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- Art. 5a Cst.
- Art. 6 Cst.
- Art. 10 Cst.
- Art. 16 Cst.
- Art. 17 Cst.
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- Art. 68 Cst.
- Art. 75b Cst.
- Art. 96 al. 2 lit. a Cst.
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- Dispositions transitoires relatives à la révision du droit de la société anonyme du 19 juin 2020
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I. Historique
1La question de l’attestation de la qualité d’électeur s’est posée dès l’introduction des droits de référendum et d’initiative au XIXème siècle. En matière d’initiative, la loi fédérale concernant le mode de procéder pour les demandes d'initiative populaire et les votations relatives à la révision de la constitution fédérale du 27 janvier 1892 (ci-après : la loi de 1892) précisait déjà, à son art. 5 ch. 3, que « les signatures qui ne sont pas munies de l’attestation prescrite à l’art. 4 chiffre 3 ou dont l’attestation est inexacte ou incomplète n’entrent pas en ligne de compte »
2Cinq ans plus tard, constatant que les irrégularités qui se produisaient dans les attestations conduisaient à l’annulation d’un grand nombre de signatures, le Conseil fédéral a cherché à remédier à cet inconvénient en édictant le règlement concernant les demandes de votation populaire sur les lois et les arrêtés fédéraux et de révision de la constitution fédérale du 23 février 1897 (ci-après : le règlement de 1897)
3L’art. 63 LDP, entré en vigueur en 1978, a repris à son alinéa 2 le contenu de l’art. 3 du règlement de 1897 : seule une signature est attestée lorsque l’électeur a signé plusieurs fois la demande
4L’art. 19 al. 2 let. a à f de l’ordonnance sur les droits politiques du 24 mai 1978 (ODP)
5En 1997, deux motifs sont ajoutés aux lettre g et h de l’art. 19 al. 2 ODP, soit l’absence de signature manuscrite et la date de naissance erronée.
6La LDP avait encore introduit la possibilité de corriger les défauts affectant l’attestation si l’aboutissement du référendum en dépendait (art. 65 aLDP
II. Importance de la disposition
A. Généralités
7L’art. 63 LDP, intitulé « Refus de l’attestation », compte trois alinéas depuis son origine. Sa formulation est restée inchangée depuis 1978.
8L’art. 63 LDP se situe au Titre 4 de la LDP, consacré au référendum. Il s’applique toutefois aussi aux initiatives populaires, par renvoi de l’art. 70 LDP. De même, l’art. 26 ODP consacré aux initiatives populaires renvoie aussi aux art. 19 et 20 ODP (figurant dans le chapitre relatif au référendum).
9L’art. 63 LDP concrétise les modalités du refus de l’attestation de la qualité d’électeur. La phase de l’attestation des signatures figurant sur les listes se situe après la récolte des signatures (art. 61 LDP) et avant la décision d’aboutissement (art. 66 et 67b LDP pour le référendum et art. 72 LDP pour l’initiative).
10 Les prescriptions relatives au refus de l’attestation s’appliquent tant à l’initiative fédérale constitutionnelle demandant la révision totale (art. 138 Cst.) qu’à celle demandant une révision partielle (art. 139 Cst.). Elles sont aussi valables pour tous les types de demandes de référendum énumérées à l’art. 141 Cst. (référendum portant sur les lois fédérales, les lois fédérales déclarées urgentes dont la durée de validité dépasse un an, les arrêtés fédéraux dans la mesure où la Constitution ou la loi le prévoient, certains traités internationaux).
11 La portée de l’art. 63 LDP est considérable car l’octroi de l’attestation des signatures est une condition procédurale pour l’aboutissement de la demande de référendum ou de l’initiative. Pour établir si une demande de référendum ou une initiative a abouti, la Chancellerie fédérale s’assure notamment que l’attestation de la qualité d’électeur est présentée en bonne et due forme (art. 21 ODP). L’aboutissement lui-même est une condition pour la soumission au vote populaire. Le refus de délivrer une attestation d’électeur peut ainsi avoir pour conséquence d’empêcher une initiative ou une demande de référendum d’aboutir.
12 L’art. 63 LDP en tant que règle qui organise les droits politiques bénéficie de la protection offerte par la garantie des droits politiques (art. 34 al. 1 Cst.). La crédibilité des droits politiques dépend de la manière dont les attestations de la qualité d’électeur sont traitées. Il s’agit d’une condition de procédure centrale pour l’exercice et la garantie des droits politiques en Suisse. Cela en fait un enjeu pour le fonctionnement de la démocratie directe.
Le refus d’attestation d’électeur en ce qu’il assure que seuls les membres du corps électoral signent des initiatives ou des demandes de référendum (et qu’ils ne les signent qu’une fois) est aussi protégé par l’art. 34 al. 2 Cst. qui comprend le droit à la composition exacte du corps électoral (qui a signé la demande de référendum ou d’initiative). Il est une condition de base pour garantir un résultat de votation qui reflète la volonté libre et non faussée des électeurs. Il crée la confiance et sert par conséquent à faire accepter le résultat de la votation.
13 Un recours touchant le droit de vote (Stimmrechtsbeschwerde) peut être déposé au gouvernement cantonal pour violation de l’art. 63 LDP (art. 77 al. 1 let. a LDP) contre un refus d'attestation injustifié. L'indication du motif de refus doit permettre aux autorités de recours de déterminer plus facilement si ce refus est fondé
Un grief en lien avec l’attestation des électeurs peut aussi être invoqué dans le cadre d’un recours au Tribunal fédéral contre la décision de la Chancellerie fédérale relative au non-aboutissement d’une initiative ou d’un référendum (art. 80 al. 2 LDP et art. 82 let. c LTF). Ainsi si la Chancellerie fédérale déclare une initiative populaire ou un référendum non abouti en raison d’un nombre insuffisant de signatures valables, le comité organisateur peut faire recours auprès du Tribunal fédéral. En effet, le comité peut se plaindre de ce que les listes munies des attestations d’électeur ont été réexpédiées trop tardivement ou que la nullité de certaines signatures n’a pas été indiquée clairement.
14 Sous l’angle pénal, l’autorité compétente pour attester les signatures agit en une qualité officielle et tombe sous le coup de l’infraction qualifiée de l’art. 282 ch. 2 CP, à teneur duquel celui qui aura falsifié le chiffre des signatures recueillies à l’appui d’une demande de référendum ou d’initiative, notamment en ajoutant, modifiant, retranchant ou rayant des signatures, en comptant inexactement des signatures sera puni d’une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d’une peine pécuniaire de 30 jours-amende au moins. Le refus d’authentifier les signatures de même que l’utilisation consciente de liste de signatures non valables tombent aussi sous le coup de l’art. 282 ch.1 III CP
B. Droit cantonal comparé
15 La notion de refus d’attestation de la qualité d’électeur se retrouve dans toutes les législations ou réglementations cantonales. Les cantons ont édicté des dispositions analogues à celle de l’art. 63 LDP avec toutefois des particularités.
16 Comme sur le plan fédéral, le motif pour lequel une signature est déclarée non valable doit être indiqué
17 Les motifs de refus sont souvent l’illisibilité de la signature, le fait que la signature est donnée plusieurs fois, qu’elle émane de la même main, qu’elle n’est pas manuscrite, que le signataire n’est pas inscrit au registre des électeurs, que le signataire n’est pas identifiable, que la date de naissance est erronée
18 Comme en droit fédéral, l’autorité compétente doit s’assurer que la même personne n’a pas signé plusieurs fois la même demande
19 De nombreux cantons, à l’instar des cantons de Vaud
20 Dans le canton de Fribourg, la Chancellerie cantonale informe les personnes dont la signature a été déclarée nulle et leur indique les voies de droit
21 Dans certains cantons, comme à Soleure
III. Commentaire
A. Alinéa 1 : les motifs de refus de l’attestation
22 L’art. 63 al. 1 LDP prévoit que l’attestation de la qualité d’électeur est refusée lorsque les conditions de l’art. 61 LDP relatif à la signature ne sont pas remplies.
La première condition pour déclarer une signature valable est que le signataire est inscrit au registre des électeurs (art. 4 LDP) le jour de la réception de la liste par le service compétent. L’attestation n’est en effet accordée que lorsque le signataire est inscrit dans le registre des électeurs le jour où la liste des signatures a été présentée pour attestation (art. 19 al. 1 ODP). C’est pourquoi il est important que le service compétent indique la date de réception sur chacune des listes.
Les autres conditions sont que le nom, le/s prénom/s et la signature ont été écrits à la main. Ces conditions sont cumulatives.
23 L’art. 19 al. 2 ODP énumère huit cas dans lesquels l’attestation de la qualité d’électeur est refusée :
la signature est illisible (let. a)
la signature est non identifiable (let. b)
la signature est donnée plusieurs fois (let. c)
il y a des signatures de la même main (let. d)
a signature n’est pas manuscrite (let. e) : les champs « nom et prénoms » et « signature » doivent être remplis personnellement à la main et les guillemets de répétition sont interdits. En revanche, la date de naissance et l’adresse peuvent être imprimées ou écrites par une autre personne ; les guillemets de répétition peuvent être utilisés dans l’emplacement prévu pour l’adresse.
La loi prévoit une exception pour les personnes incapables d’écrire (en raison de cécité, tétraplégie ou blessure importante à la main). Pour signer une initiative ou une demande de référendum, elles doivent demander à un électeur de leur choix d’inscrire leur nom, leur prénom, leur date de naissance et leur adresse sur la liste. Dans le champ prévu pour la signature, la personne dont l’aide aura été sollicitée doit écrire son propre nom en majuscules, ajouter la mention « par ordre/p.o » et apposer sa signature manuscrite (art 61 al. 1bis LDP et 18a ODP).
l’électeur n’est pas inscrit (let. f) : il peut s’agir d’une personne qui n’est pas citoyenne suisse, d’un mineur, d’une personne non domiciliée ou ne vivant plus dans la commune, d’un résident à la semaine dans une commune, d’une personne décédée ou protégée par une curatelle de portée générale en raison d’une incapacité de discernement.
l’absence de signature manuscrite (let. g)
la date de naissance est erronée (let. h) : si la date de naissance complète (et non seulement l’année) est nécessaire pour identifier un signataire (par exemple en cas de noms et prénoms courants dans une commune), celle-ci doit être indiquée. Si, malgré une date incomplète, la personne est facilement identifiable, la signature doit être considérée comme valable. En revanche si la date de naissance est fausse et qu’il existe un doute quant à l’authenticité de la signature, celle-ci n’est pas valable. Il en va de même pour l’adresse.
la signature est déjà biffée lorsque la commune a reçu la liste : ce neuvième motif de nullité ne figure pas à l’art. 19 al. 2 ODP mais a été rajouté par la Chancellerie fédérale
Chancellerie fédérale 2015, p. 13. .
24 L’autorité compétente selon le droit cantonal doit indiquer sur chaque liste ou dans l’attestation collective le nombre des signatures valables et celui des signatures non valables.
B. Alinéa 2 : le cas particulier de la signature multiple
25 Un électeur ne peut signer qu’une fois chaque initiative ou demande de référendum. Les signatures données plusieurs fois doivent, à partir de la deuxième, être biffées. Le risque de rencontrer des signatures plusieurs fois est particulièrement important lors de référendums lancés par des comités différents contre le même acte. Pour éviter de délivrer plusieurs attestations de la qualité d’électeur pour la même personne, il est conseillé de créer un fichier informatique ou d’imprimer un extrait du registre des électeurs pour chaque initiative et pour chaque référendum dès la réception des premières listes. Si ceux-ci sont tenus à jour, il sera aisé par la suite de remarquer si un électeur a déjà signé l’initiative ou le référendum en question
26 Comme le délai de récolte des signatures est long pour les initiatives populaires (18 mois), il peut aussi arriver qu’une personne signe une initiative populaire le premier mois du délai (alors qu’elle est domiciliée dans un canton francophone), qu’elle déménage dans un canton germanophone et qu’elle signe une seconde fois la même initiative dix-sept mois plus tard, sans intention de falsification. Dans ce cas, ni la commune du canton francophone ni celle du canton germanophone ne peuvent avoir connaissance de l’attestation donnée par l’autre commune. C’est uniquement lors du contrôle ultérieur par la Chancellerie fédérale que cette double signature peut être découverte
27 En cas de fusion de communes, une attention particulière doit être accordée au risque qu’une personne signe plusieurs fois la même initiative ou demande de référendum. Chacune des communes concernées devrait gérer une liste des électeurs sur laquelle les noms des signataires seraient biffés. Ces listes peuvent ensuite être comparées après la fusion
28 Le fait de signer plusieurs fois une même initiative ou demande de référendum a aussi des conséquences pénales. Ce comportement constitue une fraude électorale au sens de l’art. 282 ch. 1 II CP et est puni d’une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d’une peine pécuniaire. Il en va de même du fait de signer une demande de référendum ou une initiative sans être titulaire des droits politiques (que ce soit en raison de son âge, d’un changement de domicile ou de sa nationalité) et du fait de signer du nom d’un tiers, même si l’auteur agit en tant que représentant de l’intéressé, fût-ce avec l’autorisation de ce dernier
C. Alinéa 3 : l’obligation de motiver le refus
29 L’autorité compétente doit identifier les signatures non valables et les biffer. Lorsqu’elle refuse de délivrer une attestation, elle doit motiver son refus. Elle ne doit cependant pas faire preuve de formalisme excessif dans son refus de délivrer l’attestation
30 La possibilité pour le service compétent de remédier aux défauts affectant l’attestation si l’aboutissement du référendum en dépendait et d’éliminer ces défauts même après l’échéance du délai référendaire a été abandonnée en 1997
31 Un recours auprès du gouvernement cantonal peut être déposé contre un refus d’attestation non motivé ou mal motivé (supra N 13). L'indication du motif de refus doit permettre aux autorités de recours de déterminer plus facilement si ce refus est fondé
Bibliographie
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