière, l'art. 75a LDP prescrit au Conseil fédéral le délai dans lequel l'initiative populaire doit être soumise au peuple et aux cantons. En outre, l'art. 165, al. 2 et 3, Cst. fixe le cadre temporel dans lequel les lois fédérales urgentes doivent être soumises à la votation populaire.
12 Selon la doctrine, le Conseil fédéral n'est pas entièrement libre de fixer le moment de la votation sur un acte législatif contre lequel le référendum facultatif a abouti. Le Conseil fédéral bénéficie certes d'un pouvoir d'appréciation, mais il doit organiser la votation dans un délai raisonnable et ne pas faire traîner arbitrairement les choses.
B. Exceptions à l'obligation d'ordonner un référendum
13 Selon le message du Conseil fédéral, l'art. 59c ne devait pas régler les exceptions. Dans la pratique, il y a toutefois eu des cas isolés où aucune concertation n'a été ordonnée. Le Conseil fédéral cite un exemple datant des années 1950 et un autre des années 1970, dans lesquels la votation populaire n'a pas eu lieu, bien qu'un référendum ait à chaque fois abouti. De telles exceptions sont envisageables lorsque le Parlement revient sur une décision adoptée.
14 La doctrine et la jurisprudence considèrent qu'il est admissible que l'autorité qui a adopté l'acte soumis au référendum puisse également le retirer s'il est devenu sans objet en raison d'un changement de circonstances ou si, pour d'autres raisons, il serait inutile de le soumettre au vote populaire. Ce principe s'applique aussi bien aux référendums obligatoires qu'aux référendums facultatifs et est explicitement prévu par la loi dans le canton de Genève. Les droits politiques ne sont pas violés, car l'acte législatif retiré n'a pas d'effets juridiques. Le retour doit toutefois se fonder sur des raisons objectives et pas seulement sur des considérations de tactique politique.
15 Si un acte soumis au référendum est modifié avant la votation populaire, l'acte modificateur est en principe soumis séparément au référendum. Dans le cas d'actes soumis au référendum obligatoire, il peut toutefois s'avérer nécessaire de ne voter que sur l'acte modifié. Cela a par exemple été le cas dans le contexte de la crise financière : l'Assemblée fédérale a modifié le financement additionnel de l'assurance-invalidité décidé le 13.6.2008 par l'arrêté fédéral du 12.6.2009 avant que la votation populaire sur l'arrêté initial n'ait lieu ; le peuple et les cantons ont ensuite voté uniquement sur l'arrêté fédéral modifié.
16 D'un point de vue procédural, il convient de noter que le traitement d'un arrêté référendaire s'achève avec son adoption par le Parlement. L'affaire n'est plus pendante devant les Chambres et ne peut pas être rediscutée. Tant l'abrogation que la modification des règles contenues dans l'arrêté référendaire doivent donc faire l'objet d'une nouvelle procédure (législative) et être introduites au moyen des instruments parlementaires habituels, conformément aux art. 71 ss LCo. LParl.
C. Annulation ou report des votations populaires ordonnées
17 Dans des situations particulières, le Conseil fédéral peut être amené à se demander si une votation populaire doit être annulée ou reportée. Les conditions dans lesquelles cela est autorisé ont été discutées dans le contexte de l'épidémie de Covid-19, après que le Conseil fédéral a décidé, le 18.3.2020, de ne pas organiser la votation populaire prévue pour le 17.5.2020 et d'abroger la décision d'ordonnancement du 21.2.2020. L'annulation d'une votation ordonnée n'était pas sans précédent, mais constituait néanmoins une procédure inhabituelle.
18 Le Conseil fédéral est d'avis que la compétence d'ordonner la votation populaire inclut en principe aussi la possibilité de révoquer la décision d'ordonner la votation. Au sein de la Confédération, le Conseil fédéral est l'autorité exécutive suprême et est responsable de l'organisation régulière des votations populaires. Si le Conseil fédéral n'est pas en mesure de le faire, il devrait pouvoir, en dernier recours, annuler ou reporter la votation populaire. En revanche, la doctrine est d'avis que la compétence générale d'exécution du Conseil fédéral n'est pas une base suffisante et qu'il faut une base légale spéciale pour annuler ou reporter une votation populaire prévue.
19 En décembre 2023, le Conseil fédéral a proposé, en application de la motion 20.3419, de régler à l'avenir expressément dans la LDP l'annulation ou le report d'une votation populaire ordonnée. La proposition exige une perturbation grave, survenue ou imminente, de la formation de la volonté des électeurs, du scrutin ou de la détermination des résultats pour pouvoir reporter ou annuler une votation ordonnée. La votation populaire doit être considérée comme ordonnée dès que le Conseil fédéral a pris la décision formelle de l'ordonner. Tant que les objets de la votation sont fixés, mais que la votation n'est pas encore formellement ordonnée, les obstacles à une annulation ou à un report seraient un peu moins importants - même si l'annonce des objets de la votation devrait déjà avoir un effet politique contraignant considérable.
D. Pas de protection juridique contre la décision d'ordonner le référendum
20 L'ordonnance de la votation populaire est un acte du Conseil fédéral au sens de l'art. 189 al. 4 Cst. et ne peut pas être contestée en justice.
Remerciements à Julien Fiechter et Raphael Casanova pour la relecture de l'article.
Bibliographie
Biaggini Giovanni, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Auflage, Zürich 2017 (zit. Biaggini).
Boillet Véronique, Kommentierung zu Art. 58 BPR, in: Glaser Andreas/Braun Binder Nadja/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, verfügbar unter: https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr58, besucht am 30.1.2024.
Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die Verschiebung von Volkswahlen und Volksabstimmungen, ZBl 122 (2021), S. 591–613 (zit. Braun Binder/Glaser).
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Matériaux
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Bundeskanzlei, Erläuternder Bericht vom 15.12.2023 zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens über Änderungen des Bundesgesetzes über die politischen Rechte und der Verordnung über die politischen Rechte, Vernehmlassung 2023/15, verfügbar unter: https://fedlex.data.admin.ch/eli/dl/proj/2023/15/cons_1, zuletzt besucht am 2.2.2024 (zit. Erläuternder Bericht 2023).
Bundeskanzlei, Vorentwurf vom 15.12.2023 der Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte, Vernehmlassung 2023/15, verfügbar unter: https://fedlex.data.admin.ch/eli/dl/proj/2023/15/cons_1, zuletzt besucht am 2.2.2024 (zit. BPR-Vorentwurf 2023).
Bundesratsbeschluss vom 21.3.2022 zur Volksabstimmung vom 15.5.2022, BBl 2022 666, verfügbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2022/666/de, zuletzt besucht am 2.2.2024 (zit. BRB vom 21.3.2022).
Bundesratsbeschluss vom 12.4.2023 zur Volksabstimmung vom 18.6.2023, BBl 2023 970, verfügbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2023/970/de, zuletzt besucht am 2.2.2024 (BRB vom 12.4.2023).
Bundesratsbeschluss vom 11.10.2012 zur Volksabstimmung vom 25.11.2012, BBl 2012 8443, verfügbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2012/1478/de, zuletzt besucht am 2.2.2024 (zit. BRB vom 11.10.2012).
Medienmitteilung vom 4.7.2012 «Abstimmungsvorlagen für den 25. November 2012», verfügbar unter: https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-45297.html, zuletzt besucht am 2.2.2024 (zit. Medienmitteilung vom 4.7.2012).
Medienmitteilung vom 15.1.2020 «Abstimmungsvorlagen für den 17. Mai 2020», verfügbar unter: https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-77779.html, zuletzt besucht am 2.2.2024 (zit. Medienmitteilung vom 15.1.2020).
Medienmitteilung vom 12.1.2022 «Abstimmungsvorlagen für den 15. Mai 2022», verfügbar unter: https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-86767.html, zuletzt besucht am 2.2.2024 (zit. Medienmitteilung vom 12.1.2022).
Medienmitteilung vom 15.2.2023 «Abstimmungsvorlagen für den 18. Juni 2023», verfügbar unter: https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-93074.html, zuletzt besucht am 2.2.2024 (zit. Medienmitteilung vom 15.2.2023).
Kreisschreiben vom 16.11.1951 des Bundesrates an sämtliche Kantonsregierungen betreffend die Verschiebung der Volksabstimmung über den Bundesbeschluss betreffend Verlängerung der Geltungsdauer des Bundesbeschlusses über die Bewilligungspflicht für die Eröffnung und Erweiterung von Gasthöfen, BBl 1951 III S. 711, verfügbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1951/3_711__/de, zuletzt besucht am 2.2.2024 (KRS 1951).
Kreisschreiben vom 12.4.2023 des Bundesrates an die Kantonsregierungen zur Volksabstimmung vom 18.6.2023, BBl 2023 971, verfügbar unter: https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2023/971/de, zuletzt besucht am 2.2.2024 (KRS 2023).